K 11/23

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 7 maja 2025 r. Pozycja 45 POSTANOWIENIE z dnia 23 kwietnia 2025 r. Sygn. akt K 11/23 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Stanisław Piotrowicz Justyn Piskorski Bartłomiej Sochański, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2025 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: 1) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczy-pospolitej Polskiej w latach 2007-2022 (Dz. U. poz. 1030) w zakresie, w ja-kim osoby obowiązane do zachowania tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego mogą być przesłuchane co do faktów objętych tą tajemnicą, w zakresie, o którym mowa w art. 178 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.), tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony ważnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, a ustalenie okoliczności na podstawie innego dowodu byłoby nadmiernie utrudnione, z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, 2) art. 36 pkt 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim osobie wo-bec której Komisja wydała decyzję administracyjną przysługuje od tej decyzji skarga do sądu administracyjnego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 16 czerwca 2023 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności: OTK ZU A/2025 K 11/23 poz. 45 2 1) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o Państwowej Komisji do spraw ba-dania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w la-tach 2007-2022 (Dz. U. poz. 1030; dalej: ustawa) w zakresie, w jakim osoby obowiązane do zachowania tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego mogą być przesłuchane co do faktów objętych tą tajemnicą, w zakresie, o którym mowa w art. 178 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.; dalej: k.p.k.), tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony ważnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, a ustalenie okoliczności na podstawie innego dowodu byłoby nadmiernie utrudnione, z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytu-cji, 2) art. 36 pkt 1 ustawy w zakresie, w jakim osobie wobec której Komisja wydała de-cyzję administracyjną przysługuje od tej decyzji skarga do sądu administracyjnego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W piśmie z 4 sierpnia 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w sprawie. 3. W piśmie z 8 grudnia 2023 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, którego zdaniem: 1) art. 32 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim osoby obowiązane do zachowania tajem-nicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego mogą być przesłuchane co do faktów objętych tą tajemnicą, w zakresie, o którym mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k., tylko wtedy, gdy jest to nie-zbędne do ochrony ważnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, a ustalenie okoliczności na podstawie innego dowodu byłoby nadmiernie utrudnione, jest niezgodny z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) – wobec utraty mocy obowiązującej za-skarżonego przepisu. 4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent), w piśmie z 16 czerwca 2023 r., zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności: 1) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 14 kwietnia 2023 r. o Państwowej Komisji do spraw ba-dania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w la-tach 2007-2022 (Dz. U. poz. 1030; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 548; dalej: ustawa) w za-kresie, w jakim osoby obowiązane do zachowania tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego mogą być przesłuchane co do faktów objętych tą tajemnicą, w zakresie, o którym mowa w art. 178 pkt 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 46; dalej: k.p.k.), tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony ważnych interesów Rzeczypospolitej Polskiej lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, a ustalenie okoliczności na podstawie innego dowo-du byłoby nadmiernie utrudnione, z art. 2, art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, OTK ZU A/2025 K 11/23 poz. 45 3 2) art. 36 pkt 1 ustawy w zakresie, w jakim osobie, wobec której Komisja wydała de-cyzję administracyjną, przysługuje od tej decyzji skarga do sądu administracyjnego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Art. 32 ust. 1 ustawy stanowi: „Osoby obowiązane do zachowania tajemnicy notarial-nej, adwokackiej, radcy prawnego, lekarskiej lub dziennikarskiej mogą być przesłuchane co do faktów objętych tą tajemnicą tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony ważnych inte-resów Rzeczypospolitej Polskiej lub ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego, a ustalenie oko-liczności na podstawie innego dowodu byłoby nadmiernie utrudnione”. Adwokat i radca prawny prowadzą różne sprawy, udzielają porad prawnych w róż-nych obszarach, czy m.in. przygotowują treści umów cywilnoprawnych, mogą być pełno-mocnikami w sprawach cywilnych lub administracyjno-prawnych, reprezentując klientów przed sądami powszechnymi czy sądami administracyjnymi. Częścią pracy zawodowej ad-wokata lub radcy prawnego może być wykonywanie obowiązków obrońcy w postępowaniu karnym lub udzielanie porady prawnej osobie zatrzymanej przez organa ścigania. Tajemnica adwokacka i tajemnica radcy prawnego są jednak uregulowane znacznie szerzej i przekracza-ją obowiązek zachowania w tajemnicy wiedzy uzyskanej przez nich jako obrońców w postę-powaniu karnym czy w trakcie udzielania porady prawnej osobie zatrzymanej. Radca prawny i adwokat są zobowiązani zachować w tajemnicy wszystko, o czym dowiedzieli się w związ-ku z udzielaniem pomocy prawnej (art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach praw-nych, Dz. U. z 2024 r. poz. 499; art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwo-katurze, Dz. U. z 2024 r. poz. 1564). Zdaniem Prezydenta, konstytucyjne wzorce kontroli nie pozwalały na przesłuchanie przez Komisję adwokata lub radcy prawnego tylko co do oko-liczności, o których dowiedzieli się oni wykonując obowiązki obrońcy lub udzielając porady prawnej osobie zatrzymanej. W pozostałym zakresie Prezydent nie kwestionował wynikającej z art. 32 ust. 1 ustawy kompetencji Komisji do przesłuchania osoby objętej tajemnicą adwo-kacką lub radcowską a także w ogóle nie kwestionował wynikającej również z art. 32 ust. 1 ustawy kompetencji Komisji do przesłuchania osób objętych tajemnicą notarialną, lekarską lub dziennikarską. Z kolei art. 36 pkt 1 ustawy stanowił: „W wyniku postępowania Komisja wydaje decyzję administracyjną, w której: 1) stwierdza, że działanie osoby, o której mowa w art. 4 ust. 1, było działaniem pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej i, o ile uzna to za nie-zbędne, zarządza zastosowanie co najmniej jednego ze środków zaradczych, o których mowa w art. 37 ust. 1”. Co do zasady decyzje administracyjne podlegają kontroli sprawowanej przez sądy ad-ministracyjne, która jest ograniczona do kontroli zgodności decyzji z prawem. Ustawa nie przewidywała w tym zakresie regulacji szczególnej. Zdaniem Prezydenta, ograniczenie sądowej kontroli decyzji Komisji do kwestii jej zgodności z prawem, a tym samym wykluczenie orzeka-nia przez sąd co do istoty sprawy oraz brak możliwości przeprowadzenia przez sąd pełnego postępowania dowodowego, naruszała wskazane wzorce kontroli. 2. Przedmiotem kontroli wskazanym w pkt 1 petitum wniosku Prezydenta jest art. 32 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim osoby obowiązane do zachowania tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego mogą być przesłuchane co do faktów objętych tą tajemnicą, w zakresie, o którym mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k. Ostatni ze wskazanych przepisów, art. 178 pkt 1 k.p.k. stanowi, że „[n]ie wolno prze-słuchiwać jako świadków: 1) obrońcy albo adwokata lub radcy prawnego działającego na podstawie art. 245 § 1, co do faktów, o których dowiedział się udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę”. OTK ZU A/2025 K 11/23 poz. 45 4 Zgodnie z przytoczonym w tym przepisie art. 245 § 1 k.p.k., „[z]zatrzymanemu na je-go żądanie należy niezwłocznie umożliwić nawiązanie w dostępnej formie kontaktu z adwo-katem lub radcą prawnym, a także bezpośrednią z nimi rozmowę; w wyjątkowych wypad-kach, uzasadnionych szczególnymi okolicznościami, zatrzymujący może zastrzec, że będzie przy niej obecny”. W ocenie Prezydenta niezgodna z konstytucyjnymi wzorcami kontroli jest zatem: 1) kompetencja Komisji do przesłuchania adwokata lub radcy prawnego będącego obrońcą w sprawie karnej, co do faktów, o których dowiedział się prowadząc sprawę, 2) kompetencja Komisji do przesłuchania adwokata lub radcy prawnego udzielającego porady prawnej zatrzymanemu, co do faktów, o których dowiedział się, udzielając porady prawnej. 2 czerwca 2023 r. Prezydent wystąpił z inicjatywą ustawodawczą, przedkładając Mar-szałkowi Sejmu projekt ustawy o zmianie ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 3318/ IX kadencja). W wyniku prac legislacyjnych, 8 sierpnia 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpie-czeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1532; dalej: ustawa nowelizująca). W art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej dodano do ustawy art. 29a pkt 1, którego treść jest następująca: „Nie wolno przesłuchiwać jako świadków: (…) obrońcy albo adwokata lub radcy prawnego działającego na podstawie art. 245 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego, co do faktów, o których dowiedział się udzielając porady prawnej lub prowadząc sprawę”. Wskutek wejścia w życie art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej Komisja utraciła zatem kompetencję do: 1) przesłuchania adwokata lub radcy prawnego będącego obrońcą w sprawie karnej, co do faktów, o których dowiedział się prowadząc sprawę, 2) przesłuchania adwokata lub radcy prawnego udzielającego porady prawnej zatrzy-manemu. Dodany do ustawy wskutek nowelizacji art. 29a pkt 1 wyklucza zatem zaskarżony przez Prezydenta, w pkt 1 petitum wniosku, sposób rozumienia art. 32 ust. 1 ustawy. Obowią-zujący art. 29a pkt 1 ustawy, dodany przez art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej, przesądza bowiem, że osoby obowiązane do zachowania tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego nie mogą być przesłuchane przez Komisję co do faktów objętych tą tajemnicą, w zakresie, o którym mowa w art. 178 pkt 1 k.p.k. Treść art. 32 ust. 1 ustawy nie uległa zmianie po jej nowelizacji, w szczególności w dalszym ciągu Komisja może przesłuchać, co do zasady, osoby obowiązane do zachowania tajemnicy adwokackiej i tajemnicy radcy prawnego i pozyskać w ten sposób dowody w pro-wadzonym postępowaniu, za wyjątkiem jednak dwóch obszarów ich wiedzy. Po wejściu w życie art. 29a pkt 1 ustawy, Komisja nie może bowiem przesłuchać: 1) obrońcy w sprawie karnej oraz 2) adwokata lub radcy prawnego udzielającego porady prawnej osobie zatrzyma-nej, co do wiedzy, jaką zdobyli oni w charakterze obrońcy lub w charakterze osoby udzielają-cej porady osobie zatrzymanej. Istniejąca przed nowelizacją możliwość przesłuchania adwo-kata lub radcy prawnego w tym zakresie, wynikająca z art. 32 ust. 1 ustawy, została zakwestionowana przez Prezydenta w pkt 1 petitum wniosku. Nie kwestionując zasadniczej możliwości przesłuchania osób zobowiązanych do zachowania tajemnicy adwokackiej lub radcowskiej, określonej ogólnie w treści art. 32 ust. 1 ustawy, Prezydent zakwestionował możliwość ich przesłuchiwania wyłącznie co do wiedzy jaką zdobyli w charakterze obrońcy OTK ZU A/2025 K 11/23 poz. 45 5 w postępowaniu karnym lub udzielając porady prawnej osobie zatrzymanej. Mimo braku no-welizacji art. 32 ust. 1 ustawy, możliwość tę wyklucza obecnie treść art. 29a pkt 1 ustawy dodanego wskutek nowelizacji. Natomiast w pozostałym zakresie adwokat i radca prawny w dalszym ciągu mogą zostać przesłuchani przez Komisję, na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy, co do innych okoliczności, o których wiedzą wskutek innego rodzaju aktywności zawodowej, niż wskazana w art. 29a pkt 1 ustawy, czego Prezydent nie kwestionował w treści wniosku przedłożonego Trybunałowi Konstytucyjnemu. W związku z powyższym Trybunał, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), postanowił umorzyć postępowanie w części określonej w pkt 1 petitum wniosku, w związku ze zbędnością wydania wyroku. 3. W punkcie 2 petitum wniosku Prezydent wniósł o zbadanie zgodności art. 36 pkt 1 ustawy w zakresie, w jakim osobie wobec której Komisja wydała decyzję administracyjną przysługuje od tej decyzji skarga do sądu administracyjnego, z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 36 pkt 1 ustawy, stwierdzenie przez Komisję działania określonej osoby pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej oraz zarządzenie zastosowania co najmniej jednego ze środków zaradczych, o których była mowa w art. 37 ust. 1 ustawy, następuje w formie decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy, decyzje administracyjne, postanowienia i uchwały Komisji są ostateczne. Ustawa nie przewidywała szczególnego trybu sądowej kontroli takiej decyzji, a zatem zgodnie z art. 16 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm.), podlegała ona zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu jej niezgodności z prawem na zasadach i w trybie przewidzianych w ustawie z dnia 30 sierp-nia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.). Prezydent zarzucił takiemu rozwiązaniu niezgodność z konstytucyjnym prawem do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i nie-zawisły sąd. Prezydent zwrócił szczególną uwagę na możliwość zarządzenia przez Komisję w decyzji administracyjnej jednego ze środków zaradczych przewidzianych w art. 37 ust. 1 ustawy w postaci: 1) cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa lub nałożenie zakazu otrzymania poświad-czenia bezpieczeństwa na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej, 2) zakaz pełnienia funkcji związanych z dysponowaniem środkami publicznymi na okres do 10 lat, 3) cofnięcie pozwolenia na broń lub nałożenie zakazu posiadania pozwolenia na broń na okres do 10 lat od dnia wydania decyzji administracyjnej. Zdaniem Prezydenta konstytucyjne prawo do sądu zostało naruszone wskutek pozba-wienia możliwości merytorycznej kontroli decyzji administracyjnej i w następstwie braku możliwości jej zmiany w całości lub części. Wynika to z istoty kontroli decyzji dokonywanej przez sądy administracyjne, która jest ograniczona do weryfikacji ich zgodności z prawem. W ocenie Prezydenta, wobec charakteru decyzji administracyjnej Komisji, sądowo-admi-nistracyjna kontrola takiej decyzji, ograniczona do oceny jej zgodności z prawem, nie spełnia standardów wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Regulacja wskazanej materii została jednak zmieniona przez art. 1 pkt 15 ustawy no-welizującej, dodający do ustawy art. 39a oraz art. 39b, których treść jest następująca: „Art. 39a. 1. Osobie w stosunku do której została wydana decyzja administracyjna, o której mowa w art. 36 pkt 1, przysługuje od tej decyzji apelacja do sądu apelacyjnego. Apela-cję wnosi się do sądu apelacyjnego właściwego ze względu na miejsce zamieszkania tej oso- OTK ZU A/2025 K 11/23 poz. 45 6 by albo Sądu Apelacyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Komisji, w terminie miesiąca od dnia doręczenia tej osobie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 36 pkt 1. 2. Wniesienie apelacji powoduje, że decyzja administracyjna, o której mowa w art. 36 pkt 1, nie wywołuje skutków do czasu rozstrzygnięcia o apelacji przez sąd apelacyjny. 3. Komisja niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie miesiąca od dnia otrzyma-nia apelacji, przekazuje apelację sądowi apelacyjnemu wraz z aktami postępowania oraz spo-rządzoną przez Komisję odpowiedzią na apelację. 4. Stronami postępowania w sprawie apelacji są osoba wnosząca apelację i Komisja. 5. Do postępowania w sprawie apelacji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, z późn. zm.) dotyczące apelacji. Art. 39b. 1. Od wydanego przez sąd apelacyjny prawomocnego wyroku lub postano-wienia w przedmiocie odrzucenia apelacji albo umorzenia postępowania przed sądem apela-cyjnym przysługuje skarga kasacyjna do Sądu Najwyższego. 2. Do postępowania w sprawie skargi kasacyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego dotyczące skargi kasacyjnej”. W następstwie wejścia w życie art. 1 pkt 15 ustawy nowelizującej, osobie, wobec któ-rej Komisja wydała decyzję administracyjną, nie przysługuje od tej decyzji skarga do sądu administracyjnego, tylko – zgodnie z art. 39a ust. 1 ustawy – apelacja do sądu apelacyjnego. Oznacza to, że kontrolując decyzję administracyjną Komisji, sąd ocenia decyzję merytorycz-nie i może ją uchylić w całości lub części. Innymi słowy sądowa kontrola takiej decyzji po-wiązana została z uprawnieniem sądu powszechnego do orzekania co do istoty sprawy. Ponadto wskutek wejścia w życie art. 1 pkt 13 ustawy nowelizującej, art. 37 ustawy, przyznający Komisji kompetencję do zastosowania wskazanych środków zaradczych, został uchylony. Natomiast art. 1 pkt 12 ustawy nowelizującej nadał nową treść art. 36 ustawy w nastę-pującej postaci: „W wyniku postępowania Komisja wydaje decyzję administracyjną, w której stwier-dza, że działanie osoby, o której mowa w art. 4 ust. 1: 1) było działaniem pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej, albo 2) nie było działaniem pod wpływem rosyjskim na szkodę interesów Rzeczypospolitej Polskiej”. W związku z powyższym Trybunał, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, po-stanowił umorzyć postępowanie w części określonej w pkt 2 petitum wniosku, w związku ze zbędnością wydania wyroku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.