K 2/23

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 grudnia 2025 r. Pozycja 118 WYROK z dnia 2 grudnia 2025 r. Sygn. akt K 2/23 W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Bartłomiej Sochański – sprawozdawca Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, na rozprawie w dniu 27 listopada 2025 r., wnio-sku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o zbadanie zgodności: I. 1) art. 87 § 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów po-wszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 2072, ze zm.), 2) art. 106zg § 1 w związku z art. 87 § 6 i 6a ustawy powołanej w punkcie I.1, 3) art. 8 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administra-cyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, ze zm.) w związku z art. 87 § 6 i 6a usta-wy powołanej w punkcie I.1, 4) art. 28 § 5 i 5a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów wojskowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1754, ze zm.), 5) art. 45 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1904, ze zm.) w związku z art. 87 § 6 i 6a ustawy powołanej w punkcie I.1, 6) art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422) – z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, II. 1) art. 87 § 1 ustawy powołanej w punkcie I.1, 2) art. 106zg § 1 w związku z art. 87 § 1 ustawy powołanej w punkcie I.1, 3) art. 8 § 1 ustawy powołanej w punkcie I.3 w związku z art. 87 § 1 ustawy po-wołanej w punkcie I.1, 4) art. 28 § 1 ustawy powołanej w punkcie I.4, OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 2 5) art. 45 § 1 ustawy powołanej w punkcie I.5 w związku z art. 87 § 1 ustawy powołanej w punkcie I.1, 6) art. 14 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie I.6 – w zakresie, w jakim nakładają obowiązek złożenia oświadczenia o stanie majątkowym objętym małżeńską wspólnością majątkową, z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji, o r z e k a: 1) art. 87 § 6 i 6a w związku z art. 106zg § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Pra-wo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.), 2) art. 8 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administra-cyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 87 § 6 i 6a ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, 3) art. 28 § 5 i 5a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów woj-skowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1614), 4) art. 45 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622) w związku z art. 87 § 6 i 6a ustawy – Prawo o ustroju sądów po-wszechnych, 5) art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422) – są niezgodne z art. 47 oraz art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Wnioskiem z 21 grudnia 2022 r. (data wpływu) Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego (dalej: wnioskodawca lub Pierwszy Prezes SN) zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów dotyczących obowiązku składania i ujawnia-nia oświadczeń majątkowych przez sędziów i asesorów sądowych. Zarzucił im naruszenie art. 47 Konstytucji (prawo do prywatności), art. 51 ust. 2 Konstytucji (autonomia informacyj-na), art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności) oraz art. 18 Konstytucji (ochrona małżeństwa i rodziny). Wniosek ten zapoczątkował postępowanie w sprawie o sygn. K 2/23 i zarysował dwie główne płaszczyzny kontroli: po pierwsze – konstytucyjność zasady po-wszechnej jawności oświadczeń majątkowych sędziów i asesorów, po drugie – konstytucyj-ność obowiązku ujawniania w tych oświadczeniach składników majątku objętych małżeńską wspólnością majątkową. Wnioskodawca przypomniał, że przed nowelizacją z 30 listopada 2016 r. informacje zawarte w oświadczeniach majątkowych sędziów stanowiły najpierw tajemnicę służbową, a od 2010 r. – tajemnicę prawnie chronioną, podlegającą ochronie przewidzianej dla informa-cji niejawnych o klauzuli „zastrzeżone”. Ujawnienie danych z oświadczeń było możliwe je- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 3 dynie wyjątkowo – za pisemną zgodą sędziego albo w szczególnie uzasadnionych przypad-kach, na mocy decyzji podmiotu uprawnionego do odebrania oświadczenia. Nowelizacja z 2016 r. wprowadziła zasadniczy zwrot: ustanowiła ogólną zasadę jawności oświadczeń ma-jątkowych oraz obowiązek ich publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP). W efek-cie wyjątek (jawność) stał się zasadą, a objęcie informacji ochroną przewidzianą dla informa-cji niejawnych wymaga obecnie wniosku sędziego i spełnienia dodatkowych przesłanek, przy czym Minister Sprawiedliwości otrzymał kompetencję do zniesienia nadanej klauzuli „za-strzeżone” w odniesieniu do oświadczeń sędziów. W ocenie wnioskodawcy tak ukształtowany model oznacza bardzo daleko idącą inge-rencję w prawo do prywatności i autonomii informacyjnej sędziów. Publikacja oświadczeń w BIP powoduje bowiem, że szczegółowy obraz sytuacji majątkowej sędziego staje się po-wszechnie dostępny w Internecie, w praktyce dla nieograniczonej liczby osób, a dane mogą być wielokrotnie kopiowane, przetwarzane i wykorzystywane w oderwaniu od celu, w jakim je zebrano. Zdaniem wnioskodawcy prowadzi to do faktycznego pozbawienia sędziego moż-liwości sprawowania realnej kontroli nad informacjami o jego sytuacji majątkowej, co pozo-staje w sprzeczności z art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, a także nie spełnia wymogu koniecz-ności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji – skoro wcześniej istniały i nadal istnieją in-strumenty pozwalające organom państwa efektywnie kontrolować majątek sędziego bez jego powszechnego ujawniania. Pierwszy Prezes SN zaakcentował, że choć jawność życia publicznego jest wartością konstytucyjną (art. 61 Konstytucji), nie może być pojmowana jako niczym nieograniczone prawo do wglądu w sferę prywatną osób pełniących funkcje publiczne, a tym bardziej – w życie prywatne członków ich rodzin. Odwołał się przy tym do orzecznictwa TK, w szcze-gólności do wyroku z 13 lipca 2004 r. (sygn. K 20/03), podkreślającego konieczność zacho-wania proporcji między jawnością informacji o osobach pełniących funkcje publiczne a ich prawem do prywatności, oraz do wyroku z 25 listopada 2021 r. (sygn. Kp 2/19), w którym wskazano na konstytucyjne ograniczenia w zakresie rozszerzania obowiązków informacyj-nych na osoby niepełniące funkcji publicznych. Szczególnie krytycznie wnioskodawca ocenił obowiązek ujawniania w oświadcze-niach majątkowych informacji o majątku objętym wspólnością ustawową małżeńską. Podkre-ślił, że małżonek sędziego nie pełni funkcji publicznej, a jego aktywność zawodowa oraz za-robkowa co do zasady należy do sfery prywatnej. Objęcie majątku wspólnego zakresem oświadczenia oznacza w praktyce wciągnięcie małżonka w reżim jawności właściwy osobom wykonującym funkcje publiczne i de facto pozbawia go autonomii informacyjnej w zakresie własnej sytuacji majątkowej. Wnioskodawca uznał, że takie rozwiązanie narusza nie tylko art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, ale także art. 18 Konstytucji, nakazujący państwu szczególną ochronę małżeństwa i rodziny, ponieważ rodzi ryzyko napięć, stygmatyzacji i zaburzenia re-lacji rodzinnych w sytuacji, gdy część majątku wspólnego ma swoje źródło wyłącznie w ak-tywności małżonka pozostającego poza sferą funkcji publicznych. W konsekwencji Pierwszy Prezes SN wniósł o stwierdzenie, że przepisy wprowadza-jące powszechną jawność oświadczeń majątkowych sędziów i asesorów oraz obejmujące obowiązkiem ujawnienia majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową są niezgodne z art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji. 2. W piśmie z 7 lipca 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecz-nik) przedstawił pisemne uzasadnienie swojego stanowiska w sprawie o sygn. K 2/23. W ca-łości poparł zarzuty sformułowane przez Pierwszego Prezesa SN, uznając, że kwestionowane przepisy naruszają prawo do prywatności i autonomii informacyjnej (art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji) w związku z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także art. 18 Konstytucji w zakresie ochrony małżeństwa i rodziny. Rzecznik wprost stwierdził, że obo- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 4 wiązek składania oświadczeń majątkowych przez sędziów i asesorów może być sam w sobie uznany za dopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym, jednak sposób jego ukształ-towania po nowelizacjach z lat 2016-2017 – w szczególności powszechna publikacja oświad-czeń w BIP oraz rozszerzenie zakresu ujawnianych informacji – prowadzi do nadmiernej, nieuzasadnionej ingerencji w sferę prywatności. RPO wskazał, że obecne brzmienie art. 87 § 1 ustawy z dnia 27 lipca2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 217, ze zm., dalej: p.u.s.p.) oraz odpo-wiadających mu regulacji w innych ustawach sądowych powoduje, iż oświadczenie obejmuje zarówno majątek osobisty sędziego, jak i majątek objęty małżeńską wspólnością majątkową, a formularz oświadczenia – określony w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości – wymaga ujawnienia bardzo szerokiego katalogu danych o sytuacji majątkowej, w tym informacji o zasobach pieniężnych, nieruchomościach, ruchomościach o określonej wartości, instrumen-tach finansowych, udziałach, akcjach, zobowiązaniach, wierzytelnościach i dodatkowych do-chodach. Po połączeniu tego z obowiązkiem publikacji oświadczeń w BIP (art. 87 § 6 i 6a p.u.s.p.) powstaje – zdaniem Rzecznika – sytuacja, w której szczegółowe dane majątkowe sędziów i ich gospodarstw domowych stają się powszechnie dostępne w Internecie, co rodzi poważne ryzyko ich wtórnego wykorzystywania oraz trwałej utraty przez zainteresowanych kontroli nad tymi informacjami. Rzecznik szczególnie mocno zaakcentował problem objęcia jawnością także majątku wspólnego małżonków. Uznał, że w praktyce oznacza to rozszerzenie obowiązków jawno-ściowych na osobę, która nie pełni żadnej funkcji publicznej. Małżonek sędziego staje się de facto podmiotem kontroli publicznej wyłącznie z powodu więzi rodzinnych, niezależnie od tego, czy jego aktywność zawodowa ma jakikolwiek związek z wykonywaniem władzy są-downiczej. Zdaniem RPO narusza to nie tylko art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, ale również art. 18 Konstytucji, gdyż państwo nie może konstruować rozwiązań, które z samej konstrukcji prawnej czynią członka rodziny osobą „wtórnie upublicznioną”, wyłącznie dlatego, że pozo-staje w związku małżeńskim z sędzią. Istotną część argumentacji Rzecznika stanowią odwołania do standardów ochrony da-nych osobowych i prywatności wynikających z prawa Unii Europejskiej i systemu Rady Eu-ropy. RPO powołał się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w szczególności na: wyrok z 22 listopada 2022 r. w połączonych sprawach o sygn. C-37/20 i C-601/20, dotyczący rejestru beneficjentów rzeczywistych, w którym TSUE uznał, że po-wszechny dostęp do danych w publicznym rejestrze stanowi nieproporcjonalną ingerencję w prawa do prywatności i ochrony danych (art. 7 i art. 8 Karty praw podstawowych); wyrok w sprawie o sygn. C-817/19 (Ligue des droits humains), wyrok w sprawie o sygn. C-184/20 oraz w sprawie o sygn. C-140/20, w których podkreślono, że odstępstwa od zasad ochrony danych muszą być ograniczone do tego, co „ściśle konieczne”; oraz wyrok z 5 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. C-204/21 (Komisja przeciwko Polsce), w którym stwierdzono, że publiczne udostępnianie w Internecie danych przechowywanych w rejestrze dotyczącym dzia-łalności stowarzyszeniowej sędziów stanowi szczególnie poważną ingerencję w ich prawo do prywatności i ochrony danych osobowych, narażając ich m.in. na niezasłużoną stygmatyzację. RPO odwołał się także do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, (dalej: ETPC) podkreślającego specyfikę Internetu jako medium, w którym rozpowszechnia-nie informacji rodzi znacznie większe ryzyko dla prawa do prywatności niż publikacja w tra-dycyjnej prasie, oraz do wyroku Wielkiej Izby ETPC z 9 marca 2023 r. w sprawie L.B. prze-ciwko Węgrom, gdzie uznano za nieproporcjonalną ingerencję w art. 8 Konwencji publikację w Internecie listy dłużników podatkowych wraz z adresem zamieszkania. Rzecznik wywiódł z tego, że polskie rozwiązania dotyczące publikacji oświadczeń majątkowych sędziów w BIP, choć formalnie służą celom interesu publicznego, nie respektują wymogu minimalizacji da- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 5 nych i prowadzą do nieuzasadnionego rozszerzenia kręgu odbiorców oraz zakresu ujawnia-nych informacji. Uzupełniająco Rzecznik powołał się na standardy Rady Europy, w tym na opinię Rady Konsultacyjnej Sędziów Europejskich (CCJE) nr 21 (2018), w której wskazano, że systemy oświadczeń majątkowych sędziów powinny być projektowane w sposób zapewniający moż-liwie najwyższą ochronę prywatności sędziów i ich rodzin, a dostęp do szczegółowych da-nych majątkowych dla podmiotów spoza wymiaru sprawiedliwości powinien być z reguły ograniczony do sytuacji, w których wykażą one uzasadniony interes. RPO powołał także ra-porty GRECO, zwracające uwagę na konieczność wyważenia pomiędzy transparentnością a ochroną życia prywatnego. W konkluzji RPO stwierdził, że zakwestionowane przepisy prowadzą do niepropor-cjonalnego ograniczenia prawa do prywatności i autonomii informacyjnej sędziów oraz ich rodzin, a także naruszają konstytucyjną ochronę rodziny. Zdaniem Rzecznika realizacja celów antykorupcyjnych i zwiększenie zaufania do sądów mogą być zapewnione za pomocą mniej dolegliwych środków, w szczególności przez utrzymanie niejawnego modelu oświadczeń przy wzmocnieniu mechanizmów kontroli instytucjonalnej, bez publicznej publikacji szcze-gółowych danych w BIP. Dlatego wniósł o stwierdzenie niezgodności zaskarżonych przepi-sów z art. 47, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji. 3. W dniu 6 kwietnia 2023 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator lub PG) przed-stawił swoje stanowisko w sprawie o sygn. K 2/23. Po analizie zakwestionowanych przepi-sów ustaw regulujących obowiązek składania i ujawniania oświadczeń majątkowych przez sędziów i asesorów sądowych wniósł o stwierdzenie ich zgodności z Konstytucją. Podkreślił, że jawność oświadczeń majątkowych sędziów stanowi istotny element realizacji konstytucyj-nej zasady przejrzystości życia publicznego oraz prawa obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej i osobach pełniących funkcje publiczne (art. 61 Konstytucji). Sę-dziowie, jako osoby sprawujące władzę sądowniczą w imieniu Rzeczypospolitej, należą – zdaniem PG – do kategorii funkcjonariuszy, wobec których społecznie uzasadnione jest sto-sowanie podwyższonych standardów transparentności, w tym w odniesieniu do ich sytuacji majątkowej. Prokurator zaakcentował, że pełnienie funkcji publicznej wiąże się z koniecznością znoszenia dalej idących ograniczeń w sferze prywatności niż w przypadku osób niepełniących takich funkcji. W odniesieniu do sędziów, na których ciąży szczególny wymóg niezawisłości i bezstronności, jawność oświadczeń majątkowych ma służyć budowaniu zaufania społeczne-go do wymiaru sprawiedliwości, eliminowaniu nieuzasadnionych podejrzeń co do pochodze-nia ich majątku oraz umożliwieniu realnej społecznej kontroli jednej z władz państwowych. W tym kontekście PG uznał, że kwestionowane przepisy nie stanowią nieuzasadnionej inge-rencji w prawo do prywatności sędziów, lecz wyraz zwiększonej odpowiedzialności osób pełniących funkcje publiczne. Odpowiadając na zarzuty naruszenia art. 47 i art. 51 Konstytucji, Prokurator wskazał, że prawa do prywatności i autonomii informacyjnej nie mają charakteru absolutnego i mogą być ograniczane, jeżeli spełnione są przesłanki z art. 31 ust. 3 Konstytucji: ograniczenie jest przewidziane w ustawie, służy ochronie wartości konstytucyjnych i nie narusza istoty danego prawa. Jego zdaniem w przypadku obowiązku publikacji oświadczeń majątkowych sędziów przesłanki te zostały spełnione. Po pierwsze, obowiązek wynika wprost z przepisów ustawo-wych. Po drugie, służy realizacji ważnego interesu publicznego – przejrzystości życia pu-blicznego, przeciwdziałaniu korupcji i ochronie zaufania obywateli do sądów. Po trzecie, in-gerencja w prywatność nie przekracza tego, co konieczne, ponieważ ustawodawca przewi-dział wyłączenie z jawności części danych, które mogłyby naruszać bezpieczeństwo osobiste sędziego lub jego rodziny (dane adresowe, informacje o miejscu położenia nieruchomości, OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 6 dane umożliwiające identyfikację ruchomości). W ocenie PG oznacza to, że doszło do wywa-żenia wartości: jawność oświadczeń nie ma charakteru absolutnego, lecz jest korygowana względami bezpieczeństwa. Odnosząc się do zarzutów dotyczących obowiązku wykazania w oświadczeniu mająt-kowym składników majątku objętych ustawową wspólnością małżeńską, PG wskazał, że w tym ustroju majątkowym majątek wspólny należy jednocześnie do obojga małżonków, a uzyskiwane w jego ramach korzyści określają rzeczywistą sytuację ekonomiczną zarówno sędziego, jak i jego współmałżonka. W tej perspektywie – zdaniem Prokuratora – nie sposób sensownie oddzielić majątku „sędziego” od majątku wspólnego małżonków. Gdyby zakres oświadczenia ograniczyć jedynie do majątku osobistego, powstałaby łatwa do wykorzystania luka umożliwiająca obchodzenie obowiązków jawnościowych przez przenoszenie składników majątku na współmałżonka albo gromadzenie majątku niemal wyłącznie w ramach wspólno-ści. Prokurator podniósł także argument związany z zasadą równości. Zwrócił uwagę, że w polskim systemie prawnym ustrojowa wspólność majątkowa jest typowym ustrojem mająt-kowym małżeńskim, a znaczna część sędziów pozostaje w małżeństwie przez znaczną część życia zawodowego. Gdyby wyłączyć obowiązek ujawniania majątku wspólnego, oświadcze-nia składane przez sędziów pozostających w małżeństwie często nie odzwierciedlałyby real-nej skali ich sytuacji majątkowej, podczas gdy sędziowie niepozostający w związkach mał-żeńskich ujawnialiby cały swój majątek. Skutkowałoby to – w ocenie PG – nierównomiernym rozłożeniem ciężaru jawności pomiędzy poszczególne grupy sędziów ze względu na ich stan cywilny i mogłoby prowadzić do naruszenia zasady równości w jej wymiarze materialnym. PG odwołał się również do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjne-go, w tym do wyroku z 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05), w którym TK wskazał, że prawo do informacji publicznej może obejmować także dane o sytuacji majątkowej funkcjonariuszy publicznych, o ile pozostają one w funkcjonalnym związku z pełnioną funkcją i służą transpa-rentności życia publicznego. Przywołał nadto wyrok TK z 25 listopada 2021 r. (sygn. Kp 2/19), wskazując, że nie można go interpretować jako ustanawiającego absolutny zakaz jakichkolwiek obowiązków informacyjnych dotyczących osób niepełniących funkcji publicz-nych, jeżeli obowiązki te są pochodną kontroli transparentności osób publicznych. W konsekwencji PG uznał, że przepisy nakazujące publikację oświadczeń majątko-wych sędziów w BIP oraz obejmujące zakresem tych oświadczeń majątek wspólny małżon-ków spełniają wymogi art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie naruszają istoty prawa do prywatności i autonomii informacyjnej sędziów i ich rodzin, a jednocześnie realizują konstytucyjny obo-wiązek zapewnienia przejrzystości życia publicznego oraz ochrony zaufania obywateli do wymiaru sprawiedliwości. Wniósł zatem o stwierdzenie zgodności zaskarżonych przepisów z art. 47, art. 51 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 18 Konstytucji. 4. Marszałek Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo prawidłowego wezwania, nie przedstawił stanowiska w niniejszej sprawie do dnia wydania wyroku. 5. Pismem z 4 listopada 2025 r. (data wpływu do Trybunału) Rzecznik Praw Obywa-telskich cofnął zgłoszenie udziału w postępowaniu wraz ze złożonym uprzednio stanowi-skiem. II Na rozprawie 27 listopada 2025 r. przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał wniosek w całości, w tym wskazane w petitum – w punktach I i II – wzorce kontroli konstytucyjnej: art. 47 i art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji. OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 7 Przedstawiciel wnioskodawcy doprecyzował ponadto sformułowanie wniosku, i przedstawił pod rozwagę Trybunału możliwość rozpatrywania zarzutów także w perspekty-wie art. 178 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 Konstytucji – w zakresie, w jakim kwestionowa-ne przepisy przyznają Ministrowi Sprawiedliwości uprawnienie do zniesienia klauzuli tajności, o której mowa w art. 87 § 6 ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych, oraz w odpowiadających mu co do treści regulacjach pozostałych ustaw ustrojowych wymienio-nych w petitum. Odpowiadając na pytanie sędziego sprawozdawcy, przedstawiciel wnioskodawcy oświadczył, że nie kwestionuje kognicji Trybunału Konstytucyjnego do rozpoznania niniej-szej sprawy oraz że – w jego ocenie – rozstrzygnięcie zarzutów objętych punktem I petitum wniosku w przeważającym stopniu determinuje wynik oceny konstytucyjności regulacji wskazanych w punkcie II petitum (dotyczących jawności oświadczeń majątkowych). III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot wniosku i zakres kontroli. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są przepisy regulujące jawność i po-wszechną dostępność oświadczeń majątkowych sędziów sądów powszechnych, administra-cyjnych, wojskowych, SN i TK oraz asesorów sądowych, a także sam obowiązek składania oświadczeń w zakresie obejmującym małżeńską wspólność majątkową. Zaskarżone przepisy mają następujące brzmienie: 1) art. 87 § 1, 6 i 6a ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów po-wszechnych ( Dz. U. z 2024 r. poz. 334, ze zm.; dalej: p.u.s.p.): „§ 1. Sędziowie i dyrektorzy sądów oraz ich zastępcy są obowiązani do złożenia oświadcze-nia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku osobi-stego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o: 1) posiadanych zasobach pieniężnych; 2) posiadanych nieruchomościach i tytułach prawnych do ich posiadania; 3) posiadanych rzeczach ruchomych o wartości jednostkowej powyżej 10.000 zł; 4) posiadanych udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego; 5) posiadanych instrumentach finansowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 646, 825, 1723 i 1941) innych niż wskazane w pkt 4; 6) dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w okresie roku przed dniem, na który składane jest oświadczenie, o ile ich łączna wartość przekracza 10.000 zł, i ich źródłach, z wyłączeniem dochodów uzyskanych w związ-ku z pełnieniem urzędu na stanowisku sędziowskim albo zatrudnieniem na stanowisku dyrek-tora sądu lub zastępcy dyrektora sądu; 7) nabytym przez składającego oświadczenie albo jego małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub samorzą-dowej osoby prawnej, mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu; 8) wierzytelnościach i zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10.000 zł.”, „§ 6. Informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa w § 1, są jawne, także co do imie-nia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomo-ści, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości. Na wniosek sędziego, dy- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 8 rektora sądu lub zastępcy dyrektora sądu, który złożył oświadczenie, podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla informacji niejawnych o klauzuli tajności "zastrzeżone", określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, jeżeli ujaw-nienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla składającego oświadczenie lub osób dla niego najbliższych. Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesienia tej klau-zuli w odniesieniu do oświadczeń, o których mowa w § 1, złożonych przez sędziów. W sto-sunku do tego uprawnienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stosuje się”. „§ 6a. Jawne informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym podmiot uprawnio-ny do odebrania oświadczenia udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mo-wa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), nie później niż do dnia 30 czerwca każdego roku”. 2) art. 106zg § 1 p.u.s.p.: „§ 1. Do asesorów sądowych stosuje się odpowiednio przepisy art. 47b § 4-6, art. 67, art. 75b, art. 82, art. 83a, art. 85-90, art. 92 § 3-6, art. 95 i art. 97”. 3) art. 8 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267, ze zm.): „§ 1. Oświadczenie o stanie majątkowym, o którym mowa w art. 87 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 334), sędziowie woje-wódzkiego sądu administracyjnego składają właściwemu prezesowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, a prezes wojewódzkiego sądu administracyjnego i sędziowie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Prezesowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analizy danych zawartych w oświadczeniu o stanie majątkowym dokonuje kolegium właściwego sądu admi-nistracyjnego”. 4) art. 28 § 1, 5 i 5a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – Prawo o ustroju sądów woj-skowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 1614): „§ 1. Sędziowie są obowiązani do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie o stanie majątkowym dotyczy majątku osobistego oraz objętego małżeńską wspólnością majątkową. Oświadczenie to powinno zawierać w szczególności informacje o: 1) posiadanych zasobach pieniężnych; 2) posiadanych nieruchomościach i tytułach prawnych do ich posiadania; 3) posiadanych rzeczach ruchomych o wartości jednostkowej powyżej 10.000 zł; 4) posiadanych udziałach i akcjach w spółkach prawa handlowego; 5) posiadanych instrumentach finansowych w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1500, 1488 i 1933) innych niż wskazane w pkt 4; 6) dochodach podlegających opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych, uzyskanych w okresie roku przed dniem, na który składane jest oświadczenie, o ile ich łączna wartość przekracza 10.000 zł, i ich źródłach, z wyłączeniem dochodów uzyskanych w związ-ku z pełnieniem urzędu na stanowisku sędziowskim; 7) nabytym przez składającego oświadczenie albo jego małżonka od Skarbu Państwa, innej państwowej osoby prawnej, jednostek samorządu terytorialnego, ich związków lub samorzą-dowej osoby prawnej, mieniu, które podlegało zbyciu w drodze przetargu; 8) wierzytelnościach i zobowiązaniach pieniężnych o wartości powyżej 10.000 zł.”, OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 9 „§ 5. Informacje zawarte w oświadczeniu, o którym mowa w § 1, są jawne, także co do imie-nia i nazwiska, z wyjątkiem danych adresowych, informacji o miejscu położenia nieruchomo-ści, a także informacji umożliwiających identyfikację ruchomości sędziego. Na wniosek sę-dziego, który złożył oświadczenie, podmiot uprawniony do odebrania oświadczenia może zdecydować o objęciu informacji zawartych w oświadczeniu ochroną przewidzianą dla in-formacji niejawnych o klauzuli tajności «zastrzeżone», określoną w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 742 oraz z 2022 r. poz. 655 i 1933), jeżeli ujawnienie tych informacji mogłoby powodować zagrożenie dla sę-dziego lub osób dla niego najbliższych. Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do zniesie-nia tej klauzuli. W stosunku do tego uprawnienia przepisu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierp-nia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych nie stosuje się”. „§ 5a. Jawne informacje zawarte w oświadczeniach o stanie majątkowym podmiot uprawnio-ny do odebrania oświadczenia udostępnia w Biuletynie Informacji Publicznej, o którym mo-wa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), nie później niż do dnia 30 czerwca każdego roku”. 5) art. 45 § 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. z 2024 r. poz. 622, ze zm.): „§ 1. Oświadczenie o stanie majątkowym, o którym mowa w art. 87 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych sędzia Sądu Najwyższego składa Pierwszemu Prezesowi Sądu Najwyższego.” 6) art. 14 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1422): „1. Sędzia Trybunału jest obowiązany do złożenia oświadczenia o swoim stanie majątkowym. Oświadczenie to dotyczy majątku odrębnego oraz objętego małżeńską wspólnością majątko-wą”. „7. Oświadczenie, o którym mowa w ust. 1, jest jawne. Prezes Trybunału publikuje oświad-czenia sędziów Trybunału, w tym oświadczenie złożone przez siebie, w Biuletynie Informacji Publicznej Trybunału Konstytucyjnego co roku do dnia 30 czerwca”. 2. Kognicja Trybunału. W pierwszym rzędzie Trybunał Konstytucyjny poddał ocenie własną kognicję w od-niesieniu do zarzutów podniesionych w punkcie I. 6 i II. 6 petitum wniosku, a więc odnoszą-cych się do oświadczeń majątkowych sędziów Trybunału stwierdzając brak przeszkód do ich rozpoznania. Konkluzja ta znajduje oparcie w trzech, niżej wskazanych przesłankach norma-tywno-orzeczniczych. Po pierwsze, Konstytucja nie przewiduje żadnego wyłączenia właściwości Trybunału w zakresie oceny zgodności z Konstytucją przepisów regulujących ustrój sądów oraz status sędziów – w tym sędziów Trybunału. Przeciwnie, art. 188 pkt 1 Konstytucji przyznaje Trybu-nałowi kompetencję do abstrakcyjnej kontroli wszystkich aktów normatywnych, zaś art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji legitymuje Pierwszego Prezesa SN do wszczęcia takiej kontroli. Sko-ro przedmiotem niniejszej sprawy są normy generalno-abstrakcyjne, a nie indywidualne roz-strzygnięcia, mieści się ona w klasycznym modelu kognicji TK. Po drugie, dopuszczalność kognicji Trybunału w sprawach odnoszących się do wła-snego ustroju, organizacji i statusu sędziów TK potwierdza stabilna praktyka orzecznicza. Trybunał wielokrotnie badał akty normatywne kształtujące jego organizację, tryb postępowa- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 10 nia i status sędziów, co dowodzi, że sama okoliczność, iż kontrolowane normy dotyczą sądu konstytucyjnego i jego składu, nie wyłącza kognicji TK. W tym kontekście należy wskazać w szczególności wyroki z: 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15, OTK ZU A/2018, poz. 31; 11 sierpnia 2016 r., sygn. K 39/16, OTK ZU A/2018, poz. 32; 7 listopada 2016 r., sygn. K 44/16, OTK ZU A/2018, poz. 33; 24 października 2017 r., sygn. K 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 79; 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9; 8 listopada 2023 r., sygn. K 1/23, OTK ZU A/2023, poz. 80; 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24, OTK ZU A/2024, poz. 65; oraz 29 lipca 2025 r., sygn. Kp 3/24, OTK ZU A/2025, poz. 82. Każde z tych rozstrzygnięć – co najmniej w części – dotyczyło regulacji prawnych kształtujących ustrój lub funkcjonowanie Trybunału Konstytucyjnego bądź status jego sędziów i potwierdza ugruntowaną w orzecznictwie ocenę, że kontrola tego rodzaju re-gulacji mieści się w kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Po trzecie - Trybunał orzeka o abstrakcyjnej zgodności aktu normatywnego z Konsty-tucją, a skutki takich orzeczeń mają charakter erga omnes i objęte są konstytucyjnymi regułami temporalnymi (ex tunc lub ex nunc – zgodnie z Konstytucją i ustawą z dnia 30 listo-pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym; Dz. U. z 2019 r. poz. 2393). W tego rodzaju postępowaniu nie rozstrzyga się „sprawy własnej sę-dziów”, lecz sprawę publiczną – konstytucyjną ocenę prawa powszechnie obowiązującego. Stąd też, zasada nemo iudex in causa sua uznawana powszechnie za standard sędziowskiej bezstronności musi być postrzegana wobec sędziów Trybunału Konstytucyjnego w perspek-tywie charakteru trybunalskich orzeczeń. W postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyj-nym, który nie jest sądem faktów, lecz sądem prawa nie są rozstrzygane sprawy o charakterze indywidulanym i osobistym, lecz zgodność aktów normatywnych z Konstytucją. Zatem z istoty rzeczy żadna sprawa rozpatrywana w trybie kontroli abstrakcyjnej nie rozstrzyga o osobistych interesach sędziego Trybunału Konstytucyjnego, chociaż normy o jakich Trybu-nał rozstrzyga zazwyczaj dotyczą również sędziów jako obywateli, a przez to adresatów norm (por. wspomniany wyrok TK o sygn. Kp 3/24 i cyt. tam orzecznictwo). Po czwarte - problem konstytucyjny rozstrzygany w niniejszej sprawie dotyczy szero-kiej grupy sędziów oraz asesorów sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów admini-stracyjnych i sądów wojskowych. Z uwagi na podobieństwo problematyki konstytucyjnej przedmiot kontroli obejmuje również stosunkowo niewielką grupę sędziów Trybunału Kon-stytucyjnego. Rozstrzygnięcie problemu konstytucyjnego rodzić będzie skutki wobec wszyst-kich adresatów normy będącej przedmiotem kontroli. Żaden z uczestników postępowania nie zgłosił zastrzeżeń w przedmiocie kognicji Trybunału Konstytucyjnego. 3. Tło normatywne, ewolucja regulacji i ratio legis. Trybunał stwierdza, że zakwestionowane przepisy wpisują się w ewolucję systemu oświadczeń majątkowych sędziów w Polsce. Począwszy od 2001 r., oświadczenia miały cha-rakter niejawny: składano je prezesowi sądu (lub innemu uprawnionemu organowi), który był uprawniony do ich analizy oraz – wyjątkowo – do udostępnienia, z reguły za zgodą składają-cego bądź w oparciu o szczególną decyzję organu. Konstrukcja ta (tajność jako reguła) chro-niła prywatność sędziego i jego rodziny, przy jednoczesnym umożliwieniu instytucjonalnej kontroli antykorupcyjnej. Zasadniczy przełom wprowadziła ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2103), która – po upływie 14-dniowej vacatio legis – weszła w życie 6 stycznia 2017 r. Tą noweliza-cją do art. 87 p.u.s.p. wprowadzono m.in. § 6 (jawność informacji z oświadczenia, z określo-nymi wyłączeniami) oraz § 6a (obowiązek udostępnienia jawnych informacji w BIP do dnia 30 czerwca każdego roku). W konsekwencji jawność stała się regułą, a tajność – wyjątkiem OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 11 (z wyłączeniem m.in. danych adresowych i informacji umożliwiających identyfikację kon-kretnych ruchomości czy położenia nieruchomości). Przed nowelizacjami z lat 2016-2017 obowiązujący model miał charakter wewnętrz-ny: oświadczenia służyły przede wszystkim pracy przełożonych i organów kontrolnych, jako narzędzie kontroli antykorupcyjnej oraz oceny etyczno-dyscyplinarnej. Jawność stanowiła wyjątek, reglamentowany i warunkowany, co realizowało ratio legis w postaci wyważenia między przejrzystością życia publicznego a ochroną prywatności i autonomii informacyjnej jednostki. Linia orzecznicza TK (m.in. wyrok z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 30) akcentowała, że obowiązek oświadczeniowy osób pełniących funkcje publiczne co do zasady jest dopuszczalny konstytucyjnie, o ile ingerencja w prywatność nie jest nadmierna i spełnia wymóg proporcjonalności. Istotne przekształcenie tego modelu nastąpiło ustawą z dnia 12 lipca 2017 r. o zmianie ustawy – Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1452), która rozszerzyła zakres treściowy oświadczeń: obok nieruchomości i praw do nich przewidziano obowiązek ujawniania m.in. rzeczy ruchomych o wyższej wartości jednostko-wej, udziałów i akcji, innych instrumentów finansowych, wierzytelności, zobowiązań, szcze-gółów dotyczących kredytów i wierzycieli. W efekcie doszło do sprzężenia dwóch zmian: (i) szerokiej jawności internetowej (BIP), oraz znaczącego zwiększenia katalogu ujawnianych danych. Instytucja oświadczeń majątkowych z narzędzia kontroli instytucjonalnej przesunęła się w stronę mechanizmu powszechnej ekspozycji elementów życia prywatnego sędziego i – pośrednio – jego rodziny. Ratio legis wskazywane przez projektodawcę polegało na zwiększeniu przejrzystości życia publicznego i budowie zaufania do sądów oraz na zrównaniu standardów jawności sę-dziów ze standardami innych grup pełniących funkcje publiczne (np. parlamentarzystów, pro-kuratorów. Już na etapie procesu legislacyjnego zwracano jednak uwagę (m.in. w materiałach analitycznych i opiniach), że nie sposób przesądzić pozytywnego wpływu publikacji on-line na zaufanie społeczne, a ryzyko dla bezpieczeństwa sędziów – zwłaszcza orzekających w sprawach karnych – jest realne. Ostatecznie przyjęto rozwiązanie oparte na jawności w BIP z wyjątkami i możliwości utajnienia informacji w wypadkach zagrożenia, co – w ocenie ustawodawcy – miało stanowić wystarczające zabezpieczenie. 4. Dostęp do informacji publicznych. Art. 61 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „[o]bywatel ma prawo do uzyskiwania informa-cji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne”. Kolejne ustępy doprecyzowują, że prawo to obejmuje dostęp do dokumentów i wstęp na po-siedzenia organów kolegialnych, a ograniczone może być jedynie ze względu na ochronę wolności i praw innych osób oraz tajemnice ustawowo chronione. Przepis ten pełni szczegól-ną rolę w systemie konstytucyjnym, gdyż gwarantuje obywatelom możliwość sprawowania kontroli nad władzą publiczną i realizacji zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji). Prawo do informacji publicznej ma charakter instrumentalny – nie jest celem samym w sobie, lecz służy urzeczywistnianiu innych wartości: jawności, przejrzystości i od-powiedzialności władzy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że prawo do informacji publicznej należy do fundamentów systemu demokratycznego. W wyroku z 15 października 2009 r. (sygn. K 26/08, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 135) Trybunał wskazał, że zasada jawności dzia-łania organów władzy publicznej, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, konkretyzuje się między innymi w prawie dostępu obywateli do informacji pu-blicznej z art. 61 Konstytucji, które ma na celu społeczną kontrolę władzy publicznej i prze-ciwdziałanie jej nadużyciom. Na tym tle prawo do informacji może być ujmowane jako in-strument wzmacniania zaufania obywateli do państwa i jego instytucji. OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 12 W wyroku z 13 lipca 2004 r. (sygn. K 20/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 63) Trybunał podkreślił, że konstytucyjna ochrona prywatności (art. 47 Konstytucji) i autonomii informa-cyjnej (art. 51 Konstytucji) wyznacza granice dopuszczalnej jawności, zwłaszcza w odniesie-niu do osób trzecich – członków rodzin osób pełniących funkcje publiczne – i że nie istnieje konstytucyjna podstawa nakładania na nie takich samych ciężarów informacyjnych, jakie obciążają same osoby publiczne. Już w ukształtowanej linii orzeczniczej, syntetycznie ujętej w wyrokach o sygn. K 17/05 oraz K 26/08, Trybunał wyraźnie zaznaczył, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego: obowiązek udostępniania infor-macji może być ograniczany ze względu na ochronę innych praw i wolności, w szczególności prywatności oraz tajemnic ustawowo chronionych, przy zachowaniu wymogów art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do informacji publicznej obejmuje zatem dwa aspekty. Pierwszy ma wymiar pozytywny – publiczne prawo podmiotowe obywateli do uzyskiwania informacji o działalno-ści organów władzy publicznej i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, którego korelatem jest obowiązek tych podmiotów do aktywnego udzielania informacji. Drugi ma wymiar negatywny – granice tego prawa, wyznaczane przez inne wartości konstytucyjne, w tym w szczególności prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji), autonomię informacyjną (art. 51 Konstytucji) oraz – w szerszym ujęciu systemowym – ochronę życia rodzinnego, za-korzenioną w art. 18 i art. 47 Konstytucji. Mechanizm wyznaczania granic prawa do informa-cji został expressis verbis ujęty w art. 61 ust. 3 Konstytucji oraz rozwinięty w orzecznictwie Trybunału, zwłaszcza w wyroku o sygn. K 17/05. Trybunał Konstytucyjny stwierdzał też, że prawo do informacji publicznej nie jest podstawą do zaspokajania niczym nieuzasadnionej „ciekawości” wobec sfery prywatnej osób pełniących funkcje publiczne. Wskazywał, że informacje o działalności takich osób stanowią informację publiczną tylko w takim zakresie, w jakim pozostają w wyraźnym i rzeczywistym związku z pełnieniem funkcji publicznych, natomiast wszelkie działania zmierzające do ujawniania informacji niemających relewantnego związku z wykonywaniem tych funkcji sta-nowią jedynie przejaw ciekawości, który nie korzysta z ochrony art. 61 Konstytucji. Zakres jawności wyznaczany jest więc funkcjonalnie – obejmuje informacje o działalności organów i o sprawowaniu funkcji publicznych, lecz nie może prowadzić do nieproporcjonalnej inge-rencji w sferę prywatności i autonomii informacyjnej jednostki, w szczególności osób trze-cich, takich jak członkowie rodzin funkcjonariuszy publicznych (por. wyroki o sygn. K 17/05 oraz K 20/03). W doktrynie prawa konstytucyjnego wskazuje się, że art. 61 Konstytucji należy inter-pretować w ścisłym związku z art. 2 Konstytucji (zasada demokratycznego państwa prawne-go) oraz art. 54 Konstytucji (wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszech-niania informacji). Jawność życia publicznego pełni funkcję prewencyjną wobec nadużyć władzy i sprzyja transparentności w procesach decyzyjnych. Z tego względu prawo do infor-macji bywa określane mianem „narzędzia kontroli obywatelskiej” lub „prawa strażniczego”. Na gruncie standardów międzynarodowych prawo do informacji zostało uznane za element wolności słowa w rozumieniu art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284; dalej: Kon-wencja). Europejski Trybunał Praw Człowieka (dalej: ETPC) w wyroku w sprawie Társaság a Szabadságjogokért przeciwko Węgrom (14 kwietnia 2009 r., skarga nr 37374/05) stwierdził, że organizacje społeczne mają prawo dostępu do informacji publicznych, jeżeli służy to deba-cie publicznej i kontroli działań władzy. W wyroku Youth Initiative for Human Rights prze-ciwko Serbii (25 czerwca 2013 r., skarga nr 48135/06) ETPC wskazał, że odmowa udzielenia informacji organizacji pozarządowej naruszyła art. 10 Konwencji, ponieważ uniemożliwiła jej OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 13 wypełnianie funkcji strażniczej wobec organów państwa. Również prawo Unii Europejskiej akcentuje znaczenie jawności i prawa do informacji. Art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (dalej: Karta) przewiduje prawo dostępu do dokumentów instytucji, organów i agencji UE, a zasada transparentności została uznana przez TSUE za jedną z podstawowych zasad funkcjonowania prawa unijnego (por. wyrok TSUE w sprawie Access Info Europe, sygn. C-280/11 P z 17 października 2013 r.). Jednocześnie zarówno ETPC, jak i TSUE pod-kreślają konieczność ważenia jawności z ochroną innych wartości. W wyroku TSUE z 1 lipca 2008 r. w sprawie Sweden and Turco (sygn. C-39/05 P i C-52/05 P) Trybunał wskazał, że dostęp do dokumentów instytucji UE może być ograniczony, jeżeli wymaga tego ochrona interesów jednostki, w tym jej prawa do prywatności i danych osobowych. 5. Analiza wzorców kontroli konstytucyjnej. 5.1. Prawo do prywatności (art. 47 Konstytucji). Art. 47 Konstytucji stanowi, że „[k]ażdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywat-nego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym”. Przepis ten – zakotwiczony aksjologicznie w art. 30 Konstytucji (godność człowieka) – nale-ży do fundamentalnych gwarancji jednostki i wyznacza szeroki, wielowymiarowy zakres ochrony: obejmuje 1) sferę życia osobistego i rodzinnego, 2) cześć i dobre imię oraz 3) prawo do decydowania o ujawnianiu informacji o sobie (autonomia informacyjna rozumiana w ści-słym powiązaniu z art. 51 Konstytucji). W dorobku Trybunału utrwalone jest, że ochrona prywatności nie jest redukowalna jedynie do sfery intymnej – obejmuje także informacje o osobie, których ujawnienie może wpływać na jej sytuację społeczną, bezpieczeństwo czy relacje rodzinne. Szczególne znaczenie ma tu kolizja z prawem do informacji publicznej z art. 61 Konstytucji: TK konsekwentnie wskazuje, że jawność życia publicznego nie ma cha-rakteru absolutnego i podlega ważeniu z prawem do prywatności przy zastosowaniu klauzuli proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Por. zwłaszcza wyroki o sygn. K 20/03, oraz o sygn. K 17/05, gdzie Trybunał wyraźnie nakreślił granicę między uprawnioną kontrolą spo-łeczną a „powszechną ciekawością”, podkreślając, że zakres ujawnienia musi pozostawać funkcjonalnie związany z wykonywaniem funkcji publicznej i nie może niweczyć istoty pry-watności osób pełniących te funkcje ani – tym bardziej – osób im najbliższych. Perspektywę tę wzmacnia orzecznictwo dotyczące ochrony danych osobowych i auto-nomii informacyjnej (art. 51 w związku z art. 47 Konstytucji), w którym Trybunał Konstytu-cyjny konsekwentnie wymaga, aby ingerencja w sferę prywatności jednostki opierała się na precyzyjnych i kompletnych podstawach ustawowych oraz spełniała konstytucyjny test pro-porcjonalności (przydatność, konieczność i proporcjonalność sensu stricto – art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ilustruje to m.in. wyrok z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 80, dotyczący dostępu służb do danych telekomunikacyjnych, w którym Trybunał – odwołując się do art. 47, art. 49 i art. 51 Konstytucji – podkreślił potrzebę ścisłego ograniczenia zakresu danych podlegających przetwarzaniu oraz wprowadzenia efektywnych gwarancji kontrolnych. W tym samym kierunku zmierza dorobek Trybunału Sprawiedliwości UE. W wyroku Wielkiej Izby z 22 listopada 2022 r. w połączonych sprawach o sygn. C-37/20 i C-601/20 (por. WM i Sovim SA przeciwko Luxembourg Business Registers) TSUE uznał, że wprowa-dzenie powszechnego, nieograniczonego dostępu on-line do danych o beneficjentach rzeczy-wistych narusza prawa podstawowe do prywatności i ochrony danych (art. 7 i 8 Karty), gdyż pozbawia jednostkę realnej kontroli nad informacją i nie jest środkiem niezbędnym w demo-kratycznym państwie – nawet gdy celem jest zwalczanie zjawisk tak doniosłych jak pranie pieniędzy. Wnioski płynące z tego orzeczenia mają charakter ogólny: skala i technika ujaw- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 14 nienia danych (on-line) istotnie podnoszą ciężar ingerencji i muszą być proporcjonalnie uza-sadnione. Pomocniczo warto odwołać się do orzecznictwa ETPC, które – interpretując art. 8 Konwencji – dopuszcza w pewnym zakresie obowiązki deklaracyjne osób publicznych, ale wymaga, by ich forma i zakres były proporcjonalne do celu oraz zapewniały ochronę przed nadmierną ekspozycją życia prywatnego. W decyzji z 25 października 2005 r. w sprawie Wy-pych przeciwko Polsce Trybunał nie zakwestionował co do zasady obowiązku składania oświadczeń majątkowych, jednocześnie podkreślając, że standard konwencyjny wymaga ade-kwatności środka do celu i należytej ochrony danych osób niepełniących funkcji publicznych (np. małżonków). To rozumowanie koresponduje z polskim wzorcem konstytucyjnym wy-prowadzanym z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 2 Konstytucji. Tym samym art. 47 Konstytucji należy interpretować szeroko – jako gwarancję ochro-ny różnorodnych aspektów życia prywatnego, w tym danych majątkowych i finansowych, z jednoczesnym obowiązkiem ustawodawcy, aby wszelkie ograniczenia tej sfery: (1) miały podstawę ustawową, (2) realizowały cel konstytucyjnie legitymowany oraz (3) były koniecz-ne i proporcjonalne sensu stricto, z poszanowaniem istoty prawa (art. 31 ust. 3). W wypadku mechanizmów ujawniania danych w Internecie – ze względu na ich skalę, indeksowalność i możliwość wtórnego przetwarzania – wymóg ten ulega zaostrzeniu: to forma ujawnienia w istotnym stopniu determinuje ciężar ingerencji i przesądza o konstytucyjnej ocenie rozwią-zania. Tak ujęty standard znajduje oparcie zarówno w utrwalonym orzecznictwie TK doty-czącym ważenia prywatności z prawem do informacji (sygn. K 20/03 i K 17/05), jak i w ju-dykaturze dotyczącej ochrony danych (K 23/11) oraz w najnowszym dorobku TSUE (WM/Sovim – LBR). 5.2. Autonomia informacyjna jednostki (art. 51 ust. 2 Konstytucji). Art. 51 ust. 2 Konstytucji stanowi, że władze publiczne nie mogą pozyskiwać, groma-dzić ani udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym pań-stwie prawnym. Przepis ten urzeczywistnia konstytucyjną zasadę autonomii informacyjnej jednostki, wyprowadzoną z art. 30 Konstytucji i pozostającą w ścisłym związku z art. 47 Konstytucji. W płaszczyźnie systemowej pełni on wobec art. 47 Konstytucji funkcję przepisu szczególnego: chroni prywatność poprzez ustanowienie materialnych i formalnych warunków przetwarzania danych o osobie przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalone jest, że normatywna treść art. 51 ust. 2 Konstytucji obejmuje zarazem wymagania legalności, konieczności i proporcjo-nalności, a także konieczność wprowadzenia rzeczywistych gwarancji kontroli nad danymi. Ingerencja w sferę informacyjną jednostki musi mieć podstawę ustawową sformułowaną w sposób dostatecznie określony, wskazując precyzyjnie kategorie danych, cel i zakres ich przetwarzania, krąg podmiotów uprawnionych oraz mechanizmy nadzoru. Ustawodawca zo-bowiązany jest wykazać, że przetwarzane są wyłącznie informacje niezbędne do realizacji legitymowanego konstytucyjnie celu, a zastosowany środek jest najmniej dolegliwy z możli-wych. Wzorzec konstytucyjny ukształtowany przez art. 51 ust. 2 Konstytucji pozostaje w re-lacji komplementarności z art. 61 Konstytucji. Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej ma charakter instrumentalny i nie znosi ochrony danych osobowych ani prywatności osób fizycznych; jego zakres wyznacza związek funkcjonalny z wykonywaniem funkcji publicznych, a ewentualne ujawnienie informacji o osobie musi mieścić się w grani-cach konieczności i proporcjonalności, nie naruszając istoty prawa do autonomii informacyj-nej. W tym ujęciu art. 51 ust. 2 i art. 47 Konstytucji tworzą spójny standard ochrony danych, który – poprzez test z art. 31 ust. 3 Konstytucji – nakazuje każdorazowo wyważać kolidujące wartości i kalibrować środek ingerencji. OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 15 Standard ten znajduje potwierdzenie w prawie europejskim. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej, odczytując art. 7 i art. 8 Karty, uznaje, że generalne i niezróżnicowane gromadzenie lub udostępnianie danych nie spełnia wymogu absolutnej konieczności i wyma-ga ścisłych gwarancji proceduralnych (por. wyroki z 8 kwietnia 2014 r., C-293/12 i C-594/12, Digital Rights Ireland, oraz z 21 grudnia 2016 r., C-203/15 i C-698/15, Tele2 Sveri-ge/Watson). Równoległe stanowisko zajmuje ETPC, który – interpretując art. 8 Konwencji – stwierdza, że zarówno niejawne gromadzenie informacji o jednostce, jak i przechowywanie danych osób niewinnych stanowi ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego i podlega rygorystycznemu testowi konieczności w społeczeństwie demokratycznym (por. Leander przeciwko Szwecji, wyrok z 26 marca 1987 r.; S. i Marper przeciwko Zjednoczone-mu Królestwu, wyrok Wielkiej Izby z 4 grudnia 2008 r.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że art. 51 ust. 2 statuuje na gruncie polskiej Konsty-tucji prawo do samostanowienia informacyjnego, wywodzone klasycznie z orzecznictwa Fe-deralnego Trybunału Konstytucyjnego Niemiec (Volkszählungsurteil, 1983). Podkreśla się konieczność ścisłej określoności regulacji, zasady minimalizacji danych oraz wagi kanału ujawnienia dla oceny intensywności ingerencji, a także wymóg pełnego katalogu gwarancji materialnych i procesowych, w tym szczególnej troski o ochronę danych osób niepełniących funkcji publicznych, których sfera może zostać objęta przetwarzaniem ze względu na więzi rodzinne lub majątkowe. Tak ukształtowany wzorzec – wynikający z art. 51 ust. 2 w związku z art. 47 i testem limitacyjnym art. 31 ust. 3 Konstytucji – ma charakter horyzontalny i znajduje zastosowanie do wszelkich rozwiązań normatywnych dotyczących pozyskiwania, gromadzenia i udostęp-niania informacji o osobach przez władze publiczne, w tym do mechanizmów oświadczeń informacyjnych osób pełniących funkcje publiczne oraz sposobów ich udostępniania. 5.3. Klauzula limitacyjna i zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że „[o]graniczenia w zakresie korzystania z konsty-tucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są ko-nieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. Przepis ten pełni rolę gene-ralnej klauzuli ograniczającej, która – z jednej strony – otwiera przestrzeń dla ważenia kolidu-jących wartości konstytucyjnych, z drugiej zaś – ustanawia twarde bezpieczniki przeciw arbi-tralności: wymóg formy ustawowej, konieczności w państwie demokratycznym oraz zakaz naruszania istoty prawa. W utrwalonej judykaturze Trybunału zasada proporcjonalności materializuje się w trójelementowym teście: przydatności (stosowności), konieczności oraz proporcjonalności sensu stricto. W płaszczyźnie przydatności podkreślano, że środek ograniczający musi pozo-stawać w racjonalnym związku z celem, któremu służy; nie może być od niego oderwany (por. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK w 1995 r., poz. 12). W zakresie konieczności akcentowano obowiązek ustawodawcy, by przed sięgnięciem po instrument bardziej dolegliwy rozważyć rozwiązania łagodniejsze, prowadzące do osiągnięcia tego sa-mego celu (por. wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3). Z kolei na etapie proporcjonalności sensu stricto wskazywano, że nawet środek przydatny i niezbędny może okazać się nadmierny, jeżeli ciężar nakładany na jednostkę pozostaje w rażącej dysproporcji do korzyści publicznych (por. wyrok z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142). Szczególne znaczenie art. 31 ust. 3 Konstytucji ujawnia się w sprawach, w których dochodzi do zderzenia prawa do informacji publicznej z prawem do prywatności i autonomii informacyjnej. W wyroku z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05, Trybunał jednoznacznie wska- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 16 zał, że ochrona prywatności osób pełniących funkcje publiczne może podlegać ograniczeniom w imię jawności życia publicznego, ale ograniczenia te muszą być zharmonizowane ze stan-dardem demokratycznego państwa prawnego, nie mogą wykraczać poza to, co konieczne, i nie mogą prowadzić do zanegowania istoty prawa do prywatności. W orzecznictwie konsekwentnie utrwalono też tezę, że sama doniosłość celu publicz-nego nie zwalnia ustawodawcy z obowiązku precyzyjnej kalibracji środka oraz wykazania, iż rozwiązania mniej dolegliwe nie pozwalają osiągnąć zakładanego efektu. Ten standard, wy-raźnie zarysowany już w sprawie o sygn. P 11/98, powraca w późniejszych sprawach, w któ-rych Trybunał akcentował, że wybór techniki regulacyjnej musi uwzględniać nie tylko zamie-rzony cel, lecz także ciężary i konsekwencje nakładane na adresatów norm – w tym skutki pośrednie dla ich sytuacji prawnej (por. wyrok o sygn. K 34/99 oraz wyrok z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112). Ten konstytucyjny wzorzec koresponduje z utrwalonymi standardami międzynarodo-wymi. Europejski Trybunał Praw Człowieka od lat wiąże wymóg „konieczności w społeczeń-stwie demokratycznym” z przekonującym uzasadnieniem i ważeniem wartości (m.in. Handy-side przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, 7 grudnia 1976 r.), a w sprawach ingerujących w prywatność, takich jak Wypych przeciwko Polsce (decyzja z 25 października 2005 r.) czy Satakunnan Markkinapörssi i Satamedia przeciwko Finlandii (wyrok Wielkiej Izby z 27 czer-wca 2017 r.), wyraźnie wymaga ścisłego wykazania, że wybrany środek jest konieczny i pro-porcjonalny do celu. Zbieżny paradygmat prezentuje Trybunał Sprawiedliwości UE, dla którego zasada proporcjonalności należy do naczelnych zasad prawa Unii (por. C-331/88, Fedesa), a każde ograniczenie praw z Karty wymaga ustawowej podstawy, poszanowania istoty prawa oraz niezbędności i adekwatności środka. W świetle powyższych dyrektyw interpretacyjnych art. 31 ust. 3 Konstytucji pozostaje normą fundamentalną dla całego systemu ochrony praw i wolności: wymaga ustawowej for-my, realnego i wykazanego związku środka z konstytucyjnie legitymowanym celem, zasto-sowania mniej dolegliwego rozwiązania, jeżeli jest dostępne, oraz powstrzymania się od ta-kich ingerencji, które naruszałyby istotę danego prawa. Tak zrekonstruowany standard – utrwalony w sprawach o sygn. K 11/94, P 11/98 i K 34/99, a w wymiarze kolizji prywatności z jawnością doprecyzowany w sprawie o sygn. K 17/05 – stanowi ramę kontroli dla wszyst-kich regulacji, w których ustawodawca sięga po ograniczenia praw jednostki. 5.4. Ochrona małżeństwa i rodziny (art. 18 Konstytucji). Art. 18 Konstytucji („[m]ałżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, ma-cierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”) należy do zasad ustrojowych o charakterze zarówno aksjologicznym, jak i normatywnym: wyznacza kierunek interpretacji całego porządku prawnego i nakłada na ustawodawcę oraz organy władzy publicznej pozytywny obowiązek kształtowania rozwiązań sprzyjających trwałości więzi rodzinnych i poszanowaniu integralności życia rodzinnego. W judykaturze Trybunału utrwalono, że przepis ten obejmuje ochroną cztery dobra konstytucyjne – małżeń-stwo, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo – a ochrona ta ma wymiar instytucjonalny (do-tyczący kształtu i stabilności instytucji prawa rodzinnego) oraz – pośrednio – indywidualny (dotyczący sytuacji prawnej członków rodziny; por. wyroki TK z 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22). Trybunał podkreśla, że art. 18 wyraża nakaz ochrony i wspierania in-stytucji małżeństwa i rodziny, co wyklucza takie modelowanie rozwiązań ustawowych, które prowadziłoby do osłabiania trwałości więzi rodzinnych lub nieproporcjonalnego obciążania członków rodziny skutkami pełnienia funkcji publicznych przez jedną z osób. Już we wcze-snej linii orzeczniczej wskazano, iż ustawodawca powinien „kształtować rozwiązania prawne sprzyjające trwałości więzi rodzinnych” (por. wyrok z 18 maja 2005 r., sygn. K 16/04, OTK OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 17 ZU nr 5/A/2005, poz. 51), a ingerencje w sferę życia rodzinnego – także pośrednie, w tym realizowane za pomocą obowiązków informacyjnych – podlegają ocenie przez pryzmat art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok z 28 kwietnia 2003 r., sygn. K 18/02, OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 32). W tym sensie art. 18 pozostaje w ścisłym związku z art. 47 Konstytu-cji: prawo do życia rodzinnego (art. 47) znajduje swoje konstytucyjne zakorzenienie w syste-mie wartości wyrażonym m.in. w art. 18, co wzmacnia wymóg powściągliwości ustawodaw-cy i precyzyjnego wyważania środków ingerencji w tę sferę, zgodnie z dyrektywami wynika-jącymi z art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. także wyrok z 10 grudnia 2014 r., sygn. K 52/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 118). W sprawach, w których regulacja dotyka informacyjnego i majątkowego wymiaru ży-cia rodziny, standard ochronny wynikający z art. 18 dopełnia klauzulę limitacyjną z art. 31 ust. 3. Trybunał wskazuje, że na gruncie tego standardu nie wystarcza ogólne odwołanie się do wartości publicznych (np. jawności czy przejrzystości). Konieczne jest wykazanie, że za-kres i forma ingerencji – w tym sposób przetwarzania informacji o rodzinie – są ściśle ko-nieczne, a ich ciężar został zminimalizowany przy użyciu adekwatnych gwarancji (por. wyrok o sygn. K 18/02). W praktyce oznacza to, że projektując obowiązki informacyjne osoby peł-niącej funkcję publiczną, ustawodawca musi brać pod uwagę konsekwencje dla osób niepeł-niących tej funkcji (małżonek, dzieci) i unikać przenoszenia na nich ciężarów jawności w zakresie wykraczającym poza to, co nierozerwalnie związane z wykonywaniem funkcji przez osobę zobowiązaną (por. wyroki TK o sygn. K 18/04; SK 62/08). W kontekście oświadczeń majątkowych sędziów szczególne znaczenie ma to, że mają-tek objęty małżeńską wspólnością ustawową stanowi współwłasność obojga małżonków i jego ujawnienie – w zwłaszcza w kanałach powszechnej dostępności on-line – nieuchronnie eksponuje dane i sytuację osoby, która nie pełni funkcji publicznej. Na gruncie art. 18 Kon-stytucji TK przyjmuje, że ochrona rodziny obejmuje również bezpieczeństwo i prywatność jej członków, a rozwiązania ustawowe powinny wprowadzać zawężenia zakresowe i gwarancje redukujące ryzyko wtórnego, niekontrolowanego obiegu informacji o rodzinie (por. wyroki TK o sygn. K 16/00; K 18/02). Z tej perspektywy art. 18 działa jako dyrektywa interpretacyj-na: przy wykładni przepisów nakładających obowiązki informacyjne należy preferować takie rozumienie, które respektuje integralność życia rodzinnego i nie narusza istoty ochrony mał-żeństwa i rodziny (por. wyrok TK o sygn. K 52/13). Wreszcie, art. 18 – w związku z art. 47 i art. 31 ust. 3 Konstytucji – porządkuje relacje między wartościami konstytucyjnymi pozostającymi w napięciu (np. jawność a prywatność rodziny): jawność życia publicznego, choć doniosła, nie może być realizowana kosztem rdze-nia ochrony rodziny ani pozbawieniem prawa do prywatności osób bliskich funkcjonariusza publicznego. W razie kolizji wartości, wyważenie powinno następować według testu przydat-ności – konieczności – proporcjonalności sensu stricto, z wzmożoną troską o sferę rodzinną, którą art. 18 Konstytucji nakazuje chronić. Tak odczytany wzorzec art. 18 Konstytucji ma charakter horyzontalny: obowiązuje za-równo na etapie tworzenia prawa (obowiązek ustawodawcy uwzględniania skutków regulacji dla życia rodzinnego), jak i na etapie jego stosowania (obowiązek organów, w tym sądów, do wykładni prokonstytucyjnej, respektującej integralność i autonomię rodziny). W sprawach dotyczących gromadzenia i ujawniania informacji o majątku osób pełniących funkcje pu-bliczne, w szczególności sędziów, przepis ten – w powiązaniu z art. 47 i art. 31 ust. 3 – wy-znacza standard, zgodnie z którym zakres danych odnoszących się do małżeństwa i rodziny, forma ich udostępniania oraz zestaw gwarancji zabezpieczających prywatność osób bliskich muszą być ukształtowane w sposób ściśle proporcjonalny, tak aby nie naruszać istoty konsty-tucyjnej ochrony małżeństwa i rodziny. OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 18 6. Analiza zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 47, art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 18 Konstytucji. Jako punkt wyjścia do analizy zgodności przedmiotu kontroli ze wskazanymi przez wnioskodawcę wzorcami konstytucyjnymi Trybunał Konstytucyjny przyjął stanowisko wyra-żone w wyroku z 25 listopada 2021 r., sygn. Kp 2/19, OTK ZU A/2022, poz. 6, które w ni-niejszej sprawie w całości podziela. Trybunał stwierdził, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przyjęty przez ustawodawcę model upubliczniania oświadczeń majątkowych – w szczególno-ści decyzja o wprowadzeniu powszechnej publikacji oświadczeń majątkowych w BIP, co istotnie intensyfikuje ingerencję w prawa chronione Konstytucją, wskazane we wzorcach kon-troli. Publiczne rozpowszechnianie danych w otwartych, indeksowalnych systemach telein-formatycznych (on-line) jakościowo różni się od udostępniania informacji na wniosek czy w ramach rejestrów o dostępie reglamentowanym. Powszechna publikacja on-line – łatwo kopiowalna, podatna na wtórne przetwarzanie oraz trwale utrwalana i reprodukowalna – sta-nowi ingerencję bardziej dolegliwą niż tradycyjna jawność akt czy dostęp „na wniosek” i jako taka powinna podlegać surowszej kontroli proporcjonalności (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05; wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08). Skoro przyjęty kanał ujawnienia w oczywisty sposób intensyfikuje ingerencję – ze względu na jej trwałość, skalo-walność oraz brak realnej kontroli po stronie jednostki nad dalszym obiegiem danych – stan-dard oceny konieczności oraz zakres wymaganych środków ochronnych powinny ulec odpo-wiedniemu zaostrzeniu (por. wyrok TK z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11). Nie można też tracić z pola widzenia dynamicznego i trudno przewidywalnego rozwoju technologii informa-tycznych oraz globalnego upowszechnienia dostępu do informacji, wykorzystywanego także w celach wywiadowczych. Ocena taka koresponduje z ugruntowanym stanowiskiem ETPC. W wyroku Wielkiej Izby z 27 czerwca 2017 r. w sprawie Satakunnan Markkinapörssi Oy i Satamedia Oy prze-ciwko Finlandii (skarga nr 931/13) Trybunał podkreślił, że masowe, łatwo dostępne publiko-wanie informacji finansowych w środkach masowego przekazu stanowi ingerencję o szcze-gólnie dużym ciężarze, wymagającą szczegółowego uzasadnienia z punktu widzenia art. 8 Konwencji. Z kolei w wyroku z 28 czerwca 2018 r. w sprawie M.L. i W.W. przeciwko Niem-com (skargi nr 60798/10 i 65599/10) ETPC przyjął, iż ochrona życia prywatnego może obej-mować także uzasadniony interes jednostki w ograniczeniu dalszego rozpowszechniania do-tyczących jej danych osobowych w otwartych zasobach internetowych, przy czym zakres tej ochrony podlega ważeniu z innymi prawami i wolnościami, w szczególności z wolnością słowa i prawem opinii publicznej do informacji. W niedawnym orzeczeniu rumuński Trybunał Konstytucyjny (Curtea Constituţională a României; dalej: CCR) z 29 maja 2025 r., dotyczącym deklaracji majątkowych osób pełnią-cych funkcje publiczne, uznał za niezgodne z Konstytucją Rumunii przepisy nakazujące publikację on-line tych deklaracji oraz przewidujące obowiązek publicznego deklarowania majątku dorosłych członków rodziny. Decyzja ta (Decizia CCR nr 297/2025) została ogło-szona w Monitorul Oficial al României, Partea I, nr 543 z 12 czerwca 2025 r. W państwach członkowskich Unii Europejskiej obowiązek składania przez sędziów deklaracji dotyczących interesów finansowych występuje – choć w różnym zakresie – w zde-cydowanej większości systemów krajowych. Z noty badawczej Dyrekcji Generalnej ds. Bi-blioteki, Badań i Dokumentacji TSUE z 15 lutego 2016 r. (zatytułowanej: Requirement for judges to declare their financial interests) wynika, iż taki obowiązek – o zróżnicowanym za-kresie przedmiotowym – przewiduje dwadzieścia dwa porządki prawne państw członkow-skich (Austria, Bułgaria, Chorwacja, Czechy, Dania, Estonia, Finlandia, Francja, Grecja, Hiszpania, Holandia, Litwa, Łotwa, Niemcy, Polska, Portugalia, Rumunia, Słowacja, Słowe-nia, Szwecja, Węgry, Włochy), podczas gdy sześć systemów (Belgia, Cypr, Irlandia, Luk- OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 19 semburg, Malta, Zjednoczone Królestwo) nie nakłada na sędziów obowiązku deklarowania interesów finansowych. Istotne są przy tym różnice dotyczące publicznej dostępności tych deklaracji: w części systemów prawnych nie przewiduje się w ogóle ich publikacji albo do-stęp ma charakter wyraźnie ograniczony co do zakresu (dotyczy to w szczególności Austrii, Chorwacji, Czech, Estonii, Francji, Niemiec, Grecji, Portugalii, Węgier i Włoch), natomiast w pozostałych państwach zakres jawności waha się od bardzo szerokiego (m.in. w Bułgarii, Polsce, Rumunii, Słowacji i Hiszpanii) po modele selektywne, w których publicznie udostęp-nia się jedynie niektóre kategorie danych lub informacje o zmianach majątku. W wyroku TSUE w sprawach połączonych o sygn. C-37/20 i C-601/20 (WM i Sovim SA przeciwko Luxembourg Business Registers), uznano, że nieograniczony dostęp ogółu społeczeństwa do informacji o beneficjentach rzeczywistych stanowi zbyt daleko idącą inge-rencję w prawo do poszanowania życia prywatnego i ochrony danych osobowych, gwaranto-wane w art. 7 i art. 8 Karty praw podstawowych UE, mimo że służy istotnemu celowi przeciwdziałania praniu pieniędzy (wyrok z 22 listopada 2022 r.). TSUE podkreślił, iż trans-parentność, nawet motywowana ważnym interesem publicznym, nie może prowadzić do usta-nowienia reżimu wiążącego się z nieograniczoną, masową i trwałą dostępnością wrażliwych danych finansowych dla nieoznaczonego kręgu odbiorców. Z kolei w sprawie o sygn. C-184/20 (OT przeciwko Vyriausioji tarnybinės etikos komisja) TSUE badał zgodność z pra-wem Unii litewskich przepisów, które – w ramach systemu zapobiegania konfliktom intere-sów w sektorze publicznym – nakazywały zamieszczanie w Internecie, w sposób ogólnie do-stępny, danych zawartych w oświadczeniach o interesach prywatnych osób zatrudnionych w sektorze publicznym oraz dyrektorów stowarzyszeń i innych podmiotów otrzymujących środki publiczne. TSUE uznał, że taki obowiązek powszechnej publikacji on-line, obejmujący również informacje dotyczące małżonka i osób bliskich, nie spełnia wymogu niezbędności i proporcjonalności przetwarzania danych osobowych, ponieważ prowadzi do nadmiernej ingerencji w sferę życia prywatnego i wykracza poza to, co konieczne do realizacji celu przej-rzystości oraz zapobiegania korupcji (wyrok z 1 sierpnia 2022 r.). Na ryzyka związane z pu-blicznym, elektronicznym udostępnianiem danych dotyczących działalności sędziów TSUE zwrócił uwagę także w wyroku z 5 czerwca 2023 r. w sprawie o sygn. C-204/21, Komisja przeciwko Polsce (Niezawisłość i życie prywatne sędziów). Wskazał tam, że w specyficznym kontekście polskich regulacji dotyczących rejestru oświadczeń o członkostwie sędziów w stowarzyszeniach i fundacjach udostępnienie tych informacji w postaci elektronicznej może „narażać sędziów na ryzyko niezasłużonej stygmatyzacji, wpływając w nieuzasadniony spo-sób na ich postrzeganie zarówno przez jednostki, jak i przez ogół społeczeństwa, a także na ryzyko niesłusznego utrudnienia rozwoju ich kariery” (por. pkt 377 uzasadnienia). Trybunał Konstytucyjny stwierdził zatem, że poddana kontroli regulacja nie spełnia przesłanki konieczności w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji. Materiały z przebiegu proce-su legislacyjnego, w szczególności uzasadnienie projektu i sprawozdania komisji sejmowych, nie wskazują, aby ustawodawca przeprowadził rzetelną analizę alternatyw dla rozwiązania polegającego na powszechnej publikacji oświadczeń majątkowych w BIP. Nie rozważono (a tym samym nie odparto) środków mniej inwazyjnych, takich jak: utrzymanie modelu nie-jawności oświadczeń przy równoczesnym wzmocnieniu kontroli instytucjonalnej i realnej weryfikacji danych (por. standard wymogu adekwatności i niezbędności: wyroki TK z 12 sty-cznia 2000 r., sygn. P 11/98 oraz z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99); częściowa jawność ograniczona do ściśle zdefiniowanych kategorii danych funkcjonalnie powiązanych z celem (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05); dostęp warunkowy – na wniosek z wyka-zaniem interesu; czy wreszcie rozwiązania techniczne minimalizujące ryzyko wtórnego prze-twarzania (deindeksacja, ograniczenia retencyjne, brak możliwości masowego pobierania, krótkie i zarządzane okna publikacji), które Trybunał, badając inne materie danych, uznawał za istotne gwarancje ochronne (por. wyrok TK z 30 lipca 2014 r., sygn. K 23/11). OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 20 W ramach testu proporcjonalności sensu stricto Trybunał Konstytucyjny zważył de-klarowane cele publiczne (przejrzystość życia publicznego, wzrost zaufania do sądownictwa, prewencja antykorupcyjna) z kosztem ingerencji w sferę art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji, a także – w zakresie, w jakim publikacja obejmuje majątek wspólny i dane członków rodziny – z prawem do ochrony życia rodzinnego i małżeństwa (art. 18 Konstytucji). Sama przydat-ność jawności nie przesądza jeszcze ani o jej konieczności, ani o zachowaniu właściwych proporcji. Efektywność systemu antykorupcyjnego jest w pierwszym rzędzie funkcją jakości i intensywności kontroli instytucjonalnej, a nie stopnia „usieciowienia” publikacji danych. Trybunał nie znalazł podstaw do przyjęcia, że szczególnie dolegliwa ingerencja w prywatność sędziów i ich rodzin została zrównoważona wykazanym, istotnym wzmocnieniem zaufania obywateli do sądownictwa, ani wzrostem efektywności w walce z korupcją. Publikacja on-line – ze względu na trwałość obiegu i utratę przez osobę realnej kontroli nad dalszym rozpo-wszechnianiem informacji – istotnie zwiększa intensywność ingerencji, czemu ustawodawca nie przeciwstawił adekwatnych ograniczeń zakresowych i gwarancji ochronnych, zwłaszcza w odniesieniu do osób niepełniących funkcji publicznych. Stąd też Trybunał orzekł, że tak szeroka jawność oświadczeń majątkowych sędziów i asesorów jest niezgodna z Konstytucją. 7. Umorzenie postępowania w zakresie punktu drugiego petitum wniosku. W zakresie objętym punktem drugim petitum wniosku Trybunał Konstytucyjny uma-rza postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK – z uwagi na zbędność wydania wyroku, wynikającą z promieniowania rozstrzygnięcia dotyczącego pierwszej grupy zaskar-żonych przepisów (punkt pierwszy petitum wniosku) na ocenę konstytucyjności norm obję-tych punktem drugim. Skoro Trybunał stwierdził, że przepisy nakazujące publikację w BIP danych dotyczących składników majątku objętych wspólnością małżeńską są niezgodne z art. 47 oraz art. 51 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z art. 18 Konstytucji, to – zgod-nie z art. 190 ust. 3 Konstytucji – tracą one moc obowiązującą w zakresie określonym w sen-tencji. W konsekwencji oświadczenia obejmujące dorobek małżeński nie mogą być traktowa-ne jako podstawa powszechnej jawności i publicznego udostępniania w BIP, a założenie przeciwne, na którym w dużej mierze oparto argumentację punktu drugiego petitum wniosku, uległo dezaktualizacji wskutek rozstrzygnięcia dotyczącego punktu pierwszego petitum. Trybunał dostrzega, że w pewnej części argumentacja wniosku odnosząca się do obo-wiązku złożenia oświadczenia o stanie majątkowym obejmującym wspólność małżeńską do-tyczy samego obowiązku informacyjnego, a nie jego publicznej jawności. Po rozstrzygnięciu zarzutów z punktu pierwszego petitum istotnej zmianie ulega jednak perspektywa konstytu-cyjna: znika główny element ingerencji, tj. powszechna, nieograniczona publikacja on-line danych o majątku wspólnym. W tej nowej konfiguracji konstytucyjnej ocena samego obo-wiązku złożenia oświadczenia o majątku objętym wspólnością małżeńską wymagałaby odrębnego wyważenia standardów ochrony prywatności i autonomii informacyjnej (art. 47 i art. 51 ust. 2 Konstytucji), ochrony małżeństwa i rodziny (art. 18 Konstytucji) oraz potrzeb kontroli antykorupcyjnej i etycznej sędziów, przy uwzględnieniu już istniejących rozwiązań prawnych pozwalających na pozyskiwanie informacji o stanie majątkowym w określonych sytuacjach oraz specyfiki wspólności majątkowej małżeńskiej. Byłoby to de facto przedmio-tem innej kontroli norm, ukierunkowanej na odmienny stan normatywny niż ten, który legł u podstaw niniejszego wniosku. Zgodnie z utrwaloną praktyką orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli w toku tego samego postępowania problem konstytucyjny zostaje już rozstrzygnięty w takim zakre-sie, że dalsze orzekanie staje się pozbawione przedmiotu lub praktycznego znaczenia, postę-powanie podlega umorzeniu z powodu zbędności wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK; por. w szczególności wyroki TK o sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/A/2001, poz. 51; sygn. K 23/11 oraz wyrok z 28 maja 2024 r., sygn. U 5/24). W wyroku z 20 listopada 2001 r., OTK ZU A/2025 K 2/23 poz. 118 21 sygn. SK 19/01, OTK ZU nr 8/A/2001, poz. 253 Trybunał wyraźnie podkreślił, że na każdym etapie postępowania jest zobowiązany badać, czy nie zachodzi negatywna przesłanka proce-sowa w postaci utraty przedmiotu sporu normatywnego, uzasadniająca umorzenie postępowa-nia, zaś w postanowieniu z 31 stycznia 2023 r., sygn. K 10/20 (OTK ZU A/2023, poz. 26) zwrócono uwagę na konieczność reagowania na wystąpienie ujemnych przesłanek proceso-wych, w tym także w związku z brakiem przedmiotu dalszego, sensownego rozstrzygnięcia. W realiach niniejszej sprawy zachodzi właśnie taka sytuacja: rozstrzygnięcie dotyczące punk-tu pierwszego petitum – stwierdzające niekonstytucyjność regulacji nakazujących publikację w BIP oświadczeń majątkowych obejmujących majątek wspólny małżonków – w przeważa-jącym zakresie determinuje ocenę prawną objętą punktem drugim petitum wniosku i czyni dalsze wyrokowanie zbędnym. Z tych przyczyn Trybunał – działając na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK – umarza postępowanie w tym zakresie z uwagi na zbędność wydania wyroku. 8. Skutki wyroku. Trybunał stwierdził niezgodność z Konstytucją przepisów nakazujących przekazywa-nie i publikowanie w BIP oświadczeń majątkowych sędziów, także w zakresie obejmującym majątkową wspólność małżeńską. Z chwilą ogłoszenia wyroku przez przewodniczącego skła-du orzekającego sądy oraz inne organy stosujące prawo nie mogą już, w odniesieniu do zakwestionowanych regulacji, opierać swoich rozstrzygnięć na pełnym domniemaniu ich zgodności z Konstytucją. Oznacza to, że od momentu ogłoszenia sentencji zakwestionowane przepisy zostają naznaczone stwierdzoną przez Trybunał wadliwością konstytucyjną, a sądy i organy administracji publicznej są zobowiązane uwzględniać ten fakt przy podejmowaniu dalszych rozstrzygnięć. Orzeczenie wywołuje skutek, który w doktrynie określa się jako skutek domniema-niowy: sądy oraz inne organy stosujące prawo powinny brać pod uwagę stwierdzoną przez Trybunał niezgodność już od chwili ogłoszenia wyroku, nawet jeśli – z uwagi na konstrukcję art. 190 ust. 3 Konstytucji – formalna derogacja następuje dopiero z dniem ogłoszenia orze-czenia w Dzienniku Ustaw. Oznacza to w szczególności, że podmioty dotychczas uprawnione do publicznego ujawniania oświadczeń majątkowych sędziów i zapewniania powszechnego dostępu do tych oświadczeń są – od chwili ogłoszenia sentencji – obowiązane powstrzymać się od dalszego udostępniania ich w tym zakresie oraz traktować zakwestionowane przepisy tak, jak gdyby utraciły już moc obowiązującą w części dotyczącej publikacji w BIP. Należy wyraźnie podkreślić, że wyrok nie podważa konstytucyjności przepisów statu-ujących sam obowiązek złożenia oświadczenia obejmującego majątek objęty wspólnością małżeńską; w tym zakresie Trybunał umorzył postępowanie, co oznacza utrzymanie domnie-mania zgodności tych regulacji z Konstytucją. Wyrok ogranicza jednak dopuszczalny sposób stosowania tych przepisów w takim zakresie, w jakim prowadziłyby one do publicznej jawno-ści danych dotyczących życia rodzinnego sędziego oraz majątku wspólnego małżonków. Oznacza to, że regulacje te mogą stanowić podstawę pozyskiwania informacji o majątku wspólnym jedynie na potrzeby kontroli prowadzonej przez organy uprawnione, natomiast nie mogą służyć jako podstawa do rozpowszechniania tych informacji w otwartych kanałach in-formacyjnych, w szczególności w BIP. Mając powyższe na uwadze, Trybunał orzekł jak w sentencji.