K 4/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 1 grudnia 2022 r. Pozycja 71 POSTANOWIENIE z dnia 23 listopada 2022 r. Sygn. akt K 4/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bogdan Święczkowski – przewodniczący Mariusz Muszyński Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Jarosław Wyrembak – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r., wniosku Rady Gmi-ny Stężyca o zbadanie zgodności: art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) w zakresie, w jakim pozbawia on radę gminy moż-liwości przyznania wójtowi dodatku specjalnego na mocy art. 36 ust. 5 tej usta-wy w sytuacji, kiedy wójt jest również pracownikiem samorządowym i tym sa-mym przysługuje mu wskazany w przepisie dodatek specjalny, z art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporzą-dzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze sprost.), postanawia: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Wniosek Rady Gminy Stężyca został przedstawiony na tle następującego stanu fak-tycznego i prawnego: 26 czerwca 2018 r. Rada Gminy Stężyca podjęła uchwałę w sprawie ustalenia wyna-grodzenia wójta tej gminy, przyznając mu w § 1 ust. 2 uchwały dodatek specjalny na podsta-wie art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260; dalej: u.p.s.). Wojewoda Pomorski, rozstrzygnięciem nadzorczym z 8 sierpnia 2018 r. stwierdził nieważność tego zapisu uchwały z uwagi na to, że art. 36 ust. 5 OTK ZU A/2022 K 4/20 poz. 71 2 u.p.s. nie ma zastosowania do wójta, zatem przyznanie mu dodatku na podstawie tego przepi-su stanowi wykroczenie poza kompetencje Rady Gminy Stężyca. Wojewódzki sąd administracyjny (dalej: WSA), wyrokiem z 30 października 2018 r., oddalił skargę gminy Stężyca. WSA podniósł, że dodatek specjalny jest jednym ze składni-ków dodatkowych do wynagrodzenia. Zgodnie z art. 36 ust. 3 u.p.s. wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjal-ny. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 5 u.p.s. pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przy-znany dodatek specjalny. WSA podkreślił, że uwzględniając istotę dodatku specjalnego, sko-relowanego ze zwiększeniem zakresu wykonywanych przez daną osobę zadań, nie sposób przyjąć, że prawo do dodatku specjalnego, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., może być przyznane osobie pełniącej funkcje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz mar-szałka województwa. Regulacje zawarte w art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s. nie odnoszą się do dwóch zupełnie odrębnych składników wynagrodzenia, lecz do identycznego składnika wynagrodze-nia, który ustawodawca dywersyfikuje w taki sposób, że wyróżnia kategorie podmiotów, któ-rym ten składnik przysługuje (art. 36 ust. 3 u.p.s.) bądź może być przyznany (art. 36 ust. 5 u.p.s.). W odniesieniu do podmiotów wskazanych w art. 36 ust. 3 u.p.s. ustawodawca uznaje przedmiotowy dodatek za element obligatoryjny wynagrodzenia. Jak wywiódł WSA, regula-cja ta stanowi wyraz w pełni uzasadnionego uznania, że pełnienie funkcji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), starosty oraz marszałka województwa z założenia wiąże się z permanent-nym wykonywaniem zwiększonego zakresu zadań i obowiązków służbowych. Z kolei świad-czenie, o którym mowa w art. 36 ust. 5 u.p.s., mające charakter fakultatywny, może być przy-znane jedynie za wykonanie dodatkowych zadań, poza podstawowymi zadaniami służbowymi lub z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych. W ocenie WSA, regulacja normatywna dotycząca dodatku specjalnego, zawarta w art. 36 ust. 3 i 5 u.p.s., pozwala na odkodowanie intencji ustawodawcy i jasne określenie, jakim kategoriom pracowników samo-rządowych należy – bądź można – przyznać określone składniki wynagrodzenia. Stanowisko WSA podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, w wyroku z 5 kwietnia 2019 r., że wójtowi przysługuje dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s., co oznacza brak podstaw do przyznania wójtowi dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s., a uchwała Rady Gminy Stężyca przyznająca wójtowi dodatek specjalny na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. jest sprzeczna z prawem i podlega stwierdzeniu nieważności w trybie art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506). W tej sytuacji Rada Gminy Stężyca, wnioskiem z 28 sierpnia 2019 r., zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 36 ust. 5 u.p.s., w zakresie, w jakim pozbawia on radę gminy możliwości przyznania wójtowi dodatku specjalnego na mocy art. 36 ust. 5 u.p.s. w sytuacji, kiedy wójt jest również pracownikiem samorządowym i tym samym przysługuje mu wskazany w przepisie dodatek specjalny, z art. 165 ust. 2 Konsty-tucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze sprost., dalej: Karta). Wnioskodawca wskazał, że brak możliwości przyznania przez radę gminy dodatku specjalnego na podstawie art. 36 ust. 5 w związku z art. 8 ust. 2 u.p.s. narusza prawo organu stanowiącego gminy do samodzielnego decydowania o przyznaniu przedmiotowego dodatku, wyrażone w art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Karty. 2. W piśmie z 23 lipca 2020 r., Sejm przedstawił stanowisko, zgodnie z którym niniej-sze postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Sejm podkreślił, że Trybunał na każdym etapie postępowania powinien badać, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umo- OTK ZU A/2022 K 4/20 poz. 71 3 rzeniem postępowania – w tym zakresie stanowisko zajęte przez Trybunał w ramach wstęp-nego rozpoznania wniosku nie wiąże składu rozpoznającego sprawę in merito. Przeprowadze-nie merytorycznej analizy konstytucyjności jest uwarunkowane uprzednią weryfikacją dopeł-nienia warunków formalnych związanych ze złożeniem do Trybunału wniosku o zbadanie konstytucyjności przepisu. W ramach rozważań o charakterze formalnym, wątpliwości Sejmu nie budzi zdolność podmiotowa Rady Gminy Stężyca do wszczęcia kontroli zgodności z Konstytucją kwestio-nowanego we wniosku przepisu u.p.s. Uwzględniając treść art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 30 li-stopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), Sejm zakwestionował jednak sposób sformu-łowania wniosku przez Radę Gminy Stężyca, wskazując na jego braki formalne, w tym brak wykładni wzorców kontroli oraz brak argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu. Sejm wskazał także, że zarzuty Rady Gminy Stężyca koncentrują się nie na treści normatywnej zakwestionowanego przepisu, ale na fakcie nieprawidłowej jego interpretacji dokonanej przez sądy administracyjne. W tym kontekście Sejm wyraził pogląd, że przedmio-tem dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny kontroli mogą być wyłącznie akty norma-tywne, a nie akty stosowania prawa. Składany do Trybunału wniosek może zatem doprowa-dzić do orzeczenia o niekonstytucyjności danego przepisu tylko wtedy, gdy niekonstytucyj-ność ma swoje źródło w samym przepisie, nie zaś w akcie jego stosowania. Zdaniem Sejmu, w przypadku wniosku Rady Gminy Stężyca mamy do czynienia nie tyle z zaskarżeniem prze-pisu, ile z zaskarżeniem aktów ze sfery stosowania prawa. Z treści uzasadnienia wniosku wy-nika, w ocenie Sejmu, że do naruszenia norm konstytucyjnych miało dojść przez taką, a nie inną interpretację art. 36 ust. 5 u.p.s. przez sądy. Zdaniem Sejmu, argumentacja wniosku nie zawiera uzasadnienia niekonstytucyjności przepisów, jest zaś w istocie wyrazem krytycznej oceny wydanych w sprawie wyroków. Wnioskodawca nie wykazał przy tym istnienia po-wszechnej, utrwalonej praktyki stosowania prawa (linii orzeczniczej), nadającej kwestiono-wanemu przepisowi niekonstytucyjne znaczenie. Takiej analizy we wniosku Rady Gminy Stężyca zabrakło, co – zdaniem Sejmu – nie pozwala na przyjęcie, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ukształtowaną praktyką stosowania prawa, przesądzającą o treści nor-matywnej zakwestionowanego we wniosku przepisu. Rozstrzygnięcie sprawy przez Trybunał Konstytucyjny jest w takiej sytuacji, w ocenie Sejmu, niedopuszczalne. 3. Podobnie jak Sejm, Prokurator Generalny również przedstawił, w piśmie z 29 wrze-śnia 2020 r., stanowisko, według którego postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Argumenty podniesione przez Prokuratora Generalnego są w dużej części zbieżne z argumentami przedstawionymi przez Sejm. W ramach analizy formalnej wniosku – którą Trybunał zobowiązany jest przeprowadzać na każdym etapie postępowania – należy, zdaniem Prokuratora Generalnego, dojść do następujących wniosków: – Rada Gminy Stężyca, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, spełniła wymagania wynikające z art. 48 u.o.t.p.TK, kwestionując przepis związany ze spra-wami objętymi zakresem jej działania; – Rada Gminy Stężyca nie dopełniła jednakże wymagań wynikających z art. 47 ust. 2 u.o.t.p.TK. Nie przedstawiła bowiem wykładni wzorców kontroli, a uzasadnienie przedsta-wionego zarzutu niekonstytucyjności jest zbyt ogólnikowe. Prokurator Generalny, podobnie jak Sejm, uznał, że istotą wniosku jest nie treść nor-matywna kwestionowanego przepisu, lecz jego jednostkowe zastosowanie przez sądy. Wnio-skodawca nie wykazał przy tym, że istnieje utrwalona linia orzecznicza, interpretująca zakwe-stionowany przepis w sposób opisany we wniosku. Prokurator Generalny podkreślił, że w gestii Trybunału Konstytucyjnego nie leży ocena prawidłowości zastosowania in concreto OTK ZU A/2022 K 4/20 poz. 71 4 regulacji zawartych w ustawie lub innym akcie normatywnym. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich nie przedstawił stanowiska w niniejszej sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Szczegółowa analiza wniosku Rady Gminy Stężyca (dalej także: wnioskodawca) pod względem formalnym, którą Trybunał Konstytucyjny przeprowadził na tym etapie postępo-wania, potwierdziła legitymację Rady Gminy Stężyca do złożenia przedmiotowego wniosku. Rada Gminy Stężyca jest bowiem organem stanowiącym jednostki samorządu terytorialnego, a przepis przedstawiony Trybunałowi do kontroli jest związany ze sprawami objętymi zakre-sem jej działania – zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; ze zm.), do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania i przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Analiza wniosku Rady Gminy Stężyca wskazała jednak na braki uniemożliwiające przeprowadzenie kontroli merytorycznej zakwestionowanego przepisu. Zarzut wnioskodawcy naznaczony jest logiczną sprzecznością: kontrola zakwestiono-wanego przepisu miałaby być dokonana w zakresie, w jakim przepis ten pozbawia radę gminy możliwości przyznania wójtowi dodatku specjalnego – i jednocześnie, jak zaznaczył wnio-skodawca, miałaby zostać przeprowadzona w sytuacji, gdy wójtowi przysługuje wskazany w tym przepisie dodatek specjalny. Artykuł 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530; dalej: u.p.s.) ma następującą treść: „Pracownikowi samorządowe-mu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny”. Rada Gminy Stężyca interpretuje art. 36 ust. 5 u.p.s. przyjmując, że przyznaje on wój-towi dodatek specjalny. Tymczasem, według stanowiska sądów, przepis ten nie ma zastoso-wania do wójta. Dodatek specjalny dla wójta przyznawany jest na podstawie innego przepisu – przepisu szczególnego, który reguluje kwestię przedmiotowego dodatku w odniesieniu do wójta w sposób inny niż w odniesieniu do pozostałych pracowników samorządowych. Przepi-sem tym jest art. 36 ust. 3 u.p.s., który stanowi, że: „Wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), staroście oraz marszałkowi województwa przysługuje dodatek specjalny”. Z dokumentacji sprawy wynika, że Rada Gminy Stężyca nie zgadza się z interpretacją przepisów dokonaną przez sądy administracyjne w jej sprawie. Rada Gminy Stężyca nie chce zaakceptować, że art. 36 ust. 3 u.p.s. stanowi lex specialis w stosunku do art. 36 ust. 5 u.p.s., wyłączając jego stosowanie w stosunku do wójta – przy czym art. 36 ust. 3 u.p.s. jest dla wój-ta korzystniejszy. Istnieją podstawy, by przypuszczać, że Rada Gminy Stężyca w istocie po-szukuje prawnego potwierdzenia możliwości przyznania wójtowi dwóch dodatków specjal-nych – obligatoryjnego, na podstawie art. 36 ust. 3 u.p.s., i fakultatywnego, na podstawie art. 36 ust. 5 u.p.s. Nie uzasadnia jednak, dlaczego uważa, że są to dwa różne dodatki specjal-ne, skoro ustawodawca używa jednego pojęcia „dodatek specjalny”, a sądy administracyjne jednoznacznie przyjmują, że przepisy wprowadzają rozróżnienie podmiotowe polegające na tym, że dodatek ten przysługuje wójtowi obligatoryjnie, a innym pracownikom samorządo-wym – fakultatywnie, ze względu na zwiększone obowiązki lub dodatkowe zadania. Wnioskodawca nie wykazał także żadnego problemu konstytucyjnego w odniesieniu do zasady autonomii jednostek samorządu terytorialnego. Wszakże to nie do jednostek samo-rządu terytorialnego należy wyznaczanie granic własnej autonomii. Rada Gminy Stężyca sa- OTK ZU A/2022 K 4/20 poz. 71 5 ma podnosi, że jej autonomia jest realizowana w granicach prawa. Brak zgody na granice wyznaczone przez prawo, i doprecyzowane w orzecznictwie sądowym, nie oznacza braku autonomii jednostki samorządu terytorialnego – przyznanej przecież w granicach prawa, a nie poza nimi. Według wnioskodawcy „prawo organu stanowiącego gminy – rady gminy do samo-dzielnego decydowania o przyznaniu przedmiotowego dodatku [jest] wyrażone w art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 Nr 124, poz. 607)”. Tymczasem żaden z tych przepi-sów nie odnosi się do jakichkolwiek składników wynagrodzeń, lecz statuują one ogólną zasa-dę autonomii jednostek samorządu terytorialnego, ograniczoną jednakowoż przepisami pra-wa. Jednostka samorządu terytorialnego istnienie takich ograniczeń zobowiązana jest respek-tować. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, Rada Gminy Stężyca nie zdołała sformułować problemu konstytucyjnego, który mógłby zostać poddany kontroli Trybunału. Biorąc pod uwagę wszystkie wyżej podniesione racje, Trybunał uznał, że aktualizuje się podstawa umorzenia postępowania w postaci niedopuszczalności orzekania i postanowił jak w sentencji.