K 8/23

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 7 sierpnia 2025 r. Pozycja 81 WYROK z dnia 15 lipca 2025 r. Sygn. akt K 8/23 W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Justyn Piskorski Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na rozprawie w dniu 19 lipca 2023 r. i w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) na posiedzeniach niejawnych w dniach 4 czerwca i 15 li-pca 2025 r., wniosku Prezesa Rady Ministrów o zbadanie zgodności: art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Konsty-tucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniejszość kon-stytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego, z art. 197, art. 190 ust. 5, art. 188, art. 189, art. 7 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), przez to, że odbiera Trybunałowi Konstytucyjnemu nadaną mu przez ustrojodawcę władzę orzekania w składzie wszystkich sędziów, co do których nie zachodzą żadne przeszkody faktyczne ani prawne do orzekania, i którzy wykonują prawny obowiązek udziału w orzekaniu, jest niezgodny z art. 188, art. 189 i art. 197 Konstytucji Rzeczypo-spolitej Polskiej oraz z zasadą rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, wyrażoną w jej preambule – w związku z art. 8 ust. 1 i art. 7 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 2 UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 7 czerwca 2023 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: wnioskodawca) wniósł o zbadanie, czy art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny (dalej także: Trybunał, TK) w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniejszość kon-stytucyjnego składu TK, jest zgodny z art. 197, art. 190 ust. 5, art. 188, art. 189, art. 7 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji. 2. Zaskarżony art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK wprowadza minimalną, do-puszczalną w myśl ustawy liczbę sędziów tworzących pełny skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskodawca podniósł, że pojęcie „pełnego składu” sędziów definiowane było różnorodnie na poziomie wielu aktów ustawowych regulujących działanie Trybunału Konstytucyjnego od 1985 roku. Wnioskodawca wskazał, że przemiany te wiązały się z wpro-wadzanymi przez ustawodawcę modyfikacjami regulacji dotyczącej instytucji kworum, która w istocie przesądza o osiągnięciu przez Trybunał Konstytucyjny zdolności orzeczniczej w pełnym składzie orzekającym. Wnioskodawca podniósł, że regulacja ta, wprowadzona po raz pierwszy do polskiego porządku prawnego mocą ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Try-bunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) i podtrzymywana w kolejnych ak-tach ustawowych o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest daleka od stałości, wyrażając w różnym czasie odmienne założenia. 3. W zakresie niezgodności kwestionowanego przepisu z przytoczonymi w petitum wniosku wzorcami wnioskodawca podniósł, że regulacja ustawowa, o której mowa w art. 197 Konstytucji, nie może definiować odmiennie takich unormowań konstytucyjnych, które w sposób konkretny i szczegółowy przesądzają zarówno o kluczowych elementach organiza-cji sądu prawa, jak i o trybie postępowania przed tym organem. Wnioskodawca podkreślił, że ustawodawca jest związany konstytucyjnymi nakazami zagwarantowania sprawiedliwości proceduralnej oraz rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, a zatem nie może przyjmować rozwiązań dysfunkcjonalnych dla sędziowskiego procesu decyzyjnego. Wnio-skodawca podniósł w tym kontekście, że mając na względzie brzmienie art. 197 Konstytucji, ustawodawca winien gwarantować sprawność, rzetelność i efektywność działania Trybunału Konstytucyjnego w oparciu o kryteria zawarte w Konstytucji, a więc nie ma pełnej swobody w zakresie kształtowania organizacji i trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyj-nym. W opinii wnioskodawcy, ustawodawca winien brać pod uwagę, że funkcje i kompeten-cje Trybunału Konstytucyjnego muszą być wykonywane skutecznie, rzetelnie, w sposób nie-zawisły i bez nieuzasadnionej zwłoki, określony zaś ustawowo ustrój Trybunału nie może stwarzać okazji do paraliżowania jego działalności, w tym z powodu zachowania sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskodawca podniósł ponadto, że konstytucyjna regulacja dotycząca uzyskania większości głosów w obrębie składu orzekającego TK ma charakter gwarancyjny, którego celem jest zapobieganie modyfikowaniu przez ustawodawcę zwykłego mechanizmów decy-zyjnych w Trybunale. Stąd, konstytucyjny kontekst powyższego rozwiązania oznacza, w opi-nii wnioskodawcy, niedopuszczalność wprowadzenia drogą ustawy na przykład zasady jednomyślności jako warunku zapadnięcia orzeczenia lub przyznania głosu decydującego przewodniczącemu składu orzekającego Trybunału. Wnioskodawca podniósł również, że OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 3 szczególna pozycja ustrojowa polskiego sądu prawa, która wynika z jego kompetencji wska-zanych w art. 188 i art. 189 Konstytucji, ma doniosłe znaczenie zarówno dla spójności syste-mu prawa, jak i dla realizacji gwarancji leżących u podstaw aksjologii konstytucyjnej oraz dla funkcjonowania ustroju Rzeczypospolitej Polskiej. Wnioskodawca podkreślił w tym kontek-ście, że powinnością ustawodawcy jest zapewnienie Trybunałowi faktycznej zdolności do wywiązywania się z przypisanych obowiązków, czemu na przeszkodzie nie może stać regula-cja ustawowa choćby potencjalnie uniemożliwiająca Trybunałowi wykonywanie powierzo-nych zadań. W kontekście wyrażonej w art. 7 Konstytucji ustrojowej zasady legalizmu wniosko-dawca podniósł, że za niedopuszczalną należy uznać jakąkolwiek domniemaną kompetencję organów władzy publicznej, a także dowolne, arbitralne jej wykonywanie. W opinii wniosko-dawcy, wprowadzenie do porządku prawnego przez ustawodawcę zwykłego instytucji kwo-rum dla pełnego składu orzeczniczego, koniecznej dla osiągnięcia przez Trybunał zdolności do realizowania kompetencji orzeczniczych, nie znajduje oparcia w Konstytucji ani w przepi-sach określających kompetencje ustawodawcy jako organu władzy publicznej. Podobnie wnioskodawca odniósł się do wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasady nadrzędności ustawy zasadniczej, podnosząc, że niedopuszczalne jest modyfikowanie regulacji konstytu-cyjnej drogą ustawy zwykłej, w szczególności gdy przepis Konstytucji jest zupełny i umożli-wia samodzielne stosowanie wynikającej z niego normy. 4. W uzasadnieniu powyższych zarzutów wnioskodawca podniósł, że ogólne upoważ-nienie ustawodawcy do regulowania wszelkich spraw przez siebie wybranych wywodzone z art. 10 ust. 2 i art. 95 ust. 1 Konstytucji nie ma charakteru treściowo nieograniczonego (bezwzględnego). Wnioskodawca wskazał, że upoważnienie to podlega ograniczeniu ze względu na zakaz wkraczania w materię konstytucyjną: ustawodawca zwykły nie może arbi-tralnie modyfikować unormowań konstytucyjnych, a realizacja jego kompetencji prawodaw-czej nie może prowadzić do zakwestionowania nadrzędnego charakteru normowań konstytu-cyjnych. W opinii wnioskodawcy, zagadnienie minimalnej wymaganej liczby sędziów Trybu-nału Konstytucyjnego warunkującej osiągnięcie zdolności do orzekania w pełnym składzie należy do materii uregulowanej w przepisach ustawy zasadniczej odczytywanych w kontek-ście konstytucyjnych standardów rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych, przestrzegania zakresu kompetencji przez ustawodawcę oraz efektywnej, niezakłóconej reali-zacji kompetencji przez Trybunał, a także poszanowania nadrzędnej roli Konstytucji. Zda-niem wnioskodawcy, skoro ustrojodawca określił precyzyjnie liczbę sędziów, z których skła-da się Trybunał Konstytucyjny, to przepis pozwalający na pominięcie niektórych sędziów przy ustalaniu pełnego składu należy uznać za niezgodny z Konstytucją. Wnioskodawca pod-niósł jednocześnie, że liczba sędziów, którzy tworzą pełny skład orzeczniczy, nie może być utożsamiana z liczbą sędziów, z których składa się Trybunał Konstytucyjny. Wnioskodawca stanął w tym względzie na stanowisku, że pełny skład orzeczniczy Trybunału stanowią jego sędziowie zdolni do orzekania w danej sprawie, tj. sędziowie posiadający legitymację, niewy-łączeni od orzekania i stawiający się w celu wzięcia udziału w czynnościach procesowych. Wnioskodawca wskazał również, że Konstytucja nie zawiera regulacji dotyczącej konieczno-ści ustanowienia kworum dla pełnego składu orzeczniczego Trybunału, co w opinii wniosko-dawcy jest spójne z zawartym w Konstytucji unormowaniem, zgodnie z którym orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. Wnioskodawca podkreślił wreszcie, że brak jednoznacznego, sformułowanego na po-ziomie Konstytucji wymagania dotyczącego zapewnienia określonego kworum w funkcjono-waniu organów kolegialnych, w tym Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać za świadomą decyzję ustrojodawcy, której poszanowanie wymaga respektowania zakazu nadawania tych OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 4 samych znaczeń różnym pojęciom zawartym w tekście normatywnym. Ponadto, wniosko-dawca stwierdził, że rozwiązanie ustawowe przyjęte w zakresie ustanowienia kworum dla pełnego składu orzeczniczego Trybunału należy uznać za dysfunkcjonalne i wprowadzone z przekroczeniem zakresu swobody regulacyjnej przez ustawodawcę, której granice wyznacza art. 197 Konstytucji. Wnioskodawca podniósł w tym kontekście, że jakiekolwiek uregulowa-nia wyłączające lub ograniczające zdolność do wydawania orzeczeń przez Trybunał Konsty-tucyjny naruszają art. 197 Konstytucji, szczególnie zasadę nadrzędności ustawy zasadniczej, zasadę legalizmu oraz wyrażoną w preambule dyrektywę rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych. 5. W piśmie z 27 czerwca 2023 r. (znak: VII.510.54.2023) Rzecznik Praw Obywatel-skich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 6. W piśmie z 19 lipca 2023 r. (znak: 1001-8.TK.94.2023), na podstawie art. 42 pkt 7 oraz art. 63 ust. 1 u.o.t.p.TK, Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator podniósł, że podjęcie kontroli zaskarżonego przepisu w trybie przedsta-wionego Trybunałowi wniosku zależy od wykazania przez wnioskodawcę istnienia związku kwestionowanego uregulowania z dostrzeżonym problemem konstytucyjnym. Zdaniem Pro-kuratora, w analizowanej sprawie problem ten dotyczy sposobu określenia kworum pełnego składu sędziów TK w zaskarżonej regulacji, który może w konsekwencji stwarzać możliwość podjęcia działań obstrukcyjnych, polegających na przykład na wyrażeniu odmowy udziału w orzekaniu w pełnym składzie przez niektórych sędziów TK. W odróżnieniu od wniosko-dawcy Prokurator stanął w tej kwestii na stanowisku, że w analizowanej sprawie brak jest podstaw do zaliczenia problematyki kworum pełnego składu sędziów Trybunału do materii konstytucyjnej. Prokurator uznał jednocześnie, że wnioskodawca nie wykazał, by istotnie zaskarżona regulacja była źródłem przedstawionego problemu konstytucyjnego, a więc moż-liwości pozbawienia Trybunału zdolności do realizowania wyznaczonych mu w Konstytucji zadań wskutek wyrażenia odmowy udziału w orzekaniu w pełnym składzie przez niektórych sędziów TK. Prokurator zwrócił uwagę, że powodu niemożności zebrania pełnego składu w takich okolicznościach należy upatrywać w indywidualnej postawie sędziów, nie zaś w za-kwestionowanej we wniosku regulacji ustawowej. Prokurator stwierdził ponadto, że ustawodawca może uregulować w akcie ustawowym mechanizm postępowania na wypadek niemożności zebrania pełnego składu sędziów TK. Niemniej jednak, w opinii Prokuratora, ocena braku tego rodzaju uregulowań pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, gdyż brak ten należy kwalifikować jako zaniechanie, a nie pominięcie prawodawcze, którego ewentualne zaistnienie nie zostało zresztą podniesio-ne przez wnioskodawcę. Prokurator wskazał wreszcie, że zarzut naruszenia art. 197 Konstytucji nie może za-sługiwać na uwzględnienie w świetle wcześniejszego orzecznictwa Trybunału Konstytucyj-nego dopuszczającego doprecyzowanie w ustawie minimalnej liczby sędziów tworzących pełny skład Trybunału. Prokurator zauważył przy tym, że dla rozpoznania przedstawionego Trybunałowi problemu konieczne byłoby powołanie wzorca rekonstruowanego z art. 197 w związku z preambułą, art. 2 i art. 173 Konstytucji oraz odpowiednie uzasadnienie zarzutów. Zdaniem Prokuratora, powyższy brak formalny wniosku nie może być skompensowany w oparciu o zasadę falsa demonstratio non nocet, ponieważ dla wyznaczenia ram prawnych decydujące znaczenie ma istota sprawy ustalana na podstawie przedstawionej argumentacji, Trybunał zaś nie jest uprawniony do uzupełniania wzorców kontroli o przepisy niewskazane OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 5 przez podmioty inicjujące postępowanie przed Trybunałem ani do zwolnienia ich z obowiąz-ku obalenia domniemania konstytucyjności kwestionowanych regulacji. 7. W piśmie z 27 lipca 2023 r. (znak: BAS-WAK-1395/23), na podstawie art. 69 ust. 2 w związku z art. 42 pkt 3 u.o.t.p.TK, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Sejm) przedsta-wił wyjaśnienia w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK jest niezgodny z zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych wyrażoną w preambule Konstytucji w związku z art. 190 ust. 5 i z art. 197 Konstytucji. Po-nadto Sejm wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedo-puszczalność wydania wyroku. Analiza formalnoprawna wniosku doprowadziła Sejm do konkluzji, że część z przy-wołanych przez wnioskodawcę wzorców kontroli nie jest adekwatna do przedstawionego Trybunałowi problemu konstytucyjnego, co w opinii Sejmu dotyczy art. 7, art. 8 ust. 1, art. 188 oraz art. 189 Konstytucji. Sejm podniósł mianowicie, że uzasadnienie wniosku nie wyjaśnia zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady legalizmu przez zaskarżoną regulację i nie wykazuje adekwatnego związku treściowego między zaskarżoną regulacją a zasadą nadrzęd-ności Konstytucji. W odniesieniu zaś do podstawowych kompetencji i uprawnienia Trybunału wynikającego z art. 188 i art. 189 Konstytucji, powołanych w charakterze wzorca kontroli, Sejm wskazał, że argumentacja wnioskodawcy jest niekompletna, ponieważ nie obejmuje innych okoliczności wymagających także udziału całego składu osobowego sędziów TK, a ponadto odnosi się w istocie do naruszenia zasady sprawności i rzetelności działania insty-tucji publicznych wyrażonej w preambule. Z tego względu, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, Sejm wniósł o umorzenie postępowania w zakresie oceny zgodności art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK z art. 7, art. 8 ust. 1, art. 188 oraz art. 189 Konstytucji z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. W odniesieniu do sposobu określenia normatywnego zakresu zaskarżenia, przyjęta przez wnioskodawcę formuła, zdaniem Sejmu, nie ma charakteru zakresowego w znaczeniu ścisłym. W opinii Sejmu, zastosowana przez wnioskodawcę formuła ma charakter argumen-tacyjny, a mianowicie służący uwypukleniu istoty stawianych zarzutów, co z kolei doprowa-dziło Sejm do konkluzji, że zaskarżona regulacja winna zostać poddana kontroli w całości, a więc z pominięciem formuły zakresowej. Sejm zauważył jednocześnie, że uzasadnienie wniosku zawiera rozważania wykazujące naruszenie konstytucyjnej zasady sprawności i rze-telności działania instytucji publicznych oraz regulacji wskazującej liczbę sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Sejmu, powołanie się przez wnioskodawcę w uzasadnieniu na zasadę sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych winno zostać potraktowane jako wskazanie wzorca kontroli, który – choć pominięty w petitum wniosku – ma istotne zna-czenie dla rozstrzygnięcia stawianego problemu konstytucyjnego. Z tego względu, w oparciu o zasadę falsa demonstratio non nocet, Sejm przedstawił merytoryczną ocenę zgodności art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą spraw-ności i rzetelności działania instytucji publicznych w związku z art. 190 ust. 5 i art. 197 Kon-stytucji. W tym kontekście Sejm wyraził pogląd, że przepisy ustawowe regulujące tryb i orga-nizację postępowania przed Trybunałem jako organem powołanym do zapewnienia realizacji i ochrony praw gwarantowanych w Konstytucji muszą być zgodne z konstytucyjną zasadą sprawności i rzetelności działania instytucji publicznych. W opinii Sejmu, zakwestionowana regulacja określająca kworum pełnego składu Trybunału jest dysfunkcjonalna i narusza zasa-dę sprawności działania instytucji publicznych we wszystkich jej aspektach, a mianowicie sprawności, rzetelności i efektywności działania. Sejm nie podzielił przy tym opinii wniosko-dawcy, że zaskarżona regulacja wkracza w materię konstytucyjną, ponieważ nie modyfikuje ani nie zmienia znaczenia przepisów Konstytucji. Sejm zaznaczył jednak, że wydane na pod- OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 6 stawie art. 197 Konstytucji regulacje winny podlegać określonym wymaganiom i być zgodne w szczególności z konstytucyjnymi zasadami poprawnej legislacji, zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz powinny być sformułowane w taki sposób, aby zapewnić sprawne, rzetelne i efektywne działanie Trybunału Konstytucyjnego. Sejm zazna-czył, że na dysfunkcjonalność ocenianej regulacji składa się również brak rozwiązań procedu-ralnych umożliwiających zapewnienie Trybunałowi nieprzerwanego działania w okoliczno-ściach, w których nie jest możliwe zebranie co najmniej jedenastu sędziów w celu utworzenia pełnego składu. Stąd, w opinii Sejmu, naruszenie powołanego związkowo art. 197 i art. 190 ust. 5 Konstytucji polega na uregulowaniu materii ustawowej w taki sposób, że brak jest za-pewnienia Trybunałowi zdolności do sprawnego i rzetelnego działania ze względu na brak mechanizmu przywrócenia sprawności w razie niemożności zebrania kworum określonego w ustawie. Zdaniem Sejmu, na tym tle powstaje ryzyko przerwania pełnienia przez Trybunał przypisanej roli ustrojowej, w tym ryzyko zablokowania wykonywania kluczowych kompe-tencji konstytucyjnych. Sejm wyraził jednocześnie pogląd, że ewentualne orzeczenie o niekonstytucyjności zakwestionowanej wnioskiem regulacji pozostanie bez wpływu na obowiązywanie rozstrzy-gnięć Trybunału zapadłych uprzednio w pełnym składzie pod rządami u.o.t.p.TK. Sejm pod-niósł w tym kontekście, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału są osta-teczne, Konstytucja zaś nie przewiduje żadnego trybu kontroli bądź wzruszania czy też uchy-lania lub zmiany zapadłych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, w tym z uwagi na wady proceduralne zaistniałe podczas ich wydawania lub w drodze zastosowania przepisów o nie-ważności postępowania przewidzianych w procedurze cywilnej. II Na rozprawie 19 lipca 2023 r. stawili się przedstawiciele wnioskodawcy – Prezesa Rady Ministrów oraz przedstawiciel Prokuratora Generalnego. W imieniu Sejmu nie stawił się nikt – Sejm o terminie rozprawy został powiadomiony prawidłowo. Z uwagi na fakt, że Sejm nie przedstawił stanowiska w sprawie, Trybunał wyznaczył Sejmowi dodatkowy termin na przedstawienie jego stanowiska. Stanowisko Sejmu wpłynęło do Trybunału 27 lipca 2023 r. W piśmie z 14 maja 2025 r. Prokurator Generalny poinformował, że nie weźmie udziału w rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie K 8/23. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał mo-że rozpoznać wniosek na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystar-czającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. Pismem z 21 maja 2025 r. Przewodniczący składu poinformował uczestników postę-powania o rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym. Do dnia wydania orzeczenia żaden z uczestników postępowania nie wystąpił w tej sprawie z żadnym dodatkowym wnio-skiem, który w szczególności mógłby wpływać na bieg postępowania bądź wyrażałby mody-fikacje merytoryczne rozpoznawanego przez Trybunał wniosku. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 7 III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Legitymacja wnioskodawcy. Nie budzi żadnych wątpliwości legitymacja prawna Prezesa Rady Ministrów (dalej także: wnioskodawca) do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego – wynika ona w sposób jednoznaczny z obowiązujących w tym zakresie przepisów, tj. z art. 191 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 188 pkt 1 Konstytucji, które stanowią, że: – „Art. 188 Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją”; – „Art. 191 1. Z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188, do Trybunału Konstytucyj-nego wystąpić mogą: 1) Prezydent Rzeczypospolitej, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezes Rady Mi-nistrów, 50 posłów, 30 senatorów, Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, Prokurator Generalny, Prezes Najwyższej Izby Kontroli, Rzecznik Praw Obywatelskich”. 2. Przedmiot kontroli konstytucyjnej. Regulacje dotyczące kworum pełnego skła-du Trybunału Konstytucyjnego w perspektywie historycznej. Wnioskiem Prezesa Rady Ministrów objęty jest art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), który brzmi: „Rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sę-dziów Trybunału”. Przepis ten został zakwestionowany w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniej-szość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego. Wnioskodawca zasadnie wskazał, że „regulacje ustawowe dotyczące kworum pełnego składu Trybunału są dalekie od stałości i właściwie każda kolejna regulacja ustawowa przyj-mowała odmienne rozwiązania w tym zakresie”. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 22, poz. 98), w art. 25 ust. 1, przewidywała rozpoznawanie przez Trybunał spraw dotyczących zgodności aktów ustawodawczych z Konstytucją w składzie pięciu sędziów, a spraw dotyczą-cych innych aktów normatywnych – w składzie trzech sędziów. Art. 25 ust. 2 tej ustawy sta-nowił podstawę do rozpoznawania spraw o szczególnej zawiłości przez Trybunał w pełnym składzie. Ustawa nie przewidywała kworum w takim postępowaniu. Art. 25 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytu-cyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643) stanowił, że rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wy-maga udziału co najmniej dziewięciu sędziów Trybunału. Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064; da-lej: ustawa z 25 czerwca 2015 r.), w art. 44 ust. 3, podtrzymała wymóg udziału, przy orzeka-niu w pełnym składzie, co najmniej dziewięciu sędziów Trybunału. Przepis ten został zmieniony na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa z 22 grudnia 2015 r.) w taki sposób, że po zmianie orzekanie w pełnym składzie wymagało udziału co najmniej 13 sędziów Trybunału. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 122/VIII kadencja) stwierdzono, że: „Różnica między 9 osobami a 15 osobami jest zbyt wielka, aby OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 8 twierdzić, że 9 osób stanowi pełny skład. Z kolei 15 osób może stanowić problem w sytuacji konieczności wyłączenia sędziego. Zasadne jest zatem podniesienie minimalnej liczby sę-dziów stanowiących pełny skład do co najmniej 13 sędziów. To zabezpieczy jakość i obiek-tywizm orzeczeń, a także da margines bezpieczeństwa w przypadku wyłączenia niektórych sędziów”. Kolejna zmiana nastąpiła na mocy ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konsty-tucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa z 22 lipca 2016 r.), która w art. 26 ust. 2 zdanie pierwsze stanowiła, że rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 558/VIII kadencja) wskazano, że: – „[t]ak określone kworum ma być gwarancją, że przy orzekaniu w najważniejszych sprawach posiadających szczególne znaczenie dla państwa, w wydaniu rozstrzygnięcia będzie brał udział zawsze cały lub prawie cały skład Trybunału, co będzie miało wpływ na kształto-wanie autorytetu wydanego orzeczenia oraz samego organu”, – „[p]onieważ większość spraw, w tym także wniosków konstytucyjnych, będzie roz-patrywana w składzie 5 sędziów, nie jest możliwe podnoszenie zarzutu, że skład na poziomie 11 sędziów może blokować działanie Trybunału w kontekście rozpatrywania wniosków kon-stytucyjnych (…)”. Wyżej wskazane rozwiązanie przyjęte zostało również w obecnie obowiązującej usta-wie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jak już wskazano na wstępie, w art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze stanowi ona, że rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału. 3. Wzorce kontroli konstytucyjnej (wskazane przez wnioskodawcę). Prezes Rady Ministrów zakwestionował zgodność przytoczonego wyżej przepisu z art. 197, art. 190 ust. 5, art. 188, art. 189, art. 7 oraz art. 8 ust. 1 Konstytucji. Mają one na-stępujące brzmienie: – „Art. 197 Organizację Trybunału Konstytucyjnego oraz tryb postępowania przed Trybunałem określa ustawa”; – „Art. 190 (…) 5. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów”; – „Art. 188 Trybunał Konstytucyjny orzeka w sprawach: 1) Zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją, 2) zgodności ustaw z ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, których ratyfi-kacja wymagała uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie, 3) zgodności przepisów prawa, wydawanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami, 4) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, 5) skargi konstytucyjnej, o której mowa w art. 79 ust. 1”; – „Art. 189 Trybunał Konstytucyjny rozstrzyga spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi kon-stytucyjnymi organami państwa”; – „Art. 7 Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa”; – „Art. 8 1. Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej”. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 9 4. Właściwość Trybunału Konstytucyjnego. Oczywista jest legitymacja Trybunału Konstytucyjnego do rozstrzygnięcia o zgodno-ści z Konstytucją objętego wnioskiem przepisu ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wynika ona z przytoczonego wyżej art. 188 Konstytucji. Żaden przepis systemu prawa nie zwalnia ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym od wymogu zgodności jej przepisów z Konstytucją, jedynym zaś podmiotem władnym do przeprowadzenia takiej kontroli, z woli ustrojodawcy, pozostaje Trybunał Konstytucyjny. W przeszłości Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie orzekał o konstytucyjności przepisów regulujących jego własne kompetencje bądź odnoszących się do jego statusu ustro-jowego lub statusu sędziów (zob. m.in. orzeczenie z 11 września 1995 r., sygn. P 1/95, OTK ZU w 1995 r., poz. 26; wyroki TK z: 11 maja 2005 r., sygn. K 18/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 49; 9 listopada 2005 r., sygn. Kp 2/05, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 114; 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 185; 9 grudnia 2015 r., sygn. K 35/15, OTK ZU nr 11/A/2015, poz. 186). 5. Skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego. 5.1. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 lit. a u.o.t.p.TK, w sprawie zgodności ustaw i ratyfi-kowanych umów międzynarodowych z Konstytucją Trybunał orzeka w składzie pięciu sę-dziów Trybunału, a zgodnie z art. 190 ust. 5 Konstytucji oraz art. 106 ust. 1 u.o.t.p.TK, orze-czenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. 5.2. Obowiązujące przepisy prawa nie nakładają wymogu badania przepisu dotyczą-cego pełnego składu orzekającego Trybunału Konstytucyjnego przez takiż skład Trybunału. Ani ustrojodawca, ani ustawodawca nie uzależnia liczebności składu od konkretnej treści poddanych kontroli norm. Art. 37 ust. 1 u.o.t.p.TK wyraźnie określa natomiast przypadki, w których Trybunał orzeka w pełnym składzie. Są to sprawy: a) sporów kompetencyjnych pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami pań-stwa, b) o stwierdzenie przeszkody w sprawowaniu urzędu przez Prezydenta Rzeczypospoli-tej Polskiej oraz powierzenie Marszałkowi Sejmu tymczasowego wykonywania obowiązków Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, c) zgodności z Konstytucją celów lub działalności partii politycznych, d) zgodności ustawy z Konstytucją przed jej podpisaniem lub umowy międzynarodo-wej z Konstytucją przed jej ratyfikacją, e) o szczególnej zawiłości, z inicjatywy Prezesa Trybunału, a także gdy z wnioskiem o uznanie sprawy za szczególnie zawiłą do Trybunału zwróci się skład orzekający wyznaczo-ny do rozpoznania danej sprawy, albo w sprawach, w których szczególna zawiłość wiąże się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, a w szczególności gdy skład orzekający zamierza odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wyda-nym w pełnym składzie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żadna z wyżej określonych przesłanek nie za-chodzi w niniejszym postępowaniu. 5.3. Bardzo krótko, w niektórych dawniej obowiązujących ustawach o Trybunale Konstytucyjnym, istniała przesłanka „szczególnej doniosłości” sprawy, która uzasadniała jej rozpatrzenie w pełnym składzie orzekającym. Została ona wprowadzona na mocy ustawy z 25 czerwca 2015 r. Art. 44 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy przewidywał, że Trybunał orzeka w pełnym składzie w sprawach o szczególnej zawiłości lub doniosłości, a art. 44 ust. 2 tej OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 10 ustawy precyzował, na czym może polegać doniosłość sprawy, determinująca wymóg rozpa-trzenia jej w pełnym składzie. Przepis ten stanowił, że do spraw o szczególnej doniosłości należą zwłaszcza takie, w których rozstrzygnięcie może wiązać się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej. Regulacja ta została zmieniona na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z 22 grudnia 2015 r. w taki sposób, że po zmianie sprawa rozpatrywana przez skład 7 lub 3 sędziów Trybunału, jeżeli była „szczególnie zawiła lub o szczególnej doniosło-ści”, mogła zostać przekazana do rozstrzygnięcia w pełnym składzie orzekającym Trybunału. Z przesłanki „szczególnej doniosłości” zrezygnowano w ustawie z 22 lipca 2016 r. Art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. f tej ustawy stanowił, że „[Trybunał orzeka w pełnym składzie w sprawach] o szczególnej zawiłości, z inicjatywy prezesa Trybunału, a także gdy z wnioskiem o uznanie sprawy za szczególnie zawiłą do Trybunału zwróci się skład orzekający wyznaczony do roz-poznania danej sprawy, albo w sprawach, w których szczególna zawiłość wiąże się z nakła-dami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, a w szczególności gdy skład orzekający zamierza odstąpić od poglądu prawnego wyrażonego w orzeczeniu wydanym w pełnym składzie”. Tożsamy przepis jest zawarty w obecnie obowiązującym art. 37 ust. 1 lit. e u.o.t.p.TK. O ile więc doniosłość niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, o tyle nie ma podstaw prawnych, by z tego względu była rozpatrywana przez pełny skład orzekający Try-bunału. 5.4. Jak już wyżej zaznaczono, w świetle obowiązujących przepisów skład orzekający wyznaczony do rozpoznania danej sprawy jest legitymowany do złożenia wniosku o uznanie sprawy za szczególnie zawiłą – obowiązujące przepisy w żadnym wypadku nie narzucają jednak obowiązku złożenia takiego wniosku. Rozstrzygnięcie tej kwestii pozostaje w gestii składu orzekającego wyznaczonego do rozpoznania sprawy. Badając powołany na wstępie wniosek, Trybunał Konstytucyjny nie znalazł żadnych podstaw do wystąpienia z wnioskiem o uznanie sprawy za szczególnie zawiłą – i w związku z tym o poszerzenie składu orzekającego. Rozpoznawany problem konstytucyjny w toku po-stępowania uznany został za klarowny, wolny od wszelkich zawiłości. Trybunał Konstytucyj-ny zważył przy tym, że zarówno kwestia orzekania przez sądy konstytucyjne o ustawach regulujących ich funkcjonowanie, jak i zagadnienie konieczności zapewnienia ciągłości orzeczniczej i niezakłóconego działania sądów konstytucyjnych były już wielokrotnie badane nie tylko przez Trybunał Konstytucyjny Rzeczypospolitej Polskiej, lecz także przez sądy kon-stytucyjne innych państw. Zostały także opisane w doktrynie oraz w dokumentach, pismach i opiniach wielu wyspecjalizowanych organów i instytucji międzynarodowych. 6. Pozycja ustrojowa Trybunału Konstytucyjnego. Przedmiot niniejszego postępowania wymaga, by – przed przystąpieniem do oceny konstytucyjności zakwestionowanego przez wnioskodawcę przepisu – zwrócić uwagę na po-zycję ustrojową Trybunału Konstytucyjnego jako konstytucyjnego organu państwa. Ukształtowanie statusu i zakresu kompetencji Trybunału Konstytucyjnego Rzeczypo-spolitej Polskiej odpowiada standardowi przyjętemu w większości państw europejskich, gdzie kontrola konstytucyjności prawa przybrała charakter scentralizowany. Trybunał Konstytucyj-ny jest wyspecjalizowanym, konstytucyjnym organem państwa, wyposażonym przede wszystkim w legitymację do ostatecznego i skutecznego erga omnes rozstrzygania o hierar-chicznej zgodności norm prawnych. W treści art. 10 ust. 2 Konstytucji ustrojodawca przesądził, że Trybunał Konstytucyjny wchodzi w skład organów władzy sądowniczej. Włączenie Trybunału Konstytucyjnego w obręb władzy sądowniczej służy niezależności i samodzielności w wykonywaniu funkcji określonych w Konstytucji. Niezależność Trybunału, a więc działanie w warunkach umożli- OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 11 wiających niezawisłe dokonywanie kontroli konstytucyjności prawa, jest zasadą służącą bez-pośrednio ochronie samej Konstytucji. Mimo że wobec brzmienia art. 10 ust. 2 i art. 173 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny funkcjonuje według paradygmatów charakterystycznych dla władzy sądowniczej, nie jest sądem rozumianym jako organ sprawujący wymiar sprawiedliwości (zob. A. Mączyński J. Podkowik, komentarz do art. 188, nb 21 [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87-243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016). 7. Ocena konstytucyjności objętego wnioskiem przepisu. W każdej sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny klucz warunkujący sposób jej rozstrzygnięcia musi być wyprowadzany z analizy przepisów Konstytucji. W sprawie zainicjowanej badanym wnioskiem Prezesa Rady Ministrów, zasadnicze znaczenie w tym aspekcie muszą mieć ustalenia następujące. 7.1. Preambuła Konstytucji eksponuje zasady i wartości, na których – zgodnie z wolą ustrojodawcy – powinno się opierać funkcjonowanie instytucji publicznych państwa polskie-go. Zapewnienie rzetelności i sprawności ich działania wymaga od prawodawcy określonego ukształtowania zasad ich organizacji oraz funkcjonowania. Zasada ciągłości państwa domaga się także zapewnienia ciągłości funkcjonowania instytucji publicznych – z czego wywodzić należy zakaz tworzenia implicite lub explicite przeszkód w rzetelnym, sprawnym i nieprze-rwanym ich działaniu, w szczególności przez prawodawcę. Zasada rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych była wielokrotnie przedmiotem analiz Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wyroki z: 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8; 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1; 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111; 22 września 2006 r., sygn. U 4/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 109; 3 listopada 2006 r., sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147; 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25; 15 stycznia 2009 r., sygn. K 45/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 3; 11 sierpnia 2016 r., sygn. K 39/16, OTK ZU A/2018, poz. 32; 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15, OTK ZU A/2018, poz. 31). W wyroku o sygn. K 14/03 Trybunał Konstytucyjny wywiódł, że „[r]zetelność i sprawność działania instytucji publicznych w szczególności zaś tych instytucji, które zostały stworzone w celu realizacji i ochrony praw gwarantowanych przez Konstytucję, należy do wartości mających rangę konstytucyjną. Wynika to jasno z tekstu wstępu do Konstytucji (tzw. preambuły), w którym jako dwa główne cele ustanowienia Konstytucji wymieniono: zagwa-rantowanie praw obywatelskich oraz zapewnienie rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. (…) Przepisy, których treść nie sprzyja rzetelności lub sprawności działania in-stytucji mających służyć ochronie praw konstytucyjnych, stanowią zarazem naruszenie tych praw, a tym samym uzasadnione jest ich uznanie za niezgodne z Konstytucją”. W wyroku o sygn. K 34/15 Trybunał Konstytucyjny podniósł, że „(…) szczególnie uzasadnione jest to, aby postępowanie przed Trybunałem było efektywne oraz doprowadziło – w rozsądnym terminie – do wydania ostatecznego orzeczenia, w szczególności w sprawach o istotnym znaczeniu dla funkcjonowania organów państwa albo korzystania z wolności i praw zagwarantowanych konstytucyjnie. Przemawia za tym zasada sprawności działania instytucji publicznych wynikająca ze wstępu do Konstytucji. (…) W konsekwencji ustawowy model postępowania przed sądem konstytucyjnym musi, z jednej strony, uwzględniać specy-fikę ustrojowej funkcji Trybunału, z drugiej zaś – zagwarantować efektywność wykonywania przyznanych mu kompetencji”. Konkludując: w perspektywie aksjologii, na jakiej opiera się Konstytucja, trudno prze-cenić znaczenie rzetelności i sprawności działania Trybunału Konstytucyjnego. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 12 Powołane w punktach poprzedzających przepisy art. 188 oraz art. 189 Konstytucji, z woli ustrojodawcy, wyposażają Trybunał Konstytucyjny we władzę „orzekania” w tam określonych sprawach i „rozstrzygania” tam określonych sporów. Powołane przepisy nakła-dają też na Trybunał Konstytucyjny obowiązek „orzekania” w tychże sprawach i „rozstrzyga-nia” tychże sporów. Konstytucja nie zna pojęcia „pełny skład” Trybunału Konstytucyjnego. W art. 194 ust. 1 stanowi jedynie, że Trybunał Konstytucyjny składa się z piętnastu sędziów. Konstytucja nie wiąże władzy orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego z żadnymi li-mitami dotyczącymi liczby sędziów uczestniczących w orzekaniu – przy czym elementarnym prawem i elementarnym obowiązkiem prawnym każdego sędziego Trybunału Konstytucyjne-go jest udział w orzekaniu. Konstytucja w żadnym wypadku nie uwalnia Trybunału Konstytucyjnego od wypeł-niania zadań w zakresie orzekania w sprawach mu powierzonych z uwagi na liczbę sędziów, którzy realizują prawny obowiązek udziału w orzekaniu – czy też z uwagi na liczbę sędziów, którzy w danej chwili zachowują zdolność do udziału w orzekaniu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 Konstytucji, Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypo-spolitej Polskiej. Oznacza to w szczególności, że władza orzecznicza nadana Trybunałowi Konstytucyjnemu przez Konstytucję nie może być ani odbierana, ani ograniczana przez me-chanizmy i konstrukcje tworzone na poziomie innych aktów prawnych, w tym – na poziomie ustaw. Zgodnie z art. 197 Konstytucji, ustrojodawca powierzył ustawodawcy uregulowanie w ustawie jedynie organizacji Trybunału Konstytucyjnego oraz trybu postępowania przed Trybunałem. Z kolei art. 7 Konstytucji domaga się działania przez organy władzy publicznej – w tym przez ustawodawcę – na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta obowiązuje w szczególności w odniesieniu do sposobu wykonywania legitymacji ustanowionej dla usta-wodawcy w art. 197 Konstytucji – oraz w zakresie sposobu interpretowania norm prawnych wydanych na jej podstawie. Regulacje ustawowe, które prowadzą do wygaszenia bądź ogra-niczenia władzy orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego, w żadnym razie nie mogą być uznane za mieszczące się w ramach legitymacji do rozstrzygania przez ustawodawcę o orga-nizacji Trybunału i trybie postępowania przed Trybunałem. Nikt nie jest władny, by ograni-czyć władzę orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego, nadaną mu przez ustrojodawcę – w oparciu o kryteria nieznane Konstytucji. Nikt nie jest władny, by uwolnić Trybunał Konsty-tucyjny od obowiązku wykonywania zadań i funkcji przypisanych mu przez ustrojodawcę – w oparciu o kryteria nieznane Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zachowuje zawsze pełną władzę orzeczniczą we wszystkich sprawach, orzekając w składzie wszystkich sędziów, co do których nie zachodzą przeszkody faktyczne bądź prawne uniemożliwiające udział w orzeka-niu – i którzy wykonują prawny obowiązek udziału w orzekaniu. Przedstawiony przez wnioskodawcę do zbadania przepis może prowadzić do zablo-kowania Trybunału Konstytucyjnego – i uniemożliwienia wykonywania konstytucyjnych zadań oraz funkcji – także z powodu wykonywania innych przepisów systemu prawa. Sytua-cja, w której spełnienie warunku ustawowego – to jest: osiągnięcie kworum jedenastu sę-dziów Trybunału dla możliwości orzekania – staje się niemożliwe z powodu respektowania innego przepisu, na przykład: art. 39 tej samej ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, domagającego się w tam określonych sytuacjach wyłą-czenia sędziów od orzekania, nie może być postrzegana inaczej niż jako podstawa do dowo-dzenia, że wskazany przez wnioskodawcę przepis może godzić także w zasadę przyzwoitej legislacji, a więc może zostać uznany za niezgodny również z art. 2 Konstytucji, rozstrzygają-cym o tym, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczy-wistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 13 7.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że w świetle przepisów rangi konstytucyjnej i rangi ustawowej udział w orzekaniu jest podstawowym prawem i podstawowym obowiąz-kiem aktualizującym się po stronie każdego z piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawione stwierdzenie nie wyklucza oczywiście możliwości zaistnienia usprawiedliwio-nych okoliczności faktycznych lub okoliczności prawnych, powodujących konieczność wy-pełniania przez Trybunał konstytucyjnych zadań i funkcji w składzie mniejszym niż skład piętnastu sędziów, a możliwym do osiągnięcia dla realizacji tychże zadań i funkcji. Przedsta-wione stwierdzenie nie wyklucza także niebezpieczeństwa zaistnienia nieusprawiedliwionych – a nawet bezprawnych – okoliczności faktycznych, powodujących konieczność wypełniania przez Trybunał konstytucyjnych zadań i funkcji w składzie mniejszym niż skład piętnastu sędziów, a możliwym do osiągnięcia dla realizacji tychże zadań i funkcji. 7.3. Odnosząc się do objętego badanym wnioskiem art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK, w kontekście analizy konstytucyjnoprawnej przedstawionej w punkcie 7.1 tej czę-ści niniejszego uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny akcentuje raz jeszcze, że używana tam kategoria pojęciowa „pełny skład” Trybunału Konstytucyjnego jest kategorią tylko ustawową – z powodów przedstawionych w punkcie 7.1 uzasadnienia nigdy nie może wygaszać ani ograniczać władzy orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Na przestrzeni ostatnich dziesięcioleci zaznaczyła się bardzo zróżnicowana praktyka ustawodawcza, wiążąca – w różnych przedziałach czasowych – „pełny skład” Trybunału Konstytucyjnego z udziałem w orzekaniu 9, 11, 13 sędziów Trybunału. Sama ta praktyka, przynajmniej potencjalnie, może stanowić zagrożenie dla autonomii i niezależności władzy Trybunału Konstytucyjnego, podczas gdy – z mocy samej Konstytucji, w związku z rozstrzy-gnięciem wyrażonym w art. 173 – władza Trybunału Konstytucyjnego musi pozostać władzą odrębną i niezależną od innych władz, w tym od władzy ustawodawczej. Trybunał Konstytu-cyjny podkreśla raz jeszcze w tym kontekście, że pojęcie „pełny skład” Trybunału Konstytu-cyjnego, powiązane ze sztywno określonym kworum – nawet już niezależnie od tego, na ja-kim poziomie jest to kworum ustalane – może prowadzić, wbrew Konstytucji, do ogranicze-nia, a nawet wygaszenia, władzy orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wobec różnych okoliczności faktycznych i prawnych. To ograniczenie bądź wygaszenie może być skutkiem kumulacji usprawiedliwionych okoliczności losowych, powodujących niemożność udziału w orzekaniu przez większą liczbę sędziów Trybunału, czy też – skutkiem kumulacji prze-szkód prawnych (na przykład: przez zaktualizowanie się w odniesieniu do wielu sędziów Trybunału podstaw do wyłączenia od udziału w orzekaniu). Może być także skutkiem działań bezprawnych. Konkludując: kategoria „pełny skład” Trybunału Konstytucyjnego, powiązana ze sztywno ustalonym kworum, generuje przynajmniej zagrożenia dla wartości i zasad konstytu-cyjnych – i może w prosty sposób prowadzić do ich naruszenia, w tym na skutek działań lub zaniechań stanowiących rażące bezprawie. Zwłaszcza zaś rażące bezprawie nie może ani wy-gaszać, ani ograniczać możliwości wypełniania przez Trybunał Konstytucyjny zadań i funkcji nałożonych na Trybunał z woli ustrojodawcy, wyrażonej w Konstytucji. 7.4. Racje, które były wskazywane w toku prac sejmowych dla uzasadnienia sztywne-go kworum ustawowego, warunkującego „pełny skład” Trybunału Konstytucyjnego – zresztą kworum różnego w różnych przedziałach czasowych – muszą być konfrontowane z warto-ściami i dobrami, które mogą zostać naruszone bądź utracone w konsekwencji ustanowienia takiego sztywnego kworum ustawowego; zwłaszcza wówczas, gdy mają one rangę dóbr i wartości konstytucyjnych, szczególnie ważnych z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa polskiego i podstaw jego funkcjonowania. W szczególności: konieczność zapewnienia ładu prawnego, niezakłóconego przebiegu procesów legislacyjnych, w tym kontroli konstytucyjno- OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 14 ści ustaw i zawieranych umów międzynarodowych, potrzeba zabezpieczenia rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, niezakłóconego działania konstytucyjnych or-ganów państwa, wreszcie konieczność zagwarantowania skutecznej ochrony godności czło-wieka oraz jego konstytucyjnych praw i wolności, domagają się przypomnienia, że w demo-kratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, niezbędne jest zawsze ważenie wszystkich racji i rozstrzyganie wszelkich ewentualnych kon-fliktów aksjologicznych z zachowaniem rozsądnej i roztropnej symetrii, adekwatności, proporcjonalności. W perspektywie art. 2 Konstytucji racje podnoszone dla uzasadnienia sztywnych kworów ustawowych, warunkujących zakres zdolności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego – w wypadkach, w których ustawa wymaga orzekania przez „pełny skład” Trybunału – muszą ustąpić przed konstytucyjnymi dobrami i wartościami, przeciwko którym się obracają, w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego za-sady sprawiedliwości społecznej. 8. Konkluzje generalne. Dodatkowe uwagi i zastrzeżenia. 8.1. Konstytucja władzę orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego z natury może opie-rać jedynie na składach sędziowskich, które realnie mogą przystąpić – i które przystępują – do jej wykonywania, a nie na składach hipotetycznych, tylko teoretycznie możliwych do osiągnięcia, faktycznie jednak nieosiągalnych. Stąd też ustawowe określenie „pełny skład” Trybunału Konstytucyjnego za każdym razem musi oznaczać skład złożony z wszystkich sę-dziów Trybunału Konstytucyjnego, którzy w poszczególnych sytuacjach, z uwagi na wszyst-kie okoliczności prawne i faktyczne ich dotyczące, mogą wykonywać władzę orzeczniczą i ją rzeczywiście wykonują. Tylko wówczas możliwe jest zachowanie ciągłości działania Trybu-nału Konstytucyjnego, jak tego wymaga konstytucyjna zasada rzetelności i sprawności dzia-łania instytucji publicznych. Okoliczności oraz uwarunkowania prawne i faktyczne poszcze-gólnych sytuacji orzeczniczych w zakresie kompletowania „pełnego składu” Trybunału mogą być bardzo różne. Stąd też nie jest możliwe racjonalne oparcie pojęcia „pełny skład” Trybu-nału Konstytucyjnego na żadnej, z góry ustalonej, liczbie sędziów, jeżeli osiągnięcie tejże liczby sędziów w każdym przypadku miałoby limitować możliwość wykonywania przez Try-bunał władzy orzeczniczej oraz sprawność i ciągłość realizacji zadań nałożonych przez Kon-stytucję na Trybunał. 8.2. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że respektowanie wszystkich reguł, zasad i wartości wskazanych w Konstytucji – w tym między innymi zasady rzetelności postępowa-nia – jest zawsze konstytucyjnoprawnym obowiązkiem każdego składu orzekającego Trybu-nału Konstytucyjnego, niezależnie od tego, z ilu sędziów w konkretnym przypadku ów skład orzekający się składa. Nie sposób rozsądnie zakładać, że składy bardziej liczne w prosty spo-sób – to jest tylko z powodu liczby sędziów – zapewniają lepszą gwarancję szanowania wszystkich reguł, zasad i wartości wskazanych w Konstytucji niż składy mniej liczne. Składy bardziej liczne mogą ewentualnie z większą łatwością rozstrzygać sprawy bardziej zawiłe, przypadki szczególnie trudne. Jednak łatwość rozstrzygania sprawy sama w sobie nie jest wartością konstytucyjną. Warto przypomnieć raz jeszcze, że przepis badany przez Trybunał Konstytucyjny, sta-nowiący, iż rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału (art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK), przejął rozwiązanie wprowa-dzone już wcześniej do polskiego systemu prawa na mocy ustawy z 22 lipca 2016 r., która w art. 26 ust. 2 zdanie pierwsze rozstrzygała, że rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wy-maga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału. Jak już zaznaczono w punkcie 2 tej części niniejszego uzasadnienia, w uzasadnieniu projektu ustawy (druk sejmowy nr 558/VIII OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 15 kadencja) wskazano wówczas między innymi, że „[t]ak określone kworum ma być gwarancją, że przy orzekaniu w najważniejszych sprawach posiadających szczególne znaczenie dla pań-stwa, w wydaniu rozstrzygnięcia będzie brał udział zawsze cały lub prawie cały skład Trybu-nału, co będzie miało wpływ na kształtowanie autorytetu wydanego orzeczenia oraz samego organu”. Mając na uwadze cytowany argument, podniesiony przez prawodawcę dla uzasadnie-nia badanego rozwiązania – wtedy, gdy było ono wprowadzane po raz pierwszy do polskiego systemu prawa – Trybunał Konstytucyjny zauważa, że ma on wartość względną. Ostatecznie „autorytet wydanego orzeczenia oraz samego organu” zależy przede wszystkim od wartości merytorycznej orzeczenia, a nie od liczby sędziów, którzy je wydali, w szczególności od jego adekwatności wobec wszystkich reguł, zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji. Trudno też zakładać, że jakieś szczególne znaczenie do wysokiego kworum kształtującego skład orzekający przywiązywał ustrojodawca, skoro sam żadnego takiego kworum w Konstytucji nie ustanowił. Ustrojodawca rozstrzygnął w Konstytucji o dokładnie takiej samej mocy i ta-kich samych skutkach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sposób niezależny od liczby sędziów uczestniczących w ich podejmowaniu. Nadto, rozstrzygając w art. 190 ust. 5 Konsty-tucji o tym, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów, ustrojo-dawca nie zastrzegł, jaka minimalna liczba sędziów do uzyskania tej większości jest wyma-gana – co także może świadczyć o tym, że według woli ustrojodawcy, ważne jest spełnianie przez Trybunał wymogów prawa w zakresie całej praktyki orzeczniczej – w szczególności tych wynikających z Konstytucji – a nie liczba sędziów tworzących poszczególne składy orzekające. Trzeba to podkreślić raz jeszcze: obwiązek przestrzegania wszystkich reguł, zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji aktualizuje się w takim samym stopniu, z taką samą siłą, w odniesieniu do każdego – i mniejszego, i większego – składu orzekającego. Sprawa ich faktycznego zachowywania (czy też: sprawa ich ewentualnego porzucania) nie jest w prosty sposób tożsama ze sprawą liczby sędziów tworzących konkretny skład orzekający. W tym kontekście warto zaznaczyć, że na przykład skargi konstytucyjne – a zatem sprawy o wyjąt-kowej doniosłości z uwagi na wielkie znaczenie, jakie odgrywa ochrona praw człowieka w aksjologii prawa polskiego i prawa międzynarodowego – zwykle rozstrzygają składy zło-żone z zaledwie pięciu spośród ogólnej liczby piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a czasami nawet z trzech spośród ogólnej liczby piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjne-go. Orzeczenia zapadają większością głosów, czyli zgodne stanowisko zaledwie trzech spo-śród ogólnej liczby piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, a czasami nawet zgodne stanowisko zaledwie dwóch spośród ogólnej liczby piętnastu sędziów Trybunału Konstytu-cyjnego może przesądzać o treści orzeczenia. Ani praktyka stosowania prawa, ani doktryna nigdy nie kwestionowała i nie kwestionuje (przynajmniej w zakresie jej zasadniczego nurtu) wskazanego stanu rzeczy – jako takiego, który może zagrażać regułom, zasadom i warto-ściom konstytucyjnym, na przykład, zasadzie rzetelności postępowania. Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko doktryny, według której: – „Kolegialny charakter TK ma istotne znaczenie dla wykonywania powierzonych mu przez ustrojodawcę kompetencji. Kolegialna metoda działania umożliwia konfrontację poglą-dów członków składu orzekającego, uprawdopodabniając wielostronne i bardziej wnikliwe spojrzenie na problem konstytucyjny będący przedmiotem oceny. Przyjęcie zasady kolegial-ności jest tym bardziej konieczne, gdyż TK ma prawo do ingerowania w istotę kompetencji organów władzy ustawodawczej, a w szczególności uchylenia decyzji większości parlamen-tarnej” (A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 194, nb 22, op.cit.), jednak: OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 16 – „Nie sposób przyjąć, że większa liczebność składu orzekającego determinuje wyż-szy poziom rzetelności orzekania, w tym bezstronności” (A. Mączyński, J. Podkowik, komen-tarz do art. 194, nb 22, op.cit.); – „Zdeterminowana konstytucyjnie kolegialność TK jako konstytucyjnego organu władzy sądowniczej oddziałuje na ramy swobody ustawodawcy w kreowaniu proceduralno-organizacyjnych zasad funkcjonowania TK (art. 197 Konstytucji RP). Zważywszy na specy-fikę podejmowania rozstrzygnięć sądowych, odmienną od podejmowania decyzji politycz-nych, oraz okoliczność, że TK jest jedynym organem w państwie mającym kompetencję do orzekania w sposób ostateczny i z mocą powszechnie obowiązującą w sprawie hierarchicznej zgodności norm, ustawodawca nie może określić zasad podejmowania przez TK orzeczni-czych i pozaorzeczniczych rozstrzygnięć, w sposób faktycznie paraliżujący lub opóźniający proces decyzyjny” (A. Mączyński, J. Podkowik, komentarz do art. 194, nb 26, op.cit.). 8.3. Rozstrzygnięcie wyrażone w sentencji wyroku wyrasta między innymi z przeko-nania Trybunału Konstytucyjnego – opartego na analizie tekstu Konstytucji – że nie jest ko-nieczne ustalanie na poziomie normatywnym minimalnego składu władnego do rozstrzygnię-cia sprawy zastrzeżonej przez ustawę dla „pełnego składu” (w istocie: dla składu złożonego z 11-15 sędziów) w oparciu o sztywno określoną liczbę. Według stanowiska Trybunału Kon-stytucyjnego, w zależności od wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, specyficz-nych dla poszczególnych przypadków, różna może być liczba sędziów Trybunału tworzących taki skład orzekający, który jest mniejszy niż skład jedenastu sędziów Trybunału, a który za-chowuje zdolność do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy zastrzeżonej przez ustawę dla „peł-nego składu” Trybunału. W perspektywie konstytucyjnoprawnej kluczowe znaczenie ma jedynie zachowanie w każdym takim przypadku, przez każdy taki skład, wszystkich wyrażo-nych w Konstytucji reguł, zasad i wartości. Jak to już zostało podkreślone w punkcie poprze-dzającym, sprawa ich faktycznego zachowywania (czy też sprawa ich ewentualnego porzuca-nia) w żadnym razie nie jest tożsama ze sprawą liczby sędziów tworzących konkretny skład orzekający. Zaakcentować jednak należy, że każdy sędzia każdego składu orzekającego, w każdym czasie, ma konstytucyjnoprawny obowiązek czuwania w toku każdego postępowa-nia nad starannym zachowywaniem, na każdym etapie postępowania, wszystkich wyrażonych w Konstytucji reguł, zasad i wartości. Gdyby skład orzekający, przewodniczący składu, sę-dzia bądź niektórzy sędziowie tegoż składu dostrzegli jakiekolwiek zagrożenie dla zachowa-nia w toku postępowania wszystkich konstytucyjnych reguł, zasad i wartości z powodu liczby sędziów tworzących skład orzekający (w szczególności: mniejszy niż jedenastu sędziów Try-bunału), mają nie tylko prawo, lecz także obowiązek podjęcia stosownych działań, jakie w okolicznościach konkretnego przypadku są możliwe, a które – bez znaczącego uszczerbku dla zasady szybkości postępowania i bez złamania zasady ciągłości działania Trybunału Kon-stytucyjnego – mogą spowodować powiększenie składu (na przykład przez wstrzymanie bądź zawieszenie postępowania do czasu ustania przemijających przeszkód powodujących absen-cję niektórych sędziów Trybunału). 8.4. Niniejszy wyrok w żadnym razie nie porzuca pewnego rygoryzmu prawnego w zakresie sposobu rozumienia ustawowego określenia „pełny skład” Trybunału Konstytu-cyjnego. Opierając się na brzmieniu przepisów Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny wyraź-nie podkreśla, że określenie „pełny skład” Trybunału, co do zasady, wiąże ze składem obej-mującym wszystkich piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli jednak pojęcie to ma być rozciągane także na składy złożone z mniejszej liczby sędziów – jak czyni to obowią-zująca ustawa o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, i jak czyniły to analogiczne ustawy obowiązujące wcześniej – to według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, w świetle wszystkich obowiązujących przepisów, bardzo racjonalną pod- OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 17 stawą takiego zabiegu może być też budowanie pojęcia „pełny skład” w oparciu o założenie, że jest to piętnastu sędziów Trybunału Konstytucyjnego, z pominięciem tych sędziów: – co do których ewentualnie aktualizują się przeszkody do udziału w orzekaniu (faktyczne bądź prawne, takie jak konieczność wyłączenia od udziału w orzekaniu w związku z treścią art. 39 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyj-nym czy prawidłowa realizacja uprawnień do korzystania z urlopu bądź zwolnienia lekarskie-go), – którzy odmawiają udziału w orzekaniu, niezależnie już nawet od tego, czy motywy tej odmowy mogą znaleźć jakiekolwiek jurydyczne uzasadnienie i usprawiedliwienie, – którzy ewentualnie na skutek działań bądź zaniechań innych osób bądź podmiotów są pozbawieni możliwości udziału w orzekaniu. Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że w okolicznościach wyżej wskazanych, przy-najmniej czasami, aktualizować się może zagrożenie dla wartości eksponowanych zwłaszcza w preambule Konstytucji – w szczególności dla obrony bezpieczeństwa państwa polskiego i jego niepodległości, dla sprawności i niezakłóconej działalności konstytucyjnych organów państwa i instytucji publicznych (także w zakresie praktyki tworzenia i stanowienia prawa), dla ochrony praw oraz wolności człowieka i obywatela, dla realizacji prawnomiędzynarodo-wych zobowiązań Rzeczypospolitej Polskiej. Jako takie, muszą wpływać na sposób rozumie-nia ustawowego określenia „pełny skład” Trybunału. Jak to już zresztą wielokrotnie podkre-ślano, sam ustawodawca rozstrzygnął w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, że „pełny skład” Trybunału może być znacząco niższy niż liczba wszystkich sędziów Trybunału (jedenastu sędziów wobec ogólnej liczby piętnastu sę-dziów Trybunału). Konkludując: wobec wszystkich podnoszonych w uzasadnieniu racji, Trybunał Kon-stytucyjny stwierdził, że w szerszej perspektywie systemowej, uwzględniającej treść wszyst-kich przepisów obowiązujących w analizowanym zakresie, nie może być uznana za zasadną praktyka rozciągania przez ustawodawcę pojęcia „pełny skład” Trybunału na składy mniejsze niż piętnastu sędziów Trybunału w oparciu o kworum wyrażone sztywno i arbitralnie ustaloną liczbą, narzuconą przez ustawę, z natury zawsze ślepą na różne możliwe konfiguracje oko-liczności faktycznych i prawnych w zakresie poszczególnych spraw rozpoznawanych przez Trybunał – niezależnie już nawet od tego, czy jest to liczba 9, 11, 13, czy jeszcze inna. Warto zauważyć, że ani waloru, ani też stopnia ewentualnej dysfunkcjonalności żadnej z tych liczb nie można łatwo wykazać w oparciu o wystarczająco przekonujące argumenty, które mogłyby ewentualnie dowodzić, która z tych liczb może być optymalna; można mieć zresztą przy-najmniej wątpliwość co do tego, czy wykazanie tego na poziomie generalnym, w oderwaniu od wszystkich, często bardzo specyficznych okoliczności faktycznych i prawnych towarzy-szących poszczególnym przypadkom, jest w ogóle możliwe. Idzie tutaj wszakże o problem, który zarówno na poziomie ogólnym, generalnym, jak i na poziomie szczególnym, indywidu-alnym, kazuistycznym trudno weryfikować i rozwiązywać w oparciu o metody i materiały empiryczne. 8.5. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że niniejszym wyrokiem nie ustala oczywiście żadnych nowych rozwiązań legislacyjnych, szanując wyłączność kompetencji prawodawcy w tym zakresie. Wszystkie ustalenia i rozstrzygnięcia Trybunału, które stały się podstawą wyroku, i które zostały przedstawione w jego treści, wywiedzione zostały w granicach legi-tymacji przysługującej Trybunałowi Konstytucyjnemu – są konsekwencją analizy rozstrzy-gnięć ustrojodawcy, wyrażonych w Konstytucji i analizy rozstrzygnięć ustawodawcy, wyrażonych zwłaszcza w ustawie o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Kon-stytucyjnym. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 18 8.6. Z uwagi na treść wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie – oraz istniejące uwarunkowania formalnoprawne wyznaczające możliwy zakres orzekania – roz-strzygnięcie wyrażone w sentencji wyroku zasadniczo zostało ograniczone do tych wzorców kontroli, które zostały wskazane przez wnioskodawcę. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak za zasadne i potrzebne wskazanie w uzasadnieniu wyroku (punkt 7 III części uzasadnienia), że istnieją jeszcze szersze podstawy do zakresowego kwestionowania konstytucyjności przepisu, o którym orzeczono niniejszym wyrokiem – wobec reguł wynikających z art. 2 i z art. 173 Konstytucji. 9. Konieczność częściowego umorzenia postępowania. Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne umorzenie postępowania w zakresie za-rzutu niezgodności objętego wnioskiem przepisu ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym z art. 190 ust. 5 Konstytucji, który stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zapadają większością głosów. Według stanowiska Trybunału, we wskazanym zakresie aktualizuje się przesłanka umorzenia postępowania, gdyż regulacja mieszcząca się w art. 190 ust. 5 Konstytucji nie może być uznana za adekwatny wzorzec kon-troli przepisu wskazanego w petitum wniosku. Wymóg orzekania większością głosów nie pozostaje bowiem w żadnym istotnym związku z zagadnieniem konstytucyjnym rozstrzyga-nym na gruncie niniejszego postępowania, to jest z kwestią liczebności składów, w jakich zapadają orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Według stanowiska Trybunału Konstytu-cyjnego, zachodzi potrzeba starannego rozróżniania wskazanych zagadnień. Mając na uwadze wszystkie przedstawione racje, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Rafała Wojciechowskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 lipca 2025 r., sygn. akt K 8/23 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), jako członek składu orzekającego, zgłaszam zdanie odrębne do wyroku z 15 lipca 2025 r., sygn. K 8/23. Uważam, że Trybunał powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Na wstępie pragnę podkreślić, że podzielam zaprezentowany w wyroku pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny posiada kognicję do zbadania konstytucyjności u.o.t.p.TK, jak i wszelkich innych ustaw regulujących jego własne kompetencje bądź odnoszących się do jego statusu ustrojowego lub statusu sędziów. Ustawa regulująca organizację i tryb postępo-wania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie może zawierać regulacji stojących w sprzecz-ności z przepisami Konstytucji i paraliżujących działanie Trybunału. Trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ust. 1 u.o.t.p.TK Trybunał przy orzeka-niu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku. Art. 67 ust. 2 u.o.t.p.TK doprecyzowuje, że zakres zaskarżenia obejmuje określenie przedmiotu kontroli oraz wskaza-nie wzorca kontroli. W orzecznictwie jednoznacznie wskazywano, że Trybunał Konstytucyj-ny jest związany granicami wniosków i nie ma prawnych możliwości wyjścia poza granice zaskarżenia (zob. wyrok TK z 12 października 2004 r., sygn. K 31/02, OTK ZU nr 9/A/2004, OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 19 poz. 91). Trybunał wskazał również, że granice jego kognicji są pochodną granic zaskarżenia. Wobec tego samodzielne określenie nowej podstawy kontroli zakwestionowanego przepisu stanowiłoby niedopuszczalne odejście od granic kognicji wyznaczonych przez wnioskodawcę przedmiotem i podstawą kontroli konstytucyjności (zob. wyrok TK z 20 października 2003 r. sygn. U 2/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 81). Związanie Trybunału granicami zaskarżenia jest niezwykle istotne z uwagi na zasadę skargowości (dyspozycyjności) w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienia TK z: 18 listopada 1998 r., sygn. SK 1/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 120; 20 grudnia 2000 r., sygn. K 13/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 305; 29 stycznia 2002 r., sygn. K 32/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 10; 11 kwietnia 2013 r., sygn. K 13/10, OTK ZU nr 4/A/2013, poz. 44). Tak ukształtowany model działania (mający swoją podstawę w art. 191-193 Konstytucji) wyznacza granice ingerencji Trybunału w działalność władz usta-wodawczej i wykonawczej. Wnioskodawca wniósł o zbadanie przedmiotu kontroli w zakresie, w jakim uniemoż-liwia orzekanie przez Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orze-kania przez mniejszość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego. Zakres wniosku odnosi się do jednoznacznie zarysowanej przez wnioskodawcę sytuacji. Wnioskodawca za-znaczył, że „organizacja Trybunału nie może prowadzić do jego paraliżu, także w sytuacji, gdy źródłem paraliżu będzie część sędziów Trybunału, którzy w nieuprawniony i nieuzasad-niony sposób odmawiają wykonywania swoich obowiązków” (wniosek, s. 5) oraz że „niedo-puszczalna jest sytuacja, w której Trybunał zostanie w praktyce pozbawiony możliwości wy-wiązywania się ze swoich konstytucyjnych powinności ze względu [na] nieuprawnioną odmowę orzekania w pełnym składzie Trybunału przez mniejszościową grupę sędziów Try-bunału, tak jak wskazano w petitum wniosku” (wniosek, s. 14-15). Wobec tego w niniejszej sprawie Trybunał nie ma możliwości badania przepisu w ca-łości, nawet jeśli jego konstrukcja mogłaby budzić konstytucyjne wątpliwości. Pismo skiero-wane przez wnioskodawcę powinno wyrażać nie tylko wolę skierowania do TK wniosku w określonej sprawie, ale przede wszystkim wyznaczać granice konstytucyjnej kontroli, tj. przedmiot zaskarżenia. Uruchomienie konstytucyjnej kontroli norm jest bowiem wyłączną kompetencją uprawnionego wnioskodawcy (zob. postanowienie o sygn. K 13/00). Ustrojodawca zdefiniował rolę Trybunału w ramach ochrony ładu konstytucyjnego, która polega na sprawowaniu kontroli hierarchicznej zgodności norm – na podstawie i w gra-nicach kompetencji przyznanych w ustawie zasadniczej oraz zgodnie z zasadami organizacji oraz trybu postępowania określonymi w ustawie. Trybunał nie jest władny przekraczać tych granic. Trybunał nie może podjąć kontroli konstytucyjności z urzędu, nawet jeśli w obrocie prawnym funkcjonują przepisy niekonstytucyjne, czy wręcz szkodliwe dla ustroju państwa. Z uwagi na powyższe, Trybunał Konstytucyjny powinien rozpatrzyć problem konsty-tucyjny jednoznacznie wskazany w petitum wniosku, a nie wykorzystywać wskazany formal-nie przedmiot kontroli do analizy problemu konstytucyjnego sformułowanego „z urzędu”. Przedmiotem oceny Trybunału, zgodnie z treścią wniosku miałaby być przede wszyst-kim nie treść aktu prawnego, a zachowanie sędziów TK, do których ten przepis pośrednio się odnosi. Przepis ten, zdaniem wnioskodawcy, pozwala sędziom TK na „działania obstrukcyj-ne, polegające na odmowie orzekania” (wniosek, s. 12). Źródłem paraliżu TK miałoby być zachowanie sędziów Trybunału, „którzy w nieuprawniony i nieuzasadniony sposób odmawia-ją wykonywania swoich obowiązków” (wniosek, s. 5). Należy również zauważyć, że w sfor-mułowaniu „sytuacja odmowy orzekania przez mniejszość konstytucyjnego składu Trybunału Konstytucyjnego” pojęcie „mniejszości”, ale przede wszystkim „odmowy orzekania” mogą być rozumiane wielorako. Nie istnieją ścisłe przesłanki co do klasyfikacji postawy sędziego jako odmowy orzekania. OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 20 Z uwagi na powyższe, Trybunał, związany zakresem wniosku, powinien umorzyć po-stępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Tymczasem Trybunał, pomimo zastosowania argumentacyjnej formuły sentencji, orzekł, wychodząc poza petitum wniosku, o niekonstytucyjności przedmiotu kontroli w cało-ści. Derogował więc art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK z obrotu prawnego „przez to, że odbiera Trybunałowi Konstytucyjnemu nadaną mu przez ustrojodawcę władzę orzekania w składzie wszystkich sędziów, co do których nie zachodzą żadne przeszkody faktyczne ani prawne do orzekania, i którzy wykonują prawny obowiązek udziału w orzekaniu”. Ponadto za wzorce kontroli wskazał wyrażoną w preambule zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych, której nie uwzględnił wnioskodawca. Trybunał w swoim wyroku wyszedł więc poza zakres wniosku, zarówno w odniesie-niu do przedmiotu oraz wzorców kontroli. Oczywiście, w przeszłości Trybunał niejednokrot-nie rekonstruował wskazany w petitum przedmiot oraz uzupełniał wzorce kontroli, w myśl zasady falsa demonstratio non nocet, która nakazuje odczytać zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami podmiotu uruchamiającego postępowanie (zob. postanowienie z 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25). Na tę zasadę powołano się również w sta-nowisku Sejmu, uzasadniając w ten sposób przeformułowanie przedmiotu kontroli oraz uwzględnienie zasady rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych jako wzorca kontroli. Tymczasem Trybunał, w przeciwieństwie do Sejmu, dokonując niemalże analogicz-nego zabiegu w odniesieniu do przedmiotu i wzorców kontroli, w żaden sposób go nie uza-sadnił. W istocie Trybunał nie wytłumaczył, dlaczego zbadał art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK w zakresie innym niż wskazany w petitum wniosku. Jest to szczególnie istotne, ponieważ zasada falsa demonstratio non nocet (bez względu na to czy jej zastosowanie jest wprost wskazane w uzasadnieniu, czy nie) nie stanowi alternatywy wobec zasady związania granicami pisma procesowego. Jak wskazano w orzecznictwie, „nie można bowiem przyjąć, że Trybunał ma obowiązek w każdym wypadku automatycznie «poszukiwać» dodatkowych wzorców kontroli konstytucyjności i «uzupełniać» pisma procesowe wnioskodawców o nie-wymienione w nich i – w opinii Trybunału – trafniejsze wzorce konstytucyjne” (wyrok TK z 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24). Trybunał w niniejszej sprawie postąpił przeciwnie, wprost stwierdzając, że „[p]rzed-stawiony przez wnioskodawcę do zbadania przepis może prowadzić do zablokowania Trybu-nału Konstytucyjnego” (cz. III, pkt 7.1 uzasadnienia wyroku). Trybunał w ten sposób niejako wskazał, że kluczowe dlań było formalne wskazanie przepisu, w którym widzi on problem konstytucyjny, a nie zarzuty sformułowane przez wnioskodawcę. Ponadto Trybunał zdecy-dował się na wskazanie preambuły jako wzorca kontroli z urzędu, poprzedzając to jedynie sformułowaniem, że w „każdej sprawie rozpoznawanej przez Trybunał Konstytucyjny klucz warunkujący sposób jej rozstrzygnięcia musi być wyprowadzany z analizy przepisów Konsty-tucji” (cz. III, pkt 7 uzasadnienia wyroku). W podobny sposób można rozumieć przywołanie niewskazanych przez wnioskodawcę art. 2 i art. 173 Konstytucji w cz. III pkt 7.3 i 7.4 uza-sadnienia wyroku. Trybunał, wykorzystując fakt, że wnioskodawca zaskarżył formalnie art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK, nie bacząc na zakres zaskarżenia i wskazane wzorce kontroli, samodzielnie sformułował problem konstytucyjny, który rozwiązał w wydanym wy-roku. Z uwagi na powyższe, w moim przekonaniu, Trybunał nie powinien wychodzić poza petitum wniosku – szczególnie nie powinien modyfikować zakresu zaskarżenia. Od każdego wnioskodawcy należy oczekiwać określenia zakresu wniosku i nie ma przy tym znaczenia, czy posiada on do tego odpowiednie przygotowanie profesjonalne (zob. wyrok TK z 9 lutego 1999 r., sygn. U 4/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 4). Wymóg ten jest szczególnie istotny w od-niesieniu do Prezesa Rady Ministrów, który jest podmiotem dysponującym wyspecjalizowa- OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 21 nym aparatem administracyjnym oraz posiada legitymacje ogólną, przyznającą mu prawo do zakwestionowania dowolnej normy prawnej. Jeśli jednoznacznie wnosi on w petitum o zba-danie przedmiotu kontroli w zakresie, w jakim uniemożliwia orzekanie przez Trybunał Kon-stytucyjny w pełnym składzie w sytuacji odmowy orzekania przez mniejszość konstytucyjne-go składu Trybunału Konstytucyjnego, to należy założyć, że taka była jego intencja. Przeciw-ny pogląd wymagałby szczegółowego uzasadnienia przez Trybunał i jednoznacznego powią-zania zarzutów stawianych we wniosku z ostatecznie ustalonym obszarem orzekania. Trybu-nał tego wymogu nie spełnił. Trzeba również zwrócić uwagę na osobliwe skutki niniejszego orzeczenia. Abstrahu-jąc od kwestii, czy było to dopuszczalne, Trybunał derogował z systemu prawnego art. 37 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.t.p.TK, który stanowi, że rozpoznanie sprawy w pełnym składzie wymaga udziału co najmniej jedenastu sędziów Trybunału. Jak zauważył wnioskodawca, wymóg kworum dla pełnego składu obowiązuje od czasu wejścia w życie ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.). Równo-cześnie wtedy ustawodawca zobowiązał Trybunał do orzekania w pełnym składzie nie tylko, jak wcześniej, w sprawach o szczególnej zawiłości (co jest kryterium subiektywnym). Wska-zano również katalog określonego typu spraw, obecnie uregulowany w art. 37 ust. 1 pkt 1 lit. a-d u.o.t.p.TK. Wyeliminowanie przepisu określającego kworum prowadzi więc do luki prawnej. Ustawodawca wymaga od Trybunału rozpatrywania pewnego rodzaju spraw bezwa-runkowo w pełnym składzie, jednakże nie definiuje pojęcia pełnego składu, ani nie określa jego kworum. Taki stan prawny mógłby prowadzić do licznych sporów z uwagi na potencjal-ne różnice znaczeń pojęcia „pełnego składu” w języku potocznym i języku prawniczym, jak również ich rozbieżne interpretacje. O tym, że wyrok Trybunału doprowadza do istotnej luki prawnej, może świadczyć także struktura art. 37 ust. 2 u.o.t.p.TK, którego zdanie drugie, traci dotychczasowy sens po derogowaniu zdania pierwszego. Wydaje się więc, że w takiej sytuacji zasadny byłby wyrok zobowiązujący ustawo-dawcę do wyeliminowania powstałej w ten sposób luki. W końcu art. 197 Konstytucji wska-zuje jednoznacznie, że to ustawa określa organizację oraz tryb postępowania przed Trybuna-łem. Oczywiście, ustawa ta nie może zawierać treści sprzecznych z Konstytucją. Jednakże to ustawa zasadnicza nakazuje ustawodawcy regulację postępowania przed TK, co w samej isto-cie niejako ogranicza swobodę jego działania. Za przykład może posłużyć art. 92 u.o.t.p.TK, który stanowi, kiedy dopuszczalne jest rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym, albo art. 37 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK determinujący sprawy, które Trybunał musi rozpatrywać w składzie pięciu albo trzech sędziów. Podobną rolę odgrywał od 1997 r. przepis ustalający minimalne kworum pełnego składu. Nie sposób stwierdzić, że instytucja pełnego składu jest niekonstytucyjna sama w sobie, tak jak niekonstytucyjny sam w sobie nie jest wymóg rozpa-trywania spraw w składzie pięciu sędziów. Ustawodawca ma kompetencję do ustanowienia przepisu regulującego instytucję pełnego składu. Jednocześnie przepis ten, jak każdy inny, może być uznany za niekonstytucyjny, jeśli prowadzi do paraliżu organu. Z uwagi na powyższe, jeśli już Trybunał zdecydował się na derogację zaskarżonego przepisu z obrotu prawnego, bardziej zasadny w niniejszej sprawie byłby wyrok o charakterze zobowiązującym ustawodawcę do interwencji i uchwalenia nowej, zgodnej z Konstytucją, definicji pełnego składu. Tymczasem, zarówno argumentacyjna część sentencji, jak i uzasadnienie wskazują na to, że Trybunał w niniejszym wyroku zdecydował się wejść w rolę ustawodawcy i zdefinio-wać samodzielnie pojęcie pełnego składu. Trybunał uznał, że skład powinien móc orzekać „w składzie wszystkich sędziów, co do których nie zachodzą żadne przeszkody faktyczne ani prawne do orzekania, i którzy wykonują prawny obowiązek udziału w orzekaniu”. W prakty-ce Trybunał doprowadził derogacją przedmiotu kontroli do luki prawnej i jednocześnie lukę tę od razu uzupełnił. Definicja ta jest jednakże dalece nieprecyzyjna i podatna na nadmierne OTK ZU A/2025 K 8/23 poz. 81 22 interpretacje ze strony organów, które będą to prawo stosować. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić z góry, co stanowi przeszkodę faktyczną i prawną do orzekania, ani też kiedy sę-dzia TK nie wykonuje prawnego obowiązku udziału w orzekaniu. Ustanowienie w obrocie prawnym tak niejednoznacznej definicji, regulującej niezwy-kle istotny obszar działalności TK, może powodować nieokreślone jeszcze ryzyka ustrojowe. Z powyższych względów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.