K 11/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 1 marca 2017 r. Pozycja 8 POSTANOWIENIE z dnia 22 lutego 2017 r. Sygn. akt K 11/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Henryk Cioch Lech Morawski Piotr Pszczółkowski Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2017 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności: art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecz-nych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Prokurator Generalny we wniosku z 1 marca 2016 r. wniósł o stwierdzenie nie-zgodności art. 21 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, ze zm.; dalej: u.s.u.s. lub ustawa o systemie ubezpieczeń społecz-nych) z art. 92 ust. 1 Konstytucji, i jednocześnie o odroczenie utraty mocy obowiązującej za-kwestionowanego przepisu na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Kon-stytucyjnego w Dzienniku Ustaw. Art. 21 u.s.u.s. upoważnia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek, z uwzględnieniem ograniczenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 tej ustawy, oraz wyłączenia z podstawy wymiaru składek niektórych rodzajów przychodów. OTK ZU A/2017 K 11/16 poz. 8 2 Prokurator Generalny uznał, że art. 21 u.s.u.s. nie zawiera wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, a zatem nie spełnia jednego z wymagań wskazanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Pojęcie „wytycznych” wyjaśnił przy tym na podstawie przywołanych przez sie-bie licznych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz stanowiska Rady Legislacyjnej. Ocenę konstytucyjności art. 21 u.s.u.s. Prokurator Generalny poprzedził analizą treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych dotyczących zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, a także dotyczących przychodów, które stano-wią podstawę wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne, w szczególności art. 18-21 tej ustawy. W świetle poczynionych na wstępie ustaleń dotyczących wzorca konstytucyjnego oraz otoczenia normatywnego art. 21 u.s.u.s., Prokurator Generalny stwierdził, że jedyna zawarta w kwestionowanym przepisie wskazówka, iż właściwy minister, określając szczegółowe za-sady ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne, ma uwzględnić ogra-niczenie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.s.u.s., jest niewystarczająca z punktu widzenia konstytucyjnego wymagania określenia w akcie wykonawczym szczegółowych wytycznych. W art. 19 ust. 1 u.s.u.s. określono bowiem maksymalną roczną wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Wysokość ta wynosi trzydziestokrotność prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej na da-ny rok kalendarzowy, określonego w ustawie budżetowej, ustawie o prowizorium budżeto-wym lub ich projektach, jeżeli odpowiednie ustawy nie zostały uchwalone. Prokurator Gene-ralny zauważył, że ze względu na taką regulację ustawową właściwy minister, określając w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady ustalania podstawy wymiaru składek na ubez-pieczenia społeczne, i tak nie mógłby ustalić jej w wysokości wyższej od kwoty stanowiącej ograniczenie, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.s.u.s. Jeśliby minister określił w akcie wyko-nawczym roczną wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rento-we w wysokości wyższej niż trzydziestokrotność wynagrodzenia, o którym mowa w art. 19 ust. 1 u.s.u.s., to taki przepis rozporządzenia byłby niezgodny z art. 19 ust. 1 u.s.u.s, jak rów-nież z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny przypomniał, że w orzecznictwie Try-bunału podkreśla się, iż konstrukcja rozporządzenia jako aktu wykonawczego wymaga nie-sprzeczności treści rozporządzenia z normami Konstytucji oraz z ustawą, na podstawie której zostało wydane, a także z wszystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w art. 21 u.s.u.s. brak w ogóle wskazań, co mini-ster właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego ma wziąć pod uwagę, określając wyłą-czenia z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne niektórych rodzajów przy-chodów. Brzmienie art. 21 u.s.u.s. nie pozwala też odczytać, jaką treść – według ustawodaw-cy – powinno mieć rozporządzenie realizujące upoważnienie zawarte w tym przepisie. Proku-rator Generalny stwierdził, że także inne przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-nych nie zawierają wytycznych co do zasad, kierunku czy kształtu tego aktu wykonawczego. To znaczy – w ocenie Prokuratora Generalnego – że ustawodawca pozostawił ministrowi peł-ną dowolność określania szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubez-pieczenia społeczne oraz wyłączeń z podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne niektórych rodzajów przychodów. Jeśli chodzi o sformułowany przez Prokuratora Generalnego wniosek o odroczenie utraty mocy obowiązującej art. 21 u.s.u.s, wnioskodawca stwierdził, że natychmiastowa eli-minacja z systemu prawa tego przepisu oraz wydanego na jego podstawie rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 2236), spowodowałaby, że – z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego – przestałyby obowiązywać jakiekolwiek przepisy regulujące przedmiotowe zagadnienie OTK ZU A/2017 K 11/16 poz. 8 3 i przepisy takie nie obowiązywałyby aż do momentu wejścia w życie nowych regulacji, co wywołałoby negatywne skutki. 2. Na podstawie art. 82 ust. 3 oraz art. 56 pkt 10 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) udział w sprawie zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich. Swe stanowisko przedstawił w piśmie z 20 maja 2016 r., w którym stwierdził, że art. 21 u.s.u.s. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich przeanalizowawszy przepisy ustawy o systemie ubez-pieczeń społecznych, a także dotyczące „przychodu” przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361, ze zm.), stwierdził, podobnie jak wnioskodawca, że art. 21 u.s.u.s. nie zawiera jakichkolwiek wskazówek dla or-ganu wydającego rozporządzenie. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, ani ten przepis, ani pozostałe przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie wskazują, czym powi-nien się kierować minister, określając w akcie wykonawczym do ustawy szczegółowe zasady ustalania podstawy wymiaru składek. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, rażący jest brak szczegółowych wskazówek ustawowych dotyczących kryteriów ustalania rodzajów przychodów podlegających wyłączeniu z podstawy wymiaru składek. Powoduje to, że upo-ważniony organ w istocie w sposób dowolny, nieskrępowany postanowieniem ustawy, może określać rodzaje przychodów, prowadzące do obniżenia podstawy wymiaru składek. Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że wymaganie zawarcia wytycznych w przepisie upoważniającym lub w innych przepisach ustawy ma szczególną doniosłość, gdy rozporządzenie reguluje kwestie związane z prawami człowieka i obywatela. W rozpatrywanym przypadku rozporządzenie dotyczy szczegółowych zasad ustalania pod-stawy wymiaru składek pobieranych w ramach systemu ubezpieczeń społecznych. Reguluje więc kwestie prawa do zabezpieczenia społecznego opartego na zasadach ubezpieczenio-wych. Swe stanowisko Rzecznik Praw Obywatelskich wsparł licznymi odwołaniami do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego relacji między ustawą i aktem wyko-nawczym wydanym na podstawie zawartego w ustawie upoważnienia. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, stwierdzenie niekonstytucyjności art. 21 u.s.u.s. nie powinno prowadzić do pozbawienia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego możliwości określenia szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru skład-ki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Rzecznik zaznaczył, że upoważnienie ministra „(…) nie może mieć jednak cech dowolności i nie może być realizowane na podstawie arbi-tralnie przyjętych kryteriów, a więc bez racjonalnego uzasadnienia”. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 lutego 2017 r. – działając na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Try-bunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) – wycofał wniosek. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: uoTK lub ustawa o organizacji TK), przy czym art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) stanowi, że do postępowań wszczętych i nie- OTK ZU A/2017 K 11/16 poz. 8 4 zakończonych przed wejściem w życie ustawy o organizacji TK stosuje się tę właśnie ustawę. Z tego względu w analizowanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy o organizacji TK. 2. Zgodnie z art. 56 ust. 2 pkt 1 uoTK wnioskodawca do rozpoczęcia rozprawy może wycofać wniosek. Tak też się stało w niniejszej sprawie – Prokurator Generalny cofnął wnio-sek w piśmie z 3 lutego 2017 r. Art. 56 ust. 1 uoTK, podobnie jak wcześniej obowiązujące ustawy o Trybunale Kon-stytucyjnym, począwszy od ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), opiera postępowanie przed Trybunałem na zasadzie dyspo-zycyjności (zob. także art. 67 uoTK). Jednym z przejawów tej zasady jest przyznane wnio-skodawcy (skarżącemu, sądowi przedstawiającemu pytanie prawne) prawo do wycofania wniosku (skargi konstytucyjnej, pytania prawnego) w określonym terminie (art. 56 ust. 2 i 3 uoTK). Cofnięcie wniosku dokonane w terminie nie podlega kontroli Trybunału Konstytucyj-nego, stanowiąc jedną z przesłanek umorzenia postępowania. 3. Wobec cofnięcia wniosku przez Prokuratora Generalnego, Trybunał Konstytucyjny działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 1 uoTK postanowił umorzyć postępowanie w niniej-szej sprawie.