K 27/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 14 listopada 2017 r. Pozycja 74 WYROK z dnia 18 października 2017 r. Sygn. akt K 27/15* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Piotr Pszczółkowski Małgorzata Pyziak-Szafnicka Michał Warciński, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2017 r., wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o zba-danie zgodności: art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w admi-nistracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.) w zakresie, w jakim uprawnia egzeku-tora, prowadzącego egzekucję z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służą-cych zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, do usunięcia zobo-wiązanego i jego domowników w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie wskazano loka-lu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, a zobowiązany nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), o r z e k a: Art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w ad-ministracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszka-niowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspo-koić swoich potrzeb mieszkaniowych. * Sentencja została ogłoszona dnia 20 października 2017 r. w Dz. U. poz. 1954. OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 2 Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: RPO lub Rzecznik) wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.; dalej: u.p.e.a. lub ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) w zakresie, w jakim uprawnia egzekutora, prowadzącego egzekucję z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, do usunięcia zobowiązane-go i jego domowników w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, a zobowiązany nie jest w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja). Zakwestionowany przepis pozwala na usunięcie z mieszkania zajmujących je osób bez wskazania jakiegokolwiek schronienia, mimo że osoby te nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić potrzeb mieszkaniowych. Chodzi o tzw. eksmisję na bruk. Zdaniem Rzecznika, ustawodawca unormował w sposób niepełny obowiązek wydania nieruchomości albo lokalu służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego i innych domowników w trybie egzekucji administracyjnej. Wyposażył mianowicie egzekuto-ra w określone środki egzekucyjne, włącznie z przymusem bezpośrednim, ale pominął w ra-mach tej regulacji unormowanie, które zapewniałoby zobowiązanemu jakąś ochronę przed bezdomnością. W tym wypadku chodzi o tzw. pominięcie prawodawcze. We wniosku Rzecznik dokładnie omówił przepisy dotyczące eksmisji dokonywanej w ramach egzekucji administracyjnej oraz porównał przyjęte tam rozwiązania z obowiązują-cymi w ramach egzekucji sądowej. W szczególności wskazał na generalny zakaz dokonywa-nia eksmisji „donikąd” na gruncie przepisów prawa cywilnego oraz przyjęty tam dwustop-niowy model ochrony przed bezdomnością osób eksmitowanych. RPO zgodził się z uzasad-nieniem projektu ustawy, ostatecznie zakazującej tego rodzaju eksmisji, w którym wskazy-wano, że „dokonywanie eksmisji z lokalu mieszkalnego bez dania eksmitowanemu jakiego-kolwiek pomieszczenia jest nieludzkie i z tej racji nie może być dopuszczone przez prawo” (druk nr 965, IV kadencja Sejmu, s. 28). RPO podkreślił, że wypracowany standard ochrony przed bezdomnością osób eksmi-towanych nie odnosi się do tych wypadków, gdy obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego wykonywany jest w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Osoby zamieszkujące w lokalu, z którego dokonuje się eksmisji w trybie egzekucji admini-stracyjnej, pozbawione są choćby minimalnej ochrony przed bezdomnością. W takim wypad-ku egzekutor nie ma obowiązku zapewnienia zobowiązanemu jakiegokolwiek pomieszczenia, w którym może on zamieszkać, a eksmisja zobowiązanego i jego domowników nie może zo-stać wstrzymana ze względu na porę roku (okres jesienno-zimowy). Żadnej ochronie nie pod- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 3 legają także osoby, które powinny być w szczególny sposób chronione przed bezdomnością (osoby małoletnie, niepełnosprawne, ubezwłasnowolnione czy kobiety w ciąży). Zdaniem Rzecznika, takie rozwiązanie jest nie do pogodzenia z wynikającą z art. 30 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony godności człowieka. Przedmiotem prawa do god-ności jest zagwarantowanie każdemu takiej sytuacji, by miał możliwość autonomicznego rea-lizowania swojej osobowości, ale przede wszystkim, by nie stawał się przedmiotem działań ze strony innych, zwłaszcza władzy publicznej, i nie stanowił tylko instrumentu do urzeczywist-niania ich celów. Jak zauważył Rzecznik, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jest jedną z podstawowych potrzeb każdego i dlatego stanowi konieczny element zabezpieczenia odpo-wiedniego poszanowania godności ludzkiej. Jego zdaniem, zakwestionowana regulacja w zakresie, w jakim nie uzależnia dopuszczalności prowadzenia eksmisji od wskazania loka-torom mieszkania, do którego może nastąpić ich przekwaterowanie, narusza zasadę poszano-wania godności ludzkiej. Zakwestionowana regulacja jest także niezgodna z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, wskazany przepis Konstytucji zawiera nie tylko dyrektywę skierowaną do orga-nów władzy publicznej, ale także niepodlegający obniżeniu w drodze ustawy zwykłej mini-malny poziom ochrony praw obywatelskich w zakresie prawa do mieszkania oraz ochrony przed bezdomnością. W konkretnym wypadku w bardzo wąskim wymiarze jest możliwa oce-na normy ustawowej z tym wzorcem kontroli. W opinii Rzecznika, rozwiązanie prawne polegające na przyznaniu egzekutorowi prowadzącemu egzekucję z lokalu mieszkalnego uprawnienia do usunięcia zobowiązanego i jego domowników na klatkę schodową lub na ulicę nie realizuje celu nałożonego na władze publiczne przez wskazany wzorzec kontroli. W szczególności nie można uznać go za element polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli. Wręcz odwrotnie – zakwestionowana regulacja jest źródłem rozszerzania się zjawiska bezdomności, której wła-dze publiczne mają obowiązek przeciwdziałać. Rzecznik zwrócił uwagę na silny związek wynikającego z art. 30 Konstytucji obo-wiązku ochrony i poszanowania godności człowieka oraz wynikającego z art. 75 ust. 1 Kon-stytucji obowiązku władz publicznych przeciwdziałania bezdomności. Jego zdaniem, realiza-cja tych obowiązków powinna przejawiać się w tworzeniu instytucji prawnych zapobiegają-cych szerzeniu się zjawiska bezdomności. Kolejnym wzorcem kontroli powołanym we wniosku Rzecznika jest art. 71 ust. 1 Konstytucji i wynikające z niego prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych dla rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodzin wie-lodzietnych i niepełnych. Zdaniem Rzecznika, podobnie jak w wypadku art. 75 ust. 1 Konsty-tucji, normy określone w art. 71 ust. 1 Konstytucji mają charakter programowy i nie mogą stanowić bezpośredniej podstawy roszczeń obywateli. Jednak w skrajnym wypadku narusze-nie minimalnego poziomu ochrony tego prawa stanowi także naruszenie art. 71 ust. 1 Konsty-tucji. Z taką sytuacją mamy do czynienia w wypadku zakwestionowanej normy. Nie można uznać, że obowiązek ochrony rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i spo-łecznej jest realizowany w sytuacji, gdy usunięcie osób z lokali mieszkalnych, także rodzin z dziećmi, odbywa się „na bruk”. W opinii RPO, ustawodawca powinien stworzyć ramy prawne, by zaradzić takim sytuacjom, m.in. przez zapewnienie rodzinom eksmitowanym ochrony przed bezdomnością. Rzecznik uznał wskazaną regulację za niezgodną z wynikającym z art. 8 Konwencji prawem do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i mieszkania. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC), Rzecznik podkreślił, że eksmisja bez wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, narusza stan-dardy praw człowieka. Zgodnie z normami prawa międzynarodowego, podmiotom znajdują-cym się w trudnej sytuacji osobistej, rodzinnej lub materialnej, wobec których orzeczono na- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 4 kaz eksmisji, należy udzielić przynajmniej minimalnych gwarancji służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Chodzi o zapewnienie lokali lub pomieszczeń o zróżnicowanym standardzie, do których ma nastąpić przekwaterowanie. Niedopuszczalne jest wykonywanie orzeczeń eksmisyjnych „na bruk”. Rzecznik wskazał także na praktyczne problemy, wynikające z niekompletnego cha-rakteru regulacji prawnych obowiązujących w tym zakresie. Brak pełnego unormowania na poziomie ustawowym obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego zmusza organy admini-stracji publicznej do „szukania pewnych «protez»”, które mają na celu ochronę dłużników przed bezdomnością. Za taki przykład RPO uznał m.in. informowanie przez organ egzekucyj-ny gminy o wydaniu decyzji o opróżnieniu lokalu w celu ewentualnego wypowiedzenia przez gminę umowy najmu dłużnikowi, a następnie skierowania pozwu o eksmisję do sądu po-wszechnego. Pozwala to na objęcie dłużnika normami ochronnymi, które obowiązują w ra-mach egzekucji sądowej. Inną praktyką jest zwracanie się do właściwego terytorialnie ośrod-ka pomocy społecznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i podjęcie, w razie po-trzeby, stosownych działań w celu zapewnienia schronienia osobom podlegającym eksmisji. Tego typu działania, zdaniem Rzecznika, budzą jednak wątpliwości prawne (kierowanie po-zwu do sądu powszechnego przez gminy w sprawie rozstrzygniętej już wcześniej w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej) lub są niewystarczające i arbitralne, a tym samym nie stanowią właściwej gwarancji konstytucyjnych standardów ochrony. 2. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w imieniu Sejmu w piśmie z 21 kwietnia 2017 r. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 144 u.p.e.a., w zakresie wskazanym we wniosku, jest nie-zgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 Konstytucji, Marszałek Sejmu podkreślił, że mieszkanie jest jednym z podstawowych dóbr człowieka, umożliwia realizację podstawo-wych potrzeb, daje poczucie bezpieczeństwa, prywatności i intymności, a także kształtuje materialne i społeczne warunki życia człowieka. Dlatego też eksmisja powinna być prowa-dzona z poszanowaniem godności człowieka. Jego zdaniem, standard konstytucyjny wymaga zapewnienia adekwatnej ochrony, w postaci lokalu socjalnego, zamiennego bądź pomieszcze-nia tymczasowego, co najmniej tym eksmitowanym, którzy nie są w stanie samodzielnie za-spokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Zakwestionowany art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim dopuszcza egzekucję „na bruk” zobowiązanych, którzy nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a zwłaszcza jeżeli należą do kręgu osób określo-nych w art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów, jest sprzeczny z zasadą poszanowania god-ności człowieka. Marszałek Sejmu uznał, że możliwa jest ocena zakwestionowanej regulacji z punktu widzenia zgodności wynikającej z niej normy z art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji. Uzasadniając niezgodność art. 144 u.p.e.a. z art. 71 ust. 1 Konstytucji, Marszałek Sej-mu wskazał, że ten wzorzec kontroli określa minimalny standard ochrony rodzin, który nie może zostać obniżony w drodze ustawy zwykłej i którego naruszenie może stanowić podsta-wę zarzutu niekonstytucyjności. Jego zdaniem, oceniana norma, umożliwiająca przeprowa-dzenie w trybie egzekucji administracyjnej eksmisji „na bruk” dłużnika wraz z członkami jego rodziny (inni domownicy), nie tylko nie spełnia wymogów konstytucyjnej pomocy ro-dzinom, ale wręcz sprzyja rozszerzaniu zjawiska bezdomności. Tymczasem ustawodawca powinien stworzyć rozwiązania prawne zabezpieczające rodziny przed tego typu zagroże-niem. W opinii Marszałka Sejmu, uwzględniając to, że eksmitowany oraz jego domownicy mogą nie być w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, należy uznać, iż zakwestionowany przepis może sprzyjać rozpowszechnianiu się zjawiska bezdom-ności. Tymczasem art. 75 ust. 1 Konstytucji nie tylko zawiera dyrektywę wytyczającą kierun- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 5 ki działań władz publicznych, ale także ustanawia niepodlegający obniżeniu minimalny po-ziom ochrony praw obywatelskich w zakresie prawa do mieszkania oraz ochrony przed bez-domnością. Zdaniem Marszałka Sejmu, brak działań ustawodawczych mających na celu za-spokojenie potrzeb mieszkaniowych dłużników i ich rodzin, którzy podlegają eksmisji w try-bie egzekucji administracyjnej, stanowi naruszenie tego minimalnego poziomu ochrony i tym samym jest niezgodne ze wskazanym wzorcem kontroli. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez zakwestionowaną regulację art. 8 Konwen-cji, Marszałek Sejmu wskazał, że wynikająca z tego przepisu ochrona dotyczy także lokalu mieszkalnego osoby eksmitowanej. Ochrona ta nie zależy bowiem od tytułu prawnego do określonego mieszkania czy budynku. Marszałek Sejmu przywołał kilka wyroków, w których ETPC stwierdzał, że eksmisja bez wskazania lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowa-nie, narusza art. 8 Konwencji. Biorąc pod uwagę powyższe, Marszałek Sejmu uznał, że art. 144 u.p.e.a. narusza także art. 8 Konwencji. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 14 grudnia 2015 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 144 u.p.e.a., w zakresie wskazanym we wniosku Rzecznika, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji oraz z art. 8 Konwencji. Prokurator Generalny, podobnie jak Marszałek Sejmu, poparł wniosek Rzecznika i zawartą w nim argumentację. Prokurator Generalny wskazał, że dla zapewnienia poszanowania godności człowieka niezbędne jest zagwarantowanie eksmitowanemu choćby minimalnych standardów ochrony, mających zabezpieczyć go przed nieuchronną bezdomnością. Brak takiej ochrony musi pro-wadzić do naruszenia godności człowieka. Prokurator Generalny zgodził się także z zarzutem naruszenia przez zakwestionowany przepis art. 71 ust. 1 Konstytucji. Jak podkreślił, brak w ustawie o postępowaniu egzekucyj-nym w administracji przepisów ochronnych dotyczących eksmitowanych rodzin ma szcze-gólne znaczenie, gdy powodem eksmisji jest niemożność regulowania czynszu i innych opłat za zajmowanie mieszkania. Taką podstawę stwarzają np. ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355, ze zm.), ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1340, ze zm.), czy ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402, ze zm.). Zdaniem Prokuratora Gene-ralnego, powoduje to, że w praktyce eksmisją zagrożone są rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej. Eksmisja „na bruk” powoduje drastyczne pogorszenie ich położenia. Ustawodawca, wypełniając dyspozycję art. 71 ust. 1 Konstytucji, powinien stworzyć ramy prawne, by zaradzić takim wypadkom. Prokurator Generalny podkreślił także, że zakwestionowany przepis nie służy prze-ciwdziałaniu bezdomności, ponieważ ustawodawca nie zagwarantował dłużnikowi choćby minimalnej ochrony w postaci zapewnienia miejsca noclegowego. Narusza tym samym art. 75 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, lokal, który podlega opróżnieniu w myśl zakwe-stionowanego przepisu, pozostaje w zasięgu ochrony art. 8 Konwencji. Przepis Konwencji chroni jednostkę przed arbitralną ingerencją władz publicznych. Wynika z niego obowiązek zapewnienia przez władze minimalnych gwarancji służących zaspokojeniu potrzeb mieszka-niowych. Brak w zaskarżonym przepisie regulacji, która choćby w minimalnym stopniu chro-niłaby eksmitowanego czy jego rodzinę przed nieuchronną i bezpośrednią bezdomnością, czyni art. 144 u.p.e.a., w zakwestionowanym zakresie, niezgodnym z art. 8 Konwencji. OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 6 II Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), Trybunał może rozpo-znać wniosek na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą pod-stawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi wstępne. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z 9 października 2015 r. 3 stycznia 2017 r. weszły w życie nowe przepisy dotyczące postępowania przed Try-bunałem, zawarte w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa u.o.t.p.TK lub ustawa o organizacji trybie postępowania przed TK). Przepisy przejściowe dotyczące stosowania nowej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed jej wejściem w życie zostały określone w ustawie z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organiza-cji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074; dalej: ustawa wprowadzająca). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy wprowadzającej, do postępowań przed Trybunałem wszczętych i nieza-kończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK stosuje się przepisy tej ustawy. Czynności procesowe dokonane w postępowaniach wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji i trybie po-stępowania przed TK pozostają w mocy. Powyższe oznacza, że procedowanie w niniejszej sprawie odbywa się na podstawie ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK. 2. Zakres zaskarżenia. 2.1. Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) w zakresie, w jakim uprawnia egzekutora, prowadzącego egzekucję z nieruchomości lub loka-lu (pomieszczenia) służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, do usu-nięcia zobowiązanego i jego domowników w sytuacji, gdy zobowiązanemu nie wskazano lokalu, do którego ma nastąpić przekwaterowanie, a zobowiązany nie jest w stanie we wła-snym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Zdaniem RPO, zakwestionowany przepis nie zapewnia właściwego standardu ochrony lokatorów przed eksmisją „na bruk”. Chodzi o sytuacje, w których obowiązek opróżnienia nieruchomości lub lokalu służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych egzekwowany jest w drodze przymusu państwowego, w trybie egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 144 u.p.e.a., „Egzekutor usuwa z nieruchomości lub lokalu (pomiesz-czenia), które mają być opróżnione lub wydane wierzycielowi, znajdujące się tam ruchomo-ści, z wyjątkiem tych, które łącznie z nieruchomością (lokalem, pomieszczeniem) podlegają wydaniu wierzycielowi, i wzywa osoby przebywające na tej nieruchomości lub w tym lokalu (pomieszczeniu) do jego opuszczenia, z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośrednie- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 7 go, a w razie oporu podejmuje odpowiednie kroki w celu zastosowania przymusu bezpośred-niego”. Zakwestionowany przepis stanowi element regulacji prawnej dotyczącej środka egze-kucyjnego w postaci odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Środek ten stosowany jest wówczas, gdy obowiązek wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu bądź innego pomieszczenia wynika z decyzji lub postanowień właściwych organów albo – w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego – bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla nich tryb egzekucji sądowej (art. 3 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 2 § 1 u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają bowiem wszelkie obowiązki o charakterze publicznoprawnym, do których zalicza się także obowiązki o charakterze niepieniężnym, pozostające we właściwości organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego lub przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie prze-pisu szczególnego. Wynikająca z art. 144 u.p.e.a. norma prawna została zakwestionowana przez Rzeczni-ka w zakresie, w jakim dotyczy wydania nieruchomości lub opróżnienia lokalu albo innych pomieszczeń, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych dłużnika i jego domowników (dalej także: eksmisja z lokalu mieszkalnego). Biorąc pod uwagę, że Trybunał przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, w pozostałym zakresie zakwe-stionowany przepis nie będzie przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. 2.2. Orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego dotyczy przede wszystkim lokali służbowych, przeznaczonych na zakwatero-wanie funkcjonariuszy. Ustawodawca, w licznych ustawach dotyczących poszczególnych służb państwowych (dalej także: ustawy resortowe), ustanowił odrębny od cywilnoprawnego tryb zasiedlania i opróżniania lokali mieszkalnych funkcjonariuszy. Regulacje takie znajdują się w: ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782, ze zm.; dalej: ustawa o Policji), ustawie z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1643, ze zm.; dalej: ustawa o Straży Granicznej), ustawie z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1204; dalej: ustawa o PSP), ustawie z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2017 r. poz. 985, ze zm.; dalej: ustawa o BOR), ustawie z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrz-nego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1897, ze zm.; dalej: ustawa o ABW), ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2017 r. poz. 631; dalej: ustawa o Służbie Więziennej). Przepisy powołanych ustaw określają krąg osób uprawnionych do uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, zasady przyznawania pomocy finansowej w razie nieo-trzymania lokalu, a także zasady postępowania związane z przydziałem lokali i ich opróżnia-niem. Szczegółowe zasady przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych zostały dookreślone w aktach wykonawczych (zob. np. rozporządzenie Ministra Spraw We-wnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydzia-łu, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymcza-sowych kwater przeznaczonych dla policjantów, Dz. U. z 2013 r. poz. 1170, ze zm.). Przepisy ustaw resortowych w zakresie przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych stosuje się odpowiednio także do lokali mieszkalnych zajmowanych przez osoby posiadające uprawnienia do tych lokali na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopa-trzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agen-cji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Central-nego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.; dalej: ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy). Zgodnie z art. 29 powołanej ustawy, do osób OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 8 tych zalicza się funkcjonariuszy zwolnionych ze służby, uprawnionych do policyjnej emery-tury lub renty, a także członków ich rodzin, uprawnionych do renty rodzinnej po funkcjona-riuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami, przydział i opróżnianie lokali mieszkalnych następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, art. 101 ust. 5 ustawy o Straży Granicznej, art. 83 ust. 5 ustawy o PSP, art. 84 ust. 1 i art. 86 ust. 2 ustawy o BOR, art. 112 ustawy o ABW, art. 172 i art. 188 ustawy o Służbie Więziennej). Decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje właściwy organ, określony w rozporządzeniu wykonawczym, właściwym dla poszczególnych służb. Ustawy resortowe określają przesłanki wydania decyzji o opróżnieniu lokalu mieszkalnego (w wypadku niektórych służb przesłanki te zostały okre-ślone w rozporządzeniach). Zalicza się do nich np. podnajmowanie albo oddanie do bezpłat-nego używania przydzielonego lokalu bez zgody właściwego podmiotu, używanie lokalu w sposób sprzeczny z umową najmu lub niezgodnie z przeznaczeniem, wykraczanie w sposób rażący przeciwko porządkowi domowemu, zaleganie z zapłatą czynszu lub opłat za świad-czenia związane z eksploatacją lokalu, zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego (zob. np. art. 95 ust. 2-3 ustawy o Policji, art. 99a ustawy o Straży Granicznej, § 10 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydzia-łu, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przezna-czonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, Dz. U. z 2014 r. poz. 442). Decyzję o opróż-nieniu wydaje się także w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Organ wydający decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego nie ma obowiązku bada-nia w toku postępowania, czy ze względu na okoliczności sprawy zachodzi potrzeba zapew-nienia osobom, których decyzja dotyczy, jakiegokolwiek schronienia. Jedyne obowiązujące w tym zakresie regulacje dopuszczają możliwość przydzielenia innego lokalu mieszkalnego o obniżonym wyposażeniu technicznym. Należy jednak wskazać, że przyznanie takiego loka-lu ma charakter fakultatywny i nie jest związane z badaniem sytuacji osobistej osób, których decyzja o opróżnieniu lokalu mieszkalnego dotyczy. Ponadto możliwość przydzielenia takie-go lokalu przewidziana została tylko w wypadku niektórych służb państwowych (Straż Gra-niczna, Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencja Wywiadu). Do lokali mieszkalnych funkcjonariuszy nie mają także zastosowania powszechne rozwiązania dotyczące ochrony praw lokatorów. Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cy-wilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610; dalej: ustawa o ochronie praw lokatorów) stanowi, że „Do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podle-głych mu organów, do lokali będących w dyspozycji jednostek organizacyjnych Służby Wię-ziennej oraz do lokali pozostających i przekazanych do dyspozycji Szefa Agencji Bezpieczeń-stwa Wewnętrznego lub Szefa Agencji Wywiadu, przepisy ustawy stosuje się, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej”. Przepisy ustaw resortowych uregulowały w sposób szczególny zasady postępowania w kwestii przydziału i opróżniania lokali. Z tego względu, traktuje się je jako przepisy odrębne w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokato-rów (zob. wyrok SN z 20 czerwca 2002 r., sygn. akt I CKN 683/00, Lex nr 74801; wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 1292/15, Lex nr 2100512). 2.3. Orzekanie w drodze decyzji administracyjnej o obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego wiąże się także z realizacją inwestycji infrastrukturalnych, takich jak budowa autostrad, linii kolejowych czy lotnisk. Zasady realizacji określonego typu inwestycji infra-strukturalnych zostały określone w szeregu ustaw (dalej także: specustawy), do których zali-czyć należy: ustawę z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1727; dalej: ustawa o transporcie kolejowym, rozdział 2b), ustawę z dnia 10 kwietnia OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 9 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg pu-blicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1496; dalej: ustawa o inwestycjach drogowych), ustawę z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w za-kresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1122; dalej: ustawa o inwestycjach w zakresie lotnisk), ustawę z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1377, ze zm.; dalej: ustawa o inwestycjach w zakresie budowli przeciwpowodziowych). Regulacje zawarte w specustawach przewidują możliwość eksmisji mieszkańców z budynków, które zostały przejęte przez podmioty publiczne w związku z realizacją określo-nej inwestycji publicznej. Podstawę działania właściwych organów administracyjnych stano-wi decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji infrastrukturalnej (np. lokalizację nowej linii kolejowej). W decyzji takiej ustala się odpowiedni termin wydania nieruchomości i opróżnie-nia lokali i innych pomieszczeń. Zgodnie z regulacjami zawartymi w odpowiednich specu-stawach, termin ten nie może być krótszy niż 30 dni (art. 8 ust. 1 pkt 6 ustawy o inwestycjach w zakresie lotnisk; art. 9q ust. 6 ustawy o transporcie kolejowym) albo 120 dni (art. 16 ust. 2 ustawy o inwestycjach drogowych) od dnia, kiedy decyzja o zezwoleniu na realizację inwe-stycji stała się ostateczna. Ograniczenia określenia terminu wydania i opróżnienia lokali i in-nych pomieszczeń nie zawiera natomiast ustawa o inwestycjach w zakresie budowli przeciw-powodziowych. Ustawa zobowiązuje natomiast do opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń w terminie 90 dni od wydania decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, jeżeli nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności (art. 25 ust. 2). Specustawy zawierają jedynie ograniczone gwarancje dla dotychczasowych lokatorów opróżnianych nieruchomości. Jeżeli decyzja o lokalizacji inwestycji dotyczy nieruchomości zabudowanych budynkiem mieszkalnym albo budynkiem, w którym wyodrębniony został lokal mieszkalny, to właściwy podmiot (np. jednostki samorządu terytorialnego na gruncie ustawy o transporcie kolejowym, zarządca drogi na gruncie ustawy o inwestycjach drogo-wych) ma obowiązek wskazania lokalu zamiennego w terminie faktycznego objęcia nieru-chomości w posiadanie. Obowiązek wskazania lokalu zamiennego istnieje jednak tylko w wypadku wydania decyzji, na którą nałożony został rygor natychmiastowej wykonalności, i wygasa, jeżeli lokale nie zostaną opróżnione w wyznaczonym terminie. 2.4. Ani regulacje dotyczące lokali mieszkalnych funkcjonariuszy, ani tzw. specusta-wy nie przewidują konieczności badania w toku postępowania administracyjnego przez orga-ny wydające decyzje, z którymi wiąże się obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, czy osoby, których decyzja dotyczy, będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Jak zauważył Rzecznik, wynikać ma to z ogólnego założenia, że to do gmin należy obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (zob. art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). W związku z tym, obowią-zek ten nie powinien być przerzucany na organy administracji publicznej, realizujące zadania publicznoprawne w zakresie swojej właściwości. Jednak faktyczne problemy, jeśli chodzi o liczbę mieszkań w zasobach komunalnych, powodują, że gminy nie są w stanie zaspokoić w rozsądnym terminie potrzeb mieszkaniowych osób znajdujących się w trudnej sytuacji ma-terialnej. 3. Rozwiązania prawne dotyczące eksmisji z lokali mieszkalnych. Z eksmisją mamy do czynienia we wszystkich wypadkach, gdy lokator, były lokator lub osoba używająca lokal bez tytułu prawnego nie opuszczają lokalu, a do opróżnienia lokalu dochodzi w drodze przymusu państwowego, nakazanego przez sąd w trybie przepisów postę-powania cywilnego lub przez organ administracji w trybie powołanej już ustawy o postępo-waniu egzekucyjnym w administracji. OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 10 Ewolucja rozwiązań prawnych w zakresie eksmisji z lokalu mieszkalnego została ob-szernie omówiona w wyroku Trybunału z 4 listopada 2010 r. o sygn. K 19/06 (OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 96, cz. III, pkt 2). W tym zakresie Trybunał odsyła do przedstawionej tam analizy. 3.1. Dla niniejszej sprawy istotne jest przypomnienie aktualnego stanu prawnego w zakresie regulacji dotyczących eksmisji z lokalu mieszkalnego na gruncie prawa cywilne-go. W szczególności, w kontekście przedmiotu zaskarżenia, Trybunał zwrócił szczególną uwagę na przepisy chroniące eksmitowanych przed bezdomnością. Obowiązujące w tym zakresie regulacje przewidują dwustopniowy model ochrony osób przed eksmisją „na bruk”. Pierwszy stopień związany jest z orzekaniem przez sąd o uprawnieniu do lokalu so-cjalnego. Zgodnie z art. 14 ustawy o ochronie praw lokatorów, sąd w wyroku nakazującym opróżnienie lokalu orzeka o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego bądź o braku takie-go uprawnienia wobec osób, których nakaz dotyczy. Obowiązek zapewnienia lokalu socjal-nego ciąży na gminie właściwej ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Z ochrony prawnej przewidzianej w tym przepisie nie korzystają osoby, które nigdy nie dysponowały tytułem prawnym do zajmowanego lokalu, w tym osoby, które zajęły lokal samowolnie. Orzekając o uprawnieniu osób eksmitowanych do otrzymania lokalu socjalnego, sąd bierze pod uwagę dotychczasowy sposób korzystania z lokalu przez te osoby oraz szcze-gólną sytuację materialną i rodzinną tych osób. W szczególności sąd może odmówić prawa do lokalu socjalnego, jeżeli lokator wykracza w sposób rażący lub uporczywy przeciwko po-rządkowi domowemu, czyniąc uciążliwym korzystanie z innych lokali w budynku, albo w wypadku małżonka, rozwiedzionego małżonka lub innego współlokatora, jeżeli ten swoim rażąco nagannym zachowaniem uniemożliwia wspólne zamieszkiwanie (art. 14 ust. 5 w związku z art. 13 ustawy o ochronie praw lokatorów). W art. 14 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów zostały wymienione szczególne ka-tegorie podmiotów, wobec których orzeczenie o przyznaniu lokalu socjalnego jest obligato-ryjne, chyba że podmioty te mogą zamieszkać w innym lokalu niż dotychczas. Zaliczone zo-stały do nich m.in. kobiety w ciąży, osoby małoletnie, niepełnosprawne lub ubezwłasnowol-nione, obłożnie chorzy, osoby mające status bezrobotnego. Należy jednak zaznaczyć, że od 1 stycznia 2005 r. sąd nie stosuje art. 14 ust. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów w odniesie-niu do osób eksmitowanych z lokali niewchodzących w skład zasobu publicznego (Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, innych państwowych lub samorządowych osób prawnych), z wyjątkiem osób, które były uprawnione do używania lokalu na podstawie sto-sunku prawnego nawiązanego ze spółdzielnią mieszkaniową albo z towarzystwem budownic-twa społecznego (art. 14 ust. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów). Oprócz ochrony przed eksmisją niektórych grup, ustawa o ochronie lokatorów zapew-nia także ochronę w okresie od 1 listopada do 31 marca każdego roku (art. 16 ustawy o ochronie praw lokatorów). W tym czasie eksmisja może zostać dokonana tylko do innego lokalu (tzw. moratorium zimowe). Przepisów o moratorium zimowym oraz w zakresie uprawnienia do lokalu socjalnego nie stosuje się wobec osób, co do których eksmisję prze-prowadza się z powodu znęcania się nad rodziną (art. 17 ustawy o ochronie praw lokatorów). Ponadto ustawa o ochronie praw lokatorów przewiduje możliwość przyznania lokalu zamiennego. Prawo to przysługuje lokatorom, których lokal mieszkalny wymaga opróżnienia w związku z koniecznością dokonania naprawy, rozbiórki lub remontu budynku (art. 10 ust. 4 i art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów). Lokal zamienny przysługuje również lokatorom, którym właściciel wypowiedział najem z zachowaniem ustawowego półrocznego okresu wypowiedzenia, zgłaszając, że w lokalu zamieszkać ma on sam lub jego pełnoletni OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 11 zstępny, wstępny lub osoba, wobec której właściciel ma obowiązek alimentacyjny (art. 11 ust. 4 w związku z art. 11 ust. 7), a także lokatorom, którym gmina wypowiada umowy najmu z ustawowym sześciomiesięcznym okresem wypowiedzenia na podstawie ustaleń zawartych w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (art. 21 ust. 4). Drugi stopień ochrony przed eksmisją „na bruk” realizuje się na etapie sądowego po-stępowania egzekucyjnego. Obowiązujące w tym zakresie przepisy (art. 1046 § 4-11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2016 r. poz. 1822, ze zm.) wymagają wskazania pomieszczenia tymczasowego, do którego można będzie przenieść eksmitowane osoby. Do czasu dostarczenia takiego pomieszczenia egzekucja z lokalu miesz-kalnego zostaje wstrzymana, nie dłużej jednak niż przez sześć miesięcy (tzw. moratorium mieszkaniowe). Obowiązek wskazania pomieszczenia tymczasowego ciąży na gminie, lecz może je również wskazać wierzyciel, dłużnik albo osoba trzecia. W razie dostarczenia po-mieszczenia tymczasowego wstrzymanie egzekucji nie jest dopuszczalne. Po upływie tego okresu komornik usuwa dłużnika do noclegowni, schroniska lub innej placówki zapewniają-cej miejsca noclegowe, wskazanej przez gminę właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu. Komornik zapewnia miejsce w odpowiedniej placówce także w sytuacji, gdy prawo do pomieszczenia tymczasowego nie przysługuje. Dotyczy to osób, które przyczyniły się do eksmisji (niewłaściwe zachowanie – art. 13 ustawy o ochronie praw lokatorów, zajmowanie lokalu bez tytułu prawnego, znęcanie się nad rodziną – art. 17 ustawy o ochronie praw lokatorów), lub eksmisji osób zajmujących lokal w specjalnym trybie (eksmisja najemcy okazjonalnego lub z pomieszczenia tymczasowego). 3.2. Przewidziany w egzekucji sądowej model ochrony przed eksmisją „na bruk” nie odnosi się do wypadków, gdy obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego wykonywany jest w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucja obowiązku opróżnienia i wydania nieruchomości lub lokalu została uregu-lowana w art. 141-147 u.p.e.a. Ustawa nie przewiduje odrębnego trybu postępowania w wy-padku, gdy obowiązek opróżnienia i wydania dotyczy nieruchomości lub lokalu służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego i jego domowników. W związku z powyższym, wobec eksmisji z lokalu mieszkalnego zastosowanie znajdują wskazane wyżej przepisy oraz ogólne regulacje dotyczące postępowania egzekucyjnego w administracji. Postępowanie egzekucyjne wszczyna się na skutek doręczenia przez wierzyciela orga-nowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie postępowania (art. 26 u.p.e.a.). Zadaniem organu egzekucyjnego jest doprowadzenie do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonaw-czym. Organ bada wniosek o wszczęcie egzekucji jedynie pod względem formalnym. Nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wyko-nawczym (art. 29 u.p.e.a.). Jest on więc zobligowany do podjęcia określonych czynności bez dokonywania merytorycznej oceny określonego w tytule wykonawczym obowiązku. Do obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu mieszkalnego stosuje się środek egzekucyjny prowadzący do odebrania nieruchomości albo usunięcia zobowiąza-nego z zajmowanego lokalu lub pomieszczenia w celu wydania tej nieruchomości lub lokalu wierzycielowi. Przewidziany środek egzekucyjny skierowany jest wobec zobowiązanego, ale wywiera skutki także wobec innych osób, które zajmują nieruchomość (lokal). Chodzi w szczególności o członków jego rodziny i innych domowników (art. 141 § 2 u.p.e.a.). Odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu dokonuje egzekutor wyznaczony przez organ egzekucyjny. Egzekutorem jest wyznaczony pracownik tego organu. Egzekutor doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie organu egzekucyj-nego o wezwaniu do wykonania obowiązku wydania nieruchomości albo opróżnienia lokalu określonego w tytule wykonawczym, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 12 zostanie zastosowany środek egzekucyjny w celu odebrania nieruchomości lub opróżnienia lokalu (art. 143 § 1 u.p.e.a.). Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i art. 34 u.p.e.a.). Zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a., do których zalicza się: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wyma-galności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakte-rze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środ-ka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym – wymogów okre-ślonych w art. 102 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy docho-dzeniu podatków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289, ze zm.). Po upływie terminu wyznaczonego w postanowieniu wzywającym do wykonania ob-owiązku, egzekutor przystępuje do czynności egzekucyjnych zmierzających do odebrania nieruchomości. Odebranie nieruchomości nie wymaga wydania odrębnego postanowienia i nie jest takim aktem potwierdzane ani zatwierdzane. Środek ten realizowany jest w drodze czynności faktycznych, które mogą być kwestionowane w drodze skargi na czynności egze-kucyjne, przewidzianej w art. 54 § 1 u.p.e.a. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawiera regulacji ochron-nych dotyczących eksmisji „na bruk”. Egzekutor, stosując omawiany środek egzekucyjny, nie ma obowiązku ustalenia, czy zobowiązanemu przysługuje tytuł prawny do innego lokalu, w którym może zamieszkać. Na egzekutorze nie ciąży także obowiązek zawiadomienia wła-ściwej gminy o konieczności wskazania pomieszczenia tymczasowego ani wstrzymania się z dokonaniem czynności opróżnienia lokalu do czasu, gdy gmina wskaże takie pomieszcze-nie. W piśmiennictwie zauważa się, że nawet jeżeli przepisy prawa przewidują konieczność zapewnienia lokalu zamiennego (np. art. 17 ust. 4 ustawy o inwestycjach drogowych), to z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby wszczęcie i prowadzenie egzekucji administracyj-nej oraz wydanie postanowienia wzywającego do wydania nieruchomości było uzależnione od realizacji tego obowiązku (zob. J. Olszanowski, Egzekucja administracyjna obowiązków o charakterze niepieniężnym, Wrocław 2014, s. 207). Organ egzekucyjny nie ma bowiem prawa rozstrzygać sporu dotyczącego realizacji obowiązku o charakterze materialnoprawnym, który nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 870/08, Lex nr 566263). Egzekutor, wyznaczony przez organ egzekucyjny do przeprowadzenia czynności opróżnienia lokalu mieszkalnego, może przy tym dokonać eksmisji „na bruk” osób, które powinny być w szczególny sposób chronione przed bezdomnością (osoby małoletnie, niepeł-nosprawne, ubezwłasnowolnione). Eksmisja z lokalu mieszkalnego może być także wykona-na w okresie jesienno-zimowym, ponieważ regulacje ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewidują obowiązywania tzw. moratorium zimowego. Jak wynika z treści wniosku RPO, niekiedy organy egzekucyjne zwracają się do wła-ściwego terytorialnie ośrodka pomocy społecznej w celu podjęcia stosownych działań zmie-rzających do zapewnienia schronienia osobom eksmitowanym znajdującym się w trudnej sy-tuacji materialnej. W niektórych województwach nie dokonuje się także eksmisji z lokali mieszkalnych w okresie zimowym (zob. pismo z 7 czerwca 2011 r. Zastępcy Dyrektora Wy- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 13 działu Infrastruktury i Środowiska w Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim). Działania takie mają jednak całkowicie dobrowolny charakter i nie wynikają z obowiązujących przepisów prawa. 4. Eksmisja „na bruk” w orzecznictwie TK. Trybunał zajmował się problemem eksmisji „na bruk”, badając sprawy dotyczące eksmisji prowadzonej w ramach egzekucji sądowej. Trybunał uznał, że normy konstytucyjne i normy prawa międzynarodowego wymagają, aby podmiotom znajdującym się w szczególnej sytuacji osobistej, rodzinnej lub materialnej, wobec których orzeczono nakaz eksmisji, udzie-lono przynajmniej minimalnych gwarancji służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Cel ten realizowany jest dzięki zapewnieniu osobom eksmitowanym lokali i pomieszczeń o zróżnicowanym standardzie, takich jak: lokale socjalne, lokale zamienne, pomieszczenia tymczasowe oraz miejsca noclegowe (zob. wyrok TK z 4 listopada 2010 r., sygn. K 19/06). Braku takich gwarancji dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej i mate-rialnej, wobec których orzeczono nakaz eksmisji, nie można pogodzić z wyrażoną w art. 30 Konstytucji zasadą poszanowania i ochrony godności człowieka. Trybunał stwierdził także, że możliwość eksmisji „na bruk” rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i spo-łecznej narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji, z którego wynika obowiązek władz publicznych udzielenia pomocy takim rodzinom. Ustawodawca powinien stworzyć prawne ramy służące ochronie rodzin, które z powodu niemożności opłacenia czynszu za mieszkanie znalazły się „w trudnej, jeśli nie tragicznej, sytuacji społecznej” (wyrok z 4 kwietnia 2001 r. sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54). Trybunał zwracał ponadto uwagę, że tryb administracyjny w mniejszym stopniu chro-ni interesy eksmitowanych lokatorów niż postępowanie sądowe. Podkreślał również, że za-rzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczą jedynie kwestii formalnych i nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozba-wiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej (wyrok z 17 marca 2008 r., sygn. K 32/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 27). 5. Ocena zgodności art. 144 u.p.e.a. z art. 30 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił kwestionowanej regulacji sprzeczność z wyni-kającą z art. 30 Konstytucji zasadą nienaruszalności, poszanowania i ochrony godności czło-wieka. Jego zdaniem, zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jest jedną z podstawowych po-trzeb każdego i dlatego stanowi ono konieczny element zabezpieczenia poszanowania godno-ści ludzkiej. Zakwestionowana regulacja w zakresie, w jakim nie uzależnia dopuszczalności prowadzenia eksmisji od wskazania lokatorom innego lokalu (pomieszczenia), do którego może nastąpić ich przekwaterowanie, narusza zasadę poszanowania godności ludzkiej. 5.1. Zgodnie z art. 30 Konstytucji, „Przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszano-wanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych”. Ustrojodawca uczynił z godności człowieka podstawę odniesienia dla systemu warto-ści, wokół którego zbudowano Konstytucję. Jak wskazał Trybunał w wyroku z 30 września 2008 r. o sygn. K 44/07 (OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 126), „Art. 30 Konstytucji jest postano-wieniem wiodącym dla wykładni i stosowania wszystkich pozostałych postanowień o pra-wach, wolnościach i obowiązkach jednostki. Podkreśla to także preambuła do Konstytucji, która wzywa wszystkich stosujących konstytucję do tego, «aby czynili to, dbając o zachowa-nie przyrodzonej godności człowieka...», a także art. 233 ust. 1 Konstytucji, zakazując w spo-sób bezwzględny naruszania godności człowieka nawet w razie wprowadzenia nadzwyczaj-nego stanu państwowego”. Zarówno ustawodawca, jak i organy stosujące prawo mają więc OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 14 obowiązek respektować treści zawarte w pojęciu godności, które przysługują każdemu czło-wiekowi. Godność nie jest cechą czy zespołem praw, które mogą być ograniczone przez pań-stwo. Z wyrażonej w art. 30 Konstytucji zasady nienaruszalności, poszanowania i ochrony godności człowieka wynikają istotne konsekwencje. Zasada nienaruszalności godności ma charakter powszechny, a jej adresatem jest każdy, także podmioty prawa prywatnego. W pi-śmiennictwie podkreśla się, że powszechność tego zakazu wynika z absolutnej wartości tego dobra prawnego, szacunku dla życia i bezpieczeństwa człowieka (zob. B. Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2010, s. 481). Zasada poszanowania godności zakłada, że wszelkie działania władzy publicznej po-winny uwzględniać istnienie pewnej sfery autonomii, w ramach której człowiek może się rea-lizować społecznie. Chodzi o elementy najważniejsze dla tożsamości jednostki, które dotyczą jej samookreślenia, integralności fizycznej i psychicznej, utrzymania relacji z innymi osoba-mi, a także jej bezpiecznego miejsca w społeczności. Działania władz publicznych nie mogą prowadzić do tworzenia sytuacji prawnych lub faktycznych, które naruszałyby tę autonomię, odbierając jednostce poczucie godności. W swoim orzecznictwie Trybunał podkreślał, że człowiek powinien być traktowany jako wolny, autonomiczny podmiot, zdolny do rozwijania swojej osobowości i kształtowania swojego postępowania (zob. wyrok TK z 9 lipca 2009 r., sygn. SK 48/05, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 108). Takie rozumienie godności powoduje, że niedopuszczalne są wszelkie sytuacje, w których człowiek staje się wyłącznie przedmiotem działań podejmowanych przez władze, a jego rola zostaje sprowadzona do czysto instrumen-talnej postaci (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 30, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej. Komentarz, Warszawa 2003, s. 7). Trybunał w swoim orzecznictwie podkreślał, że jedną z przesłanek poszanowania godności człowieka jest „istnienie pewnego minimum materialnego, zapewniającego jednost-ce możliwość samodzielnego funkcjonowania w społeczeństwie” (wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00). Pogląd ten znalazł potwierdzenie również w piśmiennictwie, gdzie wskazywano, że odmowa udzielenia pomocy materialnej osobie ubogiej w krytycznej sytuacji może być uznana – wedle obiektywnych miar właściwych godności ludzkiej – za wyraz po-gardy dla człowieka (zob. L. Bosek, Gwarancje godności ludzkiej i ich wpływ na polskie prawo cywilne, Warszawa 2012, s. 140-141). Władza publiczna musi nie tylko sama powstrzymać się przed działaniami naruszają-cymi godność (obowiązek jej poszanowania), ale także ochraniać ją przed zachowaniami osób trzecich. Rodzi to obowiązek władz stworzenia systemu procedur, prawnych nakazów i zaka-zów zapobiegających wszelkim naruszeniom i zagrożeniom godności. O ile bowiem zakaz naruszania godności ma charakter bezwzględny i dotyczy wszystkich, o tyle to na władze publiczne został nałożony obowiązek poszanowania i ochrony godności (zob. wyrok TK z 30 października 2006 r., sygn. P 10/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 128). 5.2. Eksmisja z lokalu mieszkalnego stanowi specyficzną formę egzekucji, ponieważ dotyczy jednego z najbardziej podstawowych dóbr człowieka, jakim jest mieszkanie. Miesz-kanie należy do dóbr koniecznych do egzystencji każdego człowieka. W piśmiennictwie wskazuje się, że stanowi ono niezbędny warunek zaspokojenia elementarnych potrzeb socjal-no-bytowych, a także daje możliwość realizacji potrzeb wyższego rzędu, takich jak: rozwój życia emocjonalnego, intelektualnego, rodzinnego, kształtowanie własnej osobowości, oraz zapewnia poszanowanie prywatności (zob. M. Bednarek, Prawo do mieszkania w konstytucji i ustawodawstwie, Warszawa 2007, s. 21-22; P. Sławicki, Prawo człowieka do mieszkania i jego miejsce w systemie praw człowieka, Sopot 2015, s. 13-15). Przez prawo do mieszkania rozumie się realny dostęp do miejsca, w którym możliwe jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Prawo to nie jest więc tożsame z prawem własno- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 15 ści mieszkania. Odnosi się ono także do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych tych osób, których sytuacja majątkowa nie pozwala na nabycie mieszkania na własność. Jednocześnie prawo to nie jest równoznaczne z gwarancją realizacji potrzeb mieszkaniowych każdego po-trzebującego. Nie oznacza zatem gwarancji posiadania mieszkania przez każdego. Choć prawo do mieszkania należy do praw ekonomiczno-socjalnych, to nie ulega wąt-pliwości, że jego realizacja nierozerwalnie łączy się z podstawowymi prawami człowieka. Godziwe warunki życia w znacznym stopniu warunkują bowiem poszanowanie zasady god-ności osoby ludzkiej. Oczywiste jest, że człowiek pozbawiony mieszkania, dostatecznych środków na zakup żywności czy odzieży, a także możliwości leczenia się, nie ma szans na godne życie. Na powyższe powiązanie wskazywał także Trybunał w wyroku z 17 marca 2008 r. o sygn. K 32/05, w którym podkreślił, że z uwagi na to, iż prawo do mieszkania umożliwia realizację godności, standard ochrony tego prawa powinien być wysoki. Biorąc pod uwagę elementarną funkcję mieszkania w życiu każdego człowieka, szczególnego znaczenia nabierają regulacje prawne dotyczące eksmisji z lokalu, dzięki któ-remu swe zaspokaja potrzeby mieszkaniowe. Nie można tracić z pola widzenia, że eksmisja z lokalu mieszkalnego przeciwstawia interesy wierzyciela i dłużnika. Postępowanie dotyczące eksmisji powinno być ukształtowane w taki sposób, aby z jednej strony zapewnić skuteczną realizację żądań wierzyciela, z drugiej zaś realizować ochronę dłużnika, szanując jego godność osobistą. Trybunał niejednokrotnie zwracał na to uwagę w swym orzecznictwie, wskazując, że obowiązkiem ustawodawcy jest wprowadzanie odpowiednich mechanizmów pozwalających na równoważenie sprzecznych interesów, zarówno wierzycieli, jak i lokatorów (zob. wyroki TK z: 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98, OTK ZU nr 1/2000, poz. 3; 19 kwietnia 2005 r., sygn. K 4/05, OTK ZU nr 4/A/2005, poz. 37; 23 maja 2006 r., sygn. SK 51/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 58; o sygn. K 19/06). Trybunał podkreślał przy tym, że ciężar ochrony dłużnika nie może dotyczyć jedynie właści-cieli lokali. Jak stwierdził w wyroku o sygn. K 19/06, ustawodawca musi tak rozłożyć obo-wiązki związane z zapewnieniem osobie eksmitowanej innego pomieszczenia, pozwalającego zaspokoić jej potrzeby mieszkaniowe, aby nie ograniczać istoty prawa właściciela lub pod-miotu innych praw do lokalu. Przypomnieć należy, że do eksmisji w trybie egzekucji w administracji dochodzi w sy-tuacji, w której obowiązek opróżnienia lokalu wynika z decyzji administracyjnych, wydawa-nych przez właściwe organy. Ani zakwestionowany przepis, ani inne regulacje dotyczące eksmisji z lokalu mieszkalnego, dokonywanej w ramach egzekucji w administracji, nie za-pewniają osobie eksmitowanej żadnych gwarancji chroniących ją przed eksmisją „na bruk”. W praktyce, sytuacja taka dotyczy najczęściej osób, które znajdują się w ciężkiej sytuacji ma-terialnej (spowodowanej brakiem pracy, chorobą czy podeszłym wiekiem). Eksmitowani nie mają więc środków nie tylko na czynsz, ale także na żywność lub niezbędną odzież. Eksmisja „na bruk” powoduje, że tracą one dach nad głową, a w rezultacie tracą szansę na godne życie. W wyroku o sygn. K 19/06, Trybunał podkreślał, że z art. 30 Konstytucji wynika ob-owiązek władz państwowych, aby „podmiotom znajdującym się w szczególnej sytuacji osobi-stej, rodzinnej lub materialnej, wobec których orzeczono nakaz eksmisji, udzielono przy-najmniej minimalnych gwarancji służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych”. Eksmisje nie mogą bowiem prowadzić do bezdomności. Opróżnienie lokalu przez osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej bez wskazania jakiegokolwiek lokalu lub pomieszczenia, do któ-rego mają się przenieść, a więc eksmisja „na bruk” nie może być uznana za dopuszczalną w świetle obowiązku poszanowania godności. O braku gwarancji ochronnych dłużnika nie może przy tym przesądzać przedmiot eg-zekucji. Rzecznik zwrócił uwagę, że art. 144 u.p.e.a. odnosi się do egzekucji wierzytelności publicznoprawnych. To, że zakwestionowany przepis dotyczy eksmisji z lokali mieszkalnych znajdujących się m.in. w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podle- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 16 głych mu organów oraz lokali, których opróżnienie wiąże się w wykonywaniem inwestycji infrastrukturalnych, nie osłabia jednak konieczności zapewnienia właściwych regulacji ochronnych. Dopuszczenie eksmisji „na bruk” bez minimalnych gwarancji wobec osób, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, prowadzi do naru-szenia zasady poszanowania godności. Nie ma więc znaczenia, czyje, o jakim charakterze, w jakim trybie jest realizowane roszczenie. Wywiedzenie zakazu eksmisji „na bruk” z zasady nienaruszalności, poszanowania i ochrony godności człowieka powoduje bowiem, że ma on charakter uniwersalny. Sam ustawodawca, wprowadzając zakaz eksmisji „na bruk” na gruncie przepisów prawa cywilnego, uznał, że „dokonywanie eksmisji z lokalu mieszkalnego bez da-nia eksmitowanemu jakiegokolwiek pomieszczenia jest nieludzkie i z tej racji nie może być dopuszczone przez prawo” (druk sejmowy nr 965, IV kadencja, s. 28). Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał stwierdził, że art. 144 u.p.e.a., w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących za-spokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, nie gwarantując przy tym minimalnej ochrony przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić tych potrzeb, narusza art. 30 Konstytucji. 6. Ocena zgodności art. 144 u.p.e.a. z art. 75 ust. 1 Konstytucji. 6.1. Zdaniem Rzecznika zakwestionowany przepis narusza art. 75 ust. 1 Konstytucji, ponieważ, z uwagi na brak regulacji ochronnych, jest źródłem rozszerzania się zjawiska bez-domności. Tym samym, art. 144 u.p.e.a. nie realizuje celu, nałożonego przez art. 75 ust. 1 Konstytucji na władze publiczne, którym jest prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, m.in. przez przeciwdziałanie bezdomności. 6.2. Zgodnie z art. 75 ust. 1 Konstytucji władze publiczne winny prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, a w szczególności przeciwdzia-łać bezdomności, wspierać rozwój budownictwa socjalnego oraz popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. Art. 75 ust. 1 Konstytucji nie określa „prawa do mieszkania” rozumianego jako prawo podmiotowe, z którego wynikałyby roszczenia jed-nostki (zob. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. P 11/98). Przepis ten nakłada natomiast na władze publiczne obowiązek realizacji zasadniczych celów, nie konkretyzując zakresu, form i metod działania tych władz. Celami tymi są: przeciwdziałanie bezdomności, udzielanie po-mocy osobom o słabszej kondycji finansowej drogą wspierania budownictwa socjalnego i osobom zamieszkującym lokale socjalne, a także popieranie działań obywateli zmierzają-cych do uzyskania własnego mieszkania (zob. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej. Komentarz, Warszawa 2003, s. 1-6). Przepis ten ma charakter tzw. normy programowej, tj. wskazując pewien cel (zadanie), pozostawia organom władzy publicznej swobodę wyboru konkretnych środków mających służyć realizacji tego celu. Nie ustanawia on zatem bezpośrednio żadnych konkretnych praw jednostek, ale przewiduje ich ustalenie w ustawie (zob. wyrok TK z 1 lutego 2005 r., sygn. U 14/02, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 12). Potwierdza to zresztą wyraźna dyspozycja art. 81 Konstytucji, zgodnie z którą praw określonych w omawianym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Rzecznik w swoim wniosku zwrócił uwagę na szczególny charakter powołanego wzorca kontroli, uznając jego dopuszczalność. Zdaniem Rzecznika, przepis ten zawiera nie tylko dyrektywę skierowaną do organów władzy publicznej, ale także niepodlegający obniże-niu w drodze ustawy minimalny poziom ochrony praw obywatelskich w zakresie ochrony przed bezdomnością. OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 17 Trybunał zgodził się z argumentacją Rzecznika. Pomimo generalnie programowego charakteru art. 75 ust. 1 Konstytucji, nie można wykluczyć dopuszczenia tego przepisu jako samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjności. Wynika to stąd, że treść tego przepisu po-zwala wyznaczyć pewien minimalny zakres gwarancji konstytucyjnych we wskazanych w nim sferach. W kontekście samodzielnie traktowanego art. 75 ust. 1 Konstytucji można po-stawić zarzut zupełnego braku działania władz publicznych bądź też stworzenia przez nie rozwiązań pozornych, które w praktyce nie prowadzą do realizacji ustalonych celów. Podkreślenia wymaga jednak, że dopuszczenie jako samodzielnego wzorca kontroli przepisu o charakterze normy programowej jest możliwe tylko w wyjątkowych okoliczno-ściach (zob. wyroki TK z: 13 marca 2000 r., sygn. K 1/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 59; 29 września 2003 r., sygn. K 5/03, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 77). Przede wszystkim, powo-ływany jako wzorzec kontroli abstrakcyjnej (tak jest na tle niniejszej sprawy), stawia wnio-skodawcom wysokie wymaganie w kwestii przeprowadzenia skutecznego dowodu sprzeczno-ści wzorca z zaskarżoną normą. Nie wystarcza czysto werbalne stwierdzenie, że konkretny, kwestionowany przepis jest sprzeczny z programową normą Konstytucji. Potrzeba tu bowiem wywodu, wyjaśnienia i umotywowania, dlaczego przepis, któremu odmawia się we wniosku konstytucyjności, jest sprzeczny z normą programową. Jednocześnie Trybunał powinien ograniczyć swoją rolę kontrolną do oceny, czy zastosowane przez ustawodawcę środki nie były oczywiście i w sposób jednoznaczny nieprzydatne do realizacji celu, który został okre-ślony w takim przepisie. Trybunał może uznać przewidziane przez ustawodawcę środki za sprzeczne z art. 75 ust. 1 Konstytucji tylko w sytuacji, gdy założenia ustawodawcy są oczywi-ście błędne i nieracjonalne w widocznym na pierwszy rzut oka stopniu. 6.3. Przechodząc do oceny wskazanego przepisu z powołanym wzorcem kontroli, na-leży wskazać, że art. 75 ust. 1 Konstytucji ustala nie tylko cel, czyli prowadzenie polityki sprzyjającej zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, ale także wskazuje na konkretne środki realizacyjne. Podjęcie wskazanych w Konstytucji środków realizacyjnych jest obowiązkowe. Podjęcie tych środków powinno podlegać szczególnie intensywnej kontroli społeczno-politycznej. Przepis ten nakłada na ustawodawcę m.in. obowiązek zapewnienia instrumentów ochrony przed bezdomnością jednostki, która znalazła się w trudnej sytuacji życiowej. O ile sprawą otwartą pozostaje, w jakim zakresie organ władzy publicznej powinien wykonać ten konstytucyjny nakaz, to jednak konstytucyjne minimum tego obowiązku oznacza, że w ja-kimś stopniu obowiązek ten musi spełnić. Ustawodawca nie może więc stosować środków, które w świetle powszechnie obowiązującej wiedzy nie tylko nie prowadzą do realizacji tego celu, ale wprost są z nim sprzeczne. Realizacja nałożonego na ustawodawcę obowiązku przeciwdziałania bezdomności może polegać na działaniach zapobiegających powiększaniu się skali bezdomności oraz na udzielaniu pomocy w celu wyjścia z bezdomności osób nią dotkniętych. Jako przykłady roz-wiązań prawnych przeciwdziałania bezdomności należy wskazać rozwiązania dotyczące bu-downictwa socjalnego, ochrony lokatorów, lokali socjalnych, dodatków mieszkaniowych, a także sądowego postępowania egzekucyjnego. Regulacje te mają na celu przeciwdziałanie bezdomności za pomocą ochrony prawa do mieszkania. W piśmiennictwie zwraca się przy tym uwagę na zalety działań prewencyjnych w przeciwdziałaniu bezdomności. Jak podkreśla się, wczesna interwencja zapobiegająca utracie domu umożliwia pozostawienie osób zagro-żonych bezdomnością w dotychczasowym środowisku i tym samym zapobiega ich wyklucze-niu społecznemu (zob. M. Piechowicz, Bezdomność jako problem społeczny i indywidualny – możliwości profilaktyki, „Resocjalizacja Polska” nr 3/2012, s. 327-340). Trybunał wskazał już, jakie regulacje chroniące przed bezdomnością obowiązują na etapie egzekucji sądowej (zob. część III, pkt 3.1. niniejszego uzasadnienia). Co istotne, nawet w wypadku nakazu eksmisji w związku ze stosowaniem przemocy w rodzinie istniejące regu- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 18 lacje nakładają obowiązek usunięcia sprawcy przemocy do placówki zapewniającej miejsce noclegowe. Natomiast przepisy dotyczące eksmisji z lokalu mieszkalnego w ramach egzeku-cji w administracji nie zawierają żadnych regulacji chroniących eksmitowanych przed bez-domnością. W szczególności nie przewidują prawa do pomieszczenia tymczasowego, lokalu zamiennego, lokalu socjalnego czy innych gwarancji proceduralnych zabezpieczających eks-mitowanego przed wykonaniem egzekucji „na bruk”. Nie zawierają przy tym ograniczeń podmiotowych, co oznacza, że zagrożone bezdomnością stają się także osoby wymagające od państwa szczególnej ochrony, takie jak osoby małoletnie czy niepełnosprawne. Trybunał zwraca przy tym uwagę, że eksmisja z lokalu mieszkalnego jest jednym z najczęstszych powodów bezdomności, co tym bardziej powinno skłonić ustawodawcę do przyjęcia właściwych rozwiązań ochronnych (zob. M. Piechowicz, Bezdomność…, s. 333). Należy zgodzić się z Rzecznikiem, że zakwestionowana regulacja jest źródłem rozsze-rzania się bezdomności, której władze publiczne mają obowiązek przeciwdziałać. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał uznał, że art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim odnosi się do egze-kucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszka-niowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 75 ust. 1 Konstytucji przez to, że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. 7. Ocena zgodności art. 144 u.p.e.a. z art. 71 ust. 1 Konstytucji. 7.1. Zdaniem Rzecznika, zakwestionowana regulacja pozostaje w sprzeczności z art. 71 ust. 1 Konstytucji, ponieważ dopuszcza egzekucję z lokalu mieszkalnego rodzin, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Ustawodawca nie zapewnił rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej szczegól-nej pomocy, do której jest zobowiązany. 7.2. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji, „Państwo w swej polityce społecznej i go-spodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Minimalna treść obowiązku określonego w art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji wyraża się w tym, aby państwo uwzględniało w swej bieżącej i długofalowej polityce spo-łeczno-gospodarczej dobro rodziny, co powinno znaleźć odzwierciedlenie nie tylko w założe-niach i celach tej polityki, lecz przede wszystkim w praktyce, w tym w obowiązującym pra-wodawstwie (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). Naruszenie omawianego przepisu Konstytucji może nastąpić, jeśli ustawodawca niewłaściwie zinterpretował przepis Konstytucji, który wyznacza cel czy zadanie władzy pu-blicznej (zob. wyrok TK z 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00). W tym zakresie aktualne pozo-stają uwagi dotyczące dopuszczalności jako wzorca kontroli przepisu Konstytucji, który ma charakter normy programowej (zob. cz. III pkt 6 niniejszego uzasadnienia). Również więc w tym wypadku przepis gwarantuje pewien minimalny poziom ochrony rodziny. Poziom ten nie może zostać obniżony przez regulacje ustawowe. Z kolei art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji ma bardziej skonkretyzowaną treść, odpowiadającą strukturze publicznego prawa podmiotowego. Ustrojodawca przesądził, że rodziny pozostające w trudnej sytuacji korzystają z pomocy „szczególnej” – to jest wykracza-jącej poza zakres „zwykłego” uwzględniania ich potrzeb. Zakres swobody ustawodawcy jest w tym wypadku węższy, bo Konstytucja precyzuje cechy podmiotu uprawnionego, którym jest rodzina znajdująca się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietna i niepełna, oraz definiuje treść działania państwa na rzecz rodziny. Chodzi o „szczególną po- OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 19 moc”. Jak stwierdził Trybunał w wyroku z 9 lipca 2012 r., sygn. P 59/11 (OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 76), „Posłużenie się terminem «szczególny» odczytywać należy jako skie-rowany w stosunku do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego traktowania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują”. Konstytucja pozo-stawia przy tym ustawodawcy określenie form i zakresu pomocy udzielanej rodzinom, o któ-rych mowa w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. 7.3. Zgodnie z obowiązującymi regulacjami, przewidziany w zakwestionowanym art. 144 u.p.e.a. środek egzekucyjny stosuje się wobec zobowiązanego, ale wywiera on skutki także wobec innych osób, które zajmują nieruchomość (lokal). Chodzi w szczególności o członków jego rodziny i innych domowników (art. 141 § 2 u.p.e.a.). Tak więc, zakwestio-nowany przepis wpływa na sytuację całych rodzin. W razie eksmisji także domownikom zo-bowiązanego grozi bezdomność. Trybunał uznał, że ustawodawca, stanowiąc normy dotyczące eksmisji wykonywanej w drodze egzekucji administracyjnej, nie wziął pod uwagę postanowień art. 71 ust. 1 Konsty-tucji. Nie budzi wątpliwości, że rodziny, który dotyka eksmisja „na bruk”, znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza gdy powodem eksmisji jest niemożność regulowania czynszu i innych opłat. Podstawę taką stwarzają obowiązujące w tym zakresie regulacje ustaw resortowych. Na przykład, zgodnie z art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji de-cyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się, jeżeli policjant jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub opłat za świadczenia związane z eksploatacją lokalu przez co najmniej dwa pełne okresy płatności, pomimo uprzedzania na piśmie o zamiarze wydania decyzji o opróżnieniu lokalu i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu zapłaty zaległych i bieżących na-leżności (zob. także: art. 83 ust. 1 pkt 6 ustawy o Straży Pożarnej, art. 86 ust. 1 pkt 4 ustawy o BOR, art. 188 ust. 1 pkt 4 ustawy o Służbie Więziennej). Niemożność opłaceniu czynszu za mieszkanie jest niewątpliwie przejawem złej sytuacji materialnej, a brak mieszkania stawia rodzinę w trudnej sytuacji społecznej. Ustawodawca, wypełniając dyspozycję art. 71 ust. 1 Konstytucji, powinien stworzyć odpowiednie ramy prawne, by zaradzić sytuacjom, w których rodziny pozbawiane są stosow-nej ochrony przed skrajnym pogorszeniem ich warunków bytowych, za jakie uznać należy zagrożenie bezdomnością. Zadaniem organów władzy jest stworzenie warunków umożliwia-jących ich godną egzystencję. Kiedy warunki bytowe ulegają skrajnemu pogorszeniu, władze publiczne mają obowiązek udzielić rodzinie odpowiedniego wsparcia. Przepisy dotyczące eksmisji w trybie administracyjnym nie przewidują jednak nawet minimalnej ochrony przed bezdomnością eksmitowanych rodzin, pomimo że zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji rodziny te podlegają szczególnej ochronie państwa. Właściwej ochrony w tym zakresie nie gwarantują przy tym istniejące regulacje praw-ne. Na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów obowiązek zaspokajania po-trzeb mieszkaniowych został nałożony na gminy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o ni-skich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Jak słusznie zauważył jed-nak wnioskodawca, brak odpowiedniej liczby mieszkań w zasobach komunalnych powoduje, że gminy nie są w stanie zaspokoić w rozsądnym terminie potrzeb mieszkaniowych osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Z tego powodu nie ma spójnej polityki mieszkaniowej, w której obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego w trybie egzekucji ad-ministracyjnej wiązałby się z obowiązkiem udzielenia przez gminy pomocy mieszkaniowej rodzinom niebędącym w stanie we własnym zakresie zaspokoić takich potrzeb. Konieczne OTK ZU A/2017 K 27/15 poz. 74 20 jest więc zapewnienie właściwych regulacji gwarancyjnych chroniących przed bezdomnością na etapie postępowania egzekucyjnego. Gwarancji tych ustawodawca jednak nie zapewnił. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał stwierdził, że ustawodawca, nie zapewniając eksmitowanym rodzinom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb miesz-kaniowych, minimalnych gwarancji chroniących je przed bezdomnością, pozostawił je bez pomocy władz publicznych. Prowadzi to do wniosku, że kwestionowana norma jest sprzeczna z art. 71 ust. 1 Konstytucji. 8. Umorzenie postępowania w zakresie badania zgodności art. 144 u.p.e.a. z art. 8 Konwencji ze względu na zbędność orzekania. We wniosku Rzecznik zakwestionował zgodność art. 144 u.p.e.a. także z art. 8 Kon-wencji. Odnosząc się do tego zarzutu, należy zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wskazywał, że uznanie zaskarżonej regulacji za niezgodną z przepisami Konstytu-cji, jako najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej, sprawia, że kontrola z użyciem wzorców konwencyjnych mogłaby mieć charakter jedynie subsydiarny. W takiej sytuacji Trybunał uznawał, że postępowanie może być umorzone ze względu na zbędność wyrokowa-nia (zob. wyroki TK z: 3 czerwca 2014 r., sygn. K 19/11, OTK ZU nr 6/A/20014, poz. 60; 16 lutego 2010 r., sygn. P 16/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 12). Trybunał w niniejszej sprawie uznał art. 144 u.p.e.a. za niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) słu-żących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, przez to że nie zawiera regula-cji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. W tej sytuacji Trybunał uznał, że postępowanie w zakresie oceny art. 144 u.p.e.a. z art. 8 Konwencji jest zbędne i w związku z tym podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. 9. Skutki wyroku. Odnosząc się do skutków wyroku, Trybunał zwraca uwagę, że na podstawie treści art. 144 u.p.e.a. można zrekonstruować więcej niż jedną normę prawną. Przywołany przepis był przedmiotem kontroli konstytucyjnej tylko w tej części, w jakiej stanowi podstawę egze-kucji z lokali służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Konsekwencją wyroku Try-bunału jest utrata mocy obowiązującej art. 144 u.p.e.a. w zakresie, w jakim odnosi się do przeprowadzenia eksmisji „na bruk” z lokali mieszkalnych osób, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. W związku z tym brak będzie w systemie prawa regulacji umożliwiającej skuteczne przeprowadzenie tego rodzaju eksmisji w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji. Trybunał pragnie zwrócić uwagę, że dokonanie eksmisji „na bruk”, bez odpowiednich przepisów ochronnych, wywołuje daleko idące konsekwencje społeczne, które w istocie rzeczy są nieodwracalne. W związku z powyż-szym Trybunał nie uznał za konieczne odroczenia wejścia w życie wyroku w tej sprawie. Zdaniem Trybunału, dolegliwość takiej sytuacji dla organów władzy publicznej powinna skłonić ustawodawcę do jak najrychlejszego unormowania analizowanej problematyki w spo-sób, który zapewni eksmitowanym odpowiedni standard ochrony. Stwierdzenie zakresowej niezgodności z Konstytucją oznacza jednocześnie, że art. 144 u.p.e.a. w zakresie niepoddanym kontroli pozostaje w mocy i nadal może być pod-stawą prowadzenia egzekucji. Z uwagi na powyższe, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.