K 2/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 6 października 2023 r. Pozycja 72 POSTANOWIENIE z dnia 28 września 2023 r. Sygn. akt K 2/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Mariusz Muszyński Jakub Stelina Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2023 r., wniosku Prokuratora Generalnego o zbadanie zgodności: art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 121, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że wynikający z tego przepisu obowiązek Ministra Sprawiedliwości odwołania komornika są-dowego po ukończeniu przez komornika sześćdziesiątego piątego roku życia stanowi przejaw bezpośredniej dyskryminacji ze względu na wiek, zabronionej przez wiążące Rzeczpospolitą Polską normy prawa międzynarodowego, z art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej, a także z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.) oraz z art. 10 w związku z art. 19 Trak-tatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.), a przez to z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą de-mokratycznego państwa prawnego, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 12 lutego 2021 r. (sygn. akt PK VIII TK 3.2021) Prokurator Gene-ralny (dalej też: wnioskodawca) wniósł o orzeczenie, że art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 121, ze zm.; dalej: u.k.s.), „rozumiany w ten sposób, że wynikający z tego przepisu obowiązek Ministra Sprawiedliwo- OTK ZU A/2023 K 2/21 poz. 72 2 ści odwołania komornika sądowego po ukończeniu przez komornika 65. roku życia stanowi przejaw bezpośredniej dyskryminacji ze względu na wiek, zabronionej przez wiążące Rzecz-pospolitą Polską normy prawa międzynarodowego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP, a także jest niezgodny z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz z art. 10 w zw. z art. 19 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2 ze zm.), przez co jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego pań-stwa prawnego”. Zdaniem wnioskodawcy treść zaskarżonej normy prawnej została ukształtowana przez sądy administracyjne w drodze utrwalonej praktyki. Oceniają one art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. z punktu widzenia jego zgodności z prawem Unii Europejskiej, a w szczególności z art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 dyrektywy Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. WE L 303 z 2 grudnia 2000 r., s. 16; Dz. Urz. UE Polskie Wydanie Specjalne rozdz. 5, t. 4, s. 79). Wynikiem tej oceny jest konkluzja, że art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. prowadzi do bezpośredniej dyskryminacji komorników ze względu na wiek. Z kolei dyskryminacja ze względu na wiek jest niedopuszczalna w świetle prawa Unii Europejskiej. Powyższa konsta-tacja uprawnia sądy administracyjne do odmowy stosowania zaskarżonego przepisu. Wedle Prokuratora Generalnego zaskarżony przepis w swoim literalnym brzmieniu jest zgodny z art. 32 Konstytucji, natomiast ustalona w orzecznictwie sądowym norma praw-na, według której jest on źródłem niedozwolonej dyskryminacji ze względu na wiek, jest nie-zgodna z art. 32 Konstytucji. Wnioskodawca dostrzegł, że ustawodawca zróżnicował – ze względu na osiągnięty wiek emerytalny – podmioty podobne, którymi są tu osoby wykonują-ce zawody prawnicze (np. notariusz, prokurator, sędzia), jednak nie uczynił tego w sposób arbitralny, gdyż kierował się uzasadnionym interesem publicznym; „[o]gólnym celem regula-cji u.k.s. jest niewątpliwie zapewnienie prawidłowego toku i sprawności postępowania egze-kucyjnego. W tym kontekście ustawodawca uznał, że z uwagi na decydującą rolę, jaką w tym postępowaniu odgrywa komornik sądowy i specyficzny charakter zakresu obowiązków i uprawnień tego organu, racjonalne jest, by piastunem tej funkcji (urzędu) była osoba o szczególnej dobrej kondycji fizycznej i odporności psychicznej, które to cechy z wiekiem systematycznie się obniżają. Ustawodawca miał więc prawo przyjąć, że osoba, która ukoń-czyła 65 rok życia – nawet pomimo dobrego stanu zdrowia jak na ten wiek – nie powinna wykonywać już zawodu komornika sądowego. Taka granica wieku jest właściwa, gdyż z jed-nej strony gwarantuje, że służbę tę pełnią osoby w pełni sprawne, a z drugiej strony powodu-je, że do środowiska komorników sądowych mają dostęp młodzi, coraz lepiej wykształceni ludzie”. Zróżnicowanie podmiotów podobnych znajduje uzasadnienie w konieczności pełnej realizacji konstytucyjnego prawa do sądu, a „są to wartości zadekretowane i chronione przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP”. Z kolei „[d]rugim aksjologicznym uzasadnieniem odstępstwa od zasady równości są względy wynikające z norm art. 60 i art. 65 ust. 1 Konstytucji”. I tak, art. 60 Konstytucji nie gwarantuje prawa do pozostawania w służbie publicznej po osiągnięciu wieku emerytalnego, ponieważ państwo może ustanowić bardziej rygorystyczne regulacje wobec funkcjonariuszy publicznych dotyczące ich aktywności zawodowej niż w przypadku innych zawodów. Nadto celem wprowadzonego zróżnicowania jest konieczność dokonania „wymiany pokoleniowej”, prowadzącej do „ustanowieni[a] korzystnej struktury wiekowej, mającej wspierać zatrudnienie i awanse młodych pracowników (…). W ten sposób realizowa-na jest również swoboda wyboru zawodu, a także urealnia się prawo dostępu do służby pu-blicznej, bowiem warunkiem sine qua non owego dostępu jest istnienie wolnych stanowisk w tej służbie”. A zatem konieczność wymiany pokoleniowej znajduje uzasadnienie w art. 65 Konstytucji. Wnioskodawca stwierdził także, że „brak jest (…) podstaw do przyjęcia, by OTK ZU A/2023 K 2/21 poz. 72 3 art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. w rozumieniu wynikającym z woli ustawodawcy, mógł zostać uzna-ny za przepis wprowadzający dyskryminację”. W odniesieniu do art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.) i art. 10 w związku z art. 19 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.) Prokurator Ge-neralny podniósł, że zakaz dalszego sprawowania funkcji publicznej po osiągnięciu sześć-dziesiątego piątego roku życia nie może być uznany, w świetle norm prawa Unii Europejskiej, za dyskryminację ze względu na wiek, ponieważ: – po pierwsze – „przepisy prawa europejskiego nie nakładają na państwo [członkow-skie] obowiązku szczególnego sposobu wyrażenia w tekście aktu normatywnego lub w proce-sie legislacyjnym celów, realizowanych przez przepis będący odstępstwem od zasady równe-go traktowania”; – po drugie – celem wprowadzonej regulacji, będącej wyjątkiem od zasady równego traktowania, było otwarcie dostępu do zawodu komornika; – po trzecie – prawo Unii Europejskiej „co do zasady nie stoi na przeszkodzie automa-tycznemu rozwiązywaniu umów o pracę z pracownikami, którzy spełniają przesłanki wieku i zgromadzonych składek emerytalnych (wyrok w połączonych sprawach C-159/10 i C-160/10 Fuchs i Köhler oraz w sprawie C-411/05 Palacios de la Villa, i w sprawie C-45/09 Rosenbladt)”. W konkluzji wnioskodawca podniósł, że w świetle konstytucyjnych regulacji art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. nie jest źródłem dyskryminacji ze względu na wiek, a także brak jest „pod-staw do przyjęcia, by przepisy, zasady i wartości prawa UE stały na przeszkodzie wprowa-dzaniu przez państwa członkowskie przepisów takich jak art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. w rozumie-niu zgodnym z zamiarem ustawodawcy”. Z tych względów art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s., „rozu-miany jako przepis wprowadzający niedozwoloną dyskryminację ze względu na wiek, jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego”. 2. Pismem procesowym z 16 marca 2021 r. (znak: VII.511.16.2021.MW/PKR) Rzecz-nik Praw Obywatelskich poinformował, że zgłasza udział w niniejszym postępowaniu oraz wniósł o jego umorzenie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) z powodu niedopuszczalności wydania orzeczenia. Z kolei w piś-mie procesowym z 16 czerwca 2021 r. wskazany uczestnik postępowania przedstawił uzasad-nienie pisemne swojego stanowiska. 3. W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2022 r. (znak: BAS-WAK-913/21), w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK ze względu na niedopusz-czalność wydania wyroku, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o orzeczenie, że art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s., rozumiany w ten sposób, że wiek 65 lat stanowi dyskryminującą cechę osobistą, jest niezgodny z art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 65 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. OTK ZU A/2023 K 2/21 poz. 72 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli. 1.1. W niniejszej sprawie Prokurator Generalny zarzucił niezgodność art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 121, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 590, ze zm.; dalej: u.k.s.), rozumia-nego w ten sposób, że wynikający z tego przepisu obowiązek Ministra Sprawiedliwości odwołania komornika sądowego po ukończeniu przez komornika sześćdziesiątego piątego roku życia stanowi przejaw bezpośredniej dyskryminacji ze względu na wiek, zabronionej przez wiążące Rzeczpospolitą Polską normy prawa międzynarodowego, z art. 45 ust. 1, art. 60 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej (załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.) oraz z art. 10 w związku z art. 19 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europej-skiej (załącznik nr 2 do Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, ze zm.), a przez to z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. 1.2. Artykuł 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. ma następujące brzmienie: „Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje, w drodze decyzji, komornika z zajmo-wanego stanowiska, jeżeli komornik: (…) 2) ukończył 65. rok życia”. 2. Charakterystyka art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. W art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. zawarto regulację, zgodnie z którą komornika odwołuje się ze stanowiska z momentem ukończenia przez niego sześćdziesiątego piątego roku życia. W stosunku do poprzednio obowiązującego art. 15a ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2018 r. poz. 1309, ze zm.; dalej: u.k.s.e.) okres zakończenia wykonywania przez komorników obowiązków, ze względu na wiek, skrócony został o pięć lat. Wiek sześćdziesięciu pięciu lat dotyczy w równym stopniu kobiet i mężczyzn. Oznacza to powrót do rozwiązań funkcjonujących w u.k.s.e. od jej wejścia w życie 30 listopada 1997 r. do 31 grudnia 2012 r., czyli dnia poprzedzającego wejście w ży-cie art. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z podwyższeniem wieku emerytalnego (Dz. U. poz. 1544; dalej: ustawa z 2012 r.). Ustawo-dawca zrezygnował przy tym z wprowadzenia rozwiązań pozwalających w niektórych sytua-cjach na wydłużenie okresu służby, jak to ma miejsce w wypadku sędziów (por. art. 69 § 3 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych, Dz. U. z 2023 r. poz. 217, ze zm.) czy prokuratorów (por. art. 127 § 2 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Pra-wo o prokuraturze, Dz. U. z 2023 r. poz. 1360, ze zm.; dalej: pr.prok.). W uzasadnieniu do projektu u.k.s. stwierdzono, że „projektowana górna granica wieku dla komorników sądowych, określona jako 65 rok życia, wiąże się z osiągnięciem przez nich uprawnień emerytalnych i rozwiązanie to uwzględnia wspomnianą wyżej zasadę proporcjo-nalności. Zadania stojące przed komornikami sądowymi są bardziej wymagające fizycznie niż te, które wiążą się z wykonywaniem zawodu sędziego, czy prokuratora (którzy znakomitą większość czynności wykonują zza biurka). Wobec powyższego należy wskazać, że uzasad-nionym jest arbitralne określenie górnej granicy wieku dla funkcjonariuszy publicznych wy-konujących określone zadania, jeżeli uzyskanie tego wieku wiąże się jednocześnie z uzyska-niem uprawnień do świadczeń emerytalnych (analogicznie jest w przypadku służby żołnierzy OTK ZU A/2023 K 2/21 poz. 72 5 zawodowych czy stosunku pracy mianowanych nauczycieli akademickich zatrudnionych w uczelni publicznej). Wydaje się, że obecna maksymalna górna granica wieku określona na poziomie 70 lat jest równie arbitralna i odwoływanie się do wyniku badań lekarskich jest bez-przedmiotowe. Można zupełnie teoretycznie wyobrazić sobie przypadki, w których osoba ponad siedemdziesięcioletnia będzie w na tyle dobrym stanie fizycznym i psychicznym, aby wykonywać obowiązki komornika osobiście i w terenie. Jednak nie zmienia to faktu koniecz-ności ustalenia maksymalnej granicy aktywności zawodowej tych funkcjonariuszy publicz-nych, z uwzględnieniem specyfiki ich służby. Co do zasady sędziowie i prokuratorzy również będą od 1 października 2017 r. przechodzić w stan spoczynku z ukończeniem 65 roku życia. Wprowadzenie możliwości pełnienia służby po ukończeniu 65 roku życia aż do wieku 70 lat w wypadku sędziów i prokuratorów, o ile ich stan zdrowia na to pozwala, należy traktować raczej jako wyjątek od reguły i wydaje się, że brak przesłanek, aby automatycznie powielać te rozwiązania w odniesieniu do komorników sądowych, od których wymaga się osobistego wykonywania czynności terenowych i to w warunkach stresu zawsze towarzyszącego stoso-waniu przymusu państwowego, zwłaszcza w jego najbardziej drastycznych postaciach jak np. eksmisje czy wprowadzanie w posiadanie nieruchomości” (s. 13-14 uzasadnienia do rzą-dowego projektu ustawy o komornikach sądowych z 24 maja 2017 r., Sejm RP VIII kad., druk sejmowy nr 1582). 3. Konieczność umorzenia niniejszego postępowania. 3.1. Należy zwrócić uwagę, że intencją Prokuratora Generalnego było uzyskanie w ni-niejszej sprawie tzw. wyroku interpretacyjnego. Trybunał Konstytucyjny stosuje tego typu formułę rozstrzygnięcia, gdy z badanego przepisu możliwe jest zdekodowanie co najmniej dwóch różnych komunikatów normatywnych (zob. szerzej w tej materii m.in. W. Białogłow-ski, Wznowienie postępowania w następstwie wydania przez TK wyroku interpretacyjnego, [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa, red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, «Studia i Materiały Trybunału Konstytucyj-nego» t. XLVIII, s. 195-198 oraz powołaną tam literaturę). 3.2. Artykuł 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. nie nastręcza żadnych trudności interpretacyjnych – norma zawarta w tym przepisie jest jedna, jasna i precyzyjna. Innymi słowy, zdekodowanie normy postępowania organu administracyjnego w przypadku ukończenia przez komornika przepisanego wieku nie stanowi żadnego problemu; ustawodawca zawęził swobodę decyzyjną (luz decyzyjny) Ministra Sprawiedliwości przez „sztywne” powiązanie rozstrzygnięcia admi-nistracyjnego ze zmaterializowaniem się jednej ustawowej przesłanki, której ustalenie nie jest trudne: zaktualizowanie się sprecyzowanego przez ustawodawcę stanu faktycznego (ukoń-czenie przez komornika sześćdziesiątego piątego roku życia) skutkuje koniecznością wszczę-cia z urzędu postępowania administracyjnego i wydania przez organ administracyjny decyzji o odwołaniu komornika z zajmowanego stanowiska. Norma wyrażona w tym przepisie jest bezwarunkowa, co oznacza, że nie pozwala ona na uwzględnienie żadnych okoliczności towa-rzyszących ani na badanie przez Ministra Sprawiedliwości zasadności odwołania komornika. Powyższe oznacza, że nie jest możliwe interpretowanie art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. na różne sposoby, a tym samym nie ma możliwości, aby stworzyć nowy wariant interpretacyjny tego przepisu. Nie ma zatem podstaw do wydania w niniejszej sprawie tzw. wyroku interpre-tacyjnego. Trybunał mógłby wprawdzie orzec w przedmiocie konstytucyjności odwoływania komornika sądowego ze względu na osiągnięcie przezeń wieku sześćdziesięciu pięciu lat, ale to wymagałoby poprawnie skonstruowanego wniosku, zawierającego „prostą” konfrontację art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. z odnośnymi przepisami Konstytucji. Nie ma zatem możliwości za- OTK ZU A/2023 K 2/21 poz. 72 6 stosowania w niniejszej sprawie zasady falsa demonstratio non nocet, zwłaszcza że rozpatry-wany wniosek złożył Prokurator Generalny, czyli profesjonalny podmiot powołany do czu-wania nad praworządnością (por. art. 2 i art. 3 § 1 pr.prok.), od którego oczekiwać należałoby precyzyjnego formułowania zarzutów. 3.3. W świetle powyższych uwag niniejsze postępowanie podlega umorzeniu na pod-stawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowa-nia przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) z powodu niedopusz-czalności wydania wyroku. W tym stanie rzeczy postanowiono jak w sentencji.