K 11/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 grudnia 2016 r. Pozycja 93 WYROK z dnia 24 listopada 2016 r. Sygn. akt K 11/15* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący Leon Kieres Julia Przyłębska Stanisław Rymar – sprawozdawca Andrzej Rzepliński, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, na rozprawie w dniu 24 listopada 2016 r., wniosku Rady Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” o zbadanie zgodności: 1) art. 21a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz.U.2012.1155, ze zm.) w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.1998.21.94, ze zm.) w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w pań-stwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbo-wej (Dz.U.167) w zakresie, w jakim przyznaje kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do tego rozporządzenia lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 21a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. powołanej w punkcie 1 w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. powołanej w punkcie 1 w związ-ku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej * W dniu 24 listopada 2016 r. Prezes TK zarządził ogłoszenie wyroku w Dzienniku Ustaw. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 2 jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U.236.1991, ze zm.) w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechny-mi i Sądem Najwyższym podstawę przyznania kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrotu kosztów za nocleg podczas zagra-nicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorzą-dowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do tego rozporządzenia lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu, z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) § 16 ust. 2 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim stanowi podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu, przez co wykracza poza zakres upoważnienia usta-wowego, z art. 775 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. powołanej w punkcie 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, 4) § 9 ust. 2 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu, przez co wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, z art. 775 § 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. powołanej w punkcie 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, 5) § 16 ust. 4 rozporządzenia powołanego w punkcie 1 w zakresie, w jakim zwal-nia pracodawcę z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 16 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noc-legu”, nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg” (co ma szczególne znaczenie w przypadku pracownika kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym), z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego za-sadą prawidłowej legislacji, 6) § 9 ust. 4 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę zwolnienia pra-codawcy z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 te-go rozporządzenia, w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”, nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg” (co ma szczególne znaczenie w przypadku pracownika kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym), z art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadą prawidło-wej legislacji, 7) art. 775 § 2 i 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. powołanej w punkcie 1 w związku z art. 21a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. powołanej w punkcie 1 z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji, OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 3 orzeka: 1. Art. 21a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz.U.2012.1155, ze zm.) w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.2016.1666, ze zm.) w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysłu-gujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfe-ry budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U.167) w zakresie, w jakim znajduje za-stosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 21a ustawy z 16 kwietnia 2004 r. powołanej w punkcie 1 w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 ustawy z 26 czerwca 1974 r. powołanej w punkcie 1 w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracowni-kowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z ty-tułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U.236.1991, ze zm.) w zakresie, w ja-kim znajduje zastosowanie do kierowców wykonujących przewozy w transporcie mię-dzynarodowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto postanawia: na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konsty-tucyjnym (Dz.U.1157) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. W dniu 10 lutego 2015 r. Związek Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” (dalej: wnioskodawca) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie kon-stytucyjności niektórych przepisów: – ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz.U.2012.1155, ze zm.; dalej: ucpk), – ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.21.94, ze zm.; dalej: kp), – rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U.167; dalej: rozporządzenie z 2013 r.), – rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnione-mu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U.236.1991, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.). 1.1. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca wskazał w punkcie 1 petitum wniosku normę prawną wynikającą z pozostających w związku przepisów – art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. – w zakresie, w jakim przyznaje kie-rowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrot kosztów za nocleg podczas OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 4 zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfe-ry budżetowej w załączniku do rozporządzenia z 2013 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu. Tak wskazana norma, zdaniem wnioskodawcy, narusza art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Druga grupa zarzutów skierowana została wobec normy wynikającej z pozostających w związku przepisów art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, „w jakim, pomimo utraty mocy obowiązującej Rozporządzenia MPiPS z 2002 r., stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę przyznania kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrotu kosz-tów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachun-kiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub sa-morządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do Rozporządzenia z 2002 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu”. W ocenie wnioskodawcy, unormowanie to narusza art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto wnioskodawca jako odrębny i samodzielny przedmiot kontroli wskazał: – § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim stanowi podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu (zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp, a tym samym naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji), – § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obo-wiązującej rozporządzenia z 2002 r., stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszech-nymi i Sądem Najwyższym podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu (zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia usta-wowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp i w konsekwencji naruszenia art. 92 ust. 1 Konsty-tucji), – § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim zwalnia pracodawcę z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 16 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2013 r. w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”, nie precyzując jednocześnie mi-nimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg” (co ma szczególne znaczenie w przypadku pracownika kierowcy zatrud-nionego w transporcie międzynarodowym) (naruszenie art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady prawidłowej legislacji), – § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obo-wiązującej rozporządzenia z 2002 r. stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszech-nymi i Sądem Najwyższym podstawę zwolnienia pracodawcy z obowiązku wypłaty świad-czeń, o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2002 r. w razie zapewnienia pracow-nikowi „bezpłatnego noclegu”, nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwala-jących na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg”, co ma szcze-gólne znaczenie w przypadku pracownika kierowcy zatrudnionego w transporcie międzyna-rodowym (naruszenie art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady prawidłowej legislacji), – art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk (naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji). 1.2. Wnioskodawca wskazał, że zakres wniosku, a także treść stawianych w nim za-rzutów wynikają z dołączonej do wniosku uchwały Rady Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” z 5 lutego 2015 r. Mając na względzie konstytucyjne i ustawowe wymogi formalne stawiane podmiotom uprawnionym do zainicjowania kontroli konstytucyjności na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, wnioskodawca szczegółowo odniósł się do swego statusu jako ogólnokrajowej organizacji pracodawców, do treści uchwały w sprawie wystą- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 5 pienia z wnioskiem do TK wydanej przez Radę Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” (będącą ogólnokrajową władzą organizacji pracodawców), a także wska-zał przynależność przedmiotu zaskarżonych regulacji do zakresu działania wnioskodawcy. 1.3. Ponadto wnioskodawca zwrócił się do Trybunału z wnioskiem o rozważenie moż-liwości wystąpienia, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.102.643, ze zm.; dalej: uTK z 1997 r.), do Sejmu oraz Rady Ministrów z postanowieniem sygnalizującym lukę w prawie. Luka ta jest, jego zdaniem, związana z brakiem w ustawie o czasie pracy kierowców „regulacji dopuszczającej, zgodnie z wolą kie-rowcy, nocleg w kabinie pojazdu ciężarowego, a także normatywnego określenia minimalnych standardów wyposażenia kabiny pojazdu ciężarowego, których spełnienie będzie oznaczało, że pracodawca zapewnił kierowcy bezpłatny nocleg”. Wnioskodawca podkreślił, że regulacje takie znajdują się w większości systemów prawnych państw UE. 2. Przed przedstawieniem szczegółowej argumentacji dotyczącej niezgodności zakwe-stionowanych regulacji ze wskazanymi wzorcami kontroli konstytucyjności wnioskodawca odniósł się do przyjętego przez niego w petitum wniosku sposobu skonstruowania przedmiotu kontroli konstytucyjności. 2.1. Dwie pierwsze grupy zarzutów wskazane w pkt 1 i 2 petitum odnoszą się do norm prawnych zrekonstruowanych na podstawie kilku pozostających w związku przepisów, tj. art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., i odpowiednio – art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. Jako że interpretacja wskazanych przepisów stwarzała istotne problemy w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych, a także Sądu Najwyższego (problemy dotyczyły w szczególności znaczenia terminu „bezpłatny nocleg” oraz pytania, czy w świetle tych prze-pisów pracodawca może zapewnić bezpłatny nocleg kierowcy w kabinie pojazdu), doszło do wydania uchwały siedmiu sędziów SN z 12 czerwca 2014 r. w sprawie II PZP 1/14 (dalej: uchwała SN z 12 czerwca 2014 r.). W uchwale tej przyjęto, że „[z]apewnienie pracownikowi – kierowcy samochodu cię-żarowego odpowiedniego miejsca do spania w kabinie tego pojazdu podczas wykonywania przewozów w transporcie międzynarodowym nie stanowi zapewnienia przez pracodawcę noc-legu w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia (…) z 2002 r. (…), co powoduje, że pracowni-kowi przysługuje zwrot kosztów noclegu na warunkach i w wysokości określonych w § 9 ust. 1-3 tego rozporządzenia albo na korzystniejszych warunkach i wysokości, określonych w umowie o pracę, układzie zbiorowym pracy lub innych przepisach prawa pracy”. Wnioskodawca wskazał, że przyjęta w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. treść normy prawnej wynikającej z art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządze-nia z 2013 r. (i odpowiednio normy wynikającej z art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.), która – jak można sądzić – zostanie przyjęta w późniejszym orzecznictwie SN i sądów powszechnych, rodzi istotne wątpliwości konstytu-cyjne. W pkt 1 i 2 petitum wniosku określono zatem przedmiot kontroli konstytucyjności w oparciu o treść wskazanych tam przepisów w rozumieniu nadanym im uchwałą SN. 2.2. Wnioskodawca wskazał także, że petitum wniosku zostało skonstruowane w taki sposób, aby w niezależnych od siebie punktach ujmowało zarzuty dotyczące przepisów obo-wiązujących (rozporządzenie z 2013 r.) oraz nieobowiązujących (rozporządzenie z 2002 r.). Podkreślił, że w stanie faktycznym i prawnym, będącym przedmiotem wniosku, mamy do czynienia z wyjątkową sytuacją uzasadniającą ocenę zgodności z Konstytucją nieobowiązują- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 6 cych przepisów, z uwagi na konieczność ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki (art. 39 ust. 3 uTK z 1997 r.). Uchwała SN z 12 czerwca 2014 r., przesądzając o określonym sposobie interpretacji kwestionowanych przepisów, który w ocenie wnioskodawcy, jest wąt-pliwy konstytucyjnie, wywołała lawinę roszczeń dotyczących ryczałtów za noclegi za okres trzech lat wstecz, dochodzonych na podstawie nieobowiązujących już przepisów rozporzą-dzenia z 2002 r. W związku z tym, że wiele z toczących się przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym sporów obejmuje ryczałty za okres, w którym obowiązywało rozporzą-dzenie z 2002 r. i jest rozpatrywanych na podstawie jego przepisów, zasadne jest – w ocenie wnioskodawcy – objęcie zakresem wniosku przepisów rozporządzenia z 2002 r., a także uję-cie zarzutów dotyczących obowiązujących i nieobowiązujących rozporządzeń w osobnych punktach petitum. 3. Wnioskodawca, zarzucając niekonstytucyjność pozostającym w związku art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp i § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) – w rozumieniu nadanym im w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. – oparł się na następującej argumentacji: 3.1. Naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji zasad zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz określoności przepisów prawa. Wnioskodawca wskazał na legislacyjnie wadliwą konstrukcję zakwestionowanych przepisów, która zawiera czterostopniowe odesłanie kaskadowe. Wskazał, że stosowanie po-dobnych odesłań jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących zasad techniki prawodaw-czej (§ 156 ust. 1, § 157 i § 4 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, Dz.U.100.908, ze zm.; dalej: ZTP). W ocenie wnioskodawcy, to wielostopniowe odesłanie wypaczyło racjonalność treści normatywnych wywodzonych z zakwestionowanych przepisów, doprowadziło do braku ko-munikatywności tekstu prawnego, jego niejasności i braku precyzji. Nieprawidłowa konstruk-cja tych przepisów spowodowała także, że treść wywiedzionej z nich – w procesie wykładni sądowej – normy prawnej jest całkowicie nieadekwatna do materii, do której została zastoso-wana oraz przeczy domniemaniu racjonalności prawodawcy. Stosowanie tak wadliwie skonstruowanej normy doprowadziło do braku jednolitej wykładni – co spowodowało z kolei naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Żadna ze stron stosunku pracy nie była bowiem w stanie przewidzieć skutków swoich działań. „Pracodawca wyposażający posiadane pojazdy w miejsce do spania o wysokim standardzie nie ma pewności – wobec niejasności przepisów i rozbieżności w praktyce ich stosowania – czy dzięki temu zwalnia się z obowiązku przewi-dzianego w § 16 ust. 1-2 Rozporządzenia MPIPS z 2013 r. (§ 9 ust. 1-2 rozporządzenia MPIPS z 2002 r.), zapewniając pracownikowi bezpłatny nocleg. Z kolei pracownik odbywa-jący zagraniczną podróż służbową, który rezygnuje z noclegu hotelowego i decyduje się na nocny odpoczynek w kabinie samochodu, nie jest w stanie ocenić czy obowiązujące przepisy uprawniają go do wypłaty ryczałtu przewidzianego w § 16 ust. 2, czy też odbył właśnie «bez-płatny nocleg» w rozumieniu § 16 ust. 4 Rozporządzenia. Z tych samych względów utrudnio-ne jest odpowiednie ukształtowanie treści umów o pracę, układów zbiorowych pracy i regulaminów wynagradzania, a także należyte reprezentowanie interesów pracowniczych przez związki zawodowe”). W ocenie wnioskodawcy, po wydaniu uchwały SN z 12 czerwca 2014 r. zasada zaufa-nia obywateli do państwa została naruszona w jeszcze większym stopniu. Do czasu jej podję-cia sądy stosujące prawo oceniały bowiem indywidualnie – w drodze wykładni przepisów rozporządzeń z 2013 r. i 2002 r. – czy pracodawca zapewnił bezpłatny nocleg, czy też nie. Wykładnia tych przepisów była rozbieżna, ale mogło to wynikać z różnych stanów faktycz- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 7 nych spraw zawisłych przed sądem, a także z oceny warunków zapewnionych w kabinie kie-rowcy. W podjętej uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. stwierdził, że noclegu w kabinie kierow-cy – niezależnie od jego warunków – nie można uznać za „bezpłatny nocleg” w rozumieniu rozporządzenia z 2013 r. Ponadto stanął na stanowisku, że uregulowanie kwestii świadczeń kierowców z tytułu noclegu w podróży służbowej w układzie zbiorowym pracy, regulaminie wynagradzania lub umowach o pracę nie oznacza, że rozporządzenia z 2013 r. lub 2002 r. nie znajdą zastosowania. Wręcz przeciwnie – znajdą zastosowanie, gdy będą dla kierowców bar-dziej korzystne, co, zdaniem wnioskodawcy, ma miejsce w większości przypadków. Układy zbiorowe pracy, regulaminy wynagradzania i umowy o pracę nie przewidują bowiem świad-czeń w wysokości porównywalnej z gwarantowanymi w rozporządzeniach z 2013 r. i 2002 r. Uchwała SN z 12 czerwca 2014 r. wywołała lawinę roszczeń kierowców, które objęły swoim zakresem także okres trzech lat wstecz. Kierowcy domagają się od pracodawców wy-płaty lub wyrównania świadczeń, nawet w sytuacji gdy zapewniono im nocleg w pojeździe w godnych warunkach, a świadczenia wypłacano zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie umowami i regulaminami. Średnia wysokość roszczenia z tytułu ryczałtu za nocleg, jakie kierowca po uchwale SN kieruje do pracodawcy, wynosi około 50 tys. złotych. Suma rosz-czeń wynikająca z pozwów wniesionych do sądów, wg szacunków wnioskodawcy, na dzień 3 września 2014 r. wynosiła 2,5 mld złotych. Zdaniem wnioskodawcy, analizowana sytuacja wskazuje, że doszło do zmiany normy prawnej, pomimo braku formalnej zmiany treści przepisów, co ma istotne znaczenie dla oceny sytuacji przedsiębiorców z punktu widzenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego jednost-ki. 3.2. Naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, norma rekonstruowana na podstawie kwestionowanych przepisów narusza konstytucyjną zasadę społecznej gospodarki rynkowej oraz zasadę swobo-dy działalności gospodarczej. W procesie interpretacji przepisów, zakwestionowanych w pkt 1 i 2 petitum, nie wzięto w ogóle pod uwagę specyfiki działalności gospodarczej i branży, do której musiały zostać one – w związku z wadliwymi przepisami odsyłającymi – zastosowane. Skutkiem tego jest istotne ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwa transportowe oraz funkcjonowania gospodarki rynkowej w tym sekto-rze, z uwagi na: – objęcie branży transportowej nieadekwatnymi i nieproporcjonalnie wygórowanymi kosztami pracy związanymi z obowiązkiem wypłaty ryczałtów wszystkim kierowcom (roczne koszty pracy, wedle obliczeń wnioskodawcy, mogą wzrosnąć o ok. 2 tys. złotych miesięcznie na jednego pracownika); – obciążenie przedsiębiorców i pracodawców branży transportowej roszczeniami kie-rowców obejmującymi 3 lata wstecz i sięgającymi 50 tys. złotych na osobę (suma tych rosz-czeń obliczona dla całej branży sięga 2,5 mld złotych, wielu pracodawców nie będzie w stanie podołać takim roszczeniom i będzie zmuszona ogłosić upadłość); – znaczne pogorszenie warunków konkurencyjności polskich przedsiębiorstw trans-portowych na rynku europejskim i światowym, z uwagi na dodatkowy, znaczny koszt zwią-zany z zapewnieniem kierowcy noclegu w pojeździe w postaci ryczałtu (w większości krajów europejskich przyjmuje się, że nocleg kierowcy w pojeździe przy spełnieniu określonych wymagań technicznych kabiny pojazdu, określonych w akcie wykonawczym, oznacza za-pewnienie przez pracodawcę bezpłatnego noclegu kierowcy i nie pociąga za sobą dodatko-wych kosztów). Wnioskodawca wskazał, że przedsiębiorcy branży transportowej zostali obciążeni konsekwencjami niedoskonałych przepisów, które zakwestionowano w pkt 1 i 2 petitum OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 8 wniosku, w sytuacji nagłego pogorszenia koniunktury w tym sektorze gospodarki, wywołane-go przez wzajemne sankcje gospodarcze nakładane przez UE oraz Rosję, a także wprowadze-nie niekorzystnej dla polskich przewoźników płacy minimalnej w Niemczech, co dodatkowo wzmocniło niekorzystny wpływ na warunki prowadzenia działalności gospodarczej. Zdaniem wnioskodawcy, okoliczności te powinny wpływać na sposób interpretacji kwestionowanych przepisów, zarówno przez sądy powszechne i Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny. 3.3. Naruszenie art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca wskazał, że na zasadę równości wobec prawa, zgodnie z orzecznictwem TK, składają się dwa elementy: równość wobec prawa, jako nakaz równego traktowania przez władze publiczne w procesie stosowania prawa, oraz równość w prawie, jako nakaz kształtowania treści prawa z uwzględnieniem zasady równości. Jego zdaniem, kwestionowana w pkt 1 i 2 petitum wniosku regulacja jest niezgodna zarówno z jednym jak i z drugim składnikiem norm wynikających z art. 32 Konstytucji. Kwestionowane przepisy dały podstawę do różnego traktowania w istocie tożsamych stanów faktycznych. Sądy, dokonując wykładni pojęcia „bezpłatnego noclegu” w procesie stosowania § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.), docho-dziły do przeciwstawnych rozstrzygnięć. Stwierdzano np., że: „[u]możliwienie kierowcy spa-nia w kabinie samochodu nie stanowi zapewnienia bezpłatnego noclegu” (wyrok SN z 19 marca 2008 r. w sprawie I PK 230/07, OSNP 2009.13-14.176); „zapewnienie łóżka do spania w kabinie kierowcy nie jest zapewnieniem przez pracodawcę bezpłatnego noclegu” (wyrok SN z 23 czerwca 2010 r. w sprawie II PK 372/09); „umożliwienie kierowcy w transporcie międzynarodowym możliwości spania w kabinie samochodu ciężarowego (na-wet przystosowanej do takich celów) nie stanowi zapewnienia (…) bezpłatnego noclegu” (wyrok SN z 10 września 2013 r. w sprawie I PK 71/13) i że „nie można (…) uznać, że no-cowanie w kabinie samochodu jest zapewnieniem pracownikowi bezpłatnego noclegu” (wy-rok Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu z 17 września 2013 r. w sprawie X P 420/11). Z drugiej strony, na podstawie tego samego przepisu i w istotnie zbliżonych okolicz-nościach faktycznych, sądy wskazywały, że: „[j]edyny warunek, jaki musi spełniać pojazd to wyposażenie w miejsce do spania. Ustawodawca nie stawia żadnych dodatkowych wymagań w tym zakresie” (wyrok SN z 4 czerwca 2013 r. w sprawie II PK 296/12); nie jest wykluczo-ne uznanie noclegu w kabinie samochodu za spełniający warunki należytego (przyzwoitego) noclegu skoro przepisy prawa nie ustanawiają wymagań ani nie precyzują sposobów zapew-nienia bezpłatnego noclegu; nie jest wykluczone uznanie, że warunki odpowiedniego miejsca do spania mogą być zapewnione także w samochodzie (jeśli zapewnia ono regenerację sił fizycznych i psychicznych adekwatnych do wykonywania zawodu kierowcy) (wyrok SN z 12 września 2012 r. w sprawie II PK 44/12). Po uchwale SN z 12 czerwca 2014 r., gdy dominujący stał się pogląd, że zapewnienie miejsca do spania w kabinie pojazdu, niezależnie od jego warunków, nie stanowi bezpłatnego noclegu, naruszenia zasady równości należy dopatrywać się w tym, iż nie różnicuje się sytua-cji prawnej pracodawców (a w konsekwencji zatrudnionych u nich kierowców), którzy działa-jąc w dobrej wierze, w interesie pracownika i celem zorganizowania cywilizowanych warun-ków odbywania nocnego wypoczynku wewnątrz pojazdu, zapewnili wysoki standard wypo-sażenia kabin użytkowanych samochodów (wydzielona homologowana kabina, odpowiednie wymiary łóżka, klimatyzacja, dodatkowe ogrzewanie postojowe, przestrzeń umożliwiająca swobodne poruszanie się), oraz tych, których flota w zakresie miejsca do spania istotnie od-biega od obowiązujących standardów cywilizacyjnych. Konsekwencją nieuzasadnionego równego traktowania podmiotów do siebie niepo-dobnych, różniących się cechą relewantną, będzie także istotne pogorszenie sytuacji pracow- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 9 nika kierowcy. Przedsiębiorcy transportowi, którzy chcąc zapewnić bezpłatny nocleg kierow-cy, zainwestowali w dodatkowe wyposażenie samochodu umożliwiające wysoki komfort pra-cy, wypoczynku i noclegu (średni koszt takiego wyposażenia to ok. 30 tys. złotych), są obec-nie traktowani tak samo i wypłacają kierowcom taki sam ryczałt, jak przedsiębiorcy, którzy w pojazdach w ogóle nie zapewniają warunków do noclegu i wypoczynku, bądź zapewnione warunki dalece odbiegają od standardów cywilizacyjnych. Wnioskodawca stwierdził, że przyjęcie przez SN określonej w uchwale wykładni za-kwestionowanych przepisów przyniosło skutek odwrotny do zamierzonego. Nie wpłynie ona bowiem pozytywnie na warunki pracy, wypoczynku i noclegu kierowców transportu między-narodowego. Wręcz przeciwnie, przedsiębiorcy nie będą zainteresowani inwestowaniem w nowoczesne wyposażenie kabin pojazdów, gdyż i tak zobowiązani będą do zapłacenia ry-czałtu kierowcy. 3.4. Naruszenie art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, można mieć wątpliwości, czy wskutek legislacyjnej wadli-wości kwestionowanych przepisów nie doszło do nieproporcjonalnego ograniczenia praw majątkowych przedsiębiorców działających na rynku transportu drogowego. Ustawodawca nałożył bowiem na przedsiębiorcę obowiązek wypłaty pracownikowi świadczenia kompensa-cyjnego w wymiarze całkowicie nieadekwatnym do kosztów poniesionych przez pracownika oraz warunków funkcjonowania branży. Dodatkowo przyjęty w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. sposób interpretowania pozostających w związku art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp i § 16 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 rozporządzenia z 2002 r.) nie służy także realizacji celu publicznego, jakim jest ochrona warunków pracy kierowców. Wręcz przeciwnie, pracodawcy, mając świadomość, że i tak będą zobowiązani do wypłaty kierowcy ryczałtu, przestaną zabie-gać o zapewnienie godnych warunków noclegu w kabinie pojazdu. 4. Zarzut naruszenia przez § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 2 rozporzą-dzenia z 2002 r.) art. 775 § 2 kp oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Odrębne zarzuty stawiane we wniosku § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (i odpo-wiednio § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.) dotyczą wyjścia poza zakres upoważnienia usta-wowego, zawartego w art. 775 § 2 kp. Wnioskodawca wskazał, że z literalnego brzmienia upoważnienia ustawowego zawartego w art. 775 § 2 kp, wynika jednoznacznie, iż rozporzą-dzenie powinno określać warunki zwrotu kosztów poniesionych realnie i faktycznie przez pracownika w związku z noclegiem. Tym samym nie daje ono podstawy do przyznania – jak ma to miejsce w § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.) świadczenia w wysokości 25% limitu w sytuacji, gdy pracownik żadnych kosztów faktycznie i realnie nie poniósł. Wnioskodawca zaznaczył, że na gruncie rozporządzenia z 2002 r. zwrot taki mógł być uzasadniony w przypadku odbycia noclegu poza hotelem (w motelu, kwaterze prywatnej, etc.), bo w § 9 ust. 1 była mowa o „rachunku hotelowym”. Ryczałt przysługiwał więc de facto wtedy, gdy noclegu nie spędzano w hotelu. Określenia tego nie zawiera rozporządzenie z 2013 r., w którym ryczałt przysługuje w razie nieprzedłożenia rachunku za jakikolwiek (a więc nie tylko hotelowy) nocleg. W obu jednak przypadkach ryczałt miał zastępować świadczenie polegające na zwro-cie poniesionych realnie kosztów noclegu, w sytuacji gdy nie było możliwe ustalenie faktycz-nej wysokości kosztów noclegu poniesionych przez kierowcę samochodu ciężarowego. Przy-znanie na podstawie rozporządzeń takiego świadczenia w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że kierowca żadnych kosztów nie poniósł, gdyż odbył nocleg w kabinie pojazdu, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Przy takim rozumieniu kwestionowanych przepisów nie mamy bowiem do czynienia ze zwrotem kosztów – niezależnie czy w wysokości rzeczy- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 10 wistej, czy zryczałtowanej – lecz z dodatkowym świadczeniem o zupełnie innym charakterze, do którego przyznania brak jest podstaw ustawowych. W związku z powyższym należy przyjąć, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, wy-dając rozporządzenia z 2013 r. i 2002 r., wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp, a w związku z tym naruszył także art. 92 ust. 1 Konstytucji. 5. Zarzut naruszenia przez § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporzą-dzenia z 2002 r.) art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji. Zarzuty niezgodności § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) z art. 2 Konstytucji wnioskodawca wiąże z brakiem jednoznacz-nych kryteriów pozwalających precyzyjnie ustalić, w jakich okolicznościach pracodawca za-pewnił kierowcy bezpłatny nocleg w trakcie zagranicznej podróży służbowej. Wnioskodawca wskazuje, że w zakwestionowanych normach rozporządzeń określenie warunków noclegu, których stworzenie przez pracodawcę pozwoliłoby zakwalifikować okoliczności nocnego wypoczynku pracownika (kierowcy odbywającego zagraniczną podróż służbową) jako „za-pewnienie bezpłatnego noclegu”, pozostało zagadnieniem nieunormowanym. Obecne brzmienie § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. wnioskodawca uznaje za niewystarczająco jasne i precyzyjne z punktu widzenia konstytucyjnego nakazu określono-ści przepisów prawa. Określenie warunków uznania danego wypoczynku za „bezpłatny noc-leg” stanowi integralny, konieczny składnik mechanizmu regulowania należności z tytułu noclegów kierowców odbywanych podczas zagranicznych podróży służbowych. Wynika to z zakresu normowania i zastosowania normy zrekonstruowanej na podstawie § 16 ust. 4 roz-porządzenia z 2013 r., art. 21a ucpk i art. 775 kp. Istotą kwestionowanej regulacji jest bowiem stworzenie pracodawcy możliwości zwolnienia się z obowiązku zwrotu kosztów noclegu w wysokości stwierdzonej rachunkiem (§ 16 ust. 1) albo w formie ryczałtu (§ 16 ust. 2) przez zapewnienie pracownikowi bezpłatne-go noclegu. Jak dowodzi analiza praktyki stosowania kwestionowanego przepisu przez sądy powszechne (także Sąd Najwyższy), zwolnienie to aktualizuje się w oparciu o analizę warun-ków odbytego przez pracownika noclegu w danych okolicznościach faktycznych. Istotne roz-bieżności interpretacyjne, pozostające bezpośrednią konsekwencją braku należytej określono-ści § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., skutkują dotkliwymi dla adresatów normy konse-kwencjami prawnymi, godząc w ich konstytucyjnie gwarantowane prawa, w szczególności zaś prawo do równego traktowania – tak w prawie, jak i w procesie jego stosowania (art. 32 Konstytucji). W zależności od przyjętej przez sąd wykładni dochodzi bowiem do dyskrymi-nacji albo pracodawców, którzy – w przekonaniu, że zapewniają bezpłatny nocleg w rozumieniu § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. – dostosowali kabiny posiadanych pojaz-dów do warunków noclegowych, w stosunku do pracodawców, którzy podobnej inwestycji nie poczynili; albo pracowników odbywających nocleg w kabinie, którym ryczałt przyznano, w stosunku do tych, w przypadku których sąd uznał nocleg spędzony w kabinie pojazdu za spełniający warunki „bezpłatnego noclegu” w rozumieniu § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. Wnioskodawca podkreślił, że zarzuty powyższe pozostają aktualne także w razie przy-jęcia, że treść kwestionowanej normy została zmodyfikowana w drodze uchwały SN, a przy-jęte w niej rozstrzygnięcie wskazanych wyżej rozbieżności skutkuje wyłączeniem z zakresu pojęcia „bezpłatny nocleg” przypadków zapewnienia kierowcy wykonującemu przewozy w transporcie międzynarodowym odpowiedniego miejsca do spania w kabinie pojazdu. Brak należytej określoności obejmuje przesłanki, których spełnienie warunkuje uznanie okoliczno-ści nocnego wypoczynku kierowcy za „zapewnienie bezpłatnego noclegu”. Uchwała SN z 12 czerwca 2014 r. stanowi doprecyzowanie zakresu pojęcia „zapewnienie bezpłatnego noc-legu” od strony negatywnej, tj. przez wskazanie, jakich w szczególności stanów rzeczy nie można kwalifikować jako „bezpłatnego noclegu”. Tak dokonane zawężenie, pomijając jego OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 11 arbitralność (wynikającą z niedostatecznego uzasadnienia tego wyłączenia w uchwale SN), nie eliminuje problemu niedostatecznej określoności kwestionowanego przepisu. Jest on nieprecyzyjny i jako taki, poprzez wielokrotne, kaskadowe odesłanie nie stwa-rza możliwości dekodowania jednoznacznych norm prawnych i ich konsekwencji w zakresie pojęcia „bezpłatny nocleg”. Ogólnie przyjęte reguły interpretacji okazują się niewystarczające dla zapewnienia jednolitej wykładni tego terminu, co potwierdzają istniejące w orzecznictwie rozbieżności. Na nieprecyzyjność kwestionowanego przepisu pośrednio wskazuje konieczność pod-jęcia przez SN uchwały wyjaśniającej powstałe na tym gruncie zagadnienie prawne, skoro zgodnie z art. 61 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (j.t. Dz.U.2013.499, ze zm.) dla jej podjęcia konieczne jest uznanie przez SN, że przedstawione zagadnienie wymaga wyjaśnienia, a powstałe rozbieżności – rozstrzygnięcia. Niejednolitość wykładni dokonywa-nej przez sądy w procesie stosowania analizowanego przepisu była więc na tyle poważna, że konieczne stało się jej wyeliminowanie w drodze uchwały SN. Podjęto zatem próbę skory-gowania niedostatków kwestionowanej regulacji poprzez działania powołanych do tego orga-nów sądowych, była to jednak interwencja nieskuteczna z punktu widzenia wymogu dosta-tecznej określoności. Mamy więc do czynienia z sytuacją, gdy środki wyjaśniania wątpliwo-ści prawnych nie przyniosły właściwego rezultatu, a treść przepisu jest w takim stopniu nieja-sna, nieokreślona i niezrozumiała, iż uzasadnia to stwierdzenie jego niekonstytucyjności (por. wyrok TK z 3 grudnia 2002 r. w sprawie P 13/021). Spełnienie konstytucyjnego wymogu dostatecznej określoności w tym wypadku wy-magałoby doprecyzowania omawianego przepisu przez wskazanie takich cech nocnego wy-poczynku kierowców, które pozwalają kwalifikować warunki zapewnione przez pracodawcę lub stronę zagraniczną jako „bezpłatny nocleg” w rozumieniu § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.). Wnioskodawca stwierdził, że o niejasności kwestionowanego przepisu świadczy także to, że posługując się językiem powszechnym, nie sposób ustalić zakresu pojęcia „bezpłatny nocleg” w konkretnej sytuacji. W przeciwnym razie rozbieżności w orzecznictwie wynikały-by z odmienności badanych stanów faktycznych, nie zaś – jak to ma miejsce – z odmienności ustaleń w zakresie kwalifikacji prawnej stanów zasadniczo tożsamych. Wnioskodawca zazna-czył, że okoliczności faktyczne odbywania noclegów w sprawach rozpoznawanych przez sądy wykazywały daleko idące podobieństwo, a mimo to zapadały w nich przeciwstawne rozstrzy-gnięcia (zob. np. wyrok Sądu Rejonowego w Zgorzelcu z 18 lutego 2012 r. w sprawie IV P 78/12, oraz wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 16 września 2014 r. w sprawie III APa 19/14). Zakwestionowany § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 4 roz-porządzenia z 2002 r.) budzi zatem wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, generując stan niepewności co do sytuacji prawnej jego adresatów. Niepewność ta dotyczy obu stron stosunku pracy, uniemożliwiając im odpowiednie ukształ-towanie treści umów o pracę, regulaminów wynagradzania i układów zbiorowych pracy. Pra-codawcy nie wiedzą bowiem, czy środki zainwestowane w dodatkowe wyposażenie kabin samochodów okażą się wystarczające do uznania tak stworzonych warunków za „bezpłatny nocleg”, a w konsekwencji do zwolnienia ich z obowiązku zwrotu kosztów noclegu, zaś pra-cownicy nie mają pewności co do zakresu przysługujących im świadczeń. Powyższa nieja-sność i nieprecyzyjność wynika z niedostatków zastosowanej techniki legislacyjnej – prawo-dawca posłużył się bowiem sformułowaniem wieloznacznym, niewystępującym ani w kodeksie pracy, ani w ustawie o czasie pracy kierowców, wbrew dyrektywom wynikającym z ZTP, tj. wymogowi posługiwania się określeniami, które zostały użyte w ustawie podsta- 1 Powołane orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego pochodzą z Orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, https://otkzu.trybunal.gov.pl OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 12 wowej dla danej dziedziny spraw (§ 9 ZTP) i redagowania przepisów tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy (§ 6 ZTP). Problem konstytucyjny dotyczący interpretacji i określoności terminu „bezpłatny noc-leg” jest także związany z tym, że decyzją ustawodawcy na mocy art. 775 § 5 kp musi on być interpretowany nie tylko w kontekście podróży służbowej pracowników sfery budżetowej, których dotyczy „pierwotny” zakres przedmiotowy rozporządzenia zawarty w art. 775 § 2 kp, lecz także bliżej nieokreślonego „wtórnego” zakresu przedmiotowego, będącego konsekwen-cją zastosowanego odesłania zawartego w § 5 tego artykułu. Skutkiem takiego zabiegu pra-wodawcy termin „bezpłatny nocleg” jest równocześnie interpretowany z punktu widzenia podróży służbowej pracownika sfery budżetowej, gdzie trudno byłoby przyjąć, że zapewnie-nie noclegu w samochodzie oznacza zapewnienie „bezpłatnego noclegu”, oraz – jak w ana-lizowanym przypadku – z punktu widzenia podróży służbowej kierowcy transportu zagra-nicznego, gdzie nocleg w samochodzie jest nieuniknionym składnikiem świadczonej pracy. Ustawodawca w tym drugim przypadku powinien zrezygnować z odesłania do rozporządze-nia z 2013 r. i określić dotyczące wyposażenia kabiny kierowcy warunki, których spełnienie pozwala uznać nocleg w samochodzie za zapewnienie bezpłatnego noclegu. Z powyższych względów regulacja wynikająca z § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (§ 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.) godzi w wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę poprawnej legislacji z uwagi na brak należytej określoności terminu „bezpłatny nocleg”. W tym zakresie potwierdza się także argumentacja dotycząca zarzutów zawartych w pkt 1 i 2 petitum, doty-cząca wadliwości całej kwestionowanej konstrukcji normatywnej (od art. 21a ucpk przez art. 775 § 2, 3 i 5 kp po § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. lub § 9 ust. 1, 2 i 4 rozpo-rządzenia z 2002 r.). 6. Zarzut naruszenia przez art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W ocenie wnioskodawcy, art. 775 § 2 kp – stanowiący delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych – rozpatrywany samodzielnie z punktu widzenia dookreślenia przedmiotu rozporządzenia odpowiada wymaganiom art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jednakże gdy weźmie się pod uwagę treść art. 775 § 5 kp (zgodnie z którym: „W przypadku gdy układ zbio-rowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3, pracownikowi przysługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2”), pojawiają się wątpliwości, czy tak określony zakres przedmiotowy rozporządzenia spełnia wymagania art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca w art. 775 § 5 kp odesłał bowiem do upoważnienia ustawowego (faktycznie jednak do wydanych na jego podstawie przepisów rozporządzenia) trudną do bliższego usta-lenia kategorię spraw, czym w istocie spowodował, że zakres przedmiotowy rozporządzenia stał się niedookreślony. Poprzez taki zabieg rozporządzenie dotyczące pracowników sfery budżetowej reguluje w sposób nieracjonalny sytuację prawną kierowców transportu między-narodowego i ich pracodawców, a tych ostatnich naraża na znaczne koszty finansowe. W ocenie wnioskodawcy, treść upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia zawarta w art. 775 § 2 i 5 kp narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz wynikający z niego obo-wiązek dookreślenia przedmiotu rozporządzenia. 7. Wnioskodawca, podkreślając, że ma świadomość złożoności przedmiotu sprawy, wynikającej zarówno ze skomplikowania zakwestionowanej konstrukcji normatywnej, jak i stopnia rozbieżności ustaleń dokonywanych na jej podstawie w orzecznictwie sądów po-wszechnych, w tym w orzecznictwie SN, zwrócił się do Trybunału o rozważenie możliwości wystąpienia do Sejmu oraz Rady Ministrów, na podstawie art. 4 ust. 2 uTK z 1997 r. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 13 z sygnalizacją istnienia luki w prawie i potrzeby jej wypełnienia poprzez stworzenie regulacji ustawowej precyzującej warunki „zapewnienia bezpłatnego noclegu”. Wnioskodawca pod-kreślił, że wystąpienie Trybunału z postanowieniem sygnalizacyjnym pozwoliłoby prawo-dawcy na odpowiednie uregulowanie tej kwestii – stosownie do zakresu jego swobody regu-lacyjnej. Zdaniem wnioskodawcy, luka ta nie nadaje się do usunięcia w drodze wykładni sto-sowanej w orzecznictwie sądowym z uwagi na wadliwą treść przepisów. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z „brakiem normatywnym w systemie prawnym, który ma szczególne znaczenie dla życia społeczno-gospodarczego” i wyraża się w takim sposobie sformułowania norm prawnych (m.in. przez użycie niejednoznacznych, szerokich pojęć pozo-stawiających zbyt dużą swobodę organowi stosującemu prawo), jaki można i należy uznać za lukę intra legem. 8. W dniu 21 stycznia 2016 r. stanowisko w sprawie w imieniu Sejmu zajął Marszałek Sejmu. Wniósł on o stwierdzenie, że: 1) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w zakresie, w jakim kierowcy za-trudnionemu w transporcie międzynarodowym przyznaje zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podroży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfe-ry budżetowej w załączniku do rozporządzenia z 2013 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; 2) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p w zakresie, w jakim kierowcy za-trudnionemu w transporcie międzynarodowym przyznaje zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podroży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfe-ry budżetowej w załączniku do rozporządzeniu z 2002 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1064, ze zm.; dalej: uTK z 2015 r.), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 8.1. Marszałek Sejmu przed analizą poszczególnych zarzutów odniósł się do sposobu ukształtowania przez wnioskodawcę zakresu zaskarżenia. W odniesieniu do sposobu ujęcia przedmiotu kontroli, stwierdził, że wnioskodawca w „ścisły” sposób zakreśla ramy zaskarże-nia. Zastrzeżenia odnoszą się bowiem do „kierowcy zatrudnionego w transporcie międzyna-rodowym” oraz zwrotu kosztów za nocleg podczas „zagranicznej podróży służbowej”. Taka stylizacja wyznacza przedmiot rozstrzygania zgodnie z obowiązującą w postępowaniu przed TK zasadą skargowości. Po drugie, wnioskodawca wskazuje związkowo względem przepi-sów ustawowych dwie grupy przepisów zamieszczone w odrębnych rozporządzeniach (tj. obowiązującego z 2013 r. i nieobowiązującego z 2002 r.). Zdaniem Marszałka Sejmu, pomimo użytej stylizacji językowej „w zakresie, w jakim, pomimo utraty mocy obowiązują-cej”, w istocie wnioskodawca nie kwestionuje możliwości dalszego stosowania przepisów rozporządzenia z 2002 r. per se. Zarzuty w stosunku do powyższych przepisów są tożsame z zarzutami skierowanymi przeciwko obecnie obowiązującym przepisom rozporządzenia z 2013 r. W związku z tym dokonana analiza uwzględniająca obowiązujący stan prawny, ze względu na ścisłe powiązanie zarzutów oraz treści samych przepisów obu rozporządzeń, pro-wadzi do łącznej konkluzji w tym obszarze. Odnosząc się do wymogów formalnych, Marszałek Sejmu stwierdził, że wniosek w części nie odpowiada wymaganiom art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 uTK z 1997 r. (i odpowiednio art. 61 ust. 1 pkt 3 uTK z 2015 r.). Jego zdaniem, wskazanie w petitum wniosku wzorca kon- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 14 troli bez szczegółowego odniesienia się do niego w uzasadnieniu lub lakoniczne sformułowa-nie zarzutu niekonstytucyjności nie może – przy respektowaniu generalnej zasady, jaką jest domniemanie konstytucyjności aktu normatywnego – zostać uznane za uzasadnienie posta-wionego zarzutu z powołaniem dowodów na jego poparcie w rozumieniu przepisów regulują-cych postępowanie przed Trybunałem. W związku z powyższym Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym badania zgodności art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp z art. 20, art. 22, art. 32, art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk z art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytu-cji, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 uTK z 2015 r., ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Ponadto Marszałek Sejmu wskazał, w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów rozporządzenia z 2013 r. i rozporządzenia z 2002 r., że Sejm jest uczestnikiem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym wyłącznie jako organ, który wydał kwestionowany akt. W tej sytuacji analiza przepisów rozporządzeń z 2013 r. i 2002 r. mogłaby stanowić jedynie tło dla rozważenia problemu konstytucyjności przepisów ustawowych. Odrębna ocena zgod-ności z Konstytucją przepisów zakwestionowanych rozporządzeń wykracza poza pozycję procesową Sejmu i pozostaje poza ramami niniejszego stanowiska. 8.2. Marszałek Sejmu, analizując konstrukcję i charakter zakwestionowanego art. 21a ucpk, który stanowi podstawę przyznania pracownikom kierowcom przebywającym w podróży służbowej należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, stwierdził, że przepis ten nie zawiera regulacji uwzględniającej specyfikę wykonywania zawodu kierowcy, lecz odsyła do zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie pracy – tj. art. 775 § 3-5 kp. Wskazał, że w nauce prawa przepisy odsyłające charakteryzuje się jako przepisy niekompletne, treściowo niesamodzielne, tzn. niezawierające wszystkich elemen-tów co najmniej jednej normy prawnej. Stwierdził, że SN, dokonując wykładni tych przepisów, wyszedł od stwierdzenia, że skoro art. 21a ucpk odsyła do art. 775 § 3-5 kp, to pośrednio ode-słanie to odnosi się również do § 2, zawierającego upoważnienie dla właściwego ministra do określenia wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. W konsekwencji ma to oznaczać, iż każdemu kierowcy (także zatrudnionemu w sektorze prywatnym) przysługują należności według zasad wynikających z rozporządzenia z 2013 r. lub określone na korzystniejszych wa-runkach, jeśli takie zostały przez pracodawcę ustalone. Zgodnie z przyjętą przez SN interpre-tacją oznacza to, że pracodawcy mogą w swoich wewnętrznych przepisach płacowych co naj-wyżej zapewnić kierowcom korzystniejsze warunki zwrotu kosztów noclegu i wypłaty diety, aniżeli wynikające z rozporządzenia z 2013 r. Marszałek Sejmu uznał, podzielając stanowisko wnioskodawcy, że powyższej konstrukcji można zarzucić brak racjonalności i adekwatności. W ocenie Marszałka Sejmu, art. 21a ucpk odsyła do zasad przewidzianych w kodeksie pracy, nie uwzględniając specyfiki pracy kierowcy w podróży służbowej, przede wszystkim w zakresie liczby noclegów. Skutkiem tego odesłania – poprzez kolejne odesłanie przewi-dziane w art. 775 § 5 kp do przepisów rozporządzenia z 2013 r. – należności na pokrycie kosz-tów podróży służbowej, w tym noclegów kierowców, określane są na zasadach właściwych dla podróży służbowych pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce budżetowej. Warunki i specyfika podróży służbowej tych pracowników (co do zasady niewiel-ka liczba podróży, a także ich odbywanie zazwyczaj w aglomeracjach miejskich, co pozwala na zapewnienie odpowiednich warunków hotelowych) są w oczywisty sposób nieporówny-walne z warunkami i specyfiką podróży służbowej kierowcy w międzynarodowym transpor-cie (gdzie liczba noclegów w podróży służbowej jest znaczna – w zasadzie stanowi istotę tego zawodu – a miejsca, w których odbywa się nocleg, często sprawiają trudność z zapewnieniem OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 15 warunków hotelowych). Wydaje się zatem, że zastosowanie odesłań do przepisów kodeksu pracy, w sytuacji, kiedy specyfika pracy zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym wymagałaby stworzenia w samej ustawie o czasie pracy kierowcy regulacji szczególnej, okre-ślającej zasady ustalania należności przysługujących kierowcy z tytułu noclegu w podróży służbowej, należy uznać za wadliwe. Wskazane wątpliwości doprowadziły do odmiennych ocen w orzecznictwie dotyczą-cych możliwości uznania noclegu w kabinie pojazdu za zapewnienie przez pracodawcę bez-płatnego noclegu. Rozbieżności te miała usunąć uchwała SN z 12 czerwca 2014 r., która jed-nak – w ocenie Marszałka Sejmu – czyni to w sposób nieadekwatny do specyfiki zawodu kie-rowcy. Jak wskazuje wnioskodawca, przyjęta interpretacja ma istotne i negatywne skutki dla branży transportu drogowego. W konsekwencji prowadzić może do upadłości większości przedsiębiorców. Zgodnie z uchwałą SN z 12 czerwca 2014 r., wysokość dochodzonej kwoty jest bowiem obliczana – poprzez „kaskadowe” odesłanie – na podstawie regulacji adekwat-nych dla podróży służbowych pracowników sfery budżetowej i nie uwzględnia liczby i charakteru noclegów kierowcy transportu drogowego. Ponadto Marszałek Sejmu, analizując orzecznictwo sądowe, stwierdził, że uchwała SN z 12 czerwca 2014 r., która miała na celu wyeliminowanie rozbieżności interpretacyjnych i ukształtowanie jednolitego rozumienia treści przepisów poddanych kontroli, nie doprowadziła do takiego skutku. 8.3. Kolejna kwestia wywołująca wątpliwości – pomijając problem „adekwatności” odesłania – związana jest z charakterem norm rozporządzenia. W ocenie Marszałka Sejmu, Sąd Najwyższy wydaje się nie dostrzegać, że normy rozporządzenia z 2013 r. są przepisami adresowanymi do pracodawców i pracowników państwowych i samorządowych, a przez to nie mają co do zasady charakteru przepisów z zakresu prawa pracy dla przedsiębiorców pry-watnych. Po wprowadzeniu z mocy art. 775 § 5 kp stosownych uregulowań wewnętrznych przez pracodawcę prywatnego, rozporządzenie z 2013 r. nie powinno mieć zastosowania do zatrudnionych przez niego kierowców. Analizowanie treści regulacji wewnętrznych praco-dawcy prywatnego w odniesieniu do norm rozporządzenia z 2013 r. (przez pryzmat art. 9 i art. 18 kp) nie jest właściwe i wynika z błędnego założenia, że rozporządzenie to ma de facto charakter powszechny – dotyczy wszystkich pracodawców i pracowników branży transpor-towej. Gdyby bowiem ustawodawca rzeczywiście chciał zapewnić grupie pracowników kie-rowców minimalny standard świadczeń z tytułu diet i ryczałtów, to w art. 21a ucpk zawarłby odesłanie wprost do art. 775 § 2 kp. Również z literalnego brzmienia art. 775 § 5 kp wynika, że warunkiem odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia z 2013 r. jest wystąpie-nie sytuacji, gdy brakuje stosownego uregulowania tej kwestii u danego pracodawcy prywat-nego („W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień [...]”). Powyższy wniosek, wynikający z zastosowania literalnych zasad wykładni, znajduje także oparcie w wykładni historycznej art. 775 kp. W tym miejscu wskazuje się na dokonaną w 2002 r. zmianę art. 775 kp – gdyby ustawodawca zamierzał wprowadzić ograniczenie prawa do ustalenia należności z tytułu podróży służbowych do wysokości określonej w rozporządzeniu, to nie dokonałby w 2002 r. zmiany art. 775 kp. To właśnie przed dokonaną 1 stycznia 2003 r. nowelizacją art. 775 kp przepisy nie różnicowały pracodawców (pracowników) na państwowych i prywatnych, a tym samym regulacje ówcze-śnie obowiązujących rozporządzeń dotyczące zasad zwrotu kosztów podróży gwarantowały także pracownikom niepaństwowym zwrot kosztów podróży w wysokości nie niższej niż wy-nikające z ówcześnie obowiązujących przepisów wykonawczych. Normy wynikające z rozporządzenia z 2002 r. (tak jak i rozporządzenia z 2013 r.) obecnie są kierowane już tylko do podmiotów ze sfery publicznej (co wynika wprost z § 1 obu rozporządzeń), którym to podmiotom ustawodawca nie dał możliwości uregulowania kwestii zwrotu kosztów podróży OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 16 służbowych na warunkach mniej korzystnych aniżeli wynikające z przepisów tych rozporzą-dzeń. Na kwestię tę zwracał uwagę sam ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 775 kp, zaznaczając, że celem wprowadzonej modyfikacji ma być racjonalizacja obciążeń finansowych pracodawców (przewoźników), w związku z czym upoważnienie do wydania wiążących przepisów wykonawczych ograniczone zostanie do pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Ustawodawca z pełną świadomością wprowadził więc od 2003 r. do art. 775 kp zmiany, zgodnie z którymi praco-dawca prywatny mógł zacząć swobodnie określać zasady rozliczenia podróży służbowych (§ 3). Nałożono jedynie ograniczenie w zakresie minimalnej wysokości diet w podróży zagra-nicznej (§ 4) i zabezpieczono interes pracowników na wypadek, gdyby pracodawca prywatny nie uregulował tych zasad, poprzez odesłanie do przepisów wykonawczych (§ 5). W tym też zakresie stanowisko SN nie bierze pod uwagę celów i motywów, jakimi kierował się ustawo-dawca, dokonując nowelizacji. 8.4. Kontrolowany przepis uchybia także zasadom poprawności legislacyjnej. W tej mierze, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, należy odwołać się do ZTP, stanowiących ka-non, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycznego państwa praw-nego. Odesłanie zawarte w art. 21a ucpk ma w istocie „kaskadowy” (wielopiętrowy) charak-ter. Zgodnie z ZTP zastosowanie przepisów odsyłających ma służyć osiągnięciu skrótowości tekstu lub zapewnieniu spójności regulowanych instytucji (por. § 156 ust. 1 ZTP), nie odsyła się natomiast do przepisów, które już zawierają odesłanie (por. § 157 ZTP). Ponadto w analizowanym przypadku odesłanie następuje do aktu o charakterze podustawowym, co także budzi wątpliwości z punktu widzenia ZTP (por. § 4 ust. 3 ZTP). Naruszenie ZTP, z którym mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, nie oznacza automatycznie niekon-stytucyjności, a jedynie to, że przepis jest niepoprawny legislacyjnie. W omawianym przy-padku, niepoprawność ta doprowadziła jednak do niejasności i nieprecyzyjności regulacji. Wymóg jasności prawa jest bezpośrednio związany z poziomem jego komunikatyw-ności. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji wykorzystania przez ustawodawcę konstrukcji odesłania w danym przepisie. W przypadkach, w których do odtworzenia z danego aktu prawnego w pełni rozwiniętej normy postępowania konieczne jest uwzględnienie elementów zawartych w przepisach innych aktów prawnych, w tekście danego aktu prawnego powinny być sformułowane odpowiednie odesłania. Prawidłowe zrekonstruowanie kwestionowanej normy wymaga w analizowanym przypadku sięgnięcia do aktu o charakterze wykonawczym, a w dodatku do postanowień dotyczących zupełnie innej, nieadekwatnej sfery stosunków. Taką konstrukcję przepisu, w ocenie Marszałka Sejmu, trudno uznać za przejrzystą i zrozumiałą dla adresatów tego aktu normatywnego. Dokonana w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. analiza wskazuje na trudności z wydobyciem z omawianej regulacji jednoznacznej normy prawnej. W konsekwencji regula-cja ta pozostawia organom stosującym prawo nadmierną swobodę przy ustalaniu w praktyce zakresu normowania. Również poddanie zakwestionowanej regulacji analizie z punktu widze-nia wymogu jasności prawa nasuwa wątpliwości. Ponadto zasady poprawnej legislacji obejmują również podstawowy z punktu widzenia procesu prawotwórczego etap formułowania celów, które mają zostać osiągnięte przez usta-nowienie określonej normy prawnej. Stanowią one podstawę oceny, czy sformułowane osta-tecznie przepisy prawne w prawidłowy sposób wyrażają wysławianą normę oraz czy nadają się do realizacji zakładanego celu (zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r. w sprawie K 28/02). W badanym przypadku odesłanie do przepisów nieskorelowanych ze specyfiką pracy kierow-cy z pewnością tego celu nie realizuje. Wskazane zastrzeżenia, jakie nasuwają się w związku z przyjętą w uchwale SN wy- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 17 kładnią, odnoszą się także do zarzutu naruszenia standardów konstytucyjnych w kontekście zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. W obliczu tak przyjętej wykład-ni żadna ze stron stosunku pracy nie jest w stanie przewidzieć skutków swoich działań. Zda-niem Marszałka Sejmu, przyjęty w uchwale SN z 12 czerwca 2014 r. sposób interpretacji wręcz pogorszył sytuację. Przed podjęciem uchwały przez SN sądy oceniały, czy pracodawca zapewnił bezpłatny nocleg i tym samym zwolnił się od konieczności wypłaty ryczałtu in casu. Obecnie pracodawca, który wyposażył pojazd w miejsce do spania o określonym standardzie, dotychczas uznawanym za zapewniający bezpłatny nocleg, nie może być pewien, że w przypadku powództwa o zapłatę ryczałtu sądy podzielą poprzednią ocenę. Pracownik natomiast nie jest pewien, czy i w jakich sytuacjach przysługuje mu wypłata ryczałtu. Adresat normy prawnej musi wiedzieć, jakie jego zachowanie i z jakich przyczyn ma znaczenie praw-ne. Co więcej, w omawianej sytuacji pomimo braku formalnej zmiany treści przepisów, przez przyjęcie uchwały SN z 12 czerwca 2014 r. o wskazanej treści, doszło do swoistej zmiany treści normy. Zasada ochrony zaufania do państwa i prawa określana jest w orzecznictwie Trybunału także jako zasada lojalności państwa wobec adresata norm prawnych. Wyraża się ona w stanowieniu i stosowaniu prawa w taki sposób, by nie stawało się ono swoistą pułapką na obywatela, który powinien móc układać swoje sprawy w zaufaniu, że nie naraża się na prawne skutki niedające się przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i że jego działa-nia są zgodne z obowiązującym prawem oraz także w przyszłości będą uznawane przez porzą-dek prawny (zob. wyrok TK z 15 lutego 2005 r. w sprawie K 48/04). Z uwagi na powyższe argumenty, Marszałek Sejmu wniósł o stwierdzenie, że art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp, we wskazanych w pkt 1 i 2 petitum stanowiska zakre-sach, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 8.5. Na koniec Marszałek Sejmu wskazał, że zastrzeżenia związane z wykładnią za-wartą w uchwale SN doprowadziły do podjęcia prac legislacyjnych zmierzających do zmiany zakwestionowanych przepisów. Projekt ustawy o zmianie ustawy o czasie pracy kierowców oraz o zmianie ustawy o transporcie drogowym z 12 października 2015 r. (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12278855/katalog/12322967#12322967), obecnie jest w fazie konsultacji publicznych. Marszałek Sejmu wskazał, że przychylenie się Trybunału do argumentacji przedsta-wionej przez Sejm i stwierdzenie niezgodności kwestionowanego przepisu spowoduje, iż z chwilą ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału powstanie luka konstrukcyjna w systemie prawnym. Z tego względu Sejm wnosi o odroczenie terminu utraty mocy obowią-zującej niekonstytucyjnego przepisu o maksymalny okres 18 miesięcy od dnia ogłoszenia orzeczenia Trybunału, zgodnie z art. 190 ust. 3 zdaniem pierwszym i drugim Konstytucji. Od-roczenie derogacji trybunalskiej posłuży wprowadzeniu stosownych zmian legislacyjnych. 9. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 18 czerwca 2015 r. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o uznanie, że: 1) § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 2 nieobowiązującego rozporzą-dzenia z 2002 r. są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 2) § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. są zgodne z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji. 9.1. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie zgodził się ze stanowiskiem wniosko-dawcy co do niekonstytucyjności § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. z uwagi na przekrocze-nie zakresu upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp. W jego ocenie, ana-liza treści art. 775 § 2 kp wskazuje, że wydane na jego podstawie rozporządzenie powinno w szczególności określać m.in. warunki zwrotu kosztów. Przepis ten nie stanowi o tym, OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 18 że koszty noclegu muszą zostać udokumentowane (np. rachunkiem). Ustawodawca nie wy-klucza zatem możliwości wypłaty ustalonej z góry kwoty pieniężnej (ryczałtu) bez rozliczania poniesionych kosztów noclegu. Analogiczne stanowisko Minister Pracy i Polityki Społecznej zajął w odniesieniu do tożsamych zarzutów kierowanych wobec § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. 9.2. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim zwalnia pracodawcę z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 16 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego nocle-gu”, bez sprecyzowania jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie za-pewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg”, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że termin ten należy interpretować z uwzględnieniem kategorii pracowników, do jakich rozporządzenie jest adresowane. Wskazał, że problem odbywania noclegu w kabinie samochodowej, charakterystyczny dla sytuacji kierowców transportu międzynarodowego, nie dotyczy adresatów zakwestionowanego rozporządzenia z 2013 r. Podkreślił, że podczas podróży służbowych pracownicy sfery budżetowej, co do zasa-dy, odbywają noclegi w hotelach lub innych obiektach świadczących usługi hotelarskie. Ro-dzaje takich obiektów oraz wymagania w stosunku do nich zostały określone w art. 36 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o usługach turystycznych (Dz.U.2014.196, ze zm.) oraz rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 19 sierpnia 2004 r. w sprawie obiektów hotelarskich i innych obiektów, w których są świadczone usługi hotelarskie (Dz.U.2006.22, ze zm.). W kwestionowanym rozporządzeniu z 2013 r. nie zdecydowano się na dookreślenie, iż bezpłatny nocleg może się odbyć jedynie w obiekcie hotelarskim lub innym obiekcie świadczącym usługi hotelarskie, ze względu na to, iż terminy takie mogą nie funkcjonować w obiegu prawnym niektórych państw lub mogą być odmiennie definiowane. Stąd posłużenie się nimi w kwestionowanym rozporządzeniu z 2013 r. nie było zasadne. Ponadto, w ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, ustalenie należności za podróż służbową w konkretnym wypadku uwarunkowane jest okolicznościami tej podróży. Kwestionowany § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. został sformułowany w sposób zrozumiały dla jego adresatów, tj. pracodawców i pracowników sfery budżetowej. Wątpliwo-ści co do wykładni użytego w nim pojęcia „bezpłatny nocleg” odnoszą się jedynie do okre-ślonej kategorii pracowników zatrudnionych w transporcie. W ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, treść tego przepisu jest na tyle precyzyjna, że w odniesieniu do sfery budżetowej zapewnia jednolitą wykładnię jego stosowania. Minister Pracy i Polityki Społecznej zgodził się z wnioskodawcą, że kwestie związane z należnościami z tytułu podróży służbowej kierowców transportu międzynarodowego po-winny zostać uregulowane w ustawie o czasie pracy kierowców bez odsyłania w tym zakresie do przepisów kodeksu pracy i wydanych na podstawie art. 775 § 2 kp rozporządzeń, jako, że te są nieadekwatne do specyfiki branży transportowej. Należności te, zdaniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej, powinny być regulowane w wewnętrznych przepisach obowiązujących pracodawcę (układach zbiorowych i regulaminach wynagradzania), uwzględniających specy-fikę warunków pracy kierowców w transporcie międzynarodowym (zgodnie z treścią art. 775 § 3 kp). Należałoby przyjąć, że jeśli pracodawca sektora prywatnego nie reguluje przedmioto-wych kwestii w wewnętrznych przepisach płacowych to w sposób świadomy decyduje się na przyjęcie rozwiązań określonych w zakwestionowanym rozporządzeniu. Powyższe wyjaśnienia, w ocenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej, znajdują zasto-sowanie także w odniesieniu do analogicznych zarzutów kierowanych wobec § 9 ust. 4 rozpo-rządzenia z 2002 r. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 19 10. W dniu 2 lutego 2016 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozpo-rządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji; 2) art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozpo-rządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakre-sie ze względu na niedopuszczalność wyrokowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 uTK z 1997 r. w związku z art. 134 pkt 3 uTK z 2015 r. Prokurator Generalny podzielił argumentację przedstawioną przez wnioskodawcę, z której wynika, że przewidziane w art. 21a ucpk odesłanie do przepisów, które dotyczą zwro-tu kosztów zagranicznej podróży służbowej pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, ma charakter „kaskadowy”. Prokurator Generalny stwierdził, że ustawodawca, wprowadzając przepis „odsyłający”, choć jest to do-puszczalne z punktu widzenia techniki legislacyjnej, nie zawarł jednak w ustawie o czasie pracy kierowców postanowień merytorycznych, które służyłyby stosowaniu przepisów „ode-słania”, co stało się przyczyną rozbieżności w ocenie tej regulacji zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Prokurator Generalny podzielił także stanowisko wnioskodawcy, że przepisy odesła-nia nie uwzględniają specyfiki międzynarodowego transportu drogowego. W ocenie Prokura-tora Generalnego, kierowcy transportu międzynarodowego znajdują się, w przeciwieństwie do pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery bu-dżetowej, w podróży służbowej, która jest stałym elementem wykonywanej przez nich pracy. Zupełnie inny jest rodzaj wykonywanych zadań przez pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej, gdzie podróż służbowa wiąże się najczęściej z pobytem w jednym miejscu i korzystaniem z noclegu w hotelu lub podobnym obiekcie. Infrastruktura hoteli, rozmieszczonych głównie w miastach, nie zawsze może być wykorzystana przez kierowców, gdyż przy trasach brakuje miejsc noclegowych. Istotne znaczenie ma również w tym kontekście rodzaj użytego w trakcie podróży służbowej pojazdu. Pracownicy jednostek sfery budżetowej korzystają ze środków komunika-cji publicznej lub samochodu osobowego (własnego albo udostępnionego przez pracodawcę), przy czym pojazdy te nie są wyposażone w odpowiednie miejsca do spania. Natomiast kie-rowcy samochodów ciężarowych mają możliwość korzystania z aut fabrycznie wyposażonych w takie miejsca lub przystosowanych do korzystania w nich z odpoczynku. Nieuwzględnienie specyfiki międzynarodowego transportu drogowego powoduje zatem, że wskazane przepisy są niejasne zarówno w zakresie wykładni, jak i stosowania przez ich adresatów. Skutkiem tego jest niemożność ustalenia, jakie należności i w jakiej wysokości przysługują kierowcy z tytułu zagranicznej podróży służbowej oraz jakie obowiązki ma w tym zakresie pracodawca, a w konsekwencji – niemożność rozstrzygnięcia, czy pracodawca, który zapewni kierowcy w czasie zagranicznej podróży służbowej bezpłatny nocleg w kabinie samochodu ciężarowego, jest zwolniony z ponoszenia kosztów tego noclegu. Zdaniem Prokuratora Generalnego, odpo-wiedzi na tę wątpliwość nie można odnaleźć w przepisach ustawy o czasie pracy kierowców. Prokurator Generalny podkreślił, że sama możliwość wyeliminowania niejasności przez wykorzystanie akceptowanych prawnie metod wykładni w orzecznictwie sądowym, nawet gdy doszło do ukształtowania względnie utrwalonej praktyki, nie oznacza, że przepis ten spełnia wymagania wynikające z zasady określoności przepisów prawa. Jak bowiem zauważył Trybu-nał Konstytucyjny w wyroku z 13 września 2011 r. w sprawie P 33/09: „Dopuszczenie do sytu-acji, w której sposób sformułowania przepisów prawnych powoduje konieczność podjęcia nie- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 20 zwykle skomplikowanej i żmudnej analizy interpretacyjnej, jest przejawem lekceważenia przez władzę ustawodawczą demokratycznego państwa prawnego jej elementarnych powinności”. Odnosząc ten pogląd do niniejszej sprawy, Prokurator stwierdził, że należy zgodzić się z zarzutem wnioskodawcy, że brak wskazania kryteriów, jakie winny decydować o uznaniu bezpłatności noclegu, powoduje nieprecyzyjność zakwestionowanego przepisu w takim stop-niu, że stoi to na przeszkodzie do jednoznacznego zdekodowania jego treści nie tylko przez pracodawców, ale i przez pracowników. Prokurator podkreślił, że z punktu widzenia techniki prawodawczej stosowanie ode-słań jest zabiegiem celowym, ale jednak pod warunkiem, że odesłania są zrozumiałe. Zda-rza się, że odesłania kreują sprzeczność treściową między przepisem „odsyłającym” a przepisami „odniesienia” (por. M. Hauser, Przepisy odsyłające. Zagadnienia ogólne. Prze-gląd Legislacyjny 2003, nr 4, s. 75). Z taką właśnie sprzecznością treściową mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ustawodawca odesłał w art. 21a ucpk do ogólnych przepi-sów kodeksu pracy bez uwzględnienia specyfiki wykonywania zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym, w wyniku czego regulacja ta jest niejasna i nieprecyzyjna, a przez to niejednoznaczna. Należy zatem przyjąć, że art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim znajduje zastosowanie do kierowcy w transporcie międzynarodowym, jest niezgodny z zasadą określoności przepi-sów prawa wyrażoną w art. 2 Konstytucji. Mając zaś na uwadze, że mimo uchylenia § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. przepisy te nadal mogą znajdować zastosowanie do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym z powodu wywołanych przez nie skutków prawnych, należało przyjąć, iż takie samo stanowisko należy zająć w odniesieniu do oceny art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. Prokurator Generalny przyjął, wskazując stosowne orzecznictwo Trybunału, że z za-sady określoności wynika, iż każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego, i dopiero spełnienie tego warunku podstawowe-go pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Uznanie niekonstytucyjności art. 21a ucpk z powodu naruszenia wymagań wynikających z zasady określoności przepisów prawa powoduje więc, że przepisu tego nie można badać w aspekcie pozostałych wzorców kontroli wskazanych przez wnioskodawcę. Prokurator Generalny stwierdził ponadto, że licz-ba wzorców, z którymi dana norma jest niezgodna, nie ma wpływu na różnorodność skutków orzeczenia o jej niekonstytucyjności. Odnosząc się w dalszej kolejności do kwestii konstytucyjności przepisów poddanych przez wnioskodawcę samodzielnej kontroli, a więc do art. 775 § 2 i 5 kp oraz § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r., Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że są to przepisy „odniesienia”, których stosowanie nakazuje art. 21a ucpk. Trudno czynić zaś zarzut, że wymienione przepisy nie są zgodne z Konstytucją dlatego, że nie uwzględniają specyfiki pracy kierowcy w transporcie międzynarodowym, albowiem uregu-lowanie tej kwestii należy nie do przepisów „odesłania”, ale do przepisów merytorycznych ustawy, w której zawarty jest przepis „odsyłający”, tj. ustawy o czasie pracy kierowców. Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, z uzasadnienia wniosku wynika, że prze-pisy te mają służyć jedynie dodatkowemu wykazaniu ich nieadekwatności do warunków pra-cy kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym. Intencją wnioskodawcy nie było zatem wyeliminowanie ich z porządku prawnego w wyniku wyroku Trybunału. W konsekwencji postępowanie w części dotyczącej badania konstytucyjności art. 775 § 2 i 5 kp oraz § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., a także nieobowiązującego § 9 ust. 2 i 4 roz-porządzenia z 2002 r. powinno zostać umorzone z powodu niedopuszczalności wyrokowania. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 21 II Na rozprawie 24 listopada 2016 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy oraz Mi-nisterstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, podtrzymując stanowiska zajęte na piśmie. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Podstawa orzekania i skład orzekający. Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że wraz z wejściem w życie ustawy z 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: uTK z 2016 r.) utraciła moc obowiązującą ustawa z 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konsty-tucyjnym (j.t. Dz.U.2016.293; dalej: uTK z 2015 r.). W wyroku z 11 sierpnia 2016 r. w sprawie K 39/162 Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności: art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 38 ust. 3-6, art. 61 ust. 3 (w części obejmującej słowa: „W sprawach pytań prawnych, skarg konstytucyjnych i sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa”), art. 61 ust. 6, art. 68 ust. 5-7, art. 80 ust. 4, art. 83 ust. 2, art. 84-87 oraz art. 89-90 uTK z 2016 r. Wraz z publicznym ogłoszeniem wyroku w sprawie K 39/16, przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją utraciły domniemanie konstytucyjności. Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybunału są ostateczne i mają moc powszechnie obowiązującą. Od chwili ogłoszenia na sali rozpraw wyroku o niezgodności z Konstytucją następuje obalenie domniemania konstytucyjności zakwestionowanej regulacji prawnej, co ma wpływ na praktykę jej dalszego stosowania. Przepisy, wobec których zostało obalone domniemanie konstytucyjności, nie mogą być dalej stosowane przez Trybunał. Pozostawienie niekonstytucyjnego przepisu w systemie prawa i dalsze jego stosowanie byłoby dopuszczalne jedynie w wypadku wyraźnego orzeczenia o określeniu innego terminu utraty mocy obowiązującej na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 9 marca 2016 r. w sprawie K 47/15). Wyrok w sprawie K 39/16 został wydany, zanim ustawa o TK z 2016 r. weszła w życie i zaczęła wywoływać skutki prawne. Wszystkie organy państwa, w tym Trybunał, mają zatem obowiązek powstrzymania się od stosowania niekonstytucyjnych regulacji uTK z 2016 r. Trybunał z urzędu jest zobowiązany do respektowania swoich wyroków jako ostatecznych i mających moc powszechnie obowiązującą. To znaczy, że do sytuacji prawnych, które trwają w chwili ogłoszenia orzeczenia Trybunału, oraz do sytuacji prawnych, które wystąpią w przyszłości, nie mają zastosowania te spośród przepisów uTK z 2016 r., które zostały uznane za niezgodne z Konstytucją w sprawie K 39/16. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” (dalej: Związek TLP lub wnioskodawca) z 10 lutego 2015 r., czyli przed wejściem w życie uTK z 2016 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 uTK z 2016 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie uTK z 2016 r. stosuje się przepisy tejże ustawy. W wyroku wydanym w sprawie K 39/16 Trybunał orzekł, że przepis ten jest zgodny z art. 2 Konstytucji, o ile jest rozumiany w ten sposób, że nie podważa skuteczności czynności procesowych dokonanych przed wejściem w życie uTK z 2016 r. Tak rozumiany przepis znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie. 2 Powołane orzeczenia Trybunału pochodzą z Orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, http://otkzu.trybunal.gov.pl OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 22 2. Legitymacja wnioskodawcy. 2.1. W niniejszym postępowaniu z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności na podsta-wie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji wystąpił Związek TLP, który działa na podstawie art. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o organizacjach pracodawców (j.t. Dz.U.2015.2029). Trybunał Konstytucyjny musiał najpierw ustalić, czy Związek TLP jest uprawnionym podmiotem, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a następnie, czy przedstawiony przez nie-go wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 191 ust. 2 Konstytucji. 2.2. Przesłanką podmiotową wystąpienia z wnioskiem do TK na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji jest przynależność do jednej z wymienionych kategorii podmiotów – ogólnokrajowych organów związków zawodowych, ogólnokrajowych władz organizacji pra-codawców bądź organizacji zawodowych. 2.2.1. Szerokiej interpretacji istotnego w niniejszym postępowaniu konstytucyjnego pojęcia „organizacji pracodawców” Trybunał dokonał w postanowieniu z 18 grudnia 2014 r. w sprawie Tw 2/14 i takie jego rozumienie przyjmuje w niniejszym postępowaniu. Z analizy całokształtu postanowień ustawy zasadniczej wynika, że pracodawca w ujęciu konstytucyjnym to partner społeczny, podmiot uczestniczący w dialogu społecznym, adresat zasady sprawiedliwości społecznej, strona stosunku pracy, która jest władna podej-mować względem pracownika określone działania, oraz adresat obowiązków związanych z uprawnieniami pracownika. Ustawodawca zwykły może rozszerzyć to pojęcie, może rów-nież – pod pewnymi warunkami – rozszerzyć zadania pracodawców w taki sposób, że nie będą się one wiązać z jego konstytucyjnym statusem. Nie może jednak zmienić określenia pracodawcy wynikającego z Konstytucji. Cechą, której nie można pomijać, przy ocenie legitymacji procesowej w postępowaniu przed TK jest wolnościowy status organizacji pracodawców. Organizacje pracodawców sta-nowią przejaw ogólnej wolności zrzeszania się jednostek w konkretnej formie organizacyjnej, przewidzianej wprost w Konstytucji. Wyodrębnienie przez ustrojodawcę związków zawodo-wych i organizacji pracodawców w art. 59 ust. 1 Konstytucji spośród innych form zrzeszania się, a następnie przyznanie tym podmiotom szczególnych uprawnień, wiąże się z ukierunkowaniem ich działalności na realizację konkretnego celu: „Jest nim ochrona intere-sów osób wykonujących pracę zarobkową i pracodawców. Wyraźna identyfikacja tego celu oraz powierzenie jego realizacji wskazanym typom podmiotów stanowiących formy zrzesza-nia się jednostek wiąże się z przyjętą w Konstytucji koncepcją ustrojową. Jej ważnymi ele-mentami są m.in. zasada pomocniczości, wyrażona we wstępie do Konstytucji, zasada dialogu i współpracy partnerów społecznych (art. 20 Konstytucji) oraz zasada ochrony pracy (art. 24 Konstytucji). Korzystanie z wolności przewidzianych w art. 59 Konstytucji należy zatem po-strzegać jako instrument realizacji wartości konstytucyjnych odnoszących się do praw i obowiązków partnerów społecznych związanych ze stosunkiem pracy” (zob. wyrok z 2 czerwca 2015 r. w sprawie K 1/13 i powołane tam orzecznictwo TK). Przy czym należy pamiętać, że wolność ta – tj. wolność zrzeszania się w konkretnej formie organizacyjnej: w związku zawodowym, organizacji społeczno-zawodowej rolników bądź organizacji praco-dawców – stanowi jedynie część większej całości, jaką jest ogólniejsza wolność zrzeszania się różnych grup obywateli. Na tle powyższych wskazań nie powinno budzić zastrzeżeń stwierdzenie, że przewi-dziane w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji uprawnienie do skierowania wniosku do TK o dokonanie kontroli konstytucyjności aktów normatywnych objętych zakresem działania zarówno związków zawodowych jak i organizacji pracodawców stanowi istotną gwarancję praw i wolności osób zrzeszonych w tych organizacjach. Należy je zatem interpretować we-dług zasady in dubio pro actione. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 23 2.2.2. Trybunał w swoim orzecznictwie przyjmuje, że „organizacją pracodawców” jest organizacja typu zrzeszeniowego, której członkami są wyłącznie osoby będące pracodaw-cami, oraz że w zrzeszeniach tych członkostwo jest w zasadzie ograniczone tylko do osób mających status pracodawcy (zob. wyrok TK z 7 maja 2001 r. w sprawie K 19/00, postano-wienie z 28 stycznia 2004 r. w sprawie Tw 74/02). W świetle wyraźnego sformułowania przepisów konstytucyjnych, mówiących o „ogólnokrajowych władzach organizacji praco-dawców” Trybunał przyjmuje, że choć przymiotnik „ogólnokrajowy” nie odnosi się explicite do organizacji pracodawców, lecz do jej organu, to jednak reguły inferencyjne nakazują w sposób bezwzględny przyjąć, że ogólnokrajowe organy może mieć tylko taka organizacja pracodawców, która swym działaniem obejmuje obszar całego kraju, a zatem – organizacja ogólnokrajowa (argumentum a minori ad maius). Trybunał wielokrotnie podkreślał, że użyty w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji przy-miotnik „ogólnokrajowy” w sposób istotny ogranicza grupę organizacji pracodawców upraw-nionych do złożenia wniosku o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm. Trybunał uznaje, że wyrazem spełnienia przesłanki „ogólnokrajowości” organizacji pracodawców jest posiadanie przez nią struktur terenowych ujawnionych w odpowiednich rubrykach KRS. „Ogólnokrajo-we władze” może mieć tylko taka organizacja pracodawców, w której strukturze funkcjonują również władze terenowe (regionalne, oddziałowe). Wymóg posiadania przez organizację pracodawców struktur terenowych nie jest przejawem zbytecznego formalizmu, lecz stanowi gwarancję zapewnienia pracodawcom, działającym w różnych częściach kraju, właściwej reprezentacji na szczeblu ogólnokrajowym (zob. postanowienie z 10 marca 2009 r. w sprawie Tw 36/08). 2.3. Biorąc pod uwagę wskazane wyżej ustalenia, TK przeszedł do zbadania przesłanki podmiotowej wystąpienia z wnioskiem na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konsty-tucji w niniejszym postępowaniu. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Związek TLP, zgodnie z § 7 ust. 1 i 2 Statutu „Transport i Logistyka Polska” (dalej: statut) zrzesza dwie kategorie pracodawców: a) prowadzących działalność w zakresie szeroko rozumianego transportu i logistyki, b) nieprowadzących powyższej działalności, ale współpracujących z podmiotami, które ją prowadzą. Jego członkami mogą być tylko pracodawcy zatrudniający pracowników. Z dołączonego do akt niniejszej sprawy odpisu z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej (KRS nr 0000521362) wynika, że Związek TLP został zarejestrowany jako „związek pracodawców”. Związek TLP posiada w swej strukturze jednostki terenowe ujawnione w KRS (TLP Zachód, TLP Północ i TLP Południe), co wskazuje na ogólnokrajowy charakter tej or-ganizacji. W świetle § 13 ust. 1 statutu organami ogólnokrajowymi Związku TLP są: Zgro-madzenie Ogólne, Rada TLP oraz Zarząd TLP. Do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia do TK z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności obowiązujących norm prawnych „w zakresie szeroko rozumianych warunków i zasad wykonywania przewozów drogowych, warunków i zasad prowadzenia działalności gospodarczej związanej z transportem drogowym, a także uprawnieniami organów administracji wobec przedsiębiorców” jest upoważniona Rada TLP (§ 21 ust. 1 pkt 11 w związku z § 5 pkt 7 statutu). Uprawnia to do stwierdzenia, że Rada TLP jest ogólnokrajową władzą organizacji pracodawców w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Kon-stytucji, legitymowaną do inicjowania postępowania przed Trybunałem w sprawie hierar-chicznej kontroli aktów normatywnych. Trybunał w swoim orzecznictwie przyjął, że do ustalenia, czy wniosek pochodzi od upoważnionego podmiotu, a nie od osoby fizycznej, która go sporządziła i podpisała, po-trzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały (stanowiącej conditio sine OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 24 qua non wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym) tegoż podmiotu. Uchwała musi wyrażać wolę upoważnionego podmiotu wystąpienia do Trybunału z wnioskiem o zbadanie zgodności aktu normatywnego lub jego poszczególnych przepisów (przedmiot kontroli) z aktem hierarchicznie wyższym (wzorzec kontroli) w celu wyelimino-wania z porządku prawnego aktu lub przepisu, które w opinii podejmującego uchwałę są nie-zgodne z wzorcem. Treść uchwały i treść wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbież-ność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu normatywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu (przepisów) z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem (przepisami) aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (zob. np. postanowienia TK z: 15 stycznia 2009 r. w sprawie Tw 24/08; 2 lipca 2007 r. w sprawie Tw 26/06; 16 lutego 2005 r. w sprawie Tw 21/04; z 22 lutego 2007 r. w sprawie Tw 26/06). Trybunał Konstytucyjny, weryfikując wskazane wyżej wymogi, stwierdził, że wnio-sek, który zainicjował niniejsze postępowanie, został podjęty na podstawie uchwały Rady TLP z 5 lutego 2015 r., na co wskazuje dołączony do wniosku protokół posiedzenia Rady TLP z 5 lutego 2015 r. wraz z kartami do głosowania. Trybunał stwierdził także, iż treść po-wyższej uchwały i treść wniosku skierowanego do TK są tożsame. Wniosek Związku TLP pochodzi zatem od podmiotu wskazanego w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. 2.4. Wniesienie wniosku do TK przez podmiot określony w art. 191 ust. 1 pkt 4 Kon-stytucji jest ograniczone przez ustrojodawcę także przesłanką przedmiotową wyrażoną w art. 191 ust. 2 Konstytucji („Podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 3-5, mogą wystąpić z takim wnioskiem, jeżeli akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”). Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie, interpretując powyższą przesłankę w odniesieniu do organizacji pracodawców, przyjmował, że ogranicza ona nie tylko przedmiot kontroli konstytucyjności (akt normatywny), ale także rodzaj interesów, których ochrony domaga się wnioskodawca, a także wskazane przez niego wzorce kontroli (zob. wyrok z 22 maja 2007 r. w sprawie K 42/05, oraz postanowienia: z 14 lipca 2010 r. w sprawie Tw 34/09 i z 18 grudnia 2014 r. w sprawie Tw 2/14). Badając kwestię legitymacji organizacji pracodawców, Trybunał uznawał przesłankę przedmiotową za spełnioną, jeżeli zakwestionowane przepisy dotyczyły prawnej pozycji pracodawców związanej z zatrudnianiem pracowników, tj. kształtowały relację pomiędzy pracodawcą a pracownikami; wnioskodawca, składając wniosek, domagał się ochrony swego interesu jako pracodawcy w związku z zatrudnianiem pracowników, a nie innych interesów faktycznych – w szcze-gólności gospodarczych; wskazane przez wnioskodawcę wzorce kontroli konstytucyjności są adresowane do pracodawców w związku z ochroną ich praw jako stron stosunku pracy. Interpretując przesłankę „spraw objętych zakresem działania”, należy mieć na uwadze, że została ona odniesiona przez ustrojodawcę do wszystkich podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 2 Konstytucji – w tym m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, kościołów i związków wyznaniowych. Kierując się założeniem racjonalności ustrojodawcy, należy przyjąć, że ustrojodawca, wyznaczając zakres przedmiotowy legitymacji podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 2-6 Konstytucji, w sposób świadomy osobno uregulował zakresy podmiotów określonych w pkt 2 i pkt 6 (odrębnie dla każdego z nich), zaś podmioty wskazane w pkt 3-5 objął wspólną przesłanką wyrażoną w odrębnym przepisie (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Mając to na uwadze, TK w niniejszym składzie uznał, że przesłanka określona w art. 191 ust. 2 Konstytucji powinna być interpretowana jednolicie w odniesieniu do wszystkich tych podmiotów. Odmienne interpretowanie treści samej przesłanki w zależności od rodzaju podmiotu, do którego się ona odnosi, nie ma uzasadnienia konstytucyjnego. Może ponadto prowadzić do OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 25 zarzutu nierównego traktowania w dostępie do sądu konstytucyjnego. Zróżnicowanie w za-kresie występowania z wnioskiem do TK podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji wynika z ich odmiennego statusu konstytucyjnego, a zatem z odrębnych regulacji konstytucyjnych kształtujących ich pozycję, nie zaś z treści samego art. 191 ust. 2 Konstytucji. Innymi słowy to odmienny status konstytucyjny podmiotów określonych w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 determinuje zróżnicowanie w zakresie przedmiotowych granic legitymacji szczególnej, a nie odmienna interpretacja samej przesłanki wyrażonej w art. 191 ust. 2 Konstytucji. Literalna wykładnia art. 191 ust. 2 Konstytucji, wskazuje na to, że dopuszczalność wniosku kierowanego do TK przez wymienione w nim podmioty zależy nie od tego, by zakwestionowany akt normatywny mieścił się w zakresie działania wnioskodawcy, ale od tego, by tenże akt normatywny „dotyczył spraw” objętych ich zakresem działania. W wy-padku przyjęcia zawężającej interpretacji tego sformułowania (przyjmowanej niejednokrotnie w orzecznictwie TK), należałoby uznać, że ogranicza ona zakres legitymacji w zasadzie jedynie do przepisów stanowiących podstawę wykonywania zadań bądź kompetencji wnioskodawcy. Uwzględniając literalną wykładnię omawianego przepisu, należy przyjąć, że ustrojo-dawca w zakres legitymacji włączył także te sytuacje, w których zakwestionowane regulacje, choć nie będą miały charakteru przepisów kompetencyjnych dla podmiotów wymienionych w art. 191 ust. 2 Konstytucji, to będą wpływać na wykonywanie przez te podmioty ich konstytucyjnych zadań lub kompetencji. Taką interpretację przesłanki przedmiotowej ograniczającej legitymację szczególną do wystąpienia z wnioskiem Trybunał przyjął w wyroku pełnego składu z 13 lipca 2011 r. w sprawie o K 10/09 i taką też przyjmuje w niniejszej sprawie. Kontrola konstytucyjności inicjowana przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji, choć ograniczona przesłanką przedmiotową, pozostaje kontrolą abstrakcyjną, a nie konkretną (zob. wyrok z 10 grudnia 2014 r. w sprawie K 52/13). Ograniczenie dopuszczalności wzorców kontroli konstytucyjności ze względu na to, czy podmiot inicjujący kontrolę konstytucyjności jest adresatem tych wzorców, jest charakterystyczne dla kontroli przeprowadzanej w trybie skargi konstytucyjnej (Konstytucja wymaga wskazania praw czy wolności konstytucyjnych, których adresatem jest jednostka i które zostały, w jej ocenie, naruszone). Trybunał w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznał, że ograniczenie wzorców kontroli konstytucyjności we wnioskach kierowanych przez podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji może wynikać jedynie z charakteru zakwestionowanego przepisu i podlega ocenie pod kątem adekwatności danego wzorca konstytucyjnego do kontroli zakwestionowanej materii normatywnej. 2.5. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, TK zbadał, czy wniosek Związku TLP mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 191 ust. 2 Konstytucji. 2.5.1. W rozpatrywanej sprawie wnioskodawca zakwestionował konstytucyjność niektórych przepisów: ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (j.t. Dz.U.2012.1155, ze zm.; dalej: ucpk), ustawy z 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U.2016.1666, ze zm.; dalej: kp lub kodeks pracy), rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz.U.167; dalej: rozporządzenie z 2013 r.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej poza granicami kraju (Dz.U.236.1991, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.). OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 26 Zakwestionowane we wniosku regulacje dotyczą: 1) przyznawania kierowcy przebywającemu w podróży służbowej zwrotu kosztów za nocleg w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej lub ryczałtu w wysokości 25% tego limitu na podstawie art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. – i odpowiednio art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r., 2) wypłacania kierowcy ryczałtu za nocleg podczas podróży służbowej na podstawie § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. i odpowiednio § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w sytuacji, gdy faktycznie nie poniósł on żadnych kosztów noclegu, 3) zwolnienia pracodawcy z obowiązku zwrotu kosztów za nocleg i wypłaty ryczałtów w razie zapewnienia pracownikowi bezpłatnego noclegu na podstawie § 16 ust. 4 rozporzą-dzenia z 2013 r. oraz odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., 4) upoważnienia ministra właściwego do spraw pracy do wydania przepisów wyko-nawczych, w których mają zostać określone wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju (art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk). Trybunał uznał, że przepisy kwestionowane przez Związek TLP odnoszą się do praw-nej pozycji pracodawców związanej z zatrudnianiem pracowników – dotyczą bowiem należ-ności przysługujących pracownikom z tytułu wykonywania zadania służbowego, jakim zgod-nie z art. 2 pkt 7 ucpk jest podróż służbowa (zwrotu kosztów noclegu i ryczałtów), okoliczno-ści mających bezpośredni wpływ na powstanie po stronie pracodawcy obowiązku wypłacenia tych należności oraz okoliczności wyłączających obowiązek pracodawcy w tym zakresie. Trybunał uznał, że zakwestionowane we wniosku przepisy dotyczą spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Przesłanka przedmiotowa wystąpienia z wnioskiem do TK na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji została zatem spełniona. 3. Zakres zaskarżenia wskazany we wniosku. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca w pkt 1 petitum wniosku wskazał normę prawną wynikającą z pozostających w związku przepisów – art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim przyznaje kierowcy za-trudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrot kosztów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do rozporządzenia z 2013 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu. Tak wskazana norma, zdaniem wnioskodawcy, narusza art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Druga grupa zarzutów skierowana została wobec normy wynikającej z pozostających w związku przepisów art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, „w jakim, pomimo utraty mocy obowiązującej Rozporządzenia z 2002 r., stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyższym podstawę przyznania kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrotu kosz-tów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachun-kiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub sa-morządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do Rozporządzenia z 2002 r. lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu”. W ocenie wnioskodawcy, unormowanie to narusza art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 oraz art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 27 Ponadto wnioskodawca jako odrębny i samodzielny przedmiot kontroli wskazał § 16 ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. w zakresie, w jakim stanowi podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu, formułując za-rzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. 775 § 2 kp a tym samym naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji. Analogiczny zarzut wykroczenia poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 775 § 2 kp i naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji wnioskodawca skierował wobec § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. „w zakresie, w jakim pomimo utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia stanowi w sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i Sądem Najwyż-szym podstawę wypłaty ryczałtu w sytuacji, gdy pracownik faktycznie nie poniósł żadnych kosztów noclegu”. Odrębny zarzut wnioskodawca kieruje wobec § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., w zakresie, w jakim zwalnia pracodawcę z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 16 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego nocle-gu”, nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapew-nionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg” (co ma szczególne znaczenie w przypadku pracownika-kierowcy zatrudnionego w transporcie międzynarodowym). Przepis ten narusza, zdaniem wnioskodawcy, art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę popraw-nej legislacji. Analogiczny zarzut wnioskodawca formułuje wobec § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. w zakresie, w jakim, pomimo utraty mocy obowiązującej tego rozporządzenia, sta-nowi on w sprawach zawisłych przed sądami podstawę zwolnienia pracodawcy z obowiązku wypłaty świadczeń, o których mowa w § 9 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia w razie zapewnienia pracownikowi „bezpłatnego noclegu”, nie precyzując jednocześnie minimalnych warunków pozwalających na uznanie zapewnionego nocnego odpoczynku za „bezpłatny nocleg”. Wnioskodawca zakwestionował także odrębnie art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk, który, w jego ocenie, narusza art. 92 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. 4. Treść zakwestionowanych przepisów. Zgodnie z zakwestionowanym art. 21a ucpk „[k]ierowcy w podróży służbowej, przy-sługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbo-wego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy”. Art. 21a ucpk został dodany przez art. 4 pkt 2 ustawy z 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.43.246; dalej: nowelizacja ucpk z 2010 r.) w związku z uchwałą siedmiu sędziów SN z 19 listopada 2008 r. w sprawie II PZP 11/083 (dalej: uchwała SN z 2008 r.). W uchwale tej SN przyjął, że kierow-cy transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach wykonywania umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie są w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 kp. Wykładnia ta oznaczała, że do takich podróży w ogóle nie mają zastosowania regulacje kodeksowe zawarte w art. 775 kp, ani przepisy wy-konawcze wydane na podstawie art. 775 § 2 kp. Ustawodawca, w związku z treścią uchwały SN z 2008 r., zdecydował się na uregulo-wanie w ustawie o czasie pracy kierowców odrębnej od zawartej w art. 775 § 1 kp definicji podróży służbowej (w art. 2 pkt 7) oraz odesłanie w kwestii świadczeń z tego tytułu do przepisów ogólnych zawartych w art. 775 kp (na podstawie art. 21a). Zgodnie z ogólną regulacją kodeksową zawartą w art. 775 § 1 kp „[p]racownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której 3 Powołane orzeczenia Sądu Najwyższego pochodzą z Bazy Orzeczeń Sądu Najwyższego, https://www.sn.pl/orzecznictwo/SitePages/Baza_orzeczen.aspx OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 28 znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową”. Zakwestionowane we wniosku art. 775 § 2, 3 oraz 5 mają następującą treść: „§ 2. Minister właściwy do spraw pracy określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz warunki ustalania należności przysługujących pracownikowi, zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej, z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju. Rozporządzenie powinno w szczególności określać wysokość diet, z uwzględnieniem czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza grani-cami kraju – walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych pań-stwach, a także warunki zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków. § 3. Warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej pracownikowi za-trudnionemu u innego pracodawcy niż wymieniony w § 2 określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagra-dzania. (…) § 5. W przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3, pracownikowi przysługują należno-ści na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2” Niezakwestionowany we wniosku art. 775 § 4 kp stwierdza natomiast, że postanowie-nia układu zbiorowego pracy, regulaminu wynagradzania lub umowy o pracę nie mogą usta-lać diety za dobę podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju w wysokości niższej niż dieta z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju określona dla pracownika, o którym mowa w § 2. Na podstawie art. 775 § 2 kp w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2003 r. wyda-ne zostały następujące akty wykonawcze: 1) rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnione-mu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju (Dz.U.236.1990, ze zm.) oraz 2) rozporządzenie z 2002 r. 3) rozporządzenie z 2013 r. W niniejszej sprawie wnioskodawca zakwestionował § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. Zgodnie z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. „1. Za nocleg przysługuje pracownikowi zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej ra-chunkiem hotelowym, w granicach ustalonego na ten cel limitu określonego w załączniku do rozporządzenia. 2. W razie nieprzedłożenia rachunku za nocleg, pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 25% limitu, o którym mowa w ust. 1. Ryczałt ten nie przysługuje za czas przejazdu. (…) 4. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli pracodawca lub strona zagranicz-na zapewnia pracownikowi bezpłatny nocleg”. Od 1 marca 2013 r. kwestie te określa § 16 rozporządzenia z 2013 r., który stwierdza: „1. Za nocleg podczas podróży zagranicznej pracownikowi przysługuje zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem, w granicach limitu określonego w poszczególnych państwach w załączniku do rozporządzenia. 2. W razie nieprzedłożenia rachunku za nocleg, pracownikowi przysługuje ryczałt w wysokości 25% limitu, o którym mowa w ust. 1. Ryczałt ten nie przysługuje za czas prze-jazdu. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 29 3. W uzasadnionych przypadkach pracodawca może wyrazić zgodę na zwrot kosztów za nocleg, stwierdzonych rachunkiem, w wysokości przekraczającej limit, o którym mowa w ust. 1. 4. Przepisów ust. 1 i 2 nie stosuje się, jeżeli pracodawca lub strona zagraniczna za-pewniają pracownikowi bezpłatny nocleg”. 5. Art. 775 kodeksu pracy – zmiany legislacyjne i ich ratio. 5.1. Aktualne brzmienie art. 775 kp zostało nadane mocą ustawy z 26 lipca 2002 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U.135.1146, ze zm.; dalej: nowelizacja kp z 2002 r.), która weszła w życie 1 stycznia 2003 r. W swoim brzmieniu pierwotnym art. 775 § 1 kp przewidywał, że: „Pracownikowi wy-konującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znaj-duje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługuje zwrot kosztów związanych z podróżą służbową”. Natomiast § 2 tego przepisu stanowił, iż minister właściwy do spraw pracy „określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ustalania oraz wyso-kość należności przysługujących pracownikowi z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju, w szczególności w zakresie diet oraz zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych udokumentowanych wydatków”. Ustawodawca w uzasadnieniu projektu nowelizacji kp z 2002 r. wskazał, że dotychczasowe regulacje należności pracowniczych z tytułu podróży służbowej (art. 775 kp w brzmieniu przed wejściem w życie nowelizacji kp z 2002 r. oraz wydane na jego podstawie rozporządzenia wykonawcze) dotyczyły zarówno pracowników zatrudnionych w jednostkach sfery budżetowej, jak i w podmiotach gospodarczych. Mając na uwadze, po pierwsze to, że „[d]efinicja podróży służbowej budzi (…) dużo kontrowersji, zwłaszcza w odniesieniu do pracowników odbywających wielokrotne podróże służbowe, tj. pracowników, dla których podróż jako stałe pokonywanie przestrzeni jest rodzajem wykonywanej pracy”, po drugie, zgłaszaną coraz częściej potrzebę „odmiennego traktowania przypadków podróży służbowej odbywanej doraźnie od podróży służbowej polegającej na stałym pokonywaniu przestrzeni”, ustawodawca uznał za konieczne wprowadzenie zmian do art. 775 kp. Jednoznacznie wskaza-nym celem nowelizacji kodeksy pracy w tym zakresie miała być racjonalizacja wydatków pracodawców z tytułu diet w obligatoryjnie ustalonej wysokości – (zob. druk sejmowy nr 335/IV kadencja). Zmiany te w swoim założeniu miały polegać na tym, że projektowane upoważnienie ministra właściwego do spraw pracy do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju i poza jego granicami, w szczególności diet, zwrotu kosztów przejazdów i noclegów, a także innych wydatków miało dotyczyć „tylko (…) pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej”. Po drugie, projekt przewidywał „ustalanie szczegółowych warunków wypłacania na-leżności z tytułu podróży służbowej pozostałych pracowników w układach zbiorowych pracy lub regulaminach wynagradzania albo w umowach o pracę”. W uzasadnieniu wyraźnie wska-zano, że „[d]ecentralizacji kompetencji w zakresie ustalania warunków wypłacania należności z tytułu podróży służbowej dla pracowników zatrudnionych poza sferą budżetową towarzyszy gwarancja ustawowa w zakresie prawa pracownika do otrzymania należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową.” Wyjaśniono także, że proponowany tryb regulo-wania wysokości i warunków ustalania należności pracowniczych z tytułu podróży służbowej jest analogiczny do obowiązującego trybu regulowania zasad wynagradzania i przyznawania innych świadczeń związanych z pracą: „Odgórnie (przez Radę Ministrów, właściwych mini-strów lub Ministra Pracy i Polityki Społecznej) są ustalane warunki wynagradzania OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 30 i świadczenia związane z prac[ą] tylko dla pracowników zatrudnionych w państwowych lub samorządowych jednostkach sfery budżetowej. Pozostali pracodawcy ustalają samodzielnie warunki wynagradzania pracowników i przyznawania świadczeń związanych z pracą” (tam-że). Kwestie dotyczące należności na pokrycie kosztów podróży służbowej pracowników ustawodawca w sposób zamierzony i wyraźny uregulował dwutorowo. W stosunku do pracowników państwowej i samorządowej sfery budżetowej tryb ustalania warunków oraz wysokość należności przekazano do szczegółowej regulacji ministrowi właściwemu do spraw pracy w drodze rozporządzenia (art. 775 § 2 kp). W odniesieniu zaś do pracowników spoza tego kręgu ustawodawca pozostawił tę kwestię stronom stosunku pracy, a więc pra-codawcom i pracownikom (art. 775 § 3), obligując ich do określenia warunków wypłacania należności z tytułu podróży służbowej w układach zbiorowych pracy lub w regulaminie wynagradzania, bądź wprost w umowie o pracę. Natomiast mechanizm przewidziany w art. 775 § 5 kp w zamierzeniu ustawodawcy miał pełnić funkcję gwarancyjną, na wypadek gdyby układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania czy umowa o pracę pozostawiły te kwestie poza przedmiotem ustaleń. Wówczas pracownikowi przysługują należności na po-krycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w art. 775 § 2 kp. 5.2. Kwestia zasadności takiego dwutorowego uregulowania należności z tytułu po-droży służbowych dla pracowników sektora budżetowego i pozabudżetowego była przed-miotem analizy Trybunału w sprawie K 36/03 (wyrok TK z 4 października 2005 r.). Trybu-nał badał konstytucyjność art. 775 § 2, 3 i 4 kp (w obowiązującym do dziś brzmieniu), której to regulacji postawiono zarzut nieusprawiedliwionego w świetle Konstytucji zróżnicowania pracowników w zakresie określania przysługujących im diet z tytułu podróży służbowej. W wydanym wyroku TK uznał, że istotną cechą różnicującą obydwie, objęte zaskarżonymi przepisami, grupy pracownicze jest charakter źródła finansowania świadczeń i zróżni-cowanie, jakiego dokonał ustawodawca w tym zakresie, jest konstytucyjnie usprawiedli-wione. W ocenie Trybunału, przepisy wskazane jako przedmiot kontroli konstytucyjnej, upoważniając w art. 775 § 2 kp do określenia wskazanej materii w akcie wykonawczym wy-łącznie w odniesieniu do grupy pracowników sfery budżetowej, zaś w odniesieniu do pra-cowników niezatrudnionych w sferze budżetowej pozostawiając uregulowanie tej kwestii partnerom społecznym (art. 775 § 3 kp), nie naruszają ani zasady równości (art. 32 Konsty-tucji), ani też art. 2 Konstytucji, w szczególności wyrażonej w nim zasady sprawiedliwości społecznej. Analizując unormowania określone w art. 775 § 2, 3 i 4 kp, Trybunał zwrócił uwagę, że przepisy te „nie ustalają wprost wysokości diet przysługujących z tytułu podróży służ-bowej i nie różnicują ich wysokości w zależności od rodzaju pracodawcy. Ustawodawca natomiast uzależnia tryb regulacji warunków wypłacania należności oraz ich wysokość od źródła finansowania świadczeń pracowniczych. Innymi słowy, chodzi w tym przypadku nie o poziom świadczeń, ale o system wskazany w art. 775 k.p., dotyczący diet należnych oso-bom, które świadczą pracę poza miejscem zatrudnienia. System ten w art. 775 k.p. różnicuje metody określania diet w sferze budżetowej i pozabudżetowej i to kryterium stanowi pod-stawę wprowadzonego podziału”. Trybunał badając konstytucyjność wprowadzonego przez ustawodawcę rozróżnienia wziął pod uwagę, że status sfery budżetowej, jeśli chodzi o określenie jakichkolwiek wy-datków jest szczególny: „[w]ynika to stąd, że wydatki sfery budżetowej, jako wydatki pu-bliczne, są reglamentowane. Jest to prosta konsekwencja faktu, że poziom wszelkich świad-czeń pracowniczych jest ostatecznie zdeterminowany kwotami określonymi w odpowiednich budżetach – bądź to państwa, bądź to w budżetach poszczególnych jedno- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 31 stek samorządowych, stąd mechanizmy wydatkowania w tej sferze muszą charakteryzować się daleko posuniętą szczegółowością, a co za tym idzie – także pewną sztywnością. Nie jest to konieczne w sferze pozabudżetowej i tu należy upatrywać przyczyny braku analo-gicznych ustawowych ograniczeń dla tego kręgu podmiotów. System stworzony przez art. 775 k.p. przewiduje więc dla sfery pozabudżetowej negocjacyjny system określenia po-ziomu diet. Zawiera on regulacje zawarte w układach zbiorowych pracy, regulaminach czy umowach”. Trybunał analizował tę kwestię także z punktu widzenia zasady ochrony pracy i nadzoru przez państwo nad warunkami jej wykonywania (art. 24 Konstytucji). W tym kontekście stwierdził, że wśród przepisów kodeksu pracy, które stanowią realizację gwa-rancji ochrony pracy, są przepisy bezwzględnie obowiązujące oraz te, które mogą być stosowane z woli stron. Chroniąc pracownika, jako najczęściej słabszą stronę stosunku pracy, kodeks wprowadza zasadę jego uprzywilejowania (art. 9 § 2 kp oraz art. 18 kp). „Kształtowanie treści stosunku pracy na podstawie woli stron jest więc ograniczone nor-mami bezwzględnie obowiązującymi, które mogą zostać zmienione jedynie na korzyść pra-cownika. Normy te określają więc minimum uprawnień i maksimum obowiązków pracow-nika. Przepisem takim jest właśnie kwestionowany art. 775 § 4 k.p., a przewidziane nim regulacje mają charakter gwarancji pewnego ustawowego minimum, co jest wyrazem ochrony Rzeczypospolitej Polskiej nad warunkami wykonywania pracy”. Trybunał zauważył, że w uregulowanym w art. 775 kp mechanizmie wypłacania na-leżności z tytułu podróży służbowych funkcję gwarancyjną pełnią łącznie dwa przepisy – § 4 oraz § 5 art. 775 kp. „Te dwa przepisy pełnią taką funkcję na wypadek, gdy systemy negocjacyjne okażą się zbyt słabe (§ 4), lub gdy nie ma żadnych rozwiązań dotyczących poziomu diet za podróże służbowe (§ 5)”. 6. Uchwała SN z 2008 r. i uregulowanie definicji podróży służbowej kierowców w ustawie o czasie pracy kierowców. 6.1. Na tle art. 775 § 1 kp pojawiły się w judykaturze kontrowersje, czy pracownicy, dla których stałe pokonywanie przestrzeni jest rodzajem wykonywanej pracy znajdują się w podróży służbowej w rozumieniu tego przepisu. Rozbieżności w tym zakresie miała wye-liminować uchwała SN z 2008 r.. Rozstrzygając zagadnienie prawne, „[c]zy wykonywanie przez pracownika uzgodnionej między stronami pracy, która polega na stałym przemieszcza-niu się na określonym obszarze, jest podróżą służbową w rozumieniu art. 775 § 1 k.p.?”, SN w powiększonym składzie uznał, że „[k]ierowca transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach wykonywania umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie jest w podróży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 k.p.”. SN stwierdził, że „pracownicy mobilni są grupą osób pracujących w warunkach stałe-go przemieszczania się (podróży). Podróż nie stanowi u nich zjawiska wyjątkowego, lecz jest normalnym wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Specyfika takiego zatrudnienia i konieczność odmiennego potraktowania widoczna jest nawet w dyrektywie ustalającej wy-magania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (dyrektywa nr 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów czasu pracy). Tym bardziej możliwe i zarazem konieczne jest odmienne potraktowanie tej grupy pracujących z punktu widzenia art. 775 § 1 k.p. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że podróż służbowa ma charakter incydentalny. Podróż służbowa jest swoistą konstrukcją prawa pracy. Podstawę formalną po-dróży służbowej stanowi, po pierwsze, polecenie wyjazdu. Polecenie takie powinno określać zadanie oraz termin i miejsce jego realizacji. Zadanie musi być skonkretyzowane; nie może mieć charakteru generalnego. Nie jest zatem podróżą służbową wykonywanie pracy (zadań) w różnych miejscowościach, gdy przedmiotem zobowiązania pracownika jest stałe wykony- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 32 wanie pracy (zadań) w tych miejscowościach. (…) Pracownicy mobilni nie wykonują incy-dentalnie zadania związanego z oddelegowaniem poza miejsce pracy, lecz ich charakter pracy wymusza nieustanne przebywanie w trasie. Nie ma zatem do nich zastosowania ani hipoteza, ani dyspozycja normy prawnej zawartej w art. 775 § 1 k.p. Artykuł 775 § 1 k.p. nie pozwala na ocenę, że pracownik stale jest w podróży służbowej. Inna bowiem jest ratio tej regulacji.” Na marginesie swoich rozważań SN zwrócił uwagę na zjawisko nadużywania prawa do zwrotu należności z tytułu podróży służbowych, tj. zawyżania diet kosztem niższego wy-nagrodzenia. Diety i ryczałty wypłacane z tego tytułu w praktyce stają się bowiem stałym nieopodatkowanym dodatkiem do wynagrodzenia ustalonego w umowie między stronami, przez co pracownicy mobilni nie otrzymują należnego i ekwiwalentnego względem świad-czonej pracy wynagrodzenia, ale nieopodatkowany i „nieozusowany” zwrot kosztów utrzy-mania, co jest na rękę przede wszystkim pracodawcom i na krótką metę także pracownikom. Wykładnia przyjęta przez SN w uchwale z 2008 r., wyłączająca pracowników mobil-nych z zakresu regulacji zawartej w art. 775 § 1 kp, jest w dalszym ciągu aktualna, co potwierdzają kolejne wyroki SN (zob. np. wyrok SN z 10 lutego 2015 r. w sprawie II UK 225/13 i powołane tam orzecznictwo). 6.2. Jak już wyżej wskazano, w związku z wydaną przez SN uchwałą z 2008 r. usta-wodawca zdecydował się na nowelizację ustawy o czasie pracy kierowców. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizacji ucpk z 2010 r. wskazano, że w związku z powyższą uchwałą SN „pracownicy zatrudnieni na stanowisku kierowcy zostali pozbawieni świadczeń z tytułu po-dróży w ramach umówionej pracy”. SN uznał bowiem, że podróżowanie jest normalnym wy-konywaniem przez kierowców pracowniczych obowiązków, a nie podróżą o charakterze in-cydentalnym, odbywaną w celu wykonania wyznaczonego zadania, stąd też kierowcy wyko-nujący przewozy drogowe nie mogą otrzymywać diety na zasadach określonych w kodeksie pracy. W uzasadnieniu do projektu nowelizacji ucpk z 2010 r. podkreślono, że „[p]raca kie-rowców polega na prawie stałym pobycie poza domem, zwłaszcza kierowców wykonujących przewozy międzynarodowe. Taka sytuacja ma wpływ na koszty socjalne, w tym wydatki na utrzymanie (posiłki, noclegi). Należy zauważyć, że koszty wykonywania pracy i pobytu poza domem są zawsze wyższe od nakładów poniesionych na utrzymanie, gdy praca jest wykony-wana w miejscu zamieszkania. Konieczne jest zatem takie uregulowanie opisanej kwestii, aby kierowcy, którzy w związku ze specyfiką zawodu są w permanentnej podróży nie byli po-zbawieni prawa do diety. Stosowne przepisy w tej sprawie powinny być zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców, jako że świadczenia z tytułu podróży wiążą się z czasem pracy kie-rowców. (…) Proponowana zmiana, regulując kwestie diet dla kierowców, porządkuje spra-wy związane z czasem pracy kierowców, stosownie do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2008 r. (…), na mocy którego pracownicy zatrudnieni na stanowisku kierowcy zostali pozbawieni świadczeń z tytułu podróży służbowej w ramach wykonywanej pracy”. Zmiany wprowadzone nowelizacją ucpk z 2010 r. polegały, po pierwsze, na dodaniu do ustawy o czasie pracy kierowców art. 2 pkt 7, który zawierał definicję legalną podróży służbowej kierowców. Zgodnie z tym przepisem, podróżą służbową jest każde zadanie służ-bowe polegające na wykonywaniu, na polecenie pracodawcy: a) przewozu drogowego poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a (tj. poza sie-dzibę pracodawcy, na rzecz którego kierowca wykonuje swoje obowiązki, oraz inne miejsce prowadzenia działalności przez pracodawcę, w szczególności filie, przedstawicielstwa i oddziały) lub b) wyjazdu poza miejscowość, o której mowa w pkt 4 lit. a, w celu wykonania prze-wozu drogowego. Po drugie, kierując się potrzebą zagwarantowania rekompensaty zwiększonych kosz-tów wykonywania pracy i pobytu poza miejscem zamieszkania, do ustawy dodano art. 21a, OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 33 który stwierdzał, że „[k]ierowcy w podróży służbowej przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach okre-ślonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 – Kodeks pracy”. 6.3. Nowelizacja ucpk z 2010 r. poprzez wprowadzenie nowej definicji podróży służ-bowej w odniesieniu do kierowców de facto zlikwidowała skutki uchwały SN z 2008 r. (w zakresie tej grupy pracowników). Konsekwencje prawne tej zmiany zostały przez SN określone w następujący sposób: „W wyniku nowelizacji ustawy o czasie pracy kierowców powstała sytuacja prawna, w której podróże kierowców transportu międzynarodowego odby-wane w okresie do dnia 3 kwietnia 2010 r. nie stanowiły podróży służbowych w rozumieniu art. 775 § 1 k.p. (nie mają więc zastosowania wprost przepisy powszechnie obowiązujące do-tyczące zwrotu kosztów podróży służbowych), a po tej dacie są one podróżami służbowymi (art. 2 pkt 7 ustawy o czasie pracy kierowców) i kierowcom przysługują należności na pokry-cie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w art. 775 § 3-5 k.p. (art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców). Jednakże za okres do dnia 3 kwietnia 2010 r. moc prawną zachowały korzystniejsze dla pracowników (przyznające diety i zwrot kosztów noclegu) postanowienia układów zbiorowych pracy (regu-laminów wynagradzania) oraz umów o pracę (art. 9 § 2 i art. 18 § 2 k.p.). W orzecznictwie (które w tej mierze można uznać za utrwalone) przyjmuje się też, że w przypadku nieustalenia w układzie zbiorowym (regulaminie wynagradzania) lub umowie o pracę świadczeń z tytułu podróży odbywanych przez kierowcę, jej koszty mogą podlegać wyrównaniu w wysokości odpowiadającej należnościom (dietom) z tytułu podróży służbowej przewidzianym w przepisach powszechnie obowiązujących dla pracowników wykonujących rzeczywiście po-dróże służbowe (…). W konsekwencji – w rzeczywistości – także z tytułu podróży odbywa-nych przez kierowców transportu międzynarodowego w okresie do dnia 3 kwietnia 2010 r. przysługują im należności co najmniej takie, jak wynikające z powszechnie obowiązujących aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 775 § 2 k.p.” (uchwała siedmiu sędziów SN z 12 czerwca 2014 r. w sprawie II PZP 1/14; dalej: uchwała SN z 2014 r.). Należy zwrócić uwagę, że pomimo deklaracji zawartej w uzasadnieniu do projektu nowelizacji ucpk z 2010 r., iż porządkuje ona sprawy związane z czasem pracy kierowców „stosownie do orzeczenia Sądu Najwyższego z dnia 19 listopada 2008 r.”, ustawodawca wbrew tej uchwale za podróż służbową uznał każdy wyjazd kierowcy na polecenie pracodaw-cy poza miejscowość, w której znajduje się jego siedziba lub inne miejsce prowadzenia przez niego działalności (filia, przedstawicielstwo, oddział) w celu wykonania przewozu drogowe-go. Zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie prawa uznano, że celem przyjęcia powyższej nowelizacji była likwidacja skutków uchwały SN z 2008 r. (zob. uchwała SN z 2014 r.), „obezwładnienie” lub „odwrócenie” przyjętej przez SN wykładni pojęcia „podróży służbo-wej” (zob. W. Sanetra, Wpływ orzecznictwa Sądu Najwyższego na kodeks pracy i jego wy-kładnię, [w:]: 40 lat kodeksu pracy, Zbigniew Góral (red.), M Mielczarek (red.), WK 2015, teza 12). 7. Należności z tytułu podróży służbowej kierowców po uchwaleniu art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców – rozbieżności w orzecznictwie. 7.1. Wskazane wyżej zmiany legislacyjne wprowadzone nowelizacją ucpk z 2010 r., dotyczące należności z tytułu podróży służbowej kierowców, doprowadziły do licznych rozbieżności w interpretacji art. 775 § 2-5 kp, zarówno w doktrynie, jak i w praktyce orzeczniczej sądów powszechnych i SN. W związku z tym, że wnioskodawca w niniejszym postępowaniu kwestionuje wskazane przepisy w ich rozumieniu nadanym uchwałą SN z 2014 r., a także mając na OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 34 uwadze, że kluczowe zarzuty zawarte we wniosku wiążą się z naruszeniem zasady określoności prawa oraz ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, Trybunał uznał za konieczne przedstawienie linii orzeczniczej, która ukształtowała się na tle tych przepisów. W związku z uchwaleniem przez ustawodawcę autonomicznej definicji podróży służbowej kierowców w art. 2 pkt 7 ucpk rozbieżności nie dotyczą już kwestii, czy kierowcy jako pracownicy mobilni znajdują się w podróży służbowej. Kwestia ta została przesądzona przez ustawodawcę i sądy są zobowiązane ją stosować. Wątpliwości w zakresie samego rozumienia pojęcia podróży służbowej pojawiają się jedynie w odniesieniu do innych kategorii pracowników mobilnych (dla których ustawodawca nie ustanowił odrębnych względem art. 775 § 1 kp regulacji) i rozstrzygane są przez SN według wykładni przyjętej w uchwale SN z 2008 r. Zasadnicze rozbieżności interpretacyjne dotyczyły natomiast: 1) minimalnego standardu świadczeń z tytułu podróży służbowych w sferze pozabudżetowej (sporne stało się to, czy standard ten określa art. 775 § 4 kp, odnoszący się jedynie do wysokości diet, czy też przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 775 § 2 kp, które na mocy art. 775 § 5 kp mają odpowiednie zastosowanie w sytuacji, kiedy w umowie o pracę, układzie zbiorowym pracy lub regulaminie wynagradzania nie ma postanowień regulujących warunki wypłacania świadczeń, a według niektórych orzeczeń sądów także wówczas, gdy postanowienia takie istnieją, ale są mniej korzystne niż ustalone dla pracowników sfery budżetowej); 2) kwestii, czy zapewnienie kierowcy odpowiedniego miejsca do spania w kabinie pojazdu może być uznane za zapewnienie „bezpłatnego noclegu” w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. i § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r.; 3) charakteru prawnego ryczałtu określonego w kwestionowanych przepisach rozporządzeń (tego, czy przysługuje on jedynie w wypadku poniesienia faktycznych kosztów noclegu przez pracownika, czy też niezależnie od poniesionych kosztów). 7.2. W odniesieniu do interpretacji terminu „bezpłatny nocleg”, SN w części swoich wyroków przyjął, że stworzenie przez pracodawcę kierowcy transportu międzynarodowego możliwości spędzania noclegu w kabinie samochodu (niezależnie od warunków uznania tego miejsca za „odpowiednie”) nie może być uznane za zapewnienie pracownikowi bezpłatnego noclegu w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. (zob. np. wyroki SN z: 19 marca 2008 r. w sprawie I PK 230/07; 23 czerwca 2010 r. w sprawie II PK 372/09; 1 kwietnia 2011 r. w sprawie II PK 234/10; 10 września 2013 r. w sprawie I PK 71/13). Zgodnie z interpretacją w nich przyjętą, zaaprobowaną następnie w uchwale SN z 2014 r., prawodawca nałożył na pracodawcę obowiązek wypłaty pracownikowi ryczałtu na pokrycie kosztów noclegu w razie nieprzedłożenia rachunku hotelowego za nocleg. Ryczałt ten przysługuje „pracownikowi, który niewątpliwie musiał gdzieś nocować w czasie wyjazdu służbowego poza miejsc zamieszkania, niezależnie od tego, czy rzeczywiście poniósł jakiekolwiek koszty noclegu oraz w jakich warunkach faktycznie nocował” (II PK 234/10). Pracodawca jest zwolniony z obowiązku wypłacenia ryczałtu za nocleg wyłącznie w razie zapewnienia pracownikowi bezpłatnego noclegu, zaś ocena, czy pracodawca zapewnia kierowcy bezpłatny nocleg powinna dotyczyć faktycznych warunków zapewnienia pracownikowi odpowiedniego miejsca do nocnego wypoczynku, co nie ogranicza się tylko do jakości miejsca do spania znajdującego się w samochodzie, ale do zapewnienia odpowiedniego standardu nocnego wypoczynku dorosłemu pracownikowi. Jak podkreślano w przywołanych judykatach, w tym przypadku chodzi nie tylko o bezpieczeństwo samego kierowcy, ale również o bezpieczeństwo innych uczestników ruchu drogowego. W tym rozumieniu „[p]racodawca zapewnia pracownikowi bezpłatny nocleg – OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 35 poza hotelem – jeżeli umożliwia mu spędzenie nocy (przenocowanie) w warunkach podob-nych do warunków hotelowych, czyli w budynku (także w domku kempingowym), ewentual-nie w samochodzie, ale wówczas w odrębnej jego części odpowiednio przystosowanej do noclegu, a nie na leżance wstawionej do kabiny kierowcy” (tamże). SN w powyższych wyro-kach wskazywał, że według ministra właściwego do spraw pracy, regulującego kwestię noc-legu kierowcy w zagranicznej podróży służbowej, nocleg pracownika w hotelu jest optymal-nym rodzajem wypoczynku dobowego pozwalającym na właściwą regenerację sił fizycznych i psychicznych przed kolejnym dniem pracy. W razie zaś nieprzedstawienia rachunku za hotel (motel, domek kempingowy) kierowcy przysługuje co najmniej ryczałt w wysokości 25% limitu ustalonego w przepisach wydanych na podstawie art. 775 § 2 kp, z czym nie pozostaje w sprzeczności możliwość „zaoszczędzenia” przez kierowcę wydatków i zwiększenia w ten sposób dochodu uzyskiwanego z tytułu zatrudnienia (zob. I PK 71/13). Odmienne stanowisko od wyżej zaprezentowanego przedstawiono m.in. w wyroku SN z 4 czerwca 2013 r. w sprawie II PK 296/12, zgodnie z którym wyposażenie pojazdu w miejsce do spania, z którego korzysta kierowca w czasie nocnego wypoczynku, wyłącza możliwość dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty za brak hotelu, chyba że co innego wynika z umowy lub aktów wewnętrznych”. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o czasie pracy kierowców, nieprzerwany dobowy odpoczynek pracowniczy w wymiarze co najmniej 11 godzin może być wykorzy-stany w pojeździe, który znajduje się na postoju i jest wyposażony w miejsce do spania. Ustawodawca nie stawia żadnych dodatkowych wymagań w tym zakresie, zdając sobie sprawę, że praca kierowcy jest specyficzna i polega na stałym przemieszczaniu się i postojach w miejscu wybranym przez pracownika po zakończeniu odpowiedniej liczby godzin jazdy. W orzeczeniu tym SN podkreślił, że ustawa o czasie pracy kierowców precyzyjnie reguluje zasady wypoczynku tej kategorii pracowników i zarazem transponuje do polskiego porządku prawnego przepisy prawa Unii Europejskiej w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (dyrektywa 2002/15/WE). Zarówno wspomniana dyrektywa unijna jak i rozporządzenie nr 561/2006 zostały wydane w celu poprawy bezpieczeństwa drogowego, zapobieżenia zakłócaniu konkurencji, zagwarantowania bezpieczeństwa i zdrowia pracowników wykonujących pracę w trasie (w celu utrzymania w rozsądnych granicach tygodniowego rytmu pracy kierowcy) oraz zobowiązania kierowcy do przestrzegania minimalnych okresów odpoczynku. Okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju (art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006). To zaś, na jakim parkingu zatrzyma pojazd kierowca i z jakich wygód będzie korzystał, zależy od niego, a pracodawca nie ma możliwości rzeczywistego wpływania na tę decyzję ani jej kontrolowania. Stąd badanie warunków panujących na wybranych przez kierowcę postojach nie jest potrzebne ani możliwe. SN wskazał, że ustawodawca europejski nie postrzega spania kierowcy w kabinie jako sytuacji zagrażającej życiu i zdrowiu jego i innych uczestników ruchu, jeśli kierowca dokonał takiego wyboru a kabina jest wyposażona w miejsce do spania. Podczas orzekania o zasadności ewentualnych roszczeń pracowników kierowców istotne jest ustalenie, czy godzili się oni na taką formę i warunki odpoczynku. Aprobata takich warunków wyłącza możliwość dochodzenia przez kierowcę jakiejkolwiek rekompensaty za brak hotelu, chyba że co innego wynika z umowy lub aktów wewnętrznych. Zdaniem SN, rozporządzenie z 2002 r. „dotyczy w powołanym przepisie § 9 podróży incydentalnej i konieczności udostępnienia pracownikowi hotelu, określając jedynie iż brak rachunku za hotel daje prawo do ryczałtu. Rozporządzenie nie reguluje sytuacji, w której pracownik godzi się na odpoczynek w samochodzie lecz jedynie sytuację, w których pracownik korzystający z hotelu legitymuje się lub nie rachunkiem za nocleg. Prawa do tego ryczałtu brakuje zatem, gdy pracownik OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 36 mobilny godzi się na spanie w samochodzie i z góry wyklucza korzystanie z hotelu” (podobne stanowisko zajęto w wyroku SN z 12 września 2012 r. w sprawie II PK 44/12). Sporna w judykaturze stała się także kwestia, czy uregulowanie należności z tytułu podróży służbowej w układach zbiorowych, regulaminach wynagradzania lub umowach o pracę wyłącza odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia wydanych na podstawie art. 775 § 2 kp – czy też dzieje się tak jedynie w wypadku korzystniejszego ich uregulowania niż w przepisach wykonawczych. Część sądów uznała, że odpowiednie stosowanie przepisów rozporządzenia na mocy art. 775 § 5 kp jest możliwe tylko w sytuacji, gdy regulacje wewnątrzzakładowe lub umowy o pracę w ogóle nie zawierały postanowień w tym zakresie, ponieważ pierwszeństwo mają indywidualne ustalenia między stronami (np. wyrok w sprawie II PK 296/12). W innych orzeczeniach uznano, że pierwszeństwo mają te regulacje, które są korzystniejsze dla pracownika, a zatem w przeważającej większości spornych spraw będą to przepisy rozporządzenia ustalające limity dla pracowników sfery budżetowej (tak np. wyrok SN w sprawie I PK 71/13, wyrok SN z 14 maja 2011 r. w sprawie II PK 230/11). 7.3. Usunięcie powyższych rozbieżności miała na celu uchwała SN z 2014 r., podjęta w wyniku przedstawionego przez inny skład SN zagadnienia prawnego powstałego przy roz-poznawaniu skargi kasacyjnej. Jak podkreślił skład przedstawiający zagadnienie, potrzeba rozstrzygnięcia zagadnienia jest podyktowana „radykalną rozbieżnością” judykatury Sądu Najwyższego w kwestii uznawania za zapewnienie kierowcom zatrudnionym w transporcie międzynarodowym bezpłatnego noclegu w kabinach samochodowych w trakcie odbywania zagranicznych podróży służbowych. Tym samym zachodzi konieczność usunięcia kontrower-sji związanych z rekompensowaniem kierowcom kosztów takich noclegów. Zagadnienie prawne zostało odniesione do przepisów rozporządzenia z 2002 r., które obowiązywało w okresie objętym roszczeniami w rozpoznawanej przez Sąd Najwyższy sprawie. W uchwale SN z 2014 r. przyjęto, że: „Zapewnienie pracownikowi – kierowcy samo-chodu ciężarowego odpowiedniego miejsca do spania w kabinie tego pojazdu podczas wyko-nywania przewozów w transporcie międzynarodowym nie stanowi zapewnienia przez praco-dawcę bezpłatnego noclegu w rozumieniu § 9 ust. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. (...), co powoduje, że pracownikowi przysługuje zwrot kosztów noclegu na warunkach i w wysokości określonych w § 9 ust. 1-3 tego rozporządze-nia albo na korzystniejszych warunkach i wysokości, określonych w umowie o pracę, ukła-dzie zbiorowym pracy lub innych przepisach prawa pracy”. W uzasadnieniu tej uchwały SN wskazał, że: „Ustawa o czasie pracy kierowców for-malnie odsyła do stosowania art. 775 § 3-5 k.p. Nie odsyła więc do art. 775 § 1 k.p. (gdyż za-wiera własną definicję podróży służbowej) oraz nie odsyła do art. 775 § 2 kp, w którym okre-ślono (w szczególności) przedmiot regulacji przepisów wykonawczych (zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP – zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu). Z art. 775 § 2 k.p. wynika, że rozporządzenie wykonawcze powinno regulować następujące świadczenia: 1) diety (ich wysokość, z uwzględnieniem czasu trwania podróży, a w przypadku podróży poza granicami kraju – walutę, w jakiej będzie ustalana dieta i limit na nocleg w poszczególnych państwach) oraz 2) zwrot (warunki zwrotu) kosztów przejazdów, 3) zwrot kosztów noclegów i 4) zwrot innych wydatków. Zgodnie z art. 775 § 3 kp warunki wypłacania należności z tytułu podróży służbowej określa się w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania. Według art. 775 § 4 k.p., postanowienia układu zbiorowego pracy, regulaminu wynagradzania lub umowy o pracę nie mogą ustalać diety za dobę podróży służbowej na obszarze kraju oraz poza granicami kraju w wysokości niższej niż dieta z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju określona dla pracownika, o którym mowa w § 2. Można zauważyć, że przepis ten usta- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 37 la minimalny standard świadczenia, ale odnosi się tylko do diety, a nie do zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków. Jednakże – zgodnie z art. 775 § 5 k.p. – w przypadku, gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3 (czyli nie zawiera uregulowań dotyczących wa-runków wypłacania wszystkich należności z tytułu podróży służbowej), pracownikowi przy-sługują należności na pokrycie kosztów podróży służbowej odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2. Oznacza to, że przepisy wykonawcze ustalają minimalny standard wszystkich świadczeń z tytułu podróży służbowych (diet oraz zwrotu kosztów przejazdów, noclegów i innych wydatków), które w układzie zbiorowym pracy, regulaminie wynagradza-nia albo w umowie o pracę mogą być uregulowane korzystniej dla pracownika (art. 9 § 2 i art. 18 § 2 k.p.). W razie braku takich regulacji lub uregulowania mniej korzystnego dla pracownika, zastosowanie będą miały przepisy wykonawcze. Odesłanie w art. 21a ustawy o czasie pracy kierowców do art. 775 § 3-5 k.p. oznacza więc pośrednio także odesłanie do art. 775 § 2 k.p., a w konsekwencji uznanie, że kierowcy – pracownikowi przysługuje zwrot kosztów noclegu według zasad ustalonych w przepisach wykonawczych wydanych na pod-stawie art. 775 § 2 k.p., chyba że korzystniejsze dla niego zasady zostały ustalone według art. 775 § 3 k.p. (w układzie zbiorowym pracy lub w regulaminie wynagradzania albo w umowie o pracę, jeżeli pracodawca nie jest objęty układem zbiorowym pracy lub nie jest obowiązany do ustalenia regulaminu wynagradzania)”. W konkluzji uzasadnienia uchwały SN sformułował następujący pogląd: ,,pojęcia «odpowiednie miejsce do spania» i «bezpłatny nocleg» nie mogą być utożsamiane (zamiennie traktowane), a wręcz odwrotnie – użycie różnych sformułowań w przepisach prawa oznacza, że są to różne pojęcia; zasadniczo prawodawca odnosi pojęcie «noclegu» do usługi hotelar-skiej (motelowej; pośrednio także do noclegu opłaconego w cenie karty okrętowej lub pro-mowej), o czym świadczy nie tylko zwrot kosztów w wysokości stwierdzonej rachunkiem hotelowym (za usługi hotelarskie), ale także wysokość ustalonych limitów; usługa hotelarska obejmuje szerszy zakres świadczeń niż tylko udostępnienie «miejsca do spania», w szczególności możliwość skorzystania z toalety, prysznica, przygotowania gorących napo-jów itp., a także (ewentualnie) zapewnienie wyżywienia, co powoduje obniżenie diety; brak przedstawienia rachunku za usługi hotelarskie oznacza, że pracownik nie korzystał z hotelu (wzgląd na racjonalnego prawodawcę, który to przewidział); wówczas zwrot kosztów noclegu zostaje ograniczony do 25% limitu stanowiącego ryczałt za koszty realnie ponoszone w czasie podróży, bez korzystania z usług hotelowych; istota «ryczałtu» jako świadczenia kompensa-cyjnego (w tym wypadku przeznaczonego na pokrycie kosztów noclegu) polega na tym, że świadczenie wypłacane w takiej formie z założenia jest oderwane od rzeczywistego ponie-sienia kosztów i nie pokrywa w całości wszystkich wydatków z określonego tytułu (bo nie są one udokumentowane); w zależności od okoliczności konkretnego przypadku kwota ryczałtu – która jako uśredniona i ujednolicona ustalona jest przez prawodawcę – pokryje więc pra-cownikowi koszty noclegowe w wymiarze mniejszym albo większym niż faktycznie przez niego poniesione (…). Prowadzi to do ogólnego wniosku, że zapewnienie przez pracodawcę pracownikowi (kierowcy wykonującemu przewozy w międzynarodowym transporcie drogowym) odpo-wiedniego miejsca do spania w kabinie samochodu ciężarowego, czyli wyposażenie samo-chodu w odpowiednie urządzenia (leżankę, klimatyzację, ogrzewanie itp.) pozwala na wykorzystanie przez kierowcę w samochodzie dobowego (dziennego) odpoczynku, przy spełnieniu warunków określonych w art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006; natomiast nie oznacza zapewnienia mu przez pracodawcę bezpłatnego noclegu w rozumieniu § 9 ust. 4 roz-porządzenia z 2002 r. Taki stan rzeczy uprawnia pracownika do otrzymania od pracodawcy zwrotu kosztów noclegu co najmniej na warunkach i w wysokości określonych w § 9 ust. 1 lub 2 tego rozporządzenia”. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 38 Tezy te zostały przyjęte w kolejnych judykatach SN (zob. wyroki z: 4 września 2014 r. w sprawie I PK 7/14; 3 marca 2016 r. w sprawie II PK 3/15). 7.4. Uchwałą z 7 października 2014 r. w sprawie I PZP 3/14 Sąd Najwyższy rozstrzy-gnął kolejne zagadnienie prawne dotyczące przysługiwania pracownikowi kierowcy ryczałtu za noclegi w sytuacji umożliwienia mu noclegu w kabinie pojazdu, wskazując, że ,,[m]imo podjęcia przez Sąd Najwyższy w składzie powiększonym uchwały dotyczącej analogicznej kwestii (…) Sąd Najwyższy rozpoznający obecne zagadnienie prawne zdecydował się na udzielenie odpowiedzi, chociaż jest ona analogiczna do tej zawartej w uchwale z 12 czerwca 2014 r., ponieważ podjęcie kolejnej uchwały umożliwia dodatkowe zaakcento-wanie pewnych istotnych argumentów przemawiających za tym stanowiskiem”. Przedstawione zagadnienie prawne dotyczyło wykładni wyrażenia „bezpłatny nocleg”. Jak wskazał SN, interpretacja tego pojęcia przesądza o stosowaniu lub niestosowaniu § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. w związku z art. 775 § 5 kp. Uznanie, że w zakresie tego poję-cia mieści się zapewnienie przez pracodawcę odpowiedniego noclegu w kabinie pojazdu (sa-mochodu ciężarowego), zwalnia pracodawcę od obowiązku zapłaty ryczałtu za noclegi. Prze-ciwne stanowisko oznacza przyjęcie – co do zasady – skuteczności roszczenia o ryczałt za nocleg. W orzeczeniu tym SN w pełni potwierdził wykładnię przyjętą w uchwale SN z 2014 r. 7.5. Uchwale z 2014 r. SN nie nadał mocy zasady prawnej, o której mowa w art. 61 § 6 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz.U.2016.1254). Stanowi ona od-powiedź na pytanie prawne zadane w konkretnej sprawie przez skład rozpoznający skargę kasacyjną, i ma charakter wiążący jedynie w danej sprawie. Podobny charakter ma uchwała SN w sprawie I PZP 3/14. W tym miejscu należy wskazać, że Marszałek Sejmu, przedstawiając swoje stanowisko w niniejszej sprawie, uznał, że uchwała SN z 2014 r. nie wyeliminowała wszystkich rozbieżności, a część sądów powszechnych dokonuje odmiennej niż SN oceny zakwestionowanych regulacji i oddala powództwa z tytułu ryczałtów noclegowych kierow-ców. Jako przykład w stanowisku Sejmu wskazano wyrok Sądu Rejonowego w Gdyni z 19 marca 2015 r. w sprawie IV P 111/13 (niepubl.) z powództwa kierowcy przeciwko firmie transportowej o zwrot należności za niewypłacone ryczałty za nocleg, który uznał, że brakuje podstaw do wypłaty ryczałtu za nocleg. Oddalając powództwo kierowcy, sąd ten zaakcento-wał „że cytowana i eksponowana przez powoda uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 czerw-ca 2014 r. w sprawie I PZP 1/14 w swej sentencji posługuje się pojęciem «zwrotu kosztów». W tej uchwale pojęciem tym Sąd Najwyższy posługuje się kilkakrotnie. Z uzasadnienia na-tomiast płynie wniosek Sądu Najwyższego, iż pracodawcy powinni wypłacić kierowcom ry-czałt jedynie w sytuacji, jeśli co prawda zapewnili kabinę wyposażoną w miejsce do spania, ale kierowca z niej nie skorzystał (np.: idąc do hotelu) i poniósł koszt, którego nie potrafi udokumentować rachunkiem, ale jednocześnie kierowca potrafi tą okoliczność wykazać w inny sposób. Kierowcy, którzy odbyli nocleg poza pojazdem, nawet jeśli nie posiadają ra-chunku, ale potrafią udokumentować że ponieśli koszt otrzymują właśnie ryczałt. Jak słusznie ocenił Sąd Najwyższy w tej uchwale, sam fakt udostępnienia kierowcy kabiny wyposażonej w miejsce do snu nie stanowi automatycznego potwierdzenia, że kierowca skorzystał z bezpłatnego noclegu, ale jednocześnie nie wykluczył takiej możliwości, że kierowca z kabiny skorzysta i kosztu nie poniesie, wówczas brak podstaw do wypłaty ryczałtu”. Sąd przyjął, że jeśli kierowca nie skorzystał z noclegu poza kabiną pojazdu, „nie skarżył się również na odbieranie odpoczynku w kabinie pojazdu, ani nie wnosił w trakcie trwania stosunku pracy o wypłatę ryczałtu, czy zapewnienie bezpłatnego noclegu poza kabiną kierowcy”, to należy uznać, iż „godził się na taką formę i warunki odpoczynku”. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 39 W opinii Sądu Rejonowego w Gdyni oznacza to, że wyłączona jest możliwość dochodzenia jakiejkolwiek rekompensaty za brak noclegu w hotelu. Ryczałt za nocleg, w ocenie tego sądu, jest określonym świadczeniem celowym przeznaczonym na pokrycie faktycznych kosztów noclegu, a nie ewentualną rekompensatą za brak należytego komfortu. Podobną argumentację przedstawił Sąd Okręgowy w Zielonej Górze, który w wyrokach z 25 listopada 2014 r. w sprawach IV Pa 105/14 i IV Pa 117/144 stwierdził, iż skoro regulaminy wynagradzania przewoźnika przewidywały, że ryczałt nie będzie wypła-cany, to kierowca nie może się go domagać w sytuacji, kiedy skorzystał z noclegu w kabinie samochodu. Sąd ten uznał za trafne stanowisko sądów pierwszej instancji, zgodnie z którym zasadności roszczeń powodów nie można ocenić w oderwaniu od przepisów rozporządzenia nr 561/2006, przy uwzględnieniu, że jest to regulacja dotycząca pracowników mobilnych znajdująca zastosowanie do kierowców transportu międzynarodowego. Zdaniem Sądu Okrę-gowego w Zielonej Górze, skoro prawodawca europejski dopuścił możliwość wykorzystania odpoczynku dziennego i skróconego tygodniowego odpoczynku w pojeździe, to znaczy, że kabina kierowcy zapewnia nocleg. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że „odpoczynek w kabinie, mającej fabrycznie wprowadzone rozwiązania w zakresie odpowiedniego miejsca do spania, jest noclegiem pełnowartościowym i nie może być postrzegany jako obniżający warunki socjalne, czy bezpieczeństwo drogowe” (IV Pa 105/14). Mając na uwadze wskazane orzeczenia, Marszałek Sejmu uznał, że podjęcie przez SN uchwały z 2014 r., nie rozwiązało jednoznacznie wszystkich wątpliwości interpretacyjnych odnośnie do unormowań zawartych w art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz w rozpo-rządzeniach z 2002 r. i 2013 r. 8. Materia normatywna będąca przedmiotem kontroli konstytucyjności. 8.1. Wnioskodawca w pkt 1 i 2 petitum wniosku zarzucił niekonstytucyjność normie wynikającej z pozostających w związku: art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) w rozumieniu nadanym im w uchwale SN z 2014 r. Uznał bowiem, że, choć nie została ona wpisana do księgi zasad prawnych, to z uwagi na autorytet SN „jak można sądzić – zostanie przyjęta w późniejszym orzecznictwie SN i sądów powszechnych”. Norma, która zdaniem wnioskodawcy wynika z zakwe-stionowanych przepisów w ich rozumieniu nadanym przez SN, jest niekonstytucyjna „w zakre-sie, w jakim przyznaje kierowcy zatrudnionemu w transporcie międzynarodowym zwrot kosz-tów za nocleg podczas zagranicznej podróży służbowej w wysokości stwierdzonej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorzą-dowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do [tego] rozporządzenia (…) lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu” (s. 2 i 9 uzasadnienia wniosku). 8.2. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału, jeżeli określony, ustalony w praktyce, sposób rozumienia treści normatywnej utrwalił się, a zwłaszcza znalazł jednoznaczny i autorytatywny wyraz w orzeczeniach Sądu Najwyższego lub NSA, należy uznać, że przepis ma taką właśnie treść, jaką odnalazły w nim te najwyższe instancje sądowe. Jeżeli nastąpiła stabilizacja, przyjmuje się, że kontrola konstytucyjności dotyczyć może przepisu w znaczeniu przyjętym i utrwalonym w procesie wykładni. Jeżeli nie jest możliwe przeprowadzenie kontroli konstytucyjności normy prawnej ukształtowanej przez stałą, powta-rzalną i powszechną praktykę sądową, która obejmowałaby zakres stosowania kwestionowa-nych przepisów, kontrola merytoryczna nie może dotyczyć treści nadanej kwestionowanym 4 Powołane orzeczenia sądów powszechnych pochodzą z Portalu Orzeczeń Sądów Powszechnych, https://orzeczenia.ms.gov.pl/search/advanced OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 40 przepisom przez sądy, ale mogą one być przedmiotem postępowania toczącego się przed Trybunałem ze względu na zarzut braku precyzji i niejednoznaczności, który prowadzi do naruszenia art. 2 Konstytucji (zob. wyrok z 8 lipca 2014 r. w sprawie K 7/13). Trybunał, analizując orzecznictwo w zakresie stosowania kwestionowanych prze-pisów, uznał, że SN z art. 21a ucpk, art. 775 § 2, 3 i 5 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.) konsekwentnie wyprowadza normę prawną stanowiącą podstawę do przyznawania kierowcom znajdującym się w podróży służbowej (w rozumieniu art. 2 pkt 7 ucpk) zwrotu kosztów noclegu w wysokości stwierdzo-nej rachunkiem w granicach limitu określonego dla pracowników zatrudnionych w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej w załączniku do tego rozporzą-dzenia lub ryczałt w wysokości 25% tego limitu, jeśli korzystniejsze postanowienia nie zostały określone w umowie o pracę, regulaminach wynagradzania czy układzie zbiorowym pracy. Pomimo, iż uchwała SN z 2014 r. nie ma mocy zasady prawnej, to jednak potwierdze-nie jej w kolejnej uchwale powiększonego składu SN (w sprawie I PZP 3/14) oraz w kolejnych wyrokach SN, pozwala przyjąć, iż mają one dominujący i bezpośredni wpływ na orzecznictwo sądów powszechnych. Wynika to oczywiście z roli, jaką Sąd Najwyższy jako naczelny organ władzy sądowniczej pełni w systemie wymiaru sprawiedliwości. W ocenie Trybunału, należy zatem przyjąć, że wskutek konsekwentnej praktyki stosowania określonego rozumienia zakwestionowanych przepisów przez SN, niezależnie od pojawiających się incy-dentalnie odmiennych interpretacji sądów niższych instancji, przepisy te mają taką treść, ja-kiej nabrały w drodze utrwalonej praktyki ich stosowania przez SN (zob. wyrok TK z 27 paź-dziernika 2010 r. w sprawie K 10/08). W tym miejscu należy także podkreślić, że w takiej sytuacji kontrola dokonywana przez Trybunału nie sprowadza się do weryfikacji, który – z kilku uznanych przez sądy za dopuszczalne – rezultatów interpretacji określonego przepisu jest właściwy. Kontrola kon-stytucyjności ma bowiem na celu wyeliminowanie z porządku prawnego normy niezgodnej z Konstytucją, a nie przesądzenie, który z możliwych wariantów interpretacyjnych wyrażają-cego tę normę przepisu powinien być przyjęty przez sądy (zob. np. postanowienie TK z 14 lipca 2015 r. w sprawie P 47/13, wyrok TK z 7 grudnia 2015 r. w sprawie P 37/15). 8.3. Trybunał, badając konstytucyjność określonej normy prawnej, musi ze względu na cel i skutki tej kontroli dążyć do precyzyjnego wskazania przepisów, z których ta norma wynika. Należy w tym kontekście zauważyć, że art. 21 ucpk wskazany jako przedmiot kon-troli w pkt 1 i 2 petitum wniosku jest przepisem odsyłającym do regulacji wskazanej w art. 775 § 3-5 kp i nie odsyła bezpośrednio do art. 775 § 2 kp, ani do wskazanych jako związkowy przedmiot kontroli przepisów rozporządzeń z 2013 r. i z 2002 r. Jednakże źró-dłem kwestionowanej przez wnioskodawcę normy prawnej są także art. 775 § 2 kp oraz § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r.), w związku z czym również one stanowiły przedmiot kontroli we wskazanym we wniosku zakresie. 8.4. Trybunał, określając przedmiot kontroli konstytucyjności w konkretnej sprawie jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytucyjnej (art. 66 uTK 1997 r.). Przedmiotem badania jest zatem kwestionowana przez wnioskodawcę treść norma-tywna wysłowiona w konkretnych jednostkach redakcyjnych tekstu prawnego. Należy zatem zaznaczyć, że przepisy wskazane w pkt 1 i 2 petitum wniosku, zostały przez wnioskodawcę zakwestionowane w ograniczonym zakresie normowania, tj. w zakresie, w jakim odnoszą się do „kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym” znajdujących się w „zagra-nicznej podróży służbowej”. Jako że wnioskodawca w niniejszej sprawie jest podmiotem o ogra-niczonej legitymacji procesowej, a jego wniosek musi być zbieżny z treścią uchwały Rady OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 41 Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska” z 5 lutego 2015 r. (w której również znajdują się wskazane ograniczenia), przepisy określone w pkt 1 i 2 petitum wniosku mogły zostać objęte kontrolą jedynie w zakresie, w jakim odnoszą się do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym, którzy znajdują się w zagranicznej podróży służbowej. 8.5. Trybunał przyjął zatem, że przedmiotem kontroli konstytucyjności będą: norma prawna wynikająca z art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. a także analogiczna norma wynikająca z art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 k.p w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. – w zakresie wskazanym przez wnioskodawcę w pkt 1 i 2 petitum wniosku – z wywodzonymi z art. 2 Konstytucji zasadami określoności przepisów prawa oraz zaufania jednostki do pań-stwa i stanowionego przez nie prawa. Należy także wskazać, że zakwestionowane przepisy rozporządzenia z 2002 r. pomi-mo utraty mocy obowiązującej w dalszym ciągu są stosowane i stanowią podstawę ostatecz-nych orzeczeń sądowych w sprawach dotyczących rozliczania kosztów podróży służbowej (zob. wyrok SN z 7 października 2015 w sprawie II PK 252/14; wyrok SN z 4 września 2014 r. w sprawie I PK 7/14). Trybunał uznał zatem, że nie ma podstaw do umorzenia postę-powania w tym zakresie na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 3 uTK z 2016 r. 9. Ocena zgodności z art. 2 Konstytucji. 9.1. Zarzuty wnioskodawcy dotyczące naruszenia przez art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i § kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. (oraz odpowied-nio art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 ust. 1, 2 i 4 rozporządze-nia z 2002 r.) zasady określoności przepisów prawa oraz zasady zaufania jednostki do pań-stwa i stanowionego przez nie prawa koncentrują się wokół wadliwej legislacyjnie konstruk-cji zakwestionowanych przepisów zawierającej wielostopniowe odesłanie kaskadowe, która w konsekwencji spowodowała niejasność i nieprecyzyjność treści normatywnych, a ponadto doprowadziła do nieadekwatności norm uregulowanych w zakwestionowanych przepisach do materii, w jakiej znajdują zastosowanie, nieprzewidywalności skutków prawnych działań ad-resatów zakwestionowanych przepisów oraz nadmiernej swobody organów stosujących prawo przy ustalaniu ich zakresu normowania. 9.2. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wywodzona z art. 2 ustawy za-sadniczej zasada poprawnej (rzetelnej) legislacji nakazuje prawodawcy m.in., by teksty aktów normatywnych formułował w sposób językowo poprawny, a nadto precyzyjny i komunikatywny (jasny), a zatem, by były one zrozumiałe dla ich adresatów i innych pod-miotów zainteresowanych oraz by na ich podstawie można było bez wątpliwości ustalić, jakie i komu wyznaczają obowiązki oraz przyznają prawa (zob. zamiast wielu wyrok TK z 21 mar-ca 2001 r. w sprawie K 24/00). W orzecznictwie Trybunału podkreśla się przy tym, że nie każde uchybienie wymaganiu precyzji i komunikatywności aktu normatywnego uzasadnia uznanie go za niekonstytucyjny. Dopiero przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepi-sów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z art. 2 Konstytucji (zob. np. wyroki z: 13 września 2011 r. w sprawie P 33/09; 29 października 2003 r. w sprawie K 53/02). „Określoność prawa stanowi także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa (...). Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego” (wyrok TK z 18 marca 2010 r. w sprawie K 8/08). Z kolei „[z] zasady ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa wynikają dyrektywy dotyczące stanowienia prawa, które łącznie OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 42 w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nazwane są zasadami poprawnej legislacji. Na-leżą do nich – między innymi – zasada niedziałania prawa wstecz, zasada ochrony praw słusznie nabytych, zasada pacta sunt servanda, zasada poszanowania interesów w toku, zasa-da stosowania odpowiedniej vacatio legis, zakaz zmiany prawa podatkowego w trakcie trwa-nia roku podatkowego, zasada określoności przepisów prawa” (wyrok TK z 10 stycznia 2012 r. w sprawie P 19/10). Przejawem realizacji zasady określoności przepisów prawa jest formułowanie przepisów w sposób logiczny i precyzyjny oraz poprawny pod względem języ-kowym, tak aby intencja ustawodawcy co do kręgu podmiotów i okoliczności zastosowania danej normy prawnej nie budziła u jej adresatów wątpliwości. 9.3. Zgodnie z art. 21a ucpk, ,,[k]ierowcy w podróży służbowej, przysługują należno-ści na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem tego zadania służbowego, ustalane na zasadach określonych w przepisach art. 775 § 3-5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Ko-deks pracy”. Przepis ten ma zatem charakter przepisu odsyłającego. Zakres odesłania wyznaczony w tym przepisie obejmuje „należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem podróży służbowej przez kierowcę”, a zakres odnie-sienia stanowią zasady określone w art. 775 § 3-5 kp. Technika, jaką posłużył się ustawodaw-ca, konstruując ten przepis, wskazuje, że zawarte w nim odesłanie ma charakter zewnętrzny (odsyła do innego aktu normatywnego niż ten, w którym zawarty jest przepis odsyłający) i dynamiczny (odsyła do każdorazowej wersji przepisów odniesienia). Jak wcześniej wskazano, norma prawna będąca przedmiotem kontroli konstytucyjno-ści w niniejszej sprawie, jest rekonstruowana z art. 21a ucpk, który odsyła wprost m.in. do art. 775 § 5 kp, który z kolei zawiera odesłanie z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 775 § 2 kp. W celu wydobycia z kwestionowanych przepisów określonej reguły zachowania adre-satów należy w pierwszej kolejności ustalić zakres odesłania i odniesienia wskazane w art. 21a ucpk. Następnie trzeba ustalić kolejny zakres odesłania wyrażony w będącym jed-nocześnie przepisem odniesienia art. 775 § 5 kp (interpretując zwrot „w przypadku gdy układ zbiorowy pracy, regulamin wynagradzania lub umowa o pracę nie zawiera postanowień, o których mowa w § 3”, a także treść wskazanego w nim § 3). W dalszej kolejności należy ustalić zakres odniesienia określony w art. 775 § 5 kp (przysługują należności „odpowiednio według przepisów, o których mowa w § 2”), który nie przynosi jeszcze treści merytorycznych wyznaczających poszukiwaną regułę zachowania adresata, ale stanowi kolejne odesłanie – tym razem do przepisu upoważniającego do wydania przepisów wykonawczych. Następnie należy sięgnąć do regulacji wskazanej w § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r. (i odpowiednio § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r.), a w razie ustalenia, że nie ma ona zastosowania, reguły zachowania należy poszukiwać w § 16 ust. 1 bądź ust. 2 rozporządzenia z 2013 r. (odpowied-nio § 9 ust. 1 bądź ust. 2 rozporządzenia z 2002 r.). Trybunał Konstytucyjny, badając tak ukształtowaną konstrukcję normatywną, podzie-lił stanowisko wnioskodawcy, Marszałka Sejmu i Prokuratora Generalnego, że jest ona nie-zgoda z art. 2 Konstytucji. 9.4. Po pierwsze, odesłanie zawarte w art. 21a ucpk ma charakter kaskadowy, co jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących zasad techniki prawodawczej. Nie mają one per se waloru konstytucyjnego, jednak uchybienie im może być kwalifikowane jako naruszenie art. 2 Konstytucji, gdy skutkuje dowolnością albo niemożnością dokonania poprawnej logicznie i funkcjonalnie oraz spójnej systemowo wykładni kwestionowanych przepisów. Treść załącz-nika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad tech-niki prawodawczej” (Dz.U.2016.283; dalej: ZTP) stanowi zatem istotną wskazówkę przy usta-laniu wymogów dotyczących sposobu formułowania przepisów. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 43 Zgodnie z § 157 ZTP nie odsyła się do przepisów, które już zawierają odesłanie, gdyż nie służy to podstawowemu celowi przepisów odsyłających, jakim jest „potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych” (§ 156 ust. 1 ZTP). „ZTP zabraniają expressis verbis posługiwać się techniką odesłań wtedy, gdy zagraża to komunikatywności tekstu w szczególnie dużym stopniu, co ma miejsce zwłaszcza w przypadku tzw. odesłań kaskadowych” (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 304). Zastosowana przez ustawodawcę kon-strukcja odesłania kaskadowego wynikająca z art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r., nie tylko nie zapewnia spójności całej regulacji prawnej, ale wręcz przeciwnie – doprowadziła do poważnych wątpliwości interpre-tacyjnych, których wyrazem była radykalnie rozbieżna wykładnia przyjęta w wyrokach SN (co potwierdził w swoich uchwałach sam SN). Po drugie, zgodnie z § 4 ust. 3 ZTP ustawa nie może odsyłać do przepisów wykonaw-czych zajmujących niższą niż ustawa pozycję w hierarchicznie uporządkowanym systemie prawa (tamże, s. 36). Powstaje wówczas wątpliwość co do pozycji hierarchicznej normy od-twarzanej z odsyłającego przepisu ustawy oraz przepisów niższej rangi, do których ustawa odsyła. Przejawem wadliwości, jaka ujawniła się w wyniku odesłań zawartych w art. 21a ucpk oraz w art. 775 § 5 kp, były m.in. wątpliwości wnioskodawcy, czy ten ostatni przepis nie stanowi w istocie ukrytego elementu normy upoważniającej wskazanej w art. 775 § 2 kp, który rozszerza zakres podmiotowy upoważnienia. Po trzecie, Trybunał Konstytucyjny uznał za wadliwą konstrukcję odesłania zawartą w zakwestionowanym unormowaniu nie tylko z uwagi na jej kaskadowy charakter, ale także ze względu na uregulowanie określonego rodzaju stosunków prawnych (tj. należności na po-krycie kosztów związanych z wykonywaniem przez kierowców podróży służbowej) poprzez odesłanie do nieadekwatnej dla tych stosunków materii uregulowanej w ogólnych zasadach przyjętych w art. 775 § 3-5 kp, co również jest sprzeczne z właściwą techniką stosowania przepisów odsyłających. Jak już wskazano w pkt 6.1, zgodnie z uchwałą SN z 2008 r. podróże kierowców wy-konujących przewozy w transporcie międzynarodowym nie stanowiły podróży służbowych w rozumieniu art. 775 § 1 kp, więc nie miały do nich zastosowania przepisy tego artykułu ani przepisy wykonawcze wydane na podstawie jego § 2. Interpretacja przyjęta w uchwale z 2008 r. stosowana jest nadal w orzecznictwie SN w odniesieniu do pracowników mobil-nych, z wyjątkiem jednej grupy pracowników – kierowców wykonujących przewozy drogowe (zob. pkt 6.1). W wyniku uchwalenia autonomicznej definicji podróży służbowej kierowców w art. 2 pkt 7 ucpk doszło do zrównania przez ustawodawcę podróży służbowej kierowców wykonu-jących przewozy w transporcie drogowym, stanowiącej immanentny element ich codziennych obowiązków służbowych, oraz podróży służbowej pozostałych pracowników, dla których taka podróż nie wchodzi w zakres codziennych obowiązków i ma charakter incydentalny. Doszło zatem do zróżnicowania sytuacji prawnej kierowców w stosunku do pozostałych pra-cowników mobilnych – pierwsi, wykonując swoje codzienne obowiązki służbowe, są w po-dróży służbowej, zaś drudzy nie są. Przepisy ustawy o czasie pracy kierowców stanowią szczególną regulację w stosunku do kodeksu pracy, a zatem zgodnie z generalną zasadą lex specialis derogat legi generali, mają pierwszeństwo wobec regulacji kodeksowych. Kodeks pracy ma do nich zastosowanie posiłkowo w zakresie w nich nieuregulowanym. Z uzasadnienia projektu nowelizacji ucpk z 2010 r. wynika jednoznacznie, że ustawodawca, wprowadzając do tej ustawy samodzielną definicję podróży służbowej pra-cownika zatrudnionego na stanowisku kierowcy, kierował się potrzebą rekompensaty zwięk-szonych kosztów wykonywania pracy i pobytu poza miejscem zamieszkania i miał na uwadze OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 44 konieczność uregulowania kwestii świadczeń z tego tytułu „w związku ze specyfiką zawodu” kierowcy (druk sejmowy nr 2401/VI kadencja). Słusznie zatem wskazał, że stosowne przepi-sy w tej sprawie powinny być zawarte w ustawie o czasie pracy kierowców, jako że świad-czenia z tytułu podróży wiążą się z czasem pracy kierowców. Powstaje jednak wątpliwość, czy sposób, w jaki uregulował kwestię należności na pokrycie kosztów podróży służbowej kierowców, rzeczywiście odpowiada specyfice tego zawodu, czy też regulacja zawarta w art. 21a ucpk stanowi w istocie pozornie odmienne unormowanie. Racjonalny ustawodawca, decydując się na odrębne od przepisów ogólnych kodeksu pracy uregulowanie definicji podróży służbowej w odniesieniu do określonej kategorii pra-cowników, powinien kierować się uzasadnioną potrzebą przyjęcia odmiennych rozwiązań prawnych wobec tej grupy, inaczej bowiem naraża się na zarzut niekonstytucyjnego zróżnico-wania sytuacji prawnej podmiotów prawa. Jeśli ze względu na charakter wykonywanej pracy uznaje, że istnieje potrzeba odrębnej, szczególnej względem kodeksu pracy regulacji w odniesieniu do konkretnej kategorii pracowników, to ustanowienie tych przepisów powinno mieć charakter adekwatny do specyfiki wykonywanej przez nich pracy. Celem ustanowienia norm o charakterze lex specialis jest bowiem konieczność odmiennego od zasad ogólnych, bardziej odpowiedniego dla danego obszaru stosunków społecznych uregulowania prawnego wynikającego ze specyfiki tych stosunków. Ustanawianie przepisów o charakterze lex specia-lis samo w sobie musi uwzględniać specyfikę regulowanej dziedziny, inaczej bowiem nie ma podstaw do odstąpienia od zasad ogólnych, a działanie ustawodawcy może zostać uznane za nieracjonalne. Trudno zauważyć, by ustanowieniu autonomicznej definicji podróży służbowej w art. 2 pkt 7 ucpk towarzyszyła pogłębiona analiza potrzeby precyzyjnego wyróżnienia, które obo-wiązki służbowe kierowców – z uwagi na specyfikę wykonywanej przez nich pracy należy uznać za podróż służbową i uregulować odmiennie od pozostałych kategorii pracowników. Należy zgodzić się z argumentami wysuwanymi w orzecznictwie SN, że podróż służ-bowa nie może polegać na wykonywaniu uzgodnionej przez strony pracy, która ze swej istoty polega na stałym przemieszczaniu się po określonym obszarze. Pracownik realizuje wówczas zobowiązanie niewykraczające poza warunki umówione przez strony, jakie przyjął na siebie, nawiązując stosunek pracy. Inaczej należy postrzegać podróż służbową, która stanowi środek do wykonania określonego zadania służbowego poza siedzibą pracodawcy, i sama w sobie nie jest jeszcze istotą tego zadania (o takiej podróży mowa w art. 775 § 1 kp), a inaczej sytuację, w której istotą wykonywanej pracy jest stałe przebywanie w podróży. W odniesieniu do kie-rowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym należy stwierdzić, że ich zadaniem służbowym jest wykonywanie przewozu osób lub rzeczy, przebywanie w podróży jest zatem treścią obowiązku służbowego, a nie środkiem do jego wykonania. Ustawodawca, przyjmując autonomiczną definicję podróży służbowej w ustawie o czasie pracy kierowców, nie dokonał systemowego wyodrębnienia podróży służbowej kie-rowców, stanowiącej w istocie rodzaj wykonywanej przez nich pracy, od odbywanej doraźnie podróży służbowej pozostałych pracowników (o jakiej mowa w kodeksie pracy). We wniosku nie został zakwestionowany art. 2 pkt 7 ucpk, powyższe ustalenia co do ratio legis noweliza-cji ucpk z 2010 r. mają jednak znaczenie dla oceny art. 21a ucpk. Ustawodawca, uchwalając nową definicję podróży służbowej w ustawie o czasie pracy kierowców, zadecydował w istocie, że każde wykonanie przewozu drogowego przez kierowcę ma charakter podróży służbowej. Konsekwencją zaś wykonywania pracy w podróży służbowej przez kierowcę jest obowiązek pokrycia przez jego pracodawcę kosztów związanych z tą podróżą. W ten sposób ustawodawca dokonał istotnej ingerencji w treść stosunku pracy, którego ukształtowanie, co do zasady, pozostawia się uzgodnieniom stron. W art. 775 kp mechanizm przyznawania należności z tytułu podróży służbowej został ukształtowany systemowo. Regulacje dotyczące należności na pokrycie kosztów podróży OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 45 służbowej (art. 775 § 2-5 kp) zostały unormowane w sposób adekwatny do definicji tej podró-ży zawartej w § 1 tego artykułu. Minister właściwy ds. pracy, wydając rozporządzenia na podstawie art. 775 § 2 kp, miał na uwadze nie tylko ograniczony krąg pracowników, jakich miały one dotyczyć, ale również to, że dotyczyły one incydentalnych podróży służbowych (tj. takich, które nie stanowią istoty wykonywanej pracy), a w konsekwencji – incydentalnie realizowanych przez pracowników uprawnień do świadczeń z tego tytułu (oraz związanych z nimi obowiązków pracodawców). Warunki i specyfika podróży służbowych pracowników sfery budżetowej, co zgodnie podkreślają wszyscy uczestnicy niniejszego postępowania – co do zasady niewielka liczba podróży, odbywanie ich zazwyczaj w aglomeracjach miejskich pozwalających na zapewnienie odpowiednich warunków hotelowych – są nieporównywalne z warunkami i specyfiką przebywania w podróży kierowcy w transporcie, zwłaszcza międzynarodowym (w której nierzadko pojawiają się trudności z zapewnieniem pracownikowi warunków hotelo-wych). Tymczasem ustawodawca wprowadził szerszą definicję podróży służbowej w stosunku do kierowców niż wynikająca z art. 775 § 1 kp. Ponadto, w odniesieniu do tak szerokiej definicji, zdecydował się na zastosowanie wobec kierowców i ich pracodawców regulacji dotyczącej incydentalnych podróży służbowych pracowników sektora administracji. W ocenie Trybunału, uregulowanie należności na pokrycie kosztów związanych z wykonywaniem przez kierowców pracy w permanentnej podróży wymaga stworzenia odręb-nych przepisów dla tej grupy pracowników, uwzględniających w sposób rzeczywisty specyfikę ich pracy. Dotychczasowe rozwiązania szczególne, które w intencjach projektodawcy noweli-zacji ucpk z 2010 r. miały tę specyfikę uwzględniać, należy uznać za pozorne. Sposób ukształ-towania należności dla kierowców wynika bowiem w dalszym ciągu z ogólnych przepisów ko-deksowych. Potraktowanie w sposób identyczny w tym zakresie podmiotów nierównych – tj. pracowników sektora administracji i kierowców w transporcie (w szczególności międzynaro-dowym), a z drugiej strony także ich pracodawców – należy uznać za wadliwe z punktu widze-nia konstytucyjnej zasady równości oraz poszanowania negocjacyjnego systemu określenia poziomu wynagrodzeń i diet. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przesądzenie przez ustawodawcę, że art. 775 § 3-5 kp i wydane na podstawie art. 775 § 2 kp przepisy wykonawcze mają mieć zastosowanie do każdego wykonanego przez kierowcę przewozu w transporcie, jest sprzeczne z ratio legis tych przepisów i świadczy o nieadekwatności przyjętego środka w stosunku do regulowanej dziedziny. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, że słuszne jest stanowisko wnioskodawcy, jak i pozostałych uczestników postępowania, iż ustawodawca, odsyłając w art. 21a ucpk do zasad ogólnych przewidzianych w kodeksie pracy – tj. art. 775 § 3-5 kp a następnie do zakwestionowanych przepisów rozporządzeń – nie uwzględnił specyfiki wykonywania zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym. Brak regulacji adekwatnych do wykonywanej przez kierowców pracy i odesłanie w zakresie ustalania warunków i wysokości należności przysługujących z tytułu podróży służbowej kierowców do przepisów dotyczących pracowników sfery budżetowej ujawnił się szczególnie przy wykładni pojęcia „bezpłatny nocleg” zawartego w kwestionowanych rozpo-rządzeniach. Pojęcie to, choć nieostre, jest wystarczająco czytelne w odniesieniu do pracow-ników zatrudnionych w jednostkach sfery budżetowej przebywających w podróży służbowej, a jego wykładnia w stosunku do tego kręgu adresatów jest jednolita. W odniesieniu jednak do kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym, wywołało radykalne rozbieżno-ści i niepewność co do sposobu jego stosowania. Jak wskazano w uchwale SN z 7 października 2014 r. (I PZP 3/14), gdyby po uchwale SN z 2008 r. nie doszło do ustanowienia autonomicznej definicji podróży służbowej OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 46 dla kierowców, ale utrzymany został dotychczasowy stan „wynikający z głęboko uzasadnio-nego przekonania, że kierowcy transportu międzynarodowego nie odbywają co do zasady podróży służbowych (…) zagadnienie prawne dotyczące rozumienia zwrotu „bezpłatny noc-leg” użytego w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r., prawdopodobnie by nie powstało, ponie-waż do kierowców transportu międzynarodowego przebywających stale w podróży nie mia-łyby zastosowania przepisy o podróżach służbowych. Wówczas strony stosunku pracy mo-głyby swobodnie ustalać zasady zwrotu kosztów noclegu kierowców podczas takich podró-ży”. SN trafnie stwierdził w swojej uchwale, że zagadnienie rozliczania kosztów noclegu kierowców transportu międzynarodowego „rzeczywiście wiąże się z poważnymi wątpliwo-ściami, mającymi swoje źródło w niejednoznacznej i zmieniającej się regulacji prawnej oraz w przyjęciu przez ustawodawcę, że kierowcy transportu samochodowego odbywają podróże służbowe i odesłaniu w tym zakresie do ogólnych przepisów o podróżach służbowych”. Wy-kładnia obowiązujących przepisów, zdaniem SN, nie eliminuje ostatecznie tych wątpliwości, wymagana jest w tym zakresie interwencja ustawodawcy. 9.5. W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wskazywał, że zaufanie obywateli do prawa stanowionego przez ustawodawcę jest wartością konstytucyjnie chronioną i stanowi jedną z podstaw demokratycznego państwa prawnego. Od racjonalnego ustawodawcy pod-mioty prawa oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych na nie obowiązków i przyznawanych im praw. Przepisy stanowione przez ustawodawcę powinny być precyzyjne i jasne, co znajduje swój wyraz w konkretności nakła-danych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie (wyrok TK z 21 marca 2001 r. w sprawie K 24/00). Jednostka musi zawsze liczyć się z tym, że zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać nie tylko zmiany obowiązującego prawa, ale również nie-zwłocznego wprowadzenia w życie nowych regulacji prawnych (zob. wyr. TK z: 7 lutego 2001 r. w sprawie K 27/00 oraz 24 lutego 2010 r. w sprawie K 6/09). Bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Trybunał podkreślał jednak, że jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może bowiem w sposób dowolny kształtować treści obowiązują-cych norm, traktując je jako instrument do osiągania stale to innych celów, które sobie do-wolnie wyznacza (zob. wyrok z 14 czerwca 2000 r. w sprawie P 3/00). Badając zgodność aktów normatywnych z zasadą zaufania jednostki do państwa i do stanowionego przez nie prawa, należy ustalić, na ile oczekiwania jednostki, że nie narazi się na prawne skutki, których nie mogła przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, są usprawiedliwione. W niniejszej sprawie dla ustalenia powyższej kwestii istotne jest wskazanie regulacji unijnych dotyczących czasu pracy kierowców. 9.5.1. Obecna ustawa o czasie pracy kierowców została uchwalona w miejsce ustawy z 24 sierpnia 2001 r. o czasie pracy kierowców (Dz.U.123.1354, ze zm.) w związku koniecz-nością dostosowania polskiego prawa do wymogów prawa Unii Europejskiej wraz z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii. Została ona uchwalona w związku z koniecznością wdrożenia dyrektywy 2002/15/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 marca 2002 r. w sprawie organizacji czasu pracy osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 80 z 23.03.2002, s. 35; dalej: dy-rektywa 2002/15/WE) i równoczesnego wyłączenia z przepisów ustawy postanowień wynika-jących z rozporządzenia nr 3820/85 z 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 370 z 31.12.1985, s. 1), które 1 maja 2004 r. Celem dyrektywy 2002/15/WE było ustanowienie OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 47 minimalnych wymagań w odniesieniu do organizacji czasu pracy w celu poprawy ochrony zdrowia i bezpieczeństwa osób wykonujących czynności w trasie w zakresie transportu dro-gowego oraz poprawa bezpieczeństwa drogowego i dostosowanie warunków konkurencji. 11 kwietnia 2007 r. weszło w życie rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjal-nych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006, s. 1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006). Celem rozporządzenia nr 561/2006 i jednocześnie pozytywnym skutkiem przestrzegania przepisów tego rozporządzenia miała być poprawa warunków socjalnych kierowców oraz zwiększenie bezpieczeństwa wykonywanych przewozów drogowych, tak aby eliminować przyczyny ich niewyspania, zmęczenia i przepracowania, a w konsekwencji liczbę wypadków, które w trans-porcie drogowym są często tragiczne w skutkach. Rozporządzenie to pełni zasadniczą rolę w zapewnieniu stosowania przez kierowców w całej Unii Europejskiej jednolitych reguł określających maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni czas prowadzenia pojazdu, a jed-nocześnie zobowiązujących kierowcę do korzystania z dziennego i tygodniowego okresu od-poczynku. Celem rozporządzenia nr 561/2006 jest także ustanowienie jednolitych uwarunko-wań dotyczących konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, w szczególności odnośnie do transportu drogowego (wprowadzenie jednakowych reguł doty-czących maksymalnych okresów prowadzenia i obowiązkowych przerw skutkuje bowiem również utrzymywaniem konkurencyjnych warunków wykonywania transportu drogowego), oraz polepszenie metod monitorowania i egzekwowania przepisów oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym. W polskim porządku prawnym obowiązuje także Umowa europejska dotycząca pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR) sporządzona w Genewie 1 lipca 1970 r., a ratyfikowana przez Polskę 30 sierpnia 1999 r. (Dz.U.94.1087; dalej: umowa AETR). Zgodnie z art. 3 ucpk przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień zawartych w rozporządzeniu nr 561/2006 i umowie AETR. Jeżeli zatem kierowca wykonuje przewóz drogowy podlegający przepisom rozporządzenia nr 561/2006 lub umowy AETR, to w pierwszej kolejności stosuje się do niego normy zawarte w wymienionych aktach. 9.5.2. Pracodawcy w transporcie międzynarodowym, kierując się bezpośrednio obo-wiązującym art. 8 ust. 8 rozporządzenia nr 561/2006, który stanowi, że jeżeli kierowca doko-na takiego wyboru, dzienne okresy odpoczynku i skrócone tygodniowe okresy odpoczynku poza bazą można wykorzystywać w pojeździe, o ile posiada on odpowiednie miejsce do spa-nia dla każdego kierowcy i pojazd znajduje się na postoju, ponosili nakłady finansowe, dosto-sowując samochody ciężarowe, tak aby zapewniały „odpowiednie miejsce do spania dla każ-dego kierowcy” lub kupując samochody fabrycznie dostosowane do takiego odpoczynku. Uznawali przy tym, że jest to zapewnienie przez nich bezpłatnego noclegu, o którym mowa w § 9 ust. 4 rozporządzenia z 2002 r. i § 16 ust. 4 rozporządzenia z 2013 r., które zwalnia ich z ponoszenia kosztów noclegu oraz ryczałtów za nocleg w przypadku braku rachunku hote-lowego. Biorąc pod uwagę, to, że celem rozporządzenia nr 561/2006 jest poprawa warunków socjalnych kierowców oraz zwiększenie bezpieczeństwa wykonywanych przewozów drogo-wych, tak by eliminować przyczyny ich niewyspania, zmęczenia i przepracowania, a także z uwagi na fakt, iż w akcie tym przewidziana jest wprost możliwość odbioru dziennych okre-sów odpoczynku i skróconych tygodniowych okresów odpoczynku w pojeździe (o ile posiada on odpowiednie miejsce do spania dla każdego kierowcy, pojazd znajduje się na postoju a kierowca się na to godzi), Trybunał Konstytucyjny uznał, że oczekiwania pracodawców, iż zapewnienie kierowcy odpowiedniego miejsca do spania w kabinie samochodowej zwalnia OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 48 ich z obowiązku ponoszenia kosztów noclegu były usprawiedliwione. Dodatkowo utwierdzał ich w tej interpretacji art. 14 ust. 1 ucpk, dopuszczający wykorzystanie dobowego odpoczyn-ku w pojeździe, jeśli znajduje się on na postoju i jest wyposażony w miejsce do spania. Mając na uwadze wskazane wyżej regulacje, Trybunał uznał, że konstrukcja norma-tywna przyjęta w przepisach zakwestionowanych w pkt 1 i 2 petitum wniosku, doprowadziła do nieprzewidywalności skutków prawnych działań podjętych na podstawie tych przepisów przez pracodawców branży transportowej. Trybunał uznał, że ustawodawca, pozostawił nad-mierną swobodę organom stosującym prawo przy ustalaniu zakresu normowania uprawnień kierowców zatrudnionych w transporcie międzynarodowym i związanych z nimi obowiązków pracodawców. Jak już wskazano, przejawem realizacji zasady określoności przepisów prawa jest formułowanie przepisów w sposób logiczny i precyzyjny oraz poprawny pod względem językowym, tak aby intencja ustawodawcy co do kręgu podmiotów i okoliczności zastosowa-nia danej normy prawnej nie budziła u jej adresatów wątpliwości. Wymogi te zostały naru-szone przy ustanawianiu zakwestionowanych przepisów. Stały się one bowiem nie tylko nie-zrozumiałe dla ich adresatów, ale także wywoływały rażąco odmienne interpretacje najwyż-szych organów sądowych. Sam fakt stworzenia nazbyt szerokich ram dla organów stosują-cych prawo, które muszą zastępować ustawodawcę w zakresie dookreślania zagadnień uregu-lowanych w sposób nieprecyzyjny, świadczy o naruszeniu zasady określoności prawa. 9.6. Podsumowując, Trybunał uznał, że wadliwa legislacyjnie konstrukcja zakwestio-nowanych przepisów, opierająca się na odesłaniu kaskadowym, spowodowała niejasność i nieprecyzyjność wywodzonych z nich treści normatywnych. Ponadto doprowadziła do niea-dekwatności norm uregulowanych w tych przepisach do materii, w jakiej znajdują zastosowa-nie oraz nadmiernej swobody organów stosujących prawo przy ustalaniu ich zakresu normo-wania. Wielokrotne odesłanie w obrębie kilku aktów prawnych utrudniło w znacznym stopniu skonstruowanie na jego podstawie jednoznacznej normy prawnej oraz wywołało stan nieprze-widywalności skutków prawnych działań podjętych przez adresatów na podstawie kwestio-nowanych przepisów. Trybunał uznał, że poziom wątpliwości interpretacyjnych w wypadku badanych prze-pisów ma charakter kwalifikowany, zaś trudności w ich usunięciu, szczególnie z punktu wi-dzenia adresatów danej regulacji, okazują się rażąco nadmierne, czego nie można usprawie-dliwić złożonością normowanej materii. Trybunał uznał także, iż skutki tych rozbieżności mają istotne znaczenie dla prawnie chronionych interesów adresatów, wystąpiły w istotnym nasileniu (znaczny wzrost kosztów pracy niedający się przewidzieć przed wydaniem przez SN uchwały z 2014 r. poprzez obciążenie pracodawców branży transportowej roszczeniami kie-rowców obejmującymi kilka lat wstecz, sięgającymi ok. 50 tys. złotych na osobę) oraz wyni-kają z niepewności co do sposobu interpretowania kwestionowanych przepisów przez sądy. Trybunał uznał zatem, że art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 16 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. narusza zasadę poprawnej legislacji, będącą kom-ponentem zasady zaufania jednostki do państwa i stanowionego przezeń prawa, wywiedzionej z art. 2 Konstytucji. 9.7. W związku z tym, że powyższe zastrzeżenia dotyczą analogicznych rozwiązań wynikających z art. 21a ucpk w związku z art. 775 § 2, 3 i 5 kp w związku z § 9 rozporządze-nia z 2002 r. – również w tym układzie normatywnym Trybunał orzekł w ten sam sposób. 10. Nie sposób w tym miejscu nie zaznaczyć, że ustawodawca od dawna zdawał sobie sprawę z istniejących w praktyce kontrowersji dotyczących przyznawania kierowcom należ-ności z tytułu przebywania w permanentnej podróży. Świadczy o tym przytoczone uzasadnie-nie projektu nowelizacji kp z 2002 r. nadającej art. 775 kp aktualne brzmienie. Kwestia ta od OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 49 kilkunastu lat wywoływała liczne spory sądowe. Nie jest zatem zrozumiałe dlaczego ustawo-dawca przez tak długi czas nie podjął odpowiednich działań legislacyjnych mających na celu usunięcie powstałych wątpliwości, przerzucając ciężar ich rozstrzygania na pracodawców i zatrudnionych przez nich kierowców, a także na organy sądowe. Za takie działanie nie moż-na bowiem uznać nowelizacji ucpk z 2010 r., która pogłębiła jedynie występujące w tym za-kresie problemy. Trybunał przypomina, że „dopuszczenie do sytuacji, w której sposób sfor-mułowania przepisów prawnych powoduje konieczność podjęcia niezwykle skomplikowanej i żmudnej analizy interpretacyjnej, jest przejawem lekceważenia przez władzę ustawodawczą demokratycznego państwa prawnego jej elementarnych powinności” (P 33/09). Ustawodawca, decydując się na odrębne od ogólnych zasad kodeksowych uregulowa-nie kwestii pokrycia kosztów, które kierowca wykonujący przewozy w transporcie ponosi z tytułu wykonywania swych obowiązków służbowych (noclegi, posiłki i inne niezbędne wy-datki), powinien uwzględnić z jednej strony słuszne potrzeby pracownika, ale także prawnie chronione interesy pracodawców branży transportowej. Powinien zatem mieć na uwadze spe-cyfikę tego rodzaju pracy oraz warunki, w jakich jest ona wykonywana, w szczególności pod kątem bezpieczeństwa pracy, ochrony zdrowia kierowców a także bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Trybunał w wyroku w sprawie K 36/03 podkreślił, że „[p]rawodawca konstytucyjny pozostawia dość szeroką swobodę co do ukształtowania zakresu i znaczenia układów zbio-rowych jako formy normowania stosunków pracy, nie podlega wszakże dyskusji, że regulacje ustawowe nie mogą naruszać samej istoty prawa do zawierania układów zbio-rowych”. Prawo do zawierania układów zbiorowych, regulujących określone sprawy z zakresu prawa pracy, nie pozostaje w sprzeczności z ogólnym prawem pracodawcy do kierowania pracą swoich pracowników w ramach wyznaczonych przez obowiązujące ustawodawstwo i układy zbiorowe. Trybunał wskazał, że do istoty prawa pracy należy świadczenie pracy pod kierownictwem pracodawcy. „Prawo do zawierania układów zbio-rowych nie wyklucza również jednostronnego normowania pewnych zagadnień przez pra-codawcę (…). Do takich zagadnień zaliczają się m.in. ustalenia pracodawcy w odniesieniu do diet za podróże służbowe”. Regulując obowiązki pracodawców z zakresu prawa pracy, które wyznaczają następnie minimalny standard ochrony prawnej pracowników, ustawo-dawca powinien zachować ostrożność i wziąć pod uwagę to, jakie mogą one wywołać skutki – społeczne, gospodarcze, finansowe, organizacyjne oraz prawne. Ze względu na to, że nadmiernie wysokie koszty pracy mogą zaważyć na opłacalności prowadzonej dzia-łalności gospodarczej w danej branży, a tym samym wpłynąć na redukcję miejsc pracy, każda decyzja prawodawcy powinna być wyważona, wprowadzana w zakresie koniecz-nym oraz z uwzględnieniem interesów obu stron dialogu. Wydaje się, że przyjętym w ustawie o czasie pracy kierowców rozwiązaniom – w analizowanym zakresie – taka pogłę-biona analiza nie towarzyszyła. Trybunał Konstytucyjny nie przesądza (gdyż nie jest to w jego kompetencji), czy odpoczynek w kabinie samochodowej jest adekwatnym, czy też nieadekwatnym sposo-bem regenerowania sił przez kierowców. Ta kwestia wymaga odpowiednich analiz z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy w zawodzie kierowcy i podjęcia opartej na nich interwencji ustawodawcy. Jeśli ustawodawca z uwagi na istotny cel (bezpieczeństwo ruchu drogowego), po rze-telnej ocenie potrzeby wprowadzenia nowych regulacji, uzna za konieczne wprowadzenie korzystniejszego unormowania warunków noclegu niż zawarte w rozporządzeniu nr 561/2006, powinien tego dokonać w sposób jasny i precyzyjny. Odesłanie zawarte w art. 21a ucpk do ogólnych przepisów kodeksu pracy, a przez nie do przepisów wykonaw-czych dotyczących pracowników administracji państwowej i samorządowej nie spełnia tego wymogu. Nie wyraża w sposób jednoznaczny intencji ustawodawcy do korzystniejszego OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 50 unormowania warunków noclegu niż w rozporządzeniu nr 561/2006, tj. ustanowienia zakazu odbywania przez kierowcę noclegu w kabinie samochodowej wyposażonej w odpowiednie miejsce do spania. W motywach 11 i 12 preambuły dyrektywy 2002/15/WE, którą wdraża ustawa o cza-sie pracy kierowców, wskazano na przeprowadzone badania dotyczące wpływu nieodpowied-niego odpoczynku na stan zdrowia pracowników, na ich bezpieczeństwo oraz ogólnie bezpie-czeństwo drogowe. W konsekwencji uznano, że zachodzi potrzeba ograniczenia długości okresów pracy w porze nocnej i określenia, że zawodowi kierowcy pracujący w porze nocnej powinni otrzymać właściwą rekompensatę za swoje czynności. Aczkolwiek dyrektywa nie odnosi się wprost do kwestii umożliwienia kierowcy noclegu w kabinie samochodowej, to ogólne cele bezpieczeństwa pracowników i ruchu drogowego wskazują na konieczność za-gwarantowania odpoczynku odpowiedniego do wykonywanej pracy. Należy w tym miejscu wskazać, że przy obecnym brzmieniu zakwestionowanych przepisów i dominującym w orzecznictwie SN ich rozumieniu (zgodnie z którym zapewnie-nie kierowcy miejsca do spania w przystosowanej do tego kabinie samochodowej nie stanowi zagwarantowania mu bezpłatnego noclegu), poza kontrolą pracodawcy, odpowiedzialnego przecież za właściwą organizację czasu pracy i warunków pracy swoich pracowników, pozo-staje to, gdzie faktycznie kierowca spędza nocleg. Pracodawca nie ma bowiem możliwości skontrolowania swego pracownika w tym zakresie. Nawet jeśli pracodawca preferowałby odpoczynek pracowników w hotelu, ostatecznie o formie noclegu zadecyduje sam kierowca, który może chcieć zaoszczędzić środki przyznane przez ustawodawcę w formie ryczałtu. Pra-codawca zaś, zgodnie z dominującym orzecznictwem SN, jeśli nie zapewnił bezpłatnego noc-legu poza kabiną samochodu, musi mu je wypłacić bez względu na to, czy kierowca rzeczy-wiście spał poza samochodem, czy też w kabinie. Należy się zastanowić, czy sytuacja, w której – w okolicznościach uzależnionych od pracownika – ryczałty określone w § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r. i § 16 ust. 2 rozpo-rządzenia z 2013 r. stają się w praktyce stałym nieopodatkowanym dodatkiem do wyna-grodzenia ustalonego w umowie między stronami, sprzyja realizacji podstawowych celów ustawy o czasie pracy kierowców oraz rozporządzenia nr 561/2006, tj. bezpieczeństwa kie-rowców oraz innych osób znajdujących się w ruchu drogowym. Jeśli bowiem przyjąć tezę wyrażoną w przywoływanej uchwale SN z 2014 r. i niektórych wyrokach SN, że odpoczynek w kabinie samochodowej nie zapewnia należytej regeneracji sił kierowcy pracującego w transporcie międzynarodowym, to pozostawienie przez ustawodawcę kierowcom możliwo-ści spędzania noclegu w nieadekwatnym do tego odpoczynku miejscu stanowiłoby zagrożenie dla głównego celu ustawy, tj. bezpieczeństwa. Obecnie obowiązujące przepisy, które na mocy art. 21a ucpk znajdują zastosowanie do kierowców zatrudnionych w transporcie, sprzyjają tego rodzaju wyborom w zakresie, w jakim stanowią podstawę prawną do przyznania ryczałtu niezależnie od miejsca, w jakim kierowca nocował. System wynagradzania pracowników kierowców, w tym przyznawania diet czy dodat-ków, powinien być tak skonstruowany, by nie stanowił zachęty do naruszania bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z drugiej strony nie może także sprzyjać fikcji, w której „kierowca – pracownik otrzymuje wynagrodzenie za pracę niestanowiące rzeczywistego ekwiwalentu za świadczoną pracę, zaś ów ekwiwalent stanowią (zaoszczędzane) świadczenia z tytułu podróży służbowej (diety, zwrot kosztów noclegu)”, na co wskazywał SN w swojej uchwale z 2014 r. Ustawodawca powinien dokonać szczegółowej oceny warunków pracy kierowców w transporcie międzynarodowym i związanych z nimi niebezpieczeństw i adekwatnie do tej oceny uregulować obowiązki pracodawcy i pracowników. Tak istotna kwestia jak to, czy bezpłatny nocleg w kabinie samochodowej spełnia standardy odpowiedniego do wykony-wanej pracy odpoczynku z punktu widzenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ochrony zdrowia kierowców, nie może pozostawać uregulowana w obecnym kształcie, tj. poprzez za- OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 51 stosowanie do kierowców przepisów dotyczących pracowników administracji państwowej. Kontrowersje, jakie ujawniły się w ciągu ostatnich lat w orzecznictwie SN, są dowodem niea-dekwatności przyjętych przez ustawodawcę środków do realizacji zamierzonych przez niego celów i potwierdzają konieczność uregulowania tych kwestii w sposób całościowy, systemo-wy i adekwatny do specyfiki zawodowej kierowców wykonujących przewozy drogowe. 11. Trybunał przyjął, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, że orzekając o niezgodno-ści regulacji zakwestionowanej w pkt 1 i 2 petitum wniosku chociażby tylko z jednym ze wskazanych wzorców kontroli, może umorzyć postępowanie w zakresie badania zgodności tej regulacji z pozostałymi wzorcami kontroli ze względu na zbędność orzekania. Podstawą umorzenia postępowania w tym zakresie jest art. 40 ust. 1 pkt 1 uTK z 2016 r. 12. Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Generalnego odnośnie do umorzenia postępowania w zakresie konstytucyjności przepisów poddanych przez wnioskodawcę samo-dzielnej kontroli, tj. § 16 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2013 r. oraz § 9 ust. 2 i 4 rozporządzenia z 2002 r. Zarzuty wnioskodawcy w tym zakresie koncentrują się wokół niekonstytucyjności wynikających z nich unormowań w odniesieniu do pracowników jednej branży, tj. kierowców wykonujących przewozy w transporcie międzynarodowym. Stosowanie ogólnych regulacji (kodeksowych i wynikających z przepisów wykonawczych) do pracowników zatrudnionych na stanowisku kierowcy nakazuje art. 21a ucpk, one same zaś stanowią „przepisy odniesie-nia”. Trybunał Konstytucyjny uznał, że nie można formułować wobec nich zarzutu niekonsty-tucyjności z powodu nieuwzględnienia przez nie specyfiki pracy kierowcy w transporcie mię-dzynarodowym, albowiem uregulowanie tej kwestii w sposób adekwatny do określonej kate-gorii pracowników (do specyfiki ich pracy) nie należy do przepisów odniesienia. O zastoso-waniu tych przepisów ogólnych w stosunku do kierowców przesądzają przepisy ustawy, w której zawarty jest przepis odsyłający, tj. ustawy o czasie pracy kierowców. Zarzut sformułowany w pkt 7 petitum wniosku wobec art. 775 § 2 i 5 kp w związku z art. 21a ucpk Trybunał uznał za bezzasadny. Zarzut ten dotyczy niewłaściwego określenia zakresu przedmiotowego rozporządzenia wydanego na podstawie upoważnienia wynikające-go łącznie z art. 775 § 2 i § 5 kp. Opiera się on na założeniu, że elementem delegacji ustawo-wej określonej w art. 775 § 2 kp jest odesłanie zawarte w § 5 tego artykułu. Takiej tezie prze-czy zarówno ratio legis zmian wprowadzonych nowelizacją kp z 2002 r. do art. 775 kp (świa-dome ograniczenie przez ustawodawcę zakresu przepisów wykonawczych do pracowników sektora budżetowego z uwagi na zamiar decentralizacji kompetencji w zakresie ustalania na-leżności z tytułu podróży służbowych pracowników zatrudnionych poza sferą budżetową) oraz charakter art. 775 § 5 kp, który jest przepisem odsyłającym. Ten ostatni przepis, sam w sobie wskazuje jedynie, w jakich okolicznościach i do jakich stanów faktycznych przepisy wykonawcze wydane na podstawie § 2 mają być odpowiednio stosowane. Trybunał umorzył zatem w tym zakresie postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 52 Zdanie odrębne sędziego TK Julii Przyłębskiej do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt K 11/15 Na podstawie art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie o sygn. akt K 11/15. Zdanie odrębne uzasadniam następująco: 1. Zgodnie z art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK) w przypadku wniosków złożonych przez podmioty, o których mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, nierozstrzygniętych przed dniem wejścia w życie ustawy o TK, Trybunał, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, miał obowiązek zawiesić postępowanie na 6 miesięcy i wezwać do uzupełnienia wniosków według wymogów określonych w art. 33 ust. 2-5 ustawy o TK. Sprawa o sygn. K 11/15 została zainicjowana wnioskiem Rady Związku Pracodawców „Transport i Logistyka Polska”. Jest to podmiot wskazany w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, a zatem do jego wniosku znajduje zastosowanie powołany przepis ustawy o TK. Oznacza to, w mojej ocenie, że wyznaczenie terminu rozprawy i rozpoznanie sprawy o sygn. K 11/15 było niedopuszczalne przed uprzednim zrealizowaniem warunków określonych w art. 84 ustawy o TK, tj. zawieszeniem postępowania i wezwaniem wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. 2. Ponadto zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy o TK terminy rozpraw, na których rozpoznawane są wnioski, wyznaczane są według kolejności wpływu spraw do Trybunału. Wyjątki od tej zasady przewiduje art. 38 ust. 4 i ust. 5 ustawy o TK. Zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o TK kolejność wpływu wniosku nie dotyczy przypadków rozpatrywania: wniosków w sprawie zgodności ustaw przed ich podpisaniem i umów międzynarodowych przed ich ratyfikacją z Konstytucją; wniosków w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy budżetowej albo ustawy o prowizorium budżetowym przed ich podpisaniem; wniosków w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; wniosków o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospolitej oraz powierzenia Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej; wniosków w sprawie sporów kompetencyjnych między centralnymi konstytucyjnymi organami państwa oraz wniosków w sprawie zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych. Ponadto w art. 38 ust. 5 ustawy o TK ustawodawca umożliwił prezesowi Trybunału wyznaczenie terminu rozprawy z pominięciem wymogu rozpatrywania wniosków według kolejności wpływu, jeżeli jest to uzasadnione ochroną wolności lub praw obywatela, bezpieczeństwa państwa lub porządku konstytucyjnego. Rozprawa w sprawie o sygn. K 11/15 została wyznaczona poza kolejnością wpływu, pomimo że nie zachodziły wskazane wyżej przesłanki dopuszczające odstępstwo od zasady ustanowionej w art. 38 ust. 3 ustawy o TK ani prezes TK nie skorzystał w odniesieniu do tej sprawy ze swojego uprawnienia określonego w art. 38 ust. 5 ustawy o TK. Tym samym rozpoznanie sprawy o sygn. K 11/15 nastąpiło z naruszeniem ustawowej zasady rozpatrywania wniosków według kolejności wpływu spraw do Trybunału. 3. W wyroku z 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt K 39/16, Trybunał orzekł o niekonstytucyjności m.in. art. 84 ust. 1 i art. 38 ust. 3 ustawy o TK. Wyrok ten nie został do tej chwili ogłoszony w Dzienniku Ustaw. W związku z tym chcę zauważyć, że przepisy te nie OTK ZU A/2016 K 11/15 poz. 93 53 utraciły mocy obowiązującej. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji orzeczenie TK wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. A zatem powołane przepisy są nadal częścią obowiązującego porządku prawnego, do którego przestrzegania zobowiązany jest, zgodnie z art. 7 Konstytucji, także Trybunał Konstytucyjny.