K 13/18

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 20 listopada 2020 r. Pozycja 58 WYROK z dnia 10 września 2020 r. Sygn. akt K 13/18* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Mariusz Muszyński Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Jakub Stelina Jarosław Wyrembak, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2020 r., wniosku Rady Miejskiej Łomży o zbada-nie zgodności: art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.) w zakresie, w jakim opłata podwyższona przewidziana w tym przepisie, tj. przewidująca bezwzględny obowiązek jej na-łożenia w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów bez uzyskania decyzji za-twierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów na podmiot korzy-stający ze środowiska w sztywno określonej wysokości, nieuwzględniającej żad-nych okoliczności dotyczących tego czynu, z art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, o r z e k a: Art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instruk-cję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości, tj. 0,05 jed-nostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę skła-dowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, jest zgodny z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej. * Sentencja została ogłoszona dnia 15 września 2020 r. w Dz. U. poz. 1583. OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 2 Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Na podstawie wniosku z 27 grudnia 2017 r. Rada Miejska Łomży (dalej: wniosko-dawca lub Rada Miejska) zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie nie-zgodności: art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, ze zm.: dalej: prawo ochrony środowiska) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysoko-ści, tj. 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego czynu, z art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.1. Zaskarżony art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska stanowi, że: „Za składowa-nie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty pod-wyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na skła-dowisku za każdą dobę składowania”. 1.2. Wnioskodawca podniósł, iż art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska w zakresie, w jakim przewiduje, że podwyższona opłata za umieszczenie odpadów na składowisku odpa-dów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia tego składowiska nakłada-na w sztywno określonej wysokości, nieuwzględniającej żadnych okoliczności dotyczących tego czynu, jest niezgodna z Konstytucją. Wątpliwości wnioskodawcy co do zgodności art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska z Konstytucją związane są z przyjętym w tym przepisie sposobem ustalania wysokości opłaty podwyższonej. Ustawodawca zastosował tu bowiem konstrukcję, w której ustawa wyznaczyła maksymalne stawki opłaty podstawowej oraz przelicznik stosowany do ustalenia wysokości opłaty podwyższonej, a konkretne stawki opłaty, zawierające się w przedziale wskazanym w ustawie, zostały określone aktem podustawowym – rozporządzeniem. 1.3. Zdaniem wnioskodawcy, przepis nakładający podwyższoną opłatę za składowanie odpadów narusza art. 2 Konstytucji, ponieważ nie przewiduje żadnych kryteriów merytorycz-nych weryfikacji wysokości nałożonej opłaty, lecz sprowadza się jedynie do automatycznego jej nałożenia. Przy ustalaniu wysokości tej opłaty nie ma możliwości uwzględnienia żadnych okoliczności towarzyszących naruszeniu obowiązku uzyskania decyzji zatwierdzającej in-strukcję prowadzenia składowiska odpadów, w szczególności nie bierze się pod uwagę, czy wskutek składowania odpadów powstała szkoda dla środowiska. Taka redakcja przepisu naru-sza, zdaniem wnioskodawcy, wynikającą z klauzuli demokratycznego państwa prawnego za-sadę adekwatności regulacji prawnej do jej zakładanego celu. OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 3 W ocenie wnioskodawcy, opłata podwyższona, jak i jej wysokość, powinna być ade-kwatna do wyrządzonej szkody w środowisku i powinna to środowisko chronić, natomiast ustawodawca, ustalając tego rodzaju opłaty, nie powinien całkowicie abstrahować od sytuacji ekonomicznej podmiotu podlegającego ukaraniu. Uwzględnienie tej okoliczności winno być jednak pozostawione ocenie organu podejmującego decyzję o zastosowaniu opłaty podwyż-szonej oraz sądowi kontrolującemu tę decyzję. Jak dalej wywodził wnioskodawca, to organy podejmujące decyzję o zastosowaniu opłaty podwyższonej, jak i kontrolujące te decyzje sądy winny wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności konkretnej sprawy, a jednostka naruszająca środowisko naturalne powinna ponosić odpowiedzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie (art. 86 Konstytucji). Ponadto prawo materialne winno stwarzać organowi wła-ściwemu do nakładania opłat podwyższonych możliwość miarkowania ich wysokości, a nawet odstąpienia od ich wymierzenia. Wnioskodawca podniósł też, że administracyjne opłaty podwyższone stanowią inge-rencję państwa w prawa majątkowe jednostki, stąd też ich wysokość powinna być oceniana przez pryzmat zasady ochrony własności i innych praw majątkowych w związku z zasadą proporcjonalności ustanowioną w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. W piśmie z 10 maja 2019 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. Zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora: 1) art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska w zakresie, w jakim przewiduje obowią-zek uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwier-dzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sztywno określonej wysokości, tj. 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów, bez względu na inne okoliczności dotyczące tego zachowania, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) w pozostałym zakresie postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczal-ność wydania wyroku. 2.1. Prokurator Generalny wskazał, że wnioskodawca nie uzasadnił dostatecznie za-rzutu naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady adekwatności (proporcjonalności) ingerencji ustawodawcy w konstytucyjnie chronione prawo własności. Wniosek nie zawiera szczegółowej i precyzyjnej argumentacji za obaleniem domniemania konstytucyjności kwe-stionowanej regulacji. Wprawdzie wnioskodawca wskazał, iż wskutek sztywnego określenia w zaskarżonym przepisie wysokości opłaty podwyższonej przy jej nakładaniu nie są uwzględ-niane okoliczności dotyczące m.in. sytuacji majątkowej sprawcy oraz stopnia uszczerbku w środowisku spowodowanego jego zachowaniem, co prowadzić ma do naruszenia zasady proporcjonalności, jednakże argumentacja ta została odniesiona zbiorczo do wszystkich obję-tych wnioskiem wzorców kontroli. Brakuje natomiast merytorycznego uzasadnienia specy-ficznego naruszenia tego konkretnego wzorca w postaci wskazanego przez wnioskodawcę właśnie art. 2 Konstytucji. Z tego względu, zdaniem Prokuratora Generalnego, wniosek Rady Miejskiej nie spełnia wymogów określonych w art. 47 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 47 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK, a więc postępowanie w tej części podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, tj. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego kwestionowana regulacja niewątpliwie stanowi ingerencję w prawa majątkowe podmiotu składującego odpady. Przewidziane w niej podwyż-szone opłaty uiszczane są bowiem, a w razie niezapłacenia – egzekwowane z majątku tegoż OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 4 podmiotu. Jednakże jak dowodził Prokurator Generalny, wynikająca z kwestionowanej regu-lacji ingerencja w prawo własności mieści się w granicach dopuszczalności ograniczenia te-goż prawa, określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. 3. 3 lipca 2019 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo Marszałka Sejmu zawierające stanowisko Sejmu. Zdaniem Sejmu, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, postępowanie w niniejszej sprawie powinno zostać w całości umorzone ze względu na niedo-puszczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu wskazał, że zarzut naruszenia art. 2 Konsty-tucji nie powinien być rozpoznany przez Trybunał z uwagi na brak przedstawienia przez wnioskodawcę uzasadnienia spełniającego wymogi określone w u.o.t.p.TK, tj. wobec braku określenia przez Radę Miejską problemu konstytucyjnego i zarzutu niekonstytucyjności, a także wskazania argumentów na poparcie swoich zarzutów. Wnioskodawca nie uzasadnił bowiem dostatecznie zarzutu naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady adekwatności (proporcjonalności) ingerencji ustawodawcy w konstytucyjnie chronione prawo własności. Marszałek wskazał ponadto, iż niezależnie od formalnoprawnej przeszkody w rozpoznaniu zarzutu niezgodności art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska, również w płaszczyźnie mate-rialnoprawnej zarzuty wnioskodawcy nie zasługują na uwzględnienie. Wnioskodawca nie przedstawił dostatecznych dowodów na to, aby wprowadzona w zaskarżonym przepisie opłata dodatkowa miała charakter nieproporcjonalny w rozumieniu art. 2 Konstytucji. W pozostałym zakresie jako przyczynę umorzenia Marszałek wskazał niedopuszczal-ność domagania się przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kontroli zgodności zaskarżonego przepisu prawa z art. 31 ust. 3, art. 64 i art. 86 Konstytucji jako wzorcami dotyczącymi ochrony wolności i praw konstytucyjnych. Prawa i wolności konstytu-cyjne nie przysługują bowiem, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, pod-miotom publicznym. 4. 21 grudnia 2018 r. wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego pismo Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu w sprawie wniosku Rady Miejskiej z 27 grudnia 2017 r. II Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał mo-że rozpoznać wniosek na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystar-czającą podstawę do wydania wyroku. Trybunał uznał, że w niniejszym postępowaniu przesłanka ta została spełniona. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Legitymacja wnioskodawcy. 1.1. Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji legitymację do wystąpienia do Trybu-nału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji po- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 5 siadają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Mogą one wystąpić z wnio-skiem o stwierdzenie niezgodności ustawy z Konstytucją jeżeli – jak stanowi art. 191 ust. 2 Konstytucji – kwestionowany przepis dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Legi-tymacja przysługująca organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego ma zatem charakter przedmiotowo ograniczony. Przedmiotem wniosku może bowiem stać się akt nor-matywny (akt, który ustanawia abstrakcyjne i generalne normy prawne), jeżeli „dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”, tj. zagadnień, problemów czy kwestii, które wynikają z wy-konywania działań w ramach kompetencji powierzonych danemu podmiotowi. Domagając się zatem przeprowadzenia kontroli konstytucyjności, wnioskodawca nie może powoływać się wyłącznie na fakt zaliczenia danego aktu do jego zakresu kompetencyjnego. Musi oprócz tego wykazać istnienie „sprawy”, która objęta jest tym zakresem i stanowi przez to potwierdzenie wystąpienia określonej kwestii konstytucyjnej. W niniejszej sprawie wnioskodawcą jest Rada Miejska Łomży będąca organem sta-nowiącym jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Gmina Miasto Łomża. 27 września 2017 r. Rada Miejska Łomży podjęła uchwałę nr 387/XLV/17, zmienioną następnie uchwałą nr 411/XLVI/17 z 27 października 2017 r. w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyj-nego z wnioskiem o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219; dalej: prawo ochrony środowiska). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), do spraw objętych zakresem działania gminy należą, jako jej za-dania własne, „sprawy (…) wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych”. Z kolei zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czy-stości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku) „utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą wa-runki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności zapewniają budowę, utrzymanie i eks-ploatację własnych lub wspólnych z innymi gminami instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, w tym instalacji komunalnych, o którym mowa w art. 38b ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach”. Wnioskodawca, tj. Rada Miejska Łomży, będąca organem stanowiącym Gminy Miasto Łomża, realizując wynikające z wskazanych powyżej ustaw zadania w zakresie unieszkodli-wiania odpadów komunalnych, jest właścicielem Regionalnej Instalacji Przetwarzania Odpa-dów Komunalnych w Czartorii (w jej skład wchodzi Zakład Przetwarzania i Unieszkodliwia-nia Odpadów w Czartorii, dalej: Zakład), której obowiązek funkcjonowania wynika z woje-wódzkiego planu gospodarowania województwa podlaskiego. Miejskie Przedsiębiorstwo Go-spodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Łomży (dalej: MPGK) w okre-sie, za który decyzjami Marszałka Województwa Podlaskiego z 3 czerwca 2014 r. oraz z 21 marca 2016 r. nałożono na Zakład opłatę podwyższoną z tytułu magazynowania odpa-dów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, prowa-dziło w imieniu Miasta Łomży Zakład, tj. składowisko odpadów komunalnych. Wnioskodawca – Rada Miejska Łomży, do której zadań należy prowadzenie składowi-ska odpadów oraz unieszkodliwianie odpadów komunalnych ma zatem legitymację do złoże-nia wniosku do Trybunału. Jej wniosek o zbadanie zgodności art. 293 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska w zakresie, w jakim opłata podwyższona przewidziana w tym przepisie, tj. przewidująca bezwzględny obowiązek jej nałożenia w wy-sokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów na podmiot korzystający ze środowiska w sztywno określonej wysoko- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 6 ści, nieuwzględniającej żadnych okoliczności dotyczących tego czynu z Konstytucją dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady. Obowiązek uiszczenia przez Miejskie Przedsiębior-stwo Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Zakład Budżetowy w Łomży opłaty podwyż-szonej z tytułu magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miej-sce magazynowania odpadów wpływa bezpośrednio na sytuację gospodarczą Gminy Miasto Łomża. Wobec tego Trybunał uznał wnioskodawcę za podmiot uprawniony w myśl art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji do zainicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wnioskodawca kwestionuje akt normatywny (ustawę prawo ochrony środowiska), który doty-czy spraw objętych zakresem jego działania, spełniając tym samym wymogi co do zakresu przedmiotowego wniosku określone w art. 191 ust. 2 Konstytucji. 1.2. Dodatkowo rozstrzygnięcia wymagała również kwestia dopuszczalności poddania przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego kontroli konstytucyjności zaskar-żonego przepisu prawa z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji. Są to bowiem wzorce dotyczące ochrony wolności i praw konstytucyjnych, a wolności i prawa konstytucyjne, w szczególności związane ze standardami ochrony własności i innych praw majątkowych, zgodnie z obszernym i ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie przy-sługują podmiotom publicznym. Podstawę ochrony własności i samodzielności podmiotów samorządowych stanowią art. 165-167 w związku z art. 2 Konstytucji (tylko jako przykład należy tu przytoczyć postanowienie TK z 22 maja 2007 r., sygn. SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60 oraz wyroki z: 13 marca 2013 r., sygn. K 25/10, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 27 i 23 marca 2010 r., sygn. K 19/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 24). Wskazane wyżej orzecznictwo kształtowało się jednakże w związku ze sprawami do-tyczącymi ustaw regulujących specyficzne stosunki własnościowe jednostek samorządowych, z uwagi na dostrzeżoną przez prawodawcę potrzebę dokonania ingerencji w te stosunki w szerszym interesie publicznym. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z za-skarżeniem regulacji odnoszącej się do określonego rodzaju działalności gospodarczej, nakła-dającej opłatę podwyższoną za naruszenie obowiązku uzyskania decyzji administracyjnej. Obowiązek ten ciąży w takim samym zakresie i w taki sam sposób na wszystkich podmiotach prowadzących taką działalność, bez względu na ich stosunki własnościowe. Dokonywanie kontroli konstytucyjności takiej opłaty z punktu widzenia kryteriów odmiennych dla podmio-tów „czysto” samorządowych i dla podmiotów prywatnych (w tym spółek z udziałem, w róż-nym stosunku, właściciela samorządowego) zakłócałoby przejrzystość regulacji i zasady kon-kurencji na rynku gospodarki odpadami, którego stworzenie było zamiarem ustawodawcy. Dlatego w takim wypadku, skoro na podstawie związku z działalnością jednostki samorządo-wej jej organowi stanowiącemu przysługuje z mocy art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji prawo do wystąpienia z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją, należy mu przyznać także kompetencję do zarzucenia niezgodności ustawy ze standardami konstytucyjnymi obo-wiązującymi prawodawcę w stosunku do uczestników rynku niereprezentujących własności samorządowej. Dodatkowo należało wskazać, że przy bliższej analizie trudno dostrzec argumenty za rozważeniem dopuszczalności tego rodzaju regulacji wyłącznie na podstawie kryteriów odno-szących się do ochrony własności samorządowej, ponieważ te przyczyny, które prowadzą do zróżnicowania tej ochrony (najogólniej ujmując, służebna funkcja własności publicznej i po-trzeba elastyczności kształtowania tej funkcji) akurat w zakresie regulacji określonego rodzaju działalności gospodarczej (inaczej niż np. przy określaniu dopuszczalności jej prowadzenia przez samorząd) zasadniczo nie występują. W szczególności trudno przypuścić, aby ocena dopuszczalności nałożenia opłaty sankcyjnej na określonych zasadach za takie samo zacho- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 7 wanie podmiotu miała wypaść inaczej na gruncie art. 165 ust. 1 niż na gruncie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odwołując się w tym zakresie do stanowiska Trybunału, można przywołać orze-czenie, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż „własności komunalnej nie można ujmować w kategoriach absolutnych, jednak nie wolno jej traktować gorzej niż własności innych podmiotów” (wyroki z: 9 grudnia 2008 r., sygn. K 61/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 174 i 6 marca 2019 r., sygn. K 18/17, OTK ZU A/2019, poz. 10); „uniwersalny charakter ochrony własności w ramach wzorca konstytucyjnego statuowanego w art. 21 ust. 1 Konstytu-cji nie oznacza, że ochrona ta ma być jednakowa dla wszystkich jej form (wszystkich podmio-tów własności). Z uwagi na charakter podmiotu (co ma znaczenie wtórne), jak i funkcje własności publicznej dopuszcza się poddanie jej specjalnemu reżimowi prawnemu lub za-pewnienie jej szczególnej ochrony. Specjalny reżim nie musi oznaczać przy tym słabszej ochrony od ochrony własności prywatnej” (wyrok z 11 lipca 2012 r., sygn. K 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 78). 2. Podniesione zarzuty. Jako wzorce kontroli wnioskodawca wskazał art. 2, art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2.1. W odniesieniu do art. 2 Konstytucji wnioskodawca sformułował zarzut naruszenia zasady proporcjonalności rozwiązań ustawodawczych do celu tejże regulacji. Podniósł, iż sztywno określona wysokość opłaty podwyższonej nie pozwala uwzględniać przy jej wymia-rze ani wagi naruszenia obowiązku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy, ani stopnia uszczerbku w przyrodzie – środowisku, ani nawet braku wyrządzenia takiej szkody, jak to miało miejsce w danej sprawie. Wnioskodawca zarzuca, że wysokość opłaty podwyższonej jest nadmierna i nie jest adekwatna do szkody wyrządzonej w środowisku. Opłata może być bowiem nałożona w pełnej wysokości nawet w sytuacji, gdy pomimo składowania odpadów bez decyzji zatwierdzającej instrukcję środowisko w ogóle nie poniosło szkody. W ocenie wnioskodawcy, opłata podwyższona winna być nakładana jedynie w sytua-cji, kiedy dojdzie do pogorszenia stanu środowiska. Tymczasem wymierzanie opłaty podwyż-szonej, w sposób określony w kwestionowanym przepisie, charakteryzuje się nadmierną su-rowością, nieuzasadnioną celem, któremu opłata ta ma służyć, prowadząc w konsekwencji do dominacji represyjnego charakteru opłaty nad jej właściwym celem, tj. prewencyjno-dyscyplinującym i restytucyjnym. Wobec powyższego wnioskodawca wskazał, iż art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska narusza również art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, stanowiąc nad-mierną ingerencję w sferę chronionych praw jednostki oraz art. 86 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ podwyższona opłata ma charakter kary i jest nakładana z naruszeniem zasady proporcjonalności, a przy tym nakładana jest nawet wówczas, gdy samo składowanie nie spowodowało żadnej szkody w środowisku naturalnym. Wnioskodawca twierdzi, iż stosowanie zaskarżonego przepisu, bez uwzględnienia art. 2 Konstytucji, jest naruszeniem Konstytucji. Zaskarżony przepis nie pozwala bowiem uwzględnić przy nakładaniu opłaty podwyższonej ani „ciężkości” (wagi) naruszenia obowiąz-ku ustawowego, ani sytuacji majątkowej sprawcy, ani stopnia uszczerbku w środowisku, co może prowadzić in casu do nadmiernie surowej odpowiedzialności, zmierzającej de facto do likwidacji podmiotu korzystającego ze środowiska. W rezultacie charakter represyjny opłaty podwyższonej dominuje nad jej właściwym celem, tzn. celem prewencyjno-dyscyplinującym i restytucyjnym, co nie odpowiada celowi regulacji i narusza zasadę adekwatności (proporcjo-nalności) ustawodawczej ingerencji państwa w konstytucyjnie chronioną sferę jednostki, wywodzoną właśnie z art. 2 Konstytucji. Zdaniem wnioskodawcy, zgodna z Konstytucją regu-lacja powinna uzależniać sankcję majątkową braku decyzji o zatwierdzeniu instrukcji od rze- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 8 czywistego wystąpienia szkody w środowisku, a sama opłata powinna być adekwatna do wy-sokości tej szkody i uwzględniać dolegliwość dla podmiotu zobowiązanego z uwagi na jego sytuację majątkową. Przepisy powinny przewidywać możliwość miarkowania lub odstąpienia od wymierzenia opłaty w szczególnych sytuacjach, a decyzja w sprawie opłaty podwyższonej powinna podlegać kontroli sądowej. 2.2. Wnioskodawca zarzuca, że zaskarżony art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, albowiem z uwagi na charakter ustanowionej sankcji (zbyt wysokiej opłaty podwyższonej), przepis ten narusza sferę praw majątkowych (własności w szerszym, konstytucyjnym znaczeniu) podmiotu korzystającego w ten sposób ze środowiska. Argumenty dotyczące tego zarzutu wiążą się więc ściśle z zarzutem dokonania ingerencji w sferę własności takiego podmiotu, rozumianą jako obszar jego praw majątko-wych, przy czym, jest to, w ocenie wnioskodawcy, ingerencja nieuzasadniona w świetle kryte-riów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wnioskodawca zarzuca, że art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska przekracza grani-cę dozwolonej konstytucyjnie ingerencji w sferę własności podmiotów prowadzących działal-ność w zakresie składowania odpadów, ponieważ jego regulacja przewiduje podwyższoną opłatę za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdza-jącej instrukcję prowadzenia tego składowiska, nakładaną w sztywno określonej i nadmiernej wysokości, a ponadto bez uwzględnienia wszelkich okoliczności dotyczących tego czynu. Trzeba jednakże zauważyć, że decyzje, w których wymierzono opłatę podwyższoną Zakładowi, wydane zostały na podstawie art. 293 ust. 2 prawa ochrony środowiska. Zaskarżo-ny art. 293 ust. 1 został zastosowany przez organy administracji tylko w ramach odesłania z ust. 2. Stanowisko wnioskodawcy należy w związku z tym rozumieć w ten sposób, że kwe-stionuje on tylko wysokość i bezwzględny charakter opłaty podwyższonej, natomiast nie ma zastrzeżeń co do samego mechanizmu przeniesienia zasad określonych w art. 293 ust. 1 na wypadki magazynowania odpadów bez uzyskania wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania. 2.3. Kolejny zarzut wnioskodawcy, oparty na tej samej argumentacji, dotyczy niezgo-dności zaskarżonego przepisu z ograniczającym swobodę ustawodawcy wymaganiem propor-cjonalności ingerencji w sferę praw chronionych konstytucyjnie, wynikającym z art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze in fine Konstytucji. Wnioskodawca zarzuca naruszenie dwóch z trzech szczegółowych kryteriów takiej in-gerencji, wyprowadzonych w orzecznictwie Trybunału z art. 31 ust. 3 Konstytucji, tj. nie-zbędności takiej regulacji oraz jej proporcjonalności sensu stricto, tzn. potrzeby wyważenia znaczenia chronionego interesu publicznego i ciężaru nakładanego na obywatela. 2.4. Należy zauważyć, iż wnioskodawca tak sformułował wniosek, że można byłoby uznać, iż chodzi mu w istocie nie o niekonstytucyjność treści bezpośrednio wyrażonej w za-skarżonym art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska, ale o brak treści wymaganej, jego zda-niem, do uzupełnienia zawartej w nim regulacji w celu zachowania jej zgodności z Konstytu-cją (brak przepisów przewidujących ewentualne podstawy zwolnienia od sankcji w postaci podwyższonej opłaty lub jej zmniejszenia). Dopuszczalność poddania luki w treści regulacji ustawowej kontroli Trybunału zależy od tego, czy mamy do czynienia z zaniechaniem prawo-dawczym, czy z pominięciem prawodawczym. Przypomnieć należy, iż Trybunał wielokrotnie odnosił się w swoim orzecznictwie do pojęcia zaniechania prawodawczego, przeciwstawiając je prawodawczemu pominięciu (zob. zwłaszcza wyrok z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119 OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 9 oraz postanowienie z 30 listopada 2015 r., sygn. SK 30/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 184). Zaniechanie prawodawcze występuje w szczególności wtedy, gdy uprawniony jest wniosek, że brak określonej regulacji prawnej lub regulacja w kształcie nadanym przez prawodawcę jest następstwem jego świadomej decyzji. Nawet jeśli Konstytucja wymaga, by daną dziedzinę spraw uregulowano lub uregulowano w sposób inny, niż to uczynił prawodawca, w wypadku zaniechania prawodawczego kontrola przez Trybunał jest wyłączona, ponieważ jego rola ogranicza się do funkcji tzw. ustawodawcy negatywnego. Natomiast pominięcie prawodawcze zachodzi wówczas, gdy regulacja prawna została ustanowiona i obowiązuje, ale jej zakres jest niepełny lub zbyt wąski, ponieważ istnieje norma konstytucyjna, w świetle której ustawodaw-ca powinien uzupełnić badany akt o treść odpowiadającą standardowi konstytucyjnemu. Try-bunał może wówczas orzekać nie tylko o treści aktu prawnego, ale również o tym, co ustawo-dawca pominął, a powinien był uregulować, by w odniesieniu do regulacji danej kwestii zo-stały spełnione wymogi konstytucyjne (zob. m.in. postanowienie TK z 14 lipca 2009 r., sygn. SK 2/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 117 i tam przywołane orzecznictwo). Trybunał uznał jednakże, iż wnioskodawca, choć nieudolnie, sformułował w istocie problem konstytucyjny, który wymaga rozpoznania. Twierdzenie, iż automatyzm naliczania opłaty podwyższonej bez względu na okoliczności prowadzi do represyjności i nadmiernej surowości regulacji, zilustrowane sytuacją dotyczącą działalności wnioskodawcy, stanowi argument, który nadaje się do zweryfikowania przez Trybunał. O tym natomiast, czy jest on powierzchowny i ogólnikowy, czy też konkretny i rozstrzygający, można było orzec dopiero w wyniku jego rozpoznania. Argumenty wskazane przez wnioskodawcę pozwoliły na ocenę przez Trybunał zasadności podniesionego zarzutu. 3. Treść i otoczenie normatywne przedmiotu kontroli. 3.1. Oceniając konstytucyjność zaskarżonego przepisu, należało uwzględnić jego kon-tekst normatywny, w szczególności przepisy regulujące wymogi niezbędne do prowadzenia działalności w postaci składowania i magazynowania odpadów. Podstawowa regulacja doty-cząca składowania odpadów zawarta jest w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2020 r. poz. 797, ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Art. 3 ust. 1 tej ustawy zawiera definicję pojęcia odpadów (pkt 6) oraz składowiska odpadów (pkt 25). W myśl tych przepi-sów składowisko jest miejscem prowadzenia, przez podmiot określony jako zarządzający składowiskiem odpadów, działalności w zakresie składowania odpadów uregulowanej w art. 103 i następnych tej ustawy. Regulacja opłat za korzystanie ze środowiska przy prowadzeniu tej działalności jest przedmiotem zaskarżonego art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, odpady (z określonymi wyjątkami) składuje się na składowisku odpadów, a w myśl art. 128 tej samej ustawy, „Zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegającą na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno: 1) pozwolenia zintegrowanego albo zezwolenia na przetwarzanie odpadów; 2) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów; 3) decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów”. Uzyskanie ostatnio wymienionej decyzji jest zatem warunkiem legalności prowadzenia przez zarządzającego składowiskiem odpadów działalności polegającej na składowaniu odpa-dów. 3.2. Zaskarżony art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska stanowi: „Za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 10 w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania”. Przepis ten nie został zmieniony w okresie pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem niniejszego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Zaskarżony przepis przewiduje zatem obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej w sytuacji, kiedy podmiot składujący odpady czyni to bez uprzedniego uzyskania decyzji za-twierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska tychże odpadów. Przepis jest sformułowany w sposób, który nie pozostawia wyboru w zakresie sposobu rozstrzygnięcia sprawy w wypad-ku zaistnienia zawartych w nim przesłanek. Już sam fakt składowania odpadów bez uzyskania wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest ko-nieczną, a jednocześnie wystarczającą przesłanką nałożenia opłaty podwyższonej. Organ na-kładający opłatę nie ma możliwości jej miarkowania, na wysokość opłaty nie mają też wpły-wu takie przesłanki, jak zawinienie podmiotu, na który opłata jest nakładana, ani okoliczność, czy w wyniku działania tegoż podmiotu doszło do wyrządzenia jakiejś szkody w środowisku. Wysokość opłaty podwyższonej jest uzależniona jedynie od czasu tego składowania oraz wy-sokości wskazanej jednostkowej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku. Należy nadmienić, iż art. 272 prawa ochrony środowiska wyróżnia w szczególności dwie kategorie takich „środków finansowych ochrony środowiska”: opłaty za korzystanie ze środowiska oraz administracyjne kary pieniężne. Z kolei wśród opłat za korzystanie ze środo-wiska ustawodawca rozróżnia opłaty zwykłe oraz opłaty podwyższone, mające charakter sankcyjny. Opłatę zwykłą za składowanie odpadów regulują art. 273 ust. 1 pkt 4 i art. 274 ust. 5 prawa ochrony środowiska, a stawki tej opłaty określa Rada Ministrów w rozporządze-niu wydanym na podstawie art. 290 ust. 2 prawa ochrony środowiska, z uwzględnieniem gór-nych jednostkowych stawek opłat określonych w art. 290 ust. 1 i zasad ich podwyższania usta-lonych w art. 293. Opłaty podwyższone obowiązują, zgodnie z art. 292 i art. 293, w razie braku wymaganego pozwolenia na korzystanie ze środowiska (w wypadku emisji gazów lub pyłów), a ponadto w razie składowania i magazynowania odpadów bez wymaganej decyzji, składowania ich w miejscu do tego nieprzeznaczonym oraz pozbycia się odpadów. W szcze-gólności, w świetle art. 293 ust. 2 prawa ochrony środowiska, magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej miejsce i sposób magazynowania traktuje się „jako składo-wanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska”, co znaczy, że takie magazynowanie podlega takiej samej opłacie podwyższonej, jak określo-nej w zaskarżonym art. 293 ust. 1. Wskazać również należy, iż stawki opłat zwykłych za składowanie odpadów są staw-kami jednostkowymi za umieszczenie 1 Mg (tony) odpadów na składowisku. Podmiot korzy-stający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek urzędu marszałkowskiego (art. 284 prawa ochrony środowiska). Opłata podwyższo-na za składowanie odpadów naliczana jest z kolei według określonego ułamka powyższej stawki za dobę składowania i ponosi się ją niezależnie od opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku (art. 293 ust. 7 prawa ochrony środowiska). 3.3. Prawo ochrony środowiska nie przewiduje żadnych okoliczności, które mogłyby być podstawą obniżenia opłaty podwyższonej albo rezygnacji z jej poboru, z wyjątkiem sytua-cji, gdy dopuszczalne jest odroczenie, zmniejszenie lub umorzenie opłaty podwyższonej na podstawie przepisów tytułu V działu IV tej ustawy. Przepisy te dotyczą jednak wyłącznie szczególnej sytuacji, gdy podmiot korzystający ze środowiska obowiązany do ich uiszczenia realizuje terminowo przedsięwzięcie, którego wykonanie zapewni usunięcie przyczyn pono-szenia podwyższonych opłat w okresie nie dłuższym niż 5 lat od dnia złożenia wniosku (art. 317 ust. 1 prawa ochrony środowiska). OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 11 3.4. Analizując funkcję zaskarżonego art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska, nale-żało wziąć pod uwagę cele regulacji gospodarki odpadami i opłat na rzecz środowiska za składowanie odpadów. W świetle art. 1 ustawy o odpadach, celem jej regulacji jest przede wszystkim ochrona środowiska oraz życia i zdrowia ludzi. Z kolei art. 1 prawa ochrony śro-dowiska jako przedmiot regulacji tej ustawy określa zasady ochrony środowiska, a w szcze-gólności zasady ustalania kosztów korzystania ze środowiska. Art. 7 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska ustanawia zasady, według których ten, kto powoduje zanieczyszczenie środowi-ska, obowiązany jest do usunięcia skutków zanieczyszczenia, natomiast ten, kto może spowo-dować takie zanieczyszczenie, ponosi koszty zapobiegania zanieczyszczeniom. 3.5. Należy podkreślić, iż zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami, do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz uiszczania administracyjnych kar pieniężnych zobo-wiązane są podmioty korzystające ze środowiska. Opłata ponoszona jest m.in. za umieszcze-nie odpadów na składowisku odpadów, a podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania decyzji m.in. decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów czy decy-zji określającej sposób i miejsce magazynowania odpadów, ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Obowiązek ponoszenia opłaty podwyższonej nie jest uzależniony od przyczyny nieposiadania stosownego pozwolenia. Opłata podwyższona jest wymierzana niezależnie, obok opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku, a jej wysokość nie podle-ga żadnemu miarkowaniu, ani w zależności od okoliczności podmiotowych, ani przedmioto-wych podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty podwyższonej. 4. Ocena konstytucyjności zaskarżonego przepisu ze wskazanymi wzorcami. 4.1. Wnioskodawca zarzuca zaskarżonemu art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska naruszenie art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie zasady proporcjonalności rozwiązań ustawo-dawczych do celu tejże regulacji. Należy przypomnieć, że ustanowiona w tym przepisie zasada demokratycznego pań-stwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej jest podstawą złożo-nego systemu aksjologicznego, tworzonego przez bardziej szczegółowe zasady będące jej składnikami. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę w swoim orzecznictwie, że na treść zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji, składa się szereg zasad, które nie zostały wprawdzie ujęte expressis verbis w tekście Konstytucji, ale które wynikają z istoty i aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych należy w szczególności zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, z której – zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego – wynika szereg dalszych zasad szczegółowych (tak już w wyroku z 4 stycznia 2000 r., sygn. K 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1). Zarzut wnioskodawcy dotyczy właśnie zasady ochrony zaufania do prawa (a ściśle, obowiązku ustawodawcy respektowania w działalności prawotwórczej zaufania obywatela do państwa i prawa), a konkretnie wywodzonej z niej zasady adekwatności (inaczej: proporcjo-nalności) norm wprowadzonych w drodze ustawy do zakładanego celu regulacji ustawowej. W wyroku z 9 lipca 2012 r. (sygn. P 8/10; OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 75) Trybunał Konstytu-cyjny uznał taki zarzut za dopuszczalny i wskazał, że jego uzasadnienie musi polegać na wy-kazaniu nierzetelnego, intensywnego działania ustawodawcy naruszającego generalne zasady konstytucyjne państwa prawa (tak również wyrok TK z 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26). W szczególności za niezgodny z art. 2 Konstytucji może być uzna-ny przepis regulujący przesłanki i wymiar sankcji administracyjnej, gdy stanowi ona dolegli- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 12 wość nieproporcjonalną ze względu na cel jej wprowadzenia (tak wyrok TK z 14 października 2009 r., sygn. Kp 4/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 134). 4.2. Po to, aby skutecznie zarzucić naruszenie przez art. 293 ust. 1 prawa ochrony śro-dowiska zasady adekwatności (proporcjonalności) norm wprowadzonych w drodze ustawy do zakładanego celu regulacji ustawowej, wnioskodawca powinien wykazać, że istotnie – zgod-nie z jego twierdzeniem – mamy do czynienia z nierzetelnym, intensywnym działaniem usta-wodawcy naruszającym generalne zasady konstytucyjne państwa prawa. Wnioskodawca po-wołuje tu dwa podstawowe argumenty: wymiar sankcji (prowadzący do nieproporcjonalnej dolegliwości dla dotkniętego podmiotu ze względu na cel jej wprowadzenia) oraz bezwzględ-ny charakter sankcji w postaci wymierzanej w sztywnej wysokości, bez względu na zaistnie-nie i rozmiar szkody i bez możliwości uwolnienia się od sankcji ze względu na jakiekolwiek, także niezależne od podmiotu, okoliczności. Wymiar podwyższonej opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia tego składowiska wynosi, według art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska, 0,05 (pięć setnych) jednostkowej stawki opłaty za ich składowanie. Opłata za składowanie ma jednak charakter jednorazowy (w istocie więc jest opłatą raczej za złożenie niż „składowanie”), a opłata podwyższona za „umieszczenie” nali-czana jest za każdą dobę składowania do czasu uzyskania zatwierdzenia instrukcji. Wniosko-dawca nie kwestionuje adekwatności wysokości podstawowej opłaty jednostkowej. Dla oceny jego argumentów istotna jest proporcja między opłatą podstawową a podwyższoną. W efekcie regulacji art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska, opłata podwyższona (należna obok opłaty podstawowej) doprowadzi do podwojenia obciążenia prowadzącego składowisko już po upływie 20 dni od daty nielegalnego umieszczenia odpadów. Jest to więc niewątpliwie wyso-ka stawka, jednak z drugiej strony zagrożenie stanu środowiska potencjalnie wynikające z długiego okresu nielegalnego składowania odpadów uzasadnia sankcję na tyle surową, aby skutecznie zapobiegać takim zachowaniom. Wnioskodawca nie uprawdopodobnił nie tylko przypisania ustawodawcy intencji doprowadzenia do likwidacji podmiotu naruszającego obo-wiązek uzyskania właściwej decyzji administracyjnej, ale także twierdzenia o takim skutku wymiaru opłaty w przedstawionym przez wnioskodawcę wypadku jego zakładu budżetowego, jakim jest MPGK. Na marginesie należy wskazać, iż w tym indywidualnym wypadku bardzo znaczny rozmiar obciążenia wynikał przy tym nie z intencji ustawodawcy, ale z wyjątkowo długiego okresu nielegalnego składowania, przy czym nic nie wskazuje na to, aby było to skutkiem okoliczności niezależnych od podmiotu obciążonego. Tym bardziej przedstawiony przykład nie świadczy o tym, że takie wypadki mogą występować w praktyce na tyle często, aby na ich podstawie kwestionować racjonalność i adekwatność wysokości i mechanizmu naliczania opłaty podwyższonej. Nieuzyskanie wymaganej decyzji administracyjnej (bez względu na przyczyny) ani nieświadomość potrzeby jej uzyskania, zwłaszcza w wypadku podmiotu prowadzącego działalność na podstawie zezwolenia administracyjnego w obszarze poddanym intensywnej regulacji, nie może być okolicznością zwalniającą od odpowiedzialno-ści za działanie stanowiące naruszenie prawa. Co do kwestii proporcjonalności (adekwatności) sankcji przewidzianej w zaskarżonym przepisie do chronionego interesu oraz celu regulacji, analogiczne kryterium występuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na tle bardziej szczegółowego art. 31 ust. 3 Kon-stytucji w kontekście proporcjonalności ingerencji w konstytucyjne wolności i prawa, wobec czego kwestia ta została zbadana dodatkowo poniżej. Należy jednak stwierdzić, że już z ana-lizy przeprowadzonej powyżej wynikło, iż argumenty wnioskodawcy nie wystarczają do oba-lenia domniemania konstytucyjności zaskarżonego przepisu na gruncie standardów wynikają-cych z art. 2 Konstytucji. OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 13 4.3. Z wywodów wnioskodawcy wynika, że w jego opinii, niezbędna byłaby tylko taka regulacja opłaty podwyższonej za składowanie lub magazynowanie odpadów bez właściwej decyzji administracyjnej, która zapewniałaby adekwatność tej opłaty do stopnia wywołanego uszczerbku w środowisku, a także chodziłoby o dostosowanie dolegliwości opłaty do indywi-dualnej sytuacji majątkowej podmiotu. Zauważyć trzeba jednak, że to stanowisko prowadzi-łoby do generalnego daleko idącego ograniczenia dopuszczalności uprzedniej kontroli admi-nistracyjnej, związanej z formalnymi procedurami i dolegliwymi, sztywnymi sankcjami finan-sowymi za ich niedopełnienie, w stosunku do wszelkiej działalności grożącej powstaniem szkody dla osób trzecich lub uszczerbku w innych chronionych konstytucyjnie dobrach. Kon-trola taka występuje, i jest niezbędna, w wielu obszarach życia podlegających regulacji admi-nistracyjnej. W wypadku ochrony środowiska zasada adekwatności podwyższonej opłaty do wyrządzonej szkody prowadziłaby nieuchronnie do relatywizacji i osłabienia odpowiedzialno-ści za podejmowanie działalności potencjalnie zagrażającej środowisku bez jej poddania uprzedniej administracyjnej kontroli. Dodatkowo trzeba wskazać, że wymagane decyzje w sprawie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów lub określenia miejsca i sposobu ich magazynowania (art. 293 ust. 1 i 2 prawa ochrony środowiska) zawierają w swojej treści określenie szeregu szczegółowych obowiązków podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów, w tym zwła-szcza obowiązku ustanowienia zabezpieczenia roszczeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków oraz szkód w środowisku (art. 125 i art. 130 ust. 2 ustawy o odpadach). Z tego względu ich wydanie ma bezpośrednie znaczenie dla zapewnienia należytej ochrony środowi-ska. Niezależnie od powyższych argumentów, ustalanie wysokości opłaty podwyższonej ex post (czyli, jak chyba trzeba rozumieć, w decyzji legalizującej działania podjęte z narusze-niem prawa) prowadziłoby do stanu niepewności prawnej i znacznie ograniczałoby oddziały-wanie prewencyjne opłaty podwyższonej. Prawo ochrony środowiska wprowadza tu system samorozliczenia: podmiot prowadzący składowisko odpadów jest obowiązany obliczyć i ui-ścić bez wezwania obciążającą go z mocy art. 293 ust. 1 opłatę (art. 284 prawa ochrony śro-dowiska). Także i to rozwiązanie, którego konstytucyjności wnioskodawca nie podważa, jest potrzebne dla właściwego oddziaływania prewencyjnego opłaty. Z powyższych względów należy przyjąć, że postulat dostosowania wysokości opłaty podwyższonej do stopnia spowodowanego przez podmiot prowadzący składowisko odpadów pogorszenia środowiska, a więc w istocie nadania jej przede wszystkim restytucyjnego cha-rakteru, jest sprzeczny z jej mającą podstawowe znaczenie funkcją prewencyjną, polegającą na zapewnieniu przeprowadzenia uprzedniej kontroli administracyjnej. Mechanizm sztywnej opłaty jest więc w istocie niezbędny dla osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę i ko-niecznego dla skutecznej ochrony środowiska celu. 4.4. W kontekście zasady proporcjonalności sensu stricto wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji należało ponadto ocenić wywiązanie się ustawodawcy z obowiązku wyważenia znaczenia chronionego interesu publicznego i ciężaru nakładanego na obywatela/podmiot (do-legliwości ingerencji w sferę jego konstytucyjnych praw i wolności). Należało tu uwzględnić z jednej strony wagę ochrony środowiska jako wartości konstytucyjnej mającej bezpośrednie oparcie w szeregu przepisów Konstytucji, w szczególności w jej art. 5 i art. 86, oraz istotne znaczenie społeczne, a z drugiej strony dolegliwość sankcji dla podmiotów obciążonych opła-tą dodatkową. Po tej drugiej stronie trzeba uwzględnić szereg okoliczności uzasadniających surowy charakter sankcji. Przede wszystkim to, że obciąża ona podmiot, który dopuścił się naruszenia prawa podejmując działalność bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej (a więc ustawodawca chroni tu oprócz środowiska także integralność porządku prawnego OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 14 gwarantowaną przez art. 83 Konstytucji). Ponadto, że brak takiej decyzji powoduje zwiększo-ne zagrożenie stanu środowiska w wymiarze potencjalnie bardzo znacznym, a ostateczny wy-miar opłaty zależy także od zachowania samego podmiotu, który powinien podjąć działania w celu możliwie szybkiej legalizacji podjętego składowania odpadów, w ten sposób zarazem minimalizując zagrożenie stanu środowiska i obciążającą go sankcję. Argumenty te pozwalają na przyjęcie, że regulacja zawarta w zaskarżonym art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska nie narusza wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasady proporcjonalności sensu stricto przez ustanowienie opłaty podwyższonej w nadmiernej wysokości. Trybunał nie rozważał kwestii, czy opłata podwyższona w nieco mniejszej wysokości mogłaby nadal należycie spełniać funkcję prewencyjną, ponieważ wnioskodawca nie przed-stawił żadnych argumentów na rzecz takiej tezy, ograniczając się do postulatu adekwatności opłaty do wyrządzonego w środowisku uszczerbku. Postulat ten, jak wskazano wyżej, jest jednak niemożliwy do zrealizowania. 4.5. Odnosząc się do oceny konstytucyjności regulacji z wskazanymi przez wniosko-dawcę art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji należało zauważyć, że zazwyczaj w sprawach, których przedmiotem jest konstytucyjność ingerencji ustawodawcy w prawo wła-sności, powoływane są oba te artykuły, przy czym art. 31 ust. 3 jako przepis związkowy wo-bec art. 64. Wnioskodawca wybrał jednak inną drogę, powołując art. 31 ust. 3 tylko jako związkowy wobec art. 86 Konstytucji. Pomimo to powiązania merytoryczne zachodzące po-między art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazują na celowość ich łącznego przedstawienia. 4.5.1. Art. 64 w ust. 1 Konstytucji zapewnia każdemu prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia; w ust. 3 zastrzega, że ograniczenia własności nie mogą naruszać istoty tego prawa. Art. 31 ust. 3 dopuszcza z kolei ustawowe ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 zawie-rają ponadto ten sam warunek formalny, mianowicie iż ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa własności, mogą wynikać jedynie z ustawy; ten warunek jest bez-spornie w rozstrzyganej sprawie spełniony, ponieważ przedmiotem zaskarżenia są ogranicze-nia wynikające z przepisów prawa ochrony środowiska. Zarzut naruszenia istoty każdego prawa chronionego konstytucyjnie (art. 31 ust. 3 zda-nie drugie Konstytucji), w tym w szczególności istoty prawa własności (art. 64 ust. 3), zgod-nie z orzecznictwem Trybunału może być podnoszony tylko wówczas, gdy ingerencja usta-wodawcy w takie prawo ma charakter szczególnie intensywny, niweczący w istocie jego pod-stawowe atrybuty. W odniesieniu do prawa własności są to: możliwość korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób, pobierania z niej pożytków i rozporządzania nią. W szczególno-ści w wyroku z 10 października 2000 r. (sygn. P 8/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 190), Trybu-nał stwierdził: „«Istota» prawa lub wolności wyznacza (…) bezwzględną granicę dopuszczal-nej ingerencji. (…) A zatem żadne względy – nawet konstytucyjne – nie mogą uzasadniać naruszenia istoty prawa lub wolności, których ochronę gwarantuje Konstytucja”. Art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowi jednak ponadto wyraźną konstytucyjną podstawę wprowadzania ograni-czeń prawa własności. Zawarte w nim przesłanki dopuszczalności ograniczenia własności stanowią natomiast kryterium kontroli dokonanych przez prawodawcę ograniczeń zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym, nie wyczerpują wszakże listy konstytucyjnych ob-warowań zawężających w tym zakresie jego swobodę (tak TK w wyroku z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 2). Takie zawężenie swobody prawodawcy OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 15 wynika w szczególności z dotyczącego wszystkich konstytucyjnych wolności i praw art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji, wymagając, aby ustawowe ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyj-nych wolności i praw były konieczne w demokratycznym państwie z uwagi na wymienione w tym przepisie kryteria, ustanawia zasadę proporcjonalności ingerencji ustawodawcy w sferę tych praw. Kryteria uzasadniające wprowadzenie ograniczeń to bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Na zasadę proporcjonalności składają się natomiast trzy bardziej szczegó-łowe kryteria: przydatności, konieczności i proporcjonalności w ścisłym znaczeniu. Zgodnie z kryterium przydatności prawodawca może ustanowić jedynie takie ograniczenia wolności i praw, które są uzasadnione racjonalną potrzebą w danym stanie faktycznym i prawnym, i które służą bezpośrednio realizacji konstytucyjnie uzasadnionego celu. Konieczność polega na niezbędności danego ograniczenia dla ochrony wskazanych przez ustawodawcę kryteriów; wreszcie proporcjonalność oznacza potrzebę wyważenia znaczenia chronionego interesu pu-blicznego i ciężaru nakładanego na obywatela (dolegliwości ingerencji w sferę jego praw i wolności) – (zob. w szczególności wyroki TK z: 11 kwietnia 2000 r., sygn. K 15/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 86, 21 kwietnia 2004 r., sygn. K 33/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 31 i 11 kwietnia 2006 r., sygn. SK 57/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 43). 4.6. Zdaniem wnioskodawcy, o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu, ma świad-czyć nadmierność ustawowej ingerencji w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji, polegająca na braku w regulacji prawa ochrony środowiska jakichkolwiek okoliczności zwalniających od odpowiedzialności. Wnioskodawca wskazuje, iż taką okolicznością winna być m.in. sytuacja majątkowa zobowiązanego do uiszczenia opłaty podmiotu prowadzącego składowisko odpa-dów. Należy zauważyć, iż ta okoliczność mogłaby być uwzględniona tylko w ramach systemu wymiaru opłaty ex post albo w postaci dopuszczalności złożenia wniosku o obniżenie opłaty. Z uwagi jednak na to, że wymiar opłaty zależy od czasu trwania ograniczenia, taka regulacja byłaby nieskuteczna (czyli według jednego z kryteriów proporcjonalności ingerencji ustawo-wej – nieprzydatna), ponieważ oddziaływałaby negatywnie na motywację podmiotu znajdują-cego się w złej sytuacji majątkowej do zalegalizowania podjętej działalności, a zatem osłabia-ła ochronę środowiska m.in. wskutek trwającego braku zabezpieczenia potencjalnych rosz-czeń z tytułu wystąpienia negatywnych skutków oraz szkód w środowisku. Zauważyć wreszcie trzeba, że chociaż prawo ochrony środowiska nie przewiduje żad-nych okoliczności zwalniających od sankcji w postaci opłaty podwyższonej, to istnieją one w systemie prawnym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z: 24 stycznia 2006 r. (sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6), 15 stycznia 2007 r. (sygn. P 19/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2) oraz 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12 OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68), od-powiedzialność karnoadministracyjna to odpowiedzialność typu represyjno-porządkowego, będąca przejawem interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne. Ta charakterystyka obejmuje także sankcję administra-cyjną w postaci opłaty szczególnej związanej z naruszeniem przepisów (np. opłaty podwyż-szonej), która różni się od kary tylko silniejszym akcentem na prewencję niż represję. Zgodnie z wyrokiem z 15 stycznia 2007 r., „[o]dpowiedzialność ta, oparta na zasadzie winy obiektyw-nej, może posługiwać się sankcjami bezwzględnie oznaczonymi i wówczas przybiera charak-ter odpowiedzialności ustawowej. (…) Tego rodzaju odpowiedzialność realizowana jest w trybie kodeksu postępowania administracyjnego, a niekiedy w trybie ordynacji podatko-wej”. W tym samym wyroku Trybunał zauważył także, że „[o]biektywny fakt naruszenia pra-wa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialno- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 16 ści powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zasto-sowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i za-sadami współżycia społecznego”. Wynika stąd pewien automatyzm sankcji, który jednak, zdaniem Trybunału, jest dopuszczalny i uzasadniony, ponieważ uniemożliwia organom admi-nistracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Trybunał Konstytucyjny w przywołanych orzeczeniach dopuszczał ostrożne, odpo-wiednie stosowanie do sankcji administracyjnych o charakterze represyjnym, standardów określonych w art. 42 Konstytucji, odnoszących się wprost tylko do odpowiedzialności karnej. Stanowisko to wskazuje, że nawet w wypadku odpowiedzialności ustawowej prawodawca nie może korzystać z pełnej dowolności kształtowania podstawy przypisania podmiotowi naru-szenia prawa. W wyroku z 1 lipca 2014 r. (sygn. SK 6/12) Trybunał orzekł, że „[s]tosowanie kar administracyjnych nie może opierać się na idei odpowiedzialności czysto obiektywnej, całkowicie oderwanej od okoliczności konkretnego przypadku, w tym winy sprawcy”. Prawi-dłowe konsekwencje wyciągnięto stąd w orzecznictwie sądów administracyjnych; w szcze-gólności NSA w uzasadnieniu wyroku z 7 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2027/15, Lex nr 2289752) powtórzył za cytowanym ostatnio wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, w kon-tekście regulacji opłat dodatkowych w prawie ochrony środowiska, że „minimalny standard w zakresie uwolnienia się spod odpowiedzialności wyznacza możliwość wykazania przez zobowiązanego, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności (działanie siły wyższej, stan wyższej konieczności, działanie osób trzecich, za które on nie odpowiada)”. Wnioskodawca nie wykazał więc że regulacja zawarta w zaskarżonym art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska naruszała wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę propor-cjonalności sensu stricto przez ustanowienie opłaty podwyższonej bez wskazania okoliczno-ści, które mogłyby uwolnić podmiot prowadzący składowisko odpadów od obowiązku uisz-czenia tej opłaty. 4.7. Istotne miejsce w argumentacji wnioskodawcy zajmuje powołanie się na wspo-mniany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, dotyczący administracyjnej kary pieniężnej za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwole-nia, ustanowionej w art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55), w którym Trybunał uznał nałożenie takiej kary w sztywno określonej wysokości bez względu na okoliczności czynu za niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Sprawa ta jest, zdaniem wnioskodawcy, tak podobna do sprawy rozstrzyganej z jego wniosku, że rozstrzygnięcie tej drugiej powinno być analogiczne. W rzeczywistości jednak podobna jest tylko ogólna struktura problemu: ustawa wymagająca uzyskania decyzji administracyjnej zawiera przepis przewidujący finansową sankcję administracyjną o sztywno określonej wysokości za podjęcie działania niedozwolone-go bez takiej decyzji. Poza tym jednak sytuacja zobowiązanego do zapłaty kary za usunięcie drzew lub krzewów jest, jak wynika z uzasadnienia wyroku z 1 lipca 2014 r., pod kilkoma istotnymi względami różna od sytuacji zobowiązanego do uiszczenia opłaty podwyższonej za składowanie odpadów. Po pierwsze, kara za usuwanie drzew i krzewów z nieruchomości przez jej właściciela jest konsekwencją ingerencji ustawodawcy w prawo własności w ścisłym pojęciu, wobec czego art. 64 ust. 3 Konstytucji jest tu właściwym wzorcem kontroli. Po dru-gie, ingerencja polegająca na ograniczeniu pod rygorem kary pieniężnej prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej własność podmiotu jest z natury rzeczy bardziej dolegliwa niż nałożenie opłaty podwyższonej z powodu podjęcia przez podmiot ustawowo reglamentowanej działalności gospodarczej bez uzyskania wymaganej decyzji administracyjnej. Po trzecie, wy- OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 17 sokość kary za usunięcie drzew lub krzewów jako kary jednorazowej jest całkowicie sztywna i zachowanie podmiotu po naruszeniu prawa na nią nie wpływa. Po czwarte, ta kara jest wy-soka, a odnosi się do bardzo szerokiego kręgu właścicieli nieruchomości; dla ich znacznej części stanowi ciężar nadmierny w zestawieniu ze spowodowanym uszczerbkiem dla środo-wiska (i tak było w sytuacji osób, których skargi konstytucyjne były przedmiotem rozstrzy-gnięcia). Po piąte, jest to kara w ścisłym tego słowa znaczeniu, nakładana po spowodowaniu określonego uszczerbku w środowisku (a nie za samo naruszenie obowiązku uzyskania ze-zwolenia), co pozwala, bez naruszenia zasad funkcjonowania regulacji, na uwzględnienie przy jej wymiarze istnienia i rozmiaru tego uszczerbku. Te różnice sytuacji podmiotów poddanych ingerencji ustawowej w ich prawa konstytucyjne uzasadniają różnicę w rozstrzygnięciu obu spraw. Reasumując, Trybunał stwierdził, że kwestionowana regulacja nie narusza nakazu za-chowania proporcjonalności wkraczania w prawa majątkowe. Ustawodawca zachował w kwe-stionowanej regulacji właściwe proporcje pomiędzy zapewnieniem przestrzegania wymogu składowania odpadów a dolegliwością finansową obciążającą podmiot, który narusza obo-wiązki ustawowe w zakresie składowania i magazynowania odpadów. W ocenie Trybunału, ustawodawca zastosował w zaskarżonym przepisie rozwiązanie proporcjonalne do wagi do-bra, któremu zaskarżona regulacja ma służyć, tj. ochronie środowiska. 4.8. Wzorcem kontroli powołanym przez wnioskodawcę jest art. 86 Konstytucji, w myśl którego „Każdy jest obowiązany do dbałości o stan środowiska i ponosi odpowie-dzialność za spowodowane przez siebie jego pogorszenie. Zasady tej odpowiedzialności okre-śla ustawa”. Podmiotem sformułowanego tu obowiązku jest „każdy”, a to znaczy, iż obowią-zek dbałości o stan środowiska ma charakter powszechny. Obowiązek ten jest adresowany do osób fizycznych, prawnych, jak i jednostek organizacyjnych, bez względu na ich charakter czy rodzaj prowadzonej działalności. Ochrona środowiska jest w szczególności obowiązkiem władz publicznych, jak stanowi art. 74 ust. 2 Konstytucji. Należy podkreślić, że art. 86 Kon-stytucji ustanawia zasadę odpowiedzialności każdego podmiotu za spowodowanie pogorsze-nia stanu środowiska, ale nie określa zasad tej odpowiedzialności. W tym zakresie Konstytu-cja odsyła do regulacji ustawowej. Powyższy wzorzec kontroli wnioskodawca wskazał w związku z art. 31 ust. 3 Konsty-tucji, który formułuje kumulatywnie ujęte przesłanki dopuszczalności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a jak wskazano już wyżej, ochrona środowiska jest jed-nym z tych kryteriów. Powołany przez wnioskodawcę art. 86 Konstytucji stanowi niewątpliwie istotny ele-ment konstytucyjnej regulacji ochrony środowiska i podstawę jej regulacji ustawowej. Art. 293 ust. 1 prawa ochrony środowiska nie może jednak być brany pod uwagę jako wyty-czający granice dopuszczalnej, w interesie ochrony środowiska, ingerencji w sferę praw kon-stytucyjnych. Przepis ustanawiający powszechny obowiązek ochrony środowiska ciążący na każdym oraz zasadę odpowiedzialności za pogorszenie środowiska mógłby być podstawą ewentualnego zarzutu, że określona regulacja nie chroni środowiska wystarczająco (taki za-rzut wobec art. 293 ust. 1 pojawia się w argumentacji wnioskodawcy, nie jest on jednak uza-sadniony w sposób pozwalający na jego rozpoznanie przez Trybunał). Art. 86 zdanie pierwsze Konstytucji nie daje natomiast żadnych podstaw do oceny, czy regulacja ustawowa, do której przepis ten odsyła w zdaniu drugim, ustanawiająca zasady tej ochrony (zasady odpowiedzial-ności za spowodowanie pogorszenia środowiska), nie ingeruje zbyt głęboko i w sposób nieu-zasadniony w sferę konstytucyjnie chronionych praw podmiotowych; opisuje jedynie wartość, która ma być chroniona. Z tego względu art. 86 Konstytucji nie stanowił adekwatnego wzorca zbadania zasadności zarzutu niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie zmieniło tej OTK ZU A/2020 K 13/18 poz. 58 18 konkluzji powołanie przez wnioskodawcę art. 86 w związku z art. 31 ust. 3; te skutki norma-tywne, jakie wnioskodawca przypisuje temu związkowi, podlegają w istocie ocenie bezpo-średnio i wyłącznie na podstawie tego ostatniego przepisu. W zakresie badania zgodności zaskarżonego przepisu z art. 86 Konstytucji postępowanie zostało zatem umorzone. 4.9. Nałożenie opłaty podwyższonej nie stanowi jednak w ogóle ingerencji w prawo własności w rozumieniu art. 64 ust. 3 Konstytucji; nie dotyczy ono bowiem żadnego przed-miotu majątkowego, do którego można byłoby odnieść wskazane wyżej kryteria określone w orzecznictwie Trybunału. Art. 64 ust. 3 (inaczej niż ust. 1 i 2 tego artykułu) dotyczy istoty prawa własności w ścisłym (cywilistycznym) rozumieniu: „zawarta w art. 64 ust. 3 przesłanka konieczności nienaruszania istoty prawa własności nie dotyczy innych praw majątkowych, których ograniczenia powinny mieścić się w ogólnej formule art. 31 ust. 3 Konstytucji” (tak w wyroku z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 85). W związku z tym ustaleniem, dla zastosowania ograniczenia dotyczącego nienaruszania istoty prawa należy każdorazowo odnieść się do właściwości danego naruszonego prawa majątkowego. Art. 64 ust. 3 Konstytucji nie był z tego względu adekwatnym wzorcem zbadania konstytucyjności zaskarżonego przepisu, który w ogóle nie ingeruje w prawo własności w ścisłym znaczeniu. W tym zakresie zatem postępowanie zostało umorzone. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.