Kp 2/18

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 26 lipca 2019 r. Pozycja 39 WYROK z dnia 17 lipca 2019 r. Sygn. akt Kp 2/18* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński – przewodniczący Grzegorz Jędrejek Zbigniew Jędrzejewski Leon Kieres Justyn Piskorski Piotr Pszczółkowski Małgorzata Pyziak-Szafnicka Stanisław Rymar Wojciech Sych Piotr Tuleja Michał Warciński Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z art. 2 i art. 122 ust. 2 w związku z art. 126 ust. 2, art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji Rze-czypospolitej Polskiej, o r z e k a: I Art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 122 ust. 2 i art. 126 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. * Sentencja została ogłoszona dnia 25 lipca 2019 r. w M. P. poz. 713. OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 2 II Przepis wymieniony w części I jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. We wniosku z 12 stycznia 2018 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: Wnioskodawca) – w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – zwrócił się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelno-ści (dalej: ustawa grudniowa) z art. 2 i art. 122 ust. 2 w związku z art. 126 ust. 2, art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji. W uzasadnieniu wniosku Prezydent Rzeczypospolitej zwrócił uwagę, że wejście w ży-cie ustawy grudniowej – zgodnie z zaskarżonym art. 2 – określone zostało datą dzienną, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Jak wynika bowiem z uzasadnienia projektu zakwestionowanej przez Wnioskodawcę ustawy, jej zasadniczym celem było dokonanie zmiany w ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz. U. poz. 933; dalej: ustawa kwietniowa) poprzez odroczenie o sześć miesięcy terminu wejścia w życie przepisów tej ustawy – z 1 stycznia 2018 r. na 1 lipca 2018 r. – w zakresie dotyczącym prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych (art. 22 pkt 2 i 3 ustawy kwietniowej). Zmiana terminu uruchomienia Rejestru Należności Publicznoprawnych uza-sadniona została przez projektodawców koniecznością dokonania kompleksowej modernizacji systemów informatycznych użytkowanych przez naczelników urzędów skarbowych występu-jących jako wierzyciele, właściwych w zakresie poszczególnych kategorii należności pienięż-nych podlegających wprowadzeniu do Rejestru. Z kolei termin wejścia w życie ustawy gru-dniowej – określony na dzień 1 stycznia 2018 r. – uzasadniony został koniecznością skorelo-wania dnia wejścia w życie kwestionowanej ustawy z dniem wejścia w życie przepisów zmienianej nią ustawy kwietniowej. Wnioskodawca podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy grudniowej miała ona wejść w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., a skoro została przedstawiona głowie państwa do podpisu 22 grudnia 2017 r., to określony w art. 122 ust. 2 Konstytucji termin podjęcia decyzji przez Prezydenta w przedmiocie podpisania ustawy upływał 12 stycznia 2018 r. Ustawodawca, ustalając datę wejścia w życie ustawy grudniowej w sposób określony w jej art. 2, nie wziął zatem pod uwagę wynikającego z art. 122 ust. 2 Konstytucji dwudziestojednodniowego ter-minu na podjęcie decyzji dotyczącej podpisania tej ustawy przez Prezydenta. Wnioskodawca podkreślił przy tym, że „(…) promulgacja nie ma charakteru automatycznego, gdyż Konsty-tucja wprost przyznaje Prezydentowi RP uprawnienie do zainicjowania kontroli ustawy przez Trybunał Konstytucyjny w trybie prewencyjnym (art. 122 ust. 3 Konstytucji) bądź przekaza-nia ustawy Sejmowi z umotywowanym wnioskiem do ponownego rozpatrzenia (art. 122 ust. 5 Konstytucji)”. OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 3 Wnioskodawca, przedstawiając argumenty dotyczące konstytucyjnej roli Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w procedurze ustawodawczej i powołując się na orzecznictwo Try-bunału Konstytucyjnego w materii objętej przedmiotowym wnioskiem, podniósł, że działanie legislatywy w zakresie przyjęcia i przedstawienia głowie państwa do podpisu ustawy gru-dniowej stanowi naruszenie norm konstytucyjnych wskazanych w petitum wniosku. W ocenie Prezydenta Rzeczypospolitej nie można bowiem „(…) uznać za dopuszczalne działania usta-wodawcy naruszającego konstytucyjny termin przyznany Prezydentowi RP w procedurze ustawodawczej. (…) Działanie parlamentu w sposób oznaczający faktyczne ograniczenie terminu wskazanego w art. 122 ust. 2 Konstytucji prowadzi bowiem do ograniczenia możli-wości wykonywania przez Prezydenta RP prerogatywy wskazanej w art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji. Oznacza to więc ograniczenie działania konstytucyjnego organu państwa, po-dejmowanego w zakresie realizacji normy prawnej zawartej w art. 126 ust. 2 Konstytucji”. Wnioskodawca podniósł ponadto, że realizując konstytucyjne kompetencje Prezydent Rze-czypospolitej, zgodnie z art. 142 ust. 2 Konstytucji, wydaje postanowienia będące jedną z kategorii aktów urzędowych, a „[f]aktyczne ograniczenie przez ustawodawcę terminu do wydania przez Prezydenta RP aktu urzędowego w sprawie ustawy przedłożonej do podpisu może prowadzić do ograniczenia bądź nawet pozbawienia Prezydenta RP kompetencji kon-stytucyjnej. Niezależnie od okoliczności, jaką stanowi formalny brak postanowienia w przy-padku realizacji kompetencji, o której mowa w art. 122 ust. 2 Konstytucji, również ten akt urzędowy Prezydenta RP mieści się w zakresie przedmiotowym normy prawnej zawartej w art. 142 ust. 2 Konstytucji”. Prezydent Rzeczypospolitej zauważył także, że art. 2 ustawy grudniowej narusza wy-wodzone z art. 2 Konstytucji zasady pochodne w postaci nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis oraz zasady lex retro non agit. W razie bowiem niezwłocznego (w dniu przeka-zania) podpisania i publikacji ustawy grudniowej, okres pomiędzy jej ogłoszeniem a wej-ściem w życie wyniósłby maksymalnie dziewięć dni. Zdaniem Wnioskodawcy taka praktyka prowadziłaby do podważenia powszechnie obowiązującego standardu odpowiedniej vacatio legis, który w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatyw-nych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1523) powinien wynosić 14 dni, przy czym w przypadku ustawy grudniowej nie zaistniały sytuacje nadzwyczajne, które usprawiedliwiałyby jego skrócenie. Prezydent zaznaczył, że ograniczeniu okresu vaca-tio legis ustawodawca mógł zapobiec planując odpowiednio proces legislacyjny. Na poparcie argumentacji w tym zakresie powołał stanowisko pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13 (OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 83). Wnioskodawca stwierdził jednocześnie, że zaskarżona przez niego, w trybie kontroli prewencyjnej, regulacja art. 2 ustawy grudniowej jest nierozerwalnie związana z całą ustawą. Upływ terminu wskazanego w tej ustawie jako dzień jej wejścia w życie oznacza bowiem, że bezprzedmiotowe stało się wejście w życie uchwalonej ustawy, gdyż od dnia 1 stycznia 2018 r. zaczęły obowiązywać regulacje wprowadzone ustawą kwietniową, które miały zostać zmienione ustawą grudniową. 2. W piśmie z 12 kwietnia 2018 r. (znak: BAS-WAKU-178/18), w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o orze-czenie, że art. 2 ustawy grudniowej jest niezgodny z nakazem zachowania odpowiedniej vacatio legis, wynikającym z art. 2 Konstytucji, w związku z art. 122 ust. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 126 ust. 2, art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji, a także, iż zakwestionowany przepis jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 4 3. W piśmie z 18 kwietnia 2018 r. (sygn. akt PK VIII TK 9.2018) stanowisko w spra-wie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o orzeczenie, że art. 2 ustawy grudniowej jest niezgodny z art. 2 i art. 122 ust. 2 w związku z art. 126 ust. 2, art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji, a także, iż zakwestionowany przepis jest nierozerwalnie związany z całą ustawą. II Na rozprawie w dniu 17 lipca 2019 r. pisemne stanowiska uczestników postępowania zostały podtrzymane przez ich umocowanych przedstawicieli. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli. W niniejszej sprawie Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej też: Wnioskodawca) zakwestionował konstytucyjność art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (dalej: ustawa gru-dniowa), stanowiącego, że akt ten wejdzie w życie 1 stycznia 2018 r. Wobec zainicjowania, w trybie art. 122 ust. 3 ustawy zasadniczej, kontroli konstytu-cyjnej przez Wnioskodawcę w odniesieniu do przedmiotowego przepisu, do wejścia w życie ustawy grudniowej nie doszło. 2. Regulacja ustawy grudniowej. 2.1. Ustawa grudniowa składa się z dwóch artykułów, które in extenso stanowią, co następuje: „Art. 1. W ustawie z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu uła-twienia dochodzenia wierzytelności (Dz. U. poz. 933) wprowadza się następujące zmiany: 1) w art. 16 ust. 1 otrzymuje brzmienie: «1. W odniesieniu do należności pieniężnej, która stała się wymagalna przed dniem 1 lipca 2018 r., wierzyciel, będący naczelnikiem urzędu skarbowego, o którym mowa w art. 18b § 1 ustawy zmienianej w art. 3, dokonuje, do dnia 31 grudnia 2020 r., wprowadze-nia do Rejestru Należności Publicznoprawnych danych, o których mowa w art. 18b § 2 usta-wy zmienianej w art. 3.»; 2) w art. 21: a) ust. 1 otrzymuje brzmienie: «1. Przepisy art. 7 ust. 2 pkt 1c i ust. 3 oraz art. 28 ust. 4 ustawy zmienianej w art. 11, w zakresie odnoszącym się do uzyskiwania, przetwarzania i ujawniania danych z Rejestru Należności Publicznoprawnych, oraz art. 28 ust. 1 pkt 6 tej ustawy stosuje się od dnia 1 lipca 2018 r.», b) uchyla się ust. 3; 3) w art. 22: a) pkt 2 otrzymuje brzmienie: «2) art. 3, art. 5, art. 6 oraz art. 16, które wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2018 r.», b) uchyla się pkt 3. Art. 2. Ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2018 r.”. OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 5 2.2. Należy w tym miejscu zauważyć, że treść uchwalonej 14 grudnia 2017 r. ustawy w pełni pokrywa się z treścią jej projektu z 12 grudnia 2017 r. (Sejm VIII kad., druk sejmowy nr 2131). 3. Chronologia prac legislacyjnych nad ustawą grudniową. W dniu 12 grudnia 2017 r. do laski marszałkowskiej wpłynął poselski projekt ustawy zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelno-ści. Marszałek Sejmu 13 grudnia 2017 r. skierował przedmiotowy projekt do pierwszego czy-tania na 54. posiedzeniu Sejmu VIII kadencji. Pierwsze czytanie projektu ustawy odbyło się 14 grudnia 2017 r., po czym niezwłocz-nie przystąpiono do drugiego czytania; w bloku głosowań odbyło się trzecie czytanie, w wy-niku którego (przy 400 głosach za, 0 przeciw i 26 wstrzymujących) uchwalono ustawę gru-dniową (zob. Sprawozdanie stenograficzne z 54. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 14 grudnia 2017 r. (trzeci dzień obrad), Warszawa 2017, s. 285-288 i 302). Ustawę tę przekazano do Senatu 15 grudnia 2017 r. Marszałek Senatu 15 grudnia 2017 r. skierował ustawę do Komisji Budżetu i Finan-sów Publicznych. Mimo wątpliwości Biura Legislacyjnego Senatu odnośnie do konstytucyjności daty wej-ścia w życie ustawy grudniowej (zob. J. Zabielski, Opinia do ustawy zmieniającej ustawę o zmianie ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności, 18 grudnia 2017 r., s. 2, https://www.senat.gov.pl/gfx/senat/userfiles/_public/k9/dokumenty/opinie/053/o/695o.pdf), Komisja jednogłośnie (zob. Zapis stenograficzny. Komisja Budżetu i Finansów Publicznych (116.) w dniu 18 grudnia 2017 r., s. 4) zarekomendowała przyjęcie ustawy grudniowej bez po-prawek w sprawozdaniu z 18 grudnia 2017 r. (Senat IX kad., druk senacki nr 695A). Senat IX kadencji rozpatrywał ustawę na swoim 53. posiedzeniu – 19 i 21 grudnia 2017 r., tego ostatniego dnia (przy 86 głosach za, 0 przeciw i 0 wstrzymujących) podejmując uchwałę o treści rekomendowanej przez Komisję (zob. Sprawozdanie stenograficzne z 53. posiedzenia Senatu Rzeczypospolitej Polskiej w dniach 19, 20 i 21 grudnia 2017 r., Warszawa 2018, s. 64 i 238). Ustawa grudniowa została przekazana Prezydentowi do podpisu 22 grudnia 2017 r. 4. Problem konstytucyjny. Rozpatrywana sprawa dotyczy dopuszczalności przedkładania Prezydentowi Rzeczy-pospolitej do podpisu ustawy, której klauzula prorogacyjna w istocie ingeruje w konstytucyj-ny termin podjęcia przez głowę państwa decyzji w przedmiocie tego aktu normatywnego. 5. Uwagi wstępne odnośnie do wzorców kontroli oraz częściowe umorzenie postępo-wania z powodu nieadekwatności niektórych z nich. 5.1. Jako punkty odniesienia przy kontroli konstytucyjności art. 2 ustawy grudniowej Prezydent Rzeczypospolitej wskazał następujące przepisy Konstytucji: – art. 2 w aspekcie nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis oraz zasady lex retro non agit; – art. 122 ust. 2, statuujący ogólną regułę, że Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu dwudziestu jeden dni od dnia jej przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej; – art. 126 ust. 2, stanowiący, iż Prezydent Rzeczypospolitej czuwa nad przestrzega-niem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalno-ści i niepodzielności jego terytorium; OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 6 – art. 142 ust. 2, w myśl którego Prezydent Rzeczypospolitej wydaje postanowienia w zakresie realizacji swoich kompetencji, których forma nie została zastrzeżona dla rozporzą-dzenia wykonawczego albo zarządzenia; – art. 144 ust. 3 pkt 6, który jako prerogatywę głowy państwa wymienia decyzję w sprawie podpisania albo odmowy podpisania ustawy. Z petitum oraz uzasadnienia wniosku wynika, że dwa pierwsze unormowania ustawy za-sadniczej mają charakter wzorców „głównych” („podstawowych”), natomiast pozostałe – jako wzorce „związkowe” – służą li tylko „wzmocnieniu” argumentacji Wnioskodawcy. 5.2. Wziąwszy pod uwagę istotę wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej (tj. pominięcie przez ustawodawcę terminu konstytucyjnego na podjęcie przez głowę państwa decyzji w przedmiocie podpisania albo odmowy podpisania ustawy – w kontekście naruszenia stan-dardów poprawnej legislacji) oraz treść zakwestionowanego w niniejszej sprawie przepisu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że powołane jako wzorce „związkowe” art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 Konstytucji nie są adekwatnymi punktami odniesienia przy kontroli art. 2 ustawy grudniowej. Należy bowiem przypomnieć, że pomiędzy przedmiotem kontroli konstytucyjności a wzorcem kontroli musi istnieć związek normatywny, tj. relacja wskazująca na to, iż przepis podkonstytucyjny ingeruje w materię konkretnego unormowania ustawy za-sadniczej. Artykuł 2 ustawy grudniowej ani nie pozbawia Prezydenta jego prerogatywy (nie podważa uprawnienia do podpisania albo odmowy podpisania ustawy), ani nie modyfikuje sposobu wykonywania przezeń kompetencji określonych w art. 142 ust. 2 Konstytucji. Tym samym postępowanie w zakresie badania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 142 ust. 2 i art. 144 ust. 3 pkt 6 ustawy zasadniczej podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.). 5.3. Ze względu na ścisły związek pomiędzy zarzutami odnośnie do naruszenia art. 2 (i wywodzonych z niego zasad) oraz art. 122 ust. 2 Konstytucji w kontekście art. 126 ust. 2 Konstytucji przez art. 2 ustawy grudniowej oraz okoliczności faktyczne dotyczące chronologii prac nad ustawą, a także kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, Trybunał stwier-dza, że badać będzie zgodność zaskarżonego przepisu z normą konstytucyjną wywodzoną z art. 2 w związku z art. 122 ust. 2 i art. 126 ust. 2 Konstytucji. 6. Podpisanie ustawy w polskim porządku konstytucyjnym w ujęciu historyczno-porównawczym. 6.1. Uwaga wprowadzająca. Odniesienie się przez Trybunał do zarzutów sformułowanych przez Wnioskodawcę wymaga przypomnienia po krótce dotychczasowej ewolucji przepisów konstytucyjnych w przedmiocie procedury podpisania ustawy. 6.2. Prowizorium konstytucyjne w 1918 r. W 1918 r. na obszarze Królestwa Polskiego, okupowanym przez Cesarstwo Niemiec-kie oraz Cesarstwo Austro-Węgierskie, stosownie do art. II ust. 1 patentu z dnia 12 września 1917 r. o ustanowieniu władzy państwowej w Królestwie Polskim (Dz. Urz. Dep. Spr. T. R. S. K. P. Nr 5, s. 235) oraz art. 2 zdanie drugie dekretu Rady Regencyjnej z dnia 3 stycznia 1918 r. o tymczasowej organizacji Władz Naczelnych w Królestwie Polskiem (Dz. Pr. K. P. Nr 1, poz. 1) w związku z art. 23 ustawy z dnia 4 lutego 1918 r. o Radzie Stanu Królestwa Polskiego (Dz. Pr. K. P. Nr 2, poz. 2) ustawa dochodziła do skutku, gdy wniosek ustawodaw-czy przedłożony przez Radę Stanu (tymczasowy parlament) uzyskiwał sankcję Rady Regen- OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 7 cyjnej Królestwa Polskiego (kolegialnej, tymczasowej głowy państwa); nieudzielenie sankcji przez Radę Regencyjną miało charakter weta ostatecznego, a wniosek ustawodawczy Rady Stanu w tej samej materii mógł zostać ponownie przedłożony dopiero na jej następnej sesji. Ustawy wydane w tym trybie opatrzone były arengą: „My, Rada Regencyjna Króle-stwa Polskiego, za zgodą Rady Stanu, postanowiliśmy i stanowimy, co następuje:” oraz pod-pisami członków Rady Regencyjnej i Prezydenta Ministrów. 6.3. Mała Konstytucja z 1919 r. W okresie obowiązywania uchwały Sejmu z dnia 20 lutego 1919 r. o powierzeniu Jó-zefowi Piłsudskiemu dalszego sprawowania urzędu Naczelnika Państwa (Dz. Pr. P. P. Nr 19, poz. 226, ze zm.; dalej: Mała Konstytucja z 1919 r.), na mocy jej art. II pkt 1 zdanie pierwsze in fine, ustawy uchwalone przez Sejm Ustawodawczy były ogłaszane i podpisywane przez Mar-szałka Sejmu z kontrasygnatą Prezydenta Ministrów i właściwych ministrów. 6.4. Regulacja szczególna w latach 1921-1922. Na mocy art. 1 ustawy przechodniej z dnia 18 maja 1921 r. do Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 marca 1921 r. w sprawie tymczasowej organizacji władzy zwierzchniej Rzeczypo-spolitej (Dz. U. Nr 44, poz. 268; dalej: ustawa majowa) regulacja art. II pkt 1 zdanie pierwsze in fine Małej Konstytucji z 1919 r. zachowała moc do czasu ukonstytuowania się parlamentu wybranego na zasadzie uchwalonej 17 marca 1921 r. Konstytucji. 6.5. Konstytucja marcowa. Ustawa z dnia 17 marca 1921 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 44, poz. 267, ze zm.; dalej: Konstytucja marcowa) rolę Prezydenta Rzeczypospolitej w procesie ustawodawczym określała w art. 35 oraz art. 44 ust. 1 i 4. Artykuł 35 stanowił, co następuje: „Każdy projekt ustawy, przez Sejm uchwalony, będzie przekazany Senatowi do rozpa-trzenia. Jeżeli Senat nie podniesie w ciągu 30 dni od dnia doręczenia mu uchwalonego projek-tu ustawy żadnych przeciwko niemu zarzutów – Prezydent Rzeczypospolitej zarządzi ogło-szenie ustawy. Na wniosek Senatu Prezydent Rzeczypospolitej może zarządzić ogłoszenie ustawy przed upływem 30 dni. Jeżeli Senat postanowi projekt, uchwalony przez Sejm, zmienić lub odrzucić, powi-nien zapowiedzieć to Sejmowi w ciągu powyższych 30 dni, a najdalej w ciągu następnych dni 30 zwrócić Sejmowi z proponowanemi zmianami. Jeżeli Sejm zmiany, przez Senat proponowane, uchwali zwykłą większością, albo od-rzuci większością 11/20 głosujących – Prezydent Rzeczypospolitej zarządzi ogłoszenie usta-wy w brzmieniu, ustalonem ponowną uchwałą Sejmu”. Z kolei zgodnie z art. 44 ust. 1 i 4: „Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawy wraz z odpowiednimi ministrami i za-rządza ogłoszenie ich w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej. (…) Każdy akt rządowy Prezydenta Rzeczypospolitej wymaga dla swej ważności podpisu Prezesa Rady Ministrów i właściwego ministra, którzy przez podpisanie aktu biorą zań odpo-wiedzialność”. Na mocy art. 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1926 r. zmieniającej i uzupełniającej Konsty-tucję Rzeczypospolitej z dnia 17 marca 1921 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 442) wprowadzono do Konstytucji marcowej regulację szczególną (art. 25 ust. 10) dotyczącą ustawy w przedmiocie budżetu: „Prezydent Rzeczypospolitej ogłasza budżet jako ustawę w brzmieniu: OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 8 a) przyjętem przez uchwałę Sejmu, jeżeli Sejm i Senat budżet w ustalonych terminach rozpatrzyły i Sejm bądź przyjął, bądź odrzucił poprawki Senatu (art. 35 ust. 3); b) przyjętem przez Sejm, albo przez Senat, jeżeli tylko Sejm, względnie Senat uchwa-lił budżet w oznaczonym terminie; c) projektu rządowego, jeżeli ani Sejm ani Senat w oznaczonych terminach uchwał co do całości budżetu nie powzięły”. Ustawy uchwalone w latach 1923-1935 opatrzone były arengą: „Na mocy art. 44 Kon-stytucji ogłaszam ustawę następującej treści:” oraz podpisami Prezydenta Rzeczypospolitej, Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów. 6.6. Konstytucja kwietniowa. W Ustawie Konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r. (Dz. U. Nr 30, poz. 227; dalej: Konstytucja kwietniowa) rola Prezydenta Rzeczypospolitej w procesie ustawodawczym okre-ślona została w art. 54 i art. 14 oraz pośrednio w art. 13 ust. 2. Artykuł 54 stanowił, co następuje: „(1) Prezydent Rzeczypospolitej stwierdzi podpisem moc ustawy konstytucyjnie uchwalonej oraz zarządzi jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw. (2) Prezydent Rzeczypospolitej może w ciągu trzydziestu dni od otrzymania projektu ustawy zwrócić go Sejmowi z żądaniem ponownego rozpatrzenia, które może nastąpić nie wcześniej niż na najbliższej sesji zwyczajnej. (3) Jeżeli Izby Ustawodawcze większością ustawowej liczby posłów i senatorów uchwalą ponownie projekt bez zmian, Prezydent Rzeczypospolitej, stwierdziwszy podpisem moc ustawy, zarządzi jej ogłoszenie”. Z kolei zgodnie z art. 14: „(1) Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej wymagają do swej ważności podpi-su Prezesa Rady Ministrów i właściwego Ministra. (2) Akty urzędowe, wypływające z prerogatyw Prezydenta Rzeczypospolitej, nie wy-magają kontrasygnaty”. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 a contrario Konstytucji kwietniowej podpisanie ustawy ani zwrócenie projektu Sejmowi nie stanowiło uprawnienia osobistego głowy państwa. Ustawy uchwalone w latach 1935-1939 opatrzone były podpisami Prezydenta Rze-czypospolitej oraz Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów. 6.7. Prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947. W latach 1944-1947 funkcję tymczasowego parlamentu pełniła Krajowa Rada Naro-dowa, do której kompetencji należało m.in. uchwalanie ustaw (art. 26 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 1944 r. o organizacji i zakresie działania rad narodowych, Dz. U. Nr 5, poz. 22). Zgodnie zaś z ustawą z dnia 11 września 1944 r. o kompetencji Prezydenta Krajowej Rady Narodowej (Dz. U. Nr 5, poz. 23, ze zm.) Prezydent Krajowej Rady Narodowej, wykonujący uprawnienia Marszałka Sejmu (art. 1) oraz Prezydenta Rzeczypospolitej (art. 2), upoważniony został do podpisywania ustaw wraz z odpowiednimi członkami Polskiego Komitetu Wyzwo-lenia Narodowego (tymczasowego rządu) i zarządzania ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 3 lit. a in principo). Ustawy uchwalone w 1944 r. opatrzone były podpisami Prezydenta KRN oraz Prze-wodniczącego PKWN i kierowników właściwych resortów, a w latach 1945-1947 (w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 31 grudnia 1944 r. o powołaniu Rządu Tymczasowego Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. Nr 19, poz. 99) – Prezydenta KRN oraz Prezesa Rady Mi-nistrów i właściwych ministrów. OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 9 6.8. Rozwiązanie epizodyczne w 1947 r. Ustawa Konstytucyjna z dnia 4 lutego 1947 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej (Dz. U. Nr 9, poz. 43; dalej: ustawa lutowa) w art. 14 stanowiła, że podpisana ma zostać przez Marszałka Sejmu, który zarządzi jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1) z kontrasygnatą Prezesa Rady Ministrów (ust. 2). 6.9. Mała Konstytucja z 1947 r. Ustawa Konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie działania najwyż-szych organów Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 18, poz. 71, ze zm.; dalej: Mała Konsty-tucja z 1947 r.) w odniesieniu do kompetencji Prezydenta Rzeczypospolitej w procesie usta-wodawczym odsyłała do art. 44 Konstytucji marcowej (art. 13), jednocześnie wprowadzając regulację szczególną względem ustaw o budżecie, narodowym planie gospodarczym i pobo-rze rekruta, które Prezydent – za zgodą Rady Państwa – ogłaszał w brzmieniu przedłożonym przez Radę Ministrów, o ile nie zostały one uchwalone w ciągu trzech miesięcy od przedłoże-nia ich Sejmowi (art. 8). Ustawy uchwalone w latach 1947-1952 opatrzone były podpisami Prezydenta Rze-czypospolitej oraz Prezesa Rady Ministrów i właściwych ministrów. 6.10. Konstytucja lipcowa. 6.10.1. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33, poz. 232, ze zm.; tekst jednolity: Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.; dalej: Konsty-tucja lipcowa) ograniczała się w art. 20 (art. 25 – według nowej numeracji z 1976 r.) do stwierdzenia, że „[u]stawy uchwalone przez Sejm podpisują Przewodniczący Rady Państwa i jej Sekretarz”, a „[o]głoszenie ustawy w Dzienniku Ustaw zarządza Przewodniczący Rady Państwa”. Uchwalone w latach 1952-1989 ustawy opatrzone były podpisami Przewodniczącego Rady Państwa (lub jego zastępcy) oraz Sekretarza tej Rady. 6.10.2. Po zniesieniu Rady Państwa i wprowadzeniu urzędu Prezydenta Polskiej Rze-czypospolitej Ludowej (od 31 grudnia 1989 r. – Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej) ustawą z dnia 7 kwietnia 1989 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 19, poz. 101), kompetencja głowy państwa w procesie legislacyjnym została określona w art. 27 ust. 3-5 Konstytucji lipcowej. W myśl tych przepisów: – Prezydent podpisywał ustawę i zarządzał jej niezwłoczne ogłoszenie, jeżeli: Senat zawiadomił Prezydenta o braku zastrzeżeń do ustawy, Senat nie zgłosił w przewidzianym terminie propozycji dokonania w ustawie określonych zmian lub jej odrzucenia, Sejm uchwa-lił proponowane przez Senat zmiany lub odrzucił propozycje Senatu (ust. 3); – przed podpisaniem ustawy Prezydent mógł wystąpić w ciągu miesiąca do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją (ust. 4); – Prezydent mógł odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem w cią-gu miesiąca przekazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia; po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością co najmniej dwu trzecich głosów w obecności co najmniej połowy ogólnej liczby posłów Prezydent podpisywał ją i zarządzał niezwłoczne jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw (ust. 5). Przepisy Konstytucji lipcowej literalnie nie wymagały współpodpisania ustawy przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Z drugiej jednak strony ówczesny ustrojo-dawca w art. 32f ust. 2 zdanie drugie nakazał określenie w ustawie aktów prawnych Prezy-denta o istotnym znaczeniu, wymagających kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów; ustawa OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 10 taka jednak nie została nigdy uchwalona, w związku z czym wszystkie kompetencje głowy państwa (w tym w przedmiocie podpisania ustawy) miały charakter prerogatyw. Uchwalone w 1989 r. ustawy opatrzone były podpisem Prezydenta Polskiej Rzeczypo-spolitej Ludowej, a w latach 1990-1992 – Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. 6.11. Mała Konstytucja z 1992 r. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach mię-dzy władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie tery-torialnym (Dz. U. Nr 84, poz. 426, ze zm.; dalej: Mała Konstytucja z 1992 r.) kompetencję głowy państwa w procesie legislacyjnym określiła w art. 18. Zgodnie z tym przepisem: – przyjętą przez Sejm i Senat ustawę Marszałek Sejmu przedstawiał Prezydentowi do podpisu (ust. 1); – Prezydent podpisywał ustawę w ciągu trzydziestu dni od dnia przedstawienia i za-rządzał jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 2); na mocy art. 1 pkt 1 ustawy konstytucyjnej z dnia 9 listopada 1995 r. o zmianie ustawy konstytucyjnej o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz. U. Nr 150, poz. 729) wprowadzono dwudzie-stodniowy termin w odniesieniu do ustawy budżetowej; – Prezydent mógł odmówić podpisania ustawy i z umotywowanym wnioskiem prze-kazać ją Sejmowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 2/3 głosów Prezydent w terminie siedmiu dni podpisywał ustawę i zarządzał jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, chyba że wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego (ust. 3); – przed podpisaniem ustawy Prezydent mógł wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją. Wystąpienie Prezydenta do Trybunału Konstytucyjnego wstrzymywało bieg terminu przewidzianego dla podpisania ustawy. Prezydent nie mógł odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją (ust. 4). Jednocześnie art. 16 ust. 4 Małej Konstytucji z 1992 r. przewidywał, że w przypadku ustaw, których projekty przedłożyła Rada Ministrów jako pilne, Prezydent miał tylko siedem dni na podjęcie decyzji w przedmiocie ich podpisania. Uchwalone w latach 1992-1997 ustawy opatrzone były podpisem Prezydenta Rzeczy-pospolitej Polskiej. 6.12. Obowiązująca Konstytucja z 1997 r. Obowiązująca Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej kompetencję Prezydenta Rze-czypospolitej w procesie legislacyjnym określa w sposób następujący: – po zakończeniu postępowania legislacyjnego, określonego w art. 121, Marszałek Sejmu przedstawia uchwaloną ustawę do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej (art. 122 ust. 1); – Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu dwudziestu jeden dni od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 122 ust. 2). W przypadku ustawy, której projekt przedłożyła Rada Ministrów jako pilny, termin na podpisanie ustawy skraca do siedmiu dni (art. 123 ust. 3 in fine); analogiczny ter-min ustrojodawca przewiduje w odniesieniu do ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizo-rium budżetowym (art. 224 ust. 1 zdanie pierwsze); – przed podpisaniem ustawy Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w sprawie zgodności ustawy z Konstytucją. Prezydent Rze-czypospolitej nie może odmówić podpisania ustawy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za zgodną z Konstytucją (art. 122 ust. 3). Prezydent Rzeczypospolitej odmawia podpisania usta- OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 11 wy, którą Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodną z Konstytucją. Jeżeli jednak niezgod-ność z Konstytucją dotyczy poszczególnych przepisów ustawy, a Trybunał Konstytucyjny nie orzeknie, że są one nierozerwalnie związane z całą ustawą, Prezydent Rzeczypospolitej, po zasięgnięciu opinii Marszałka Sejmu, podpisuje ustawę z pominięciem przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją albo zwraca ustawę Sejmowi w celu usunięcia niezgodności (art. 122 ust. 4); – jeżeli Prezydent Rzeczypospolitej nie wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytu-cyjnego, może z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego roz-patrzenia (art. 122 ust. 5 zdanie pierwsze), jednakże nie dotyczy to ustawy budżetowej oraz ustawy o prowizorium budżetowym (art. 224 ust. 1 zdanie drugie). Po ponownym uchwaleniu ustawy przez Sejm większością 3/5 głosów w obecności co najmniej połowy ustawowej licz-by posłów Prezydent Rzeczypospolitej w ciągu siedmiu dni podpisuje ustawę i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W razie ponownego uchwalenia ustawy przez Sejm Prezydentowi Rzeczypospolitej nie przysługuje prawo wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego w trybie kontroli prewencyjnej (art. 122 ust. 5 zdanie drugie i trzecie); – podpisanie ustawy, odmowa podpisania ustawy albo skierowanie ustawy do kontroli prewencyjnej przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowią prerogatywy Prezydenta Rzeczy-pospolitej (art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9). 6.13. Wnioski. 6.13.1. Z dokonanego przeglądu przepisów wynika, że w polskich regulacjach ustro-jowych przyjmowano następujące koncepcje dotyczące podpisania ustawy: – po pierwsze – nie mogło być nigdy ustawy, która nie byłaby podpisana przez uprawnione do tego podmioty; – po drugie – akt uchwalony przez parlament podpisywany był przez głowę państwa (prowizorium konstytucyjne w 1918 r., Konstytucja marcowa, Konstytucja kwietniowa, Mała Konstytucja z 1947 r., Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Mała Konstytucja z 1992 r., Konstytucja z 1997 r.) lub wybrane osoby wchodzące w skład kolegialnej głowy państwa (Konstytucja lipcowa sprzed nowelizacji w 1989 r.) albo przez przewodniczącego jednoizbowego parlamentu (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, prowizorium kon-stytucyjne w latach 1944-1947, ustawa lutowa); – po trzecie – podpisanie aktu uchwalonego przez parlament wymagało dla swej waż-ności kontrasygnaty szefa rządu (prowizorium konstytucyjne w 1918 r., ustawa lutowa) lub szefa rządu i właściwego ministra (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, Konstytucja marcowa, Konstytucja kwietniowa, prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947, Mała Konstytucja z 1947 r.), stanowiło osobistą prerogatywę głowy państwa (Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Mała Konstytucja z 1992 r., Konstytucja z 1997 r.) albo było wy-łączną kompetencją wybranych osób wchodzących w skład kolegialnej głowy państwa (Kon-stytucja lipcowa sprzed nowelizacji w 1989 r.); – po czwarte – zawsze podpis głowy państwa (wybranych osób wchodzących w skład kolegialnej głowy państwa) na uchwalonym przez parlament akcie miał charakter sankcji, z tym że w okresie prowizorium konstytucyjnego w 1918 r., w Konstytucji marcowej, Kon-stytucji kwietniowej i Małej Konstytucji z 1947 r. czynność ta powodowała „powstanie” ustawy, zaś w Konstytucji lipcowej (przed, jak i po nowelizacji w 1989 r.), Małej Konstytucji z 1992 r. i Konstytucji z 1997 r. dotyczyła dojścia do skutku już uchwalonej (czyli istniejącej) ustawy oraz jej promulgacji; – po piąte – głowa państwa wobec każdego aktu uchwalonego przez parlament mogła odmówić udzielenia sankcji (prowizorium konstytucyjne w 1918 r.) albo skorzystać z weta zawieszającego (Konstytucja kwietniowa, Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Ma- OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 12 ła Konstytucja z 1992 r.), była w ogóle pozbawiona kompetencji do skorzystania z weta usta-wodawczego (Konstytucja marcowa, Mała Konstytucja z 1947 r., Konstytucja lipcowa sprzed nowelizacji w 1989 r.) – analogicznie jak przewodniczący parlamentu (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947, ustawa lutowa) albo nie była uprawniona do skorzystania z weta zawieszającego tylko w odniesieniu do nie-których kategorii ustaw (Konstytucja z 1997 r.); – po szóste – głowa państwa (ewentualnie – przewodniczący parlamentu) albo nie była skrępowana żadnym terminem do podjęcia decyzji w przedmiocie aktu uchwalonego przez parlament (prowizorium konstytucyjne w 1918 r.), nawet gdy przepisy konstytucyjne nie przewidywały możliwości zastosowania weta ustawodawczego (Mała Konstytucja z 1919 r., ustawa majowa, Konstytucja marcowa, prowizorium konstytucyjne w latach 1944-1947, Mała Konstytucja z 1947 r., Konstytucja lipcowa sprzed nowelizacji w 1989 r.), albo musiała pod-jąć odpowiednią decyzję w przepisanych ramach czasowych (Konstytucja kwietniowa, Konstytucja lipcowa po nowelizacji w 1989 r., Mała Konstytucja z 1992 r., Konstytucja z 1997 r.). 6.13.2. Nie budzi wątpliwości, że zarówno podczas prowizorium konstytucyjnego w 1918 r. (formalna monarchia z ustanowioną kolegialną regencją), jak i pod rządami Konsty-tucji kwietniowej (republikańska forma rządów z jednolitym systemem władzy państwowej przy supremacji Prezydenta Rzeczypospolitej), Konstytucji lipcowej po nowelizacji w 1989 r. (republikańska forma rządów z systemem parlamentarno-gabinetowym i silną pozycją Prezy-denta) oraz Małej Konstytucji z 1992 r. (republikańska forma rządów z systemem parlamen-tarno-gabinetowym), rola głowy państwa (Rada Regencyjna, Prezydent Rzeczypospolitej) w procesie ustawodawczym nie miała wówczas charakteru czysto formalnego. Tak też Kon-stytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r. odnosi się obecnie do tej materii. 6.13.3. De lege lata podpisanie ustawy przez Prezydenta Rzeczypospolitej stanowi szczególną kompetencję należącą do systemu hamulców, pozwalających egzekutywie (a ści-ślej – jednemu z jej elementów) powstrzymywać działania legislatywy. Głowa państwa ma bowiem możliwość podpisania ustawy, odmowy jej podpisania (weto zawieszające) albo skie-rowania ustawy przed podpisaniem do Trybunału Konstytucyjnego w celu kontroli tego aktu z Konstytucją pod względem materialnym lub formalnym. Akty urzędowe Prezydenta Rzeczypospolitej w przedmiocie ustaw przedłożonych mu do podpisu zostały uregulowane w Konstytucji jako jedne z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służące – stosownie do art. 126 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej – realizacji funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej i czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji. Akty urzędowe Prezydenta – co do zasady – zgodnie z art. 144 ust. 2 Konstytucji wymagają dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Kontrasygnata jest instytucją konsty-tucyjną, a więc ustawa zwykła nie może określać, które akty urzędowe podlegają współpodpi-saniu, ani też nie może stanowić, które zwolnione są z tego wymogu (zob. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 140). Kontrasygnata nie jest czynnością „ceremonialną”, lecz konstrukcją, która służy wzięciu przez Prezesa Rady Ministrów – który przez podpisanie aktu ponosi odpowiedzialność przed Sejmem – odpowie-dzialności politycznej za akt Prezydenta, który nie odpowiada parlamentarnie za swoją decy-zję. Kontrasygnata nie jest wymagana, gdy dotyczy aktów wymienionych w art. 144 ust. 3 Konstytucji, w tym dotyczących zwieńczenia procesu ustawodawczego (pkt 6 i 9). Artykuł 144 ust. 3 ustawy zasadniczej jest jednym z kluczowych przepisów kształtujących ustrojową rolę Prezydenta Rzeczypospolitej w systemie konstytucyjnym. Określa on zakres uprawnień Prezydenta realizowanych poza systemem kontroli politycznej Sejmu, i w tym względzie Konstytucja nie dopuszcza odstępstw. Celem art. 144 ust. 3 pkt 6 i 9 Konstytucji było uniknię-cie sytuacji, w której akt urzędowy Prezydenta odnośnie do ustaw przedłożonych mu do podpi-su każdorazowo musiałby uzyskiwać zgodę (podpis, kontrasygnatę) Prezesa Rady Ministrów. OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 13 Przyjęcie rozwiązania, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów posiada faktyczny wpływ na decyzję głowy państwa w przedmiocie uchwalonej ustawy, uzależniałoby Prezydenta Rzeczy-pospolitej od rządu (i jego zaplecza polityczno-parlamentarnego), a tym samym ograniczałoby jego ustrojową samodzielność. Decyzja w przedmiocie ustawy przedłożonej Prezydentowi Rzeczypospolitej do pod-pisu stanowi zatem – co należy podkreślić – jego osobistą prerogatywę; jedynym ograniczni-kiem dla głowy państwa są zawite terminy wskazane przez ustrojodawcę, tj. dwadzieścia je-den dni lub siedem dni – w zależności od rodzaju ustawy oraz zakaz stosowania weta zawie-szającego wobec ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym. Innymi słowy, porównawszy obecną Konstytucję z poprzednimi regulacjami ustrojo-wymi obowiązującymi w Polsce (zwłaszcza z Konstytucją marcową, Małą Konstytucją z 1947 r. i Konstytucją lipcową sprzed nowelizacji w 1989 r.), nie budzi wątpliwości, że Pre-zydenta Rzeczypospolitej w procesie ustawodawczym nie można sprowadzić do roli sui gene-ris „notariusza”, obowiązanego wyłącznie – bez względu na okoliczności prawne i faktyczne – do podpisywania aktów ustawodawczych uchwalonych przez parlament. 6.13.4. Podsumowując, podpisanie ustawy – in abstracto – oznacza stwierdzenie przez konstytucyjnie określony organ, że akt o danej treści został uchwalony przez parlament. W świetle postanowień Konstytucji z 1997 r. czynność ta nie ma charakteru stricte „ceremo-nialnego” (jak np. sankcja monarchy w Wielkiej Brytanii i dominiach brytyjskich); przeciw-nie – oznacza uznanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej (najwyższego przedstawiciela Pań-stwa i gwaranta ciągłości władzy państwowej – art. 126 ust. 1), iż ustawa została uchwalona przez parlament w sposób zgodny z Konstytucją i że nabiera ona mocy wiążącej. Innymi sło-wy, dopiero podpisanie ustawy i zarządzenie jej ogłoszenia w Dzienniku Ustaw Rzeczypo-spolitej Polskiej przez głowę państwa, będące ostatnim aktem procesu ustawodawczego (o charakterze conditio sine qua non) i pierwszym aktem „wykonania” ustawy, potwierdza oficjalnie fakt istnienia tego aktu normatywnego, czyniąc go częścią porządku prawnego, jako źródła prawa powszechnie obowiązującego. 7. Kompetencja czuwania przez Prezydenta Rzeczypospolitej nad przestrzeganiem Konstytucji. 7.1. Zgodnie z art. 126 ust. 1 Konstytucji, Prezydent jest najwyższym przedstawicie-lem Rzeczypospolitej Polskiej i gwarantem ciągłości władzy państwowej. Z kolei art. 126 ust. 2 ustawy zasadniczej stanowi, że Prezydent czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji, stoi na straży suwerenności i bezpieczeństwa państwa oraz nienaruszalności jego terytorium. W uzasadnieniu postanowienia pełnego składu z 20 maja 2009 r. o sygn. Kpt 2/08 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 78) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że art. 126 ust. 2 Konstytucji wyzna-cza zakres zadań, jakie Konstytucja stawia przed głową państwa, i określa w ten sposób gra-nice oraz charakter jego funkcji ustrojowych sprecyzowanych w art. 126 ust. 1 ustawy zasad-niczej. Zadania i cele określone w art. 126 ust. 2 Konstytucji nie mogą być realizowane przez Prezydenta w sposób dowolny; realizując te zadania, Prezydent może bowiem korzystać je-dynie z kompetencji określonych w Konstytucji i ustawach. Do art. 126 ust. 1 i 2 Konstytucji nawiązuje art. 126 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym Prezydent wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Z powyższego wynika, że Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa oraz gwarant ciągłości władzy państwo-wej, powinien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności, bezpie-czeństwa państwa, nienaruszalności jego terytorium i niepodzielności tego terytorium, posłu-gując się w celu realizacji tych zadań kompetencjami określonymi w Konstytucji i ustawach (zob. P. Sarnecki, uwaga 4 do art. 126 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Pol-skiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999-2007). OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 14 Czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji wpisuje się w funkcję prezydenckiego ar-bitrażu, a realizacja tego zadania oznacza, że głowa państwa ma być gwarantem konstytucyj-nej aksjologii. Podobnie jak w przypadku gwarantowania ciągłości władzy, czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji ma aspekt pozytywny i negatywny. W pierwszym przypadku analiza sposobu funkcjonowania państwa może uzasadniać skorzystanie przez Prezydenta z inicjatywy ustawodawczej lub złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Przykładem czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji w przy-padku jej naruszenia jest skierowanie przez Prezydenta stosownych wniosków do TK w trybie kontroli następczej, do Trybunału Stanu w sprawie deliktu konstytucyjnego (por. P. Tuleja, K. Kozłowski, [w:] Konstytucja RP. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 572), czy do Najwyższej Izby Kontroli w sprawie przeprowadzenia kontroli. 7.2. Czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji – co zostało już zasygnalizowane w punkcie 6.13.3 tej części niniejszego uzasadnienia – oddziaływa również na wykonywanie przez Prezydenta Rzeczypospolitej jego funkcji w procesie ustawodawczym. Nie bez przy-czyny ustrojodawca określił głowie państwa stosowne terminy na podjęcie decyzji w przed-miocie ustawy uchwalonej przez parlament, przyznając mu jednocześnie kompetencję do za-stosowania weta zawieszającego albo skierowania ustawy do prewencyjnej kontroli jej kon-stytucyjności. Termin dwudziestu jeden albo siedmiu dni służyć ma bowiem zarówno analizie materialnoprawnej zgodności ustawy z Konstytucją, jak i sprawdzeniu dochowania przez obie izby parlamentu przepisanego trybu ustawodawczego. Podpisując ustawę Prezydent Rzeczy-pospolitej stwierdza, że w jego przekonaniu ustawa została uchwalona zgodnie z prawem, a także iż nie narusza odnośnych postanowień konstytucyjnych. Z kolei kierując ją do Trybu-nału, Prezydent daje wyraz swoim wątpliwościom konstytucyjnym. Weto zawieszające może zaś być motywowane zarówno przyczynami natury konstytucyjnej, jak i stricte politycznej. 7.3. Elementem mechanizmu, o którym mowa w art. 126 ust. 2 Konstytucji, jest także prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie zwieńczenia procesu ustawodawczego, polega-jąca na – co wymaga podkreślenia – skutecznym działaniu Prezydenta w terminie przepisa-nym, którego długość każdorazowo zależy od rodzaju ustawy przedłożonej mu do podpisu. Taka interpretacja pozwala na prawidłową realizację przez głowę państwa jej prerogatywy, umożliwiając dokonanie rzetelnej oceny uchwalonego przez parlament aktu. Jest spójna z poglądem, że Prezydent w procesie ustawodawczym dokonuje samodzielnej oceny ustaw i w konsekwencji może odmówić złożenia pod nimi podpisu, jeżeli jego zdaniem sprzeciwia-łyby się one wartościom, na straży których postawiła go Konstytucja. 8. Konstytucyjna zasada odpowiedniej vacatio legis. 8.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego prawodawca nie może określać terminu wejścia w życie aktu normatywnego w sposób arbitralny czy mechaniczny, gdyż jego swobo-da jest ograniczona przez zasady i wartości konstytucyjne. 8.2. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz poglądów doktryny, ob-owiązek wprowadzenia odpowiedniej vacatio legis, choć niesformułowany wprost w tekście obowiązującej ustawy zasadniczej, znajduje uzasadnienie w zasadzie demokratycznego pań-stwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Jego przestrzeganie jest konieczne, by za-pewnić takie wartości demokratycznego państwa prawnego, jak bezpieczeństwo prawne i pewność prawa. Stosowania instytucji vacatio legis domagają się także wywodzone z art. 2 Konstytucji zasady: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (zwana też zasadą lojalności państwa wobec obywateli) i rzetelnej (prawidłowej) legislacji (por.: wy- OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 15 roki pełnego składu TK z 27 lutego 2002 r., sygn. K 47/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 6 oraz 12 grudnia 2012 r., sygn. K 1/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 134, a także wyroki TK z: 10 grudnia 2002 r., sygn. K 27/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 92; 16 września 2003 r., sygn. K 55/02, OTK ZU nr 7/A/2003, poz. 75; 15 lutego 2005 r., sygn. K 48/04, OTK ZU nr 2/A/2005, poz. 15 oraz 2 grudnia 2014 r., sygn. P 29/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 116; S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych – przyczynek do dyskusji o państwie praw-nym, [w:] Prawo w zmieniającym się społeczeństwie, red. G. Skąpska, Toruń 2000, s. 347; J. Potrzeszcz, Bezpieczeństwo prawne z perspektywy filozofii prawa, Lublin 2013, s. 369). 8.3. Celem instytucji vacatio legis jest przede wszystkim zagwarantowanie podmio-tom prawa czasu na zapoznanie się z nowymi rozwiązaniami i dostosowanie do nich, zwłasz-cza w sytuacji gdy wchodzące w życie przepisy ingerują w sprawy w toku. Chodzi zatem o wyeliminowanie sytuacji, w której wprowadzane bądź zmieniane uregulowania zaskakują ich adresatów (por.: wyroki pełnego składu TK z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138 oraz o sygn. K 1/12, a także wyroki TK z 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 16 oraz o sygn. P 29/13). Trybunał zwracał jednak uwagę, że vacatio legis może też służyć samemu ustawo-dawcy, który ma sposobność korygowania dostrzeżonych już po uchwaleniu aktu normatyw-nego błędów, sprzeczności wewnętrznych lub rozwiązań prowadzących do powstania sprzeczności w systemie prawa (zob.: wyroki pełnego składu TK z 18 lutego 2004 r., sygn. K 12/03, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 8 oraz 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61; W. Sokolewicz, uwaga 35 do art. 2 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rze-czypospolitej Polskiej. Komentarz, op. cit.). 8.4. Podstawowy, czternastodniowy, termin vacatio legis wynika wprost z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, ze zm.), choć w określonych wypadkach przewidzia-nych przepisami tejże ustawy może być krótszy, a w szczególnych okolicznościach dana ustawa może wejść w życie nawet bez vacatio legis albo z mocą wsteczną, jeśli nie narusza to konstytucyjnej zasady państwa prawnego. W odniesieniu do tej kwestii Trybunał Konstytu-cyjny wskazywał na możliwość odstąpienia od vacatio legis, o ile dana ustawa nie nakłada obowiązków na obywateli lub inne podmioty niepodlegające organom państwowym, a jej rychłe wprowadzenie w życie podyktowane jest ważnym interesem publicznym (zob. m.in. orzeczenie TK z 2 marca 1993 r., sygn. K 9/92 OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6 oraz wyrok peł-nego składu TK z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 83). 8.5. Odpowiedniość czy adekwatność vacatio legis stanowi kategorię zmienną, ela-styczną, wymagającą zawsze rozważenia na tle charakteru prawnego danej regulacji i jej wpływu na sytuację prawną adresatów norm prawnych. Ocena „odpowiedniości” vacatio le-gis uzależniona jest zatem zawsze od treści i charakteru wchodzących w życie przepisów oraz ich kontekstu politycznego i społeczno-ekonomicznego (por. wyrok pełnego składu TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93). W doktrynie (por.: S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych…, s. 343; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 2002, s. 75; S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 111; S. Wronkowska, Podsta-wowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2005, s. 53) wskazuje się, że prawodawca, usta-lając vacatio legis, powinien uwzględnić zwłaszcza takie czynniki, jak: – skuteczność osiągnięcia celu wydania ustawy; – harmonijne funkcjonowanie systemu prawnego, do którego dana ustawa zostaje włączona; OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 16 – niezaskakiwanie adresatów; – czas na przygotowanie się do realizacji ustawy, – okoliczności faktyczne, od których zależy prawidłowe działanie wydawanych norm. Ponadto autorzy podnoszą, że stanowiąc przepisy dotyczące instytucji czy organów, prawodawca powinien mieć na względzie zwłaszcza konieczność zapewnienia im niezakłó-conego funkcjonowania (por.: S. Wronkowska, Publikacja aktów normatywnych…, s. 343; S. Wronkowska, Podstawowe pojęcia prawa…, s. 53); jest on także zobowiązany zagwaran-tować czas na niezbędne przygotowania instytucjonalne i pełne zapoznanie się z treścią no-wych przepisów (por. L. Morawski, op.cit., s. 75). Podobnie przesłanki określenia „odpowiedniej” vacatio legis są ujmowane w orzecz-nictwie Trybunału (por. wyroki pełnego składu TK z: 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3; 15 lipca 2013 r., sygn. K 7/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 76 oraz 31 lipca 2015 r., sygn. K 41/12, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 102), w którym eksponowa-na jest zwłaszcza konieczność uwzględnienia: – stopnia trudności nowych regulacji; – stopnia, w jakim różnią się one od poprzednich unormowań; – możliwości zapoznania się przez adresatów i inne podmioty zainteresowane z treścią nowych norm; – realnej możliwości pokierowania przez adresatów i inne podmioty zainteresowane swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. 8.6. Z kolei zasada nieretroaktywności prawa – w ocenie Trybunału – nie ma charakte-ru absolutnego i w szczególnie uzasadnionych wypadkach może być naruszona. Jej złamanie możliwe jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, a przemawiać za tym musi inna zasada prawnokonstytucyjna (zob. szerzej m.in.: orzeczenia pełnego składu TK z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8 i 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK w 1993 r., poz. 41; orzeczenia TK z 19 października 1993 r., sygn. K 14/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 35 i 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 42; wyroki pełnego składu TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5 i 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). 8.7. Trybunał uznał też, że pominięcie przez ustawodawcę czasu przewidzianego dla Prezydenta Rzeczypospolitej odnośnie do podjęcia decyzji w przedmiocie przedłożonej mu do podpisu ustawy jest równoznaczne z naruszeniem zasady odpowiedniej vacatio legis (por. wyrok pełnego składu TK o sygn. Kp 1/13). 9. Ocena konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. 9.1. W niniejszej sprawie wejście ustawy grudniowej w życie zostało określone datą dzienną: 1 stycznia 2018 r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy grudniowej, istota proponowanych zmian sprowadzała się do odroczenia o sześć miesięcy terminu wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz. U. poz. 933; dalej: ustawa kwietniowa), tj. z 1 stycznia 2018 r. na 1 lipca 2018 r., w zakresie dotyczącym prowadzenia Rejestru Należności Publicznoprawnych (art. 22 pkt 2 i 3 ustawy kwietniowej). Konsekwencją zmiany terminu wejścia w życie tych przepisów byłyby zmiany w treści dwóch przepisów przejściowych ustawy kwietniowej, tj. w art. 16 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 3. Projektodawcy wskazywali, że „[z]miana terminu uruchomienia Reje-stru została podyktowana koniecznością dokonania kompleksowych zmian w zakresie syste-mów informatycznych użytkowanych przez naczelników urzędów skarbowych występujących OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 17 jako wierzyciele, właściwych w zakresie poszczególnych kategorii należności pieniężnych podlegających wprowadzeniu do Rejestru”, a pierwotna data wejścia w życie części przepi-sów ustawy kwietniowej (czyli 1 stycznia 2018 r.) „nie uwzględnia wszystkich toczących się oraz projektowanych zmian w systemach informatycznych Ministerstwa Finansów, Krajowej Administracji Skarbowej oraz innych podmiotów. Niezbędne jest wykonanie dodatkowych prac, które pozwolą na kompletne dostosowanie funkcjonujących systemów informatycznych wierzycieli w celu udostępnienia funkcjonalności pozwalających na automatyczne wprowa-dzanie wskazanych w ustawie danych do Rejestru. Szacowana czasochłonność pełnego dosto-sowania systemów wierzycieli wynosi, według Ministerstwa Finansów – 5 miesięcy, dlatego też niezbędne jest przesunięcie terminu wejścia w życie przepisów konstytuujących powstanie Rejestru Należności Publicznoprawnych. Zmiana ta zagwarantuje stabilność i pełną funkcjonal-ność rozwiązania” (Sejm VIII kad., druk sejmowy nr 2131). 9.2. Prezydent Rzeczypospolitej w swoim wniosku podnosi, że wejście w życie usta-wy grudniowej przewidziano na 1 stycznia 2018 r. w sytuacji, gdy konstytucyjny termin pod-jęcia przezeń decyzji w przedmiocie tego aktu normatywnego upływał 12 stycznia 2018 r. Tym samym legislatywa przedstawiła głowie państwa ustawę do podpisu w tak krótkim ter-minie, że już samo skorzystanie przez Prezydenta z przyznanego mu w art. 122 ust. 2 Konsty-tucji terminu musiałoby spowodować działanie ustawy z mocą wsteczną. Ustalając termin wejścia ustawy grudniowej w życie, ustawodawca nie wziął zatem pod uwagę wynikającego z art. 122 ust. 2 ustawy zasadniczej dwudziestojednodniowego terminu na podjęcie decyzji przez Prezydenta. W uzasadnieniu wniosku zarzucono, że w razie niezwłocznego (w dniu przekazania) podpisania i publikacji ustawy grudniowej, okres pomiędzy jej ogłoszeniem a wejściem w życie wyniósłby maksymalnie dziewięć dni. Standard odpowiedniej vacatio legis zakłada zasadę dochowania tu terminu czternastodniowego, a – zdaniem Wnioskodawcy – w badanej sprawie nie aktualizują się okoliczności, które usprawiedliwiałyby jego skróce-nie. 9.3. Należy zauważyć, że termin wejścia w życie ustawy grudniowej został wyznaczo-ny zgodnie z formułą określoną w § 45 ust. 1 pkt 4 Zasad techniki prawodawczej, stanowią-cych załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w spra-wie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), tj. w dniu oznaczonym ka-lendarzowo. Trybunał Konstytucyjny nie kwestionuje dopuszczalności posługiwania się taką tech-niką wejścia ustawy w życie, jednakże uznaje za celowe przypomnieć, jakie wiążą się z tym problemy. Wyznaczając datę wejścia w życie aktu normatywnego przez dzień oznaczony kalen-darzowo, a przy tym nie zapewniając odpowiedniego czasu na podpisanie ustawy i jej ogło-szenie, ryzykuje się, że vacatio legis przewidziana w projekcie może – wbrew intencjom twórcy ustawy – ulec niebezpiecznemu skróceniu, a w skrajnych okolicznościach termin wej-ścia ustawy w życie może zbiec się albo nawet poprzedzić́ dzień́ jej ogłoszenia (por. wyroki pełnego składu TK z: 3 października 2001 r., sygn. K 27/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 209; 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 66; 14 lipca 2010 r., sygn. Kp 9/09, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 59; 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41; 12 stycznia 2012 r., sygn. Kp 10/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 4 oraz 24 lipca 2013 r. o sygn. Kp 1/13). Z art. 122 ust. 2 Konstytucji wynika, że Prezydent Rzeczypospolitej podpisuje ustawę w ciągu dwudziestu jeden dni od dnia przedstawienia mu jej przez Marszałka Sejmu i zarzą-dza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa grudniowa została zatem zaopatrzona w dziewięciodniową vacatio legis, przy przyjęciu założenia, że Prezydent OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 18 zdecydowałby się na jej podpisanie jeszcze w dniu, w którym ją otrzymał do podpisu (in casu: 22 grudnia 2017 r.), i że w tym też dniu zostałaby ona ogłoszona w Dzienniku Ustaw. Podzielając i rozwijając stanowisko sformułowane w wyroku pełnego składu o sygn. Kp 1/13, Trybunał w obecnym składzie podkreśla, że określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi Rzeczypospolitej terminu podjęcia decyzji w przedmiocie podpisania ustawy (dwadzieścia jeden dni w art. 122 ust. 2 Konstytucji albo siedem dni w art. 123 ust. 3 Konstytucji) stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że ustawodawca uchybił standardowi demokratycznego państwa prawnego w aspekcie nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis. Odstępstwo od przepisanych terminów konstytucyj-nych jest dopuszczalne, ale – co należy podkreślić z całą stanowczością – tylko wyjątkowo, gdy w grę wchodzi stan wyższej konieczności państwowej (dostatecznie wykazany przez ini-cjatora procesu ustawodawczego). W badanej sprawie taka okoliczność nie zachodziła. Wo-bec zastosowania przez Sejm ryzykownego sposobu określenia dnia wejścia w życie ustawy grudniowej datą dzienną – 1 stycznia 2018 r., niepodpisanie przez Prezydenta do 31 grudnia 2017 r. ani po tej dacie przedmiotowej ustawy i zainicjowanie przezeń 12 stycznia 2018 r. kontroli konstytucyjnej w niniejszej sprawie spowodowało, że właśnie 1 stycznia 2018 r. we-szły w życie relewantne przepisy ustawy kwietniowej, których zmiany dotyczy ustawa gru-dniowa. Trybunał zauważa także, że ustawa grudniowa nie zawiera sformułowania wskazują-cego na to, iż ustawodawca (a wcześniej – projektodawca) dążył do nadania jej przepisom mocy wstecznej. Analiza procesu legislacyjnego wskazuje, że zamiarem legislatywy nie było nadanie przepisom ustawy mocy retroaktywnej. Moc wsteczna ustawy byłaby jednak rezulta-tem interpretacji jej przepisu o wejściu w życie, dokonywanej w szczególnym kontekście sy-tuacyjnym, w którym przewidziany w ustawie termin jej wejścia w życie wyprzedził termin jej ogłoszenia. Innymi słowy, wyznaczony przez ustawę termin jej wejścia w życie byłby wcześniejszy od terminu jej ewentualnego podpisania przez Prezydenta oraz jej ogłoszenia i istotnie wcześniejszy od momentu rozstrzygania sprawy przez Trybunał Konstytucyjny. W takiej sytuacji, ze względu na to, że ustawa nie mogłaby wejść w życie we wskazanym w niej terminie, jedyną konkluzją interpretacyjną byłoby przyjęcie, że działa od chwili wska-zanej w przepisie o wejściu w życie, a więc z mocą wsteczną. Przebieg procesu legislacyjnego sprawił, że Prezydent Rzeczypospolitej jako uczest-nik tego procesu (którego rola determinowana jest przez art. 126 ust. 2 Konstytucji) został postawiony w sytuacji, w której podpisując ustawę niezwłocznie, spowodowałby naruszenie standardowej vacatio legis albo – korzystając z przysługującego mu konstytucyjnie terminu podpisania ustawy – spowodowałby naruszenie art. 2 Konstytucji i wywodzonej z niego zasa-dy lex retro non agit. W każdym więc wypadku musiałoby dojść do naruszenia reguł tworze-nia prawa. Takie działanie, polegające na stawianiu głowy państwa w sytuacji wyboru za-chowań, z których każde jest naruszeniem prawa, Trybunał Konstytucyjny uznaje za niedo-puszczalne (tak też w wyroku pełnego składu TK o sygn. Kp 1/13). 9.4. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że art. 2 ustawy grudniowej jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 122 ust. 2 i art. 126 ust. 2 Konstytucji. 10. Nierozerwalny związek art. 2 z całą ustawą grudniową. 10.1. W wyroku pełnego składu z 28 kwietnia 1999 r. o sygn. K 3/99 (OTK ZU nr 4/1999, poz. 73) Trybunał stwierdził, że „[p]ojęcie nierozerwalnego związku trzeba wyja-śniać w dwóch płaszczyznach. W płaszczyźnie techniczno-legislacyjnej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy bez przepisu, uznanego za niekonstytucyjny, niemoż- OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 19 liwe jest stosowanie pozostałych przepisów ustawy, gdyż w ustawie powstaje luka niemożli-wa do wypełnienia w drodze dopuszczalnych technik wykładniczych. W płaszczyźnie aksjo-logicznej o nierozerwalnym związku należy mówić w sytuacji, gdy stosowanie pozostałych przepisów ustawy jest wprawdzie technicznie możliwe, ale wyprowadzenie z ustawy przepisu uznanego za niekonstytucyjny doprowadza do oczywistej zmiany zakresu stosowania, celu bądź sensu pozostałych przepisów, przekształcając tak okrojoną ustawę w akt oderwany od intencji jej twórców i nabierający nowego znaczenia, którego nie mógłby nabrać, gdyby po-zostały w nim usunięte przepisy”. 10.2. Celem ustawy grudniowej było odłożenie w czasie (z 1 stycznia 2018 r. na 1 lip-ca 2018 r.) wejścia w życie przepisów o Rejestrze Należności Publicznoprawnych, wprowa-dzonych przez ustawę kwietniową do ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egze-kucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, ze zm.), ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, ze zm.) i ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary (Dz. U. z 2016 r. poz. 1541, ze zm.), oraz przepisów przejściowych w tym przedmiocie, zawartych w ustawie kwietniowej. Temu celowi podporządkowano treść art. 2 ustawy grudniowej. Wobec jednak niepodpisania ustawy grudniowej przez Prezydenta Rze-czypospolitej i skierowania jej do TK ustawa kwietniowa weszła w życie 1 stycznia 2018 r. w swoim pierwotnym brzmieniu, co implikuje bezprzedmiotowość całej ustawy grudniowej. 10.3. Z tego też powodu Trybunał stwierdza, że badany art. 2 jest nierozerwalnie związany z całą ustawą grudniową w rozumieniu art. 122 ust. 4 zdanie drugie Konstytucji. 11. Skutek wyroku. Wobec treści obu części sentencji niniejszego wyroku Prezydent Rzeczypospolitej na podstawie art. 122 ust. 4 zdanie pierwsze i zdanie drugie a contrario Konstytucji ma obowią-zek odmówić podpisania ustawy grudniowej. W konsekwencji oznacza to w tym przypadku definitywne zakończenie postępowania ustawodawczego. Z przedstawionych powodów orzeczono jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 lipca 2019 r., sygn. akt Kp 2/18 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 lipca 2019 r., sygn. Kp 2/18. 1. Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmie-niającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 122 ust. 2 art. 126 ust. 2 Konstytucji. Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia Trybunał powtórzył tezę zawartą w wyroku z 24 lipca 2013 r., sygn. Kp 1/13 (OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 83), zgodnie z którą określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi Rzeczypospolitej terminu podjęcia decyzji OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 20 w przedmiocie podpisania ustawy stanowi wystarczającą przesłankę do stwierdzenia, że ustawodawca uchybił standardowi demokratycznego państwa prawnego w aspekcie nakazu zachowania odpowiedniej vacatio legis. Trybunał w niniejszej sprawie dopuścił wprawdzie odstępstwo od przypisanych terminów konstytucyjnych, gdy w grę wchodzi stan wyższej ko-nieczności państwowej. Nie dostrzegł jednak, że w przypadku ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wie-rzytelności taka okoliczność zachodziła. Mimo że wyrok Trybunału uelastycznił nieco sztywne stanowisko wyznaczone uza-sadnieniem w sprawie o sygn. Kp 1/13, w praktyce ugruntował jednak takie podejście, zgod-nie z którym, jeżeli Prezydent RP otrzyma do podpisu ustawę przewidującą jej wejście w ży-cie w sposób nieuwzględniający terminu określonego w art. 122 ust. 2 Konstytucji, co do za-sady ma obowiązek odmówić jej podpisania. W przeciwnym razie narazi się na zarzut naru-szenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), a także naruszenie obowiązku czuwania nad przestrzeganiem Konstytucji, wynikającego z art. 126 ust. 2. W mo-jej ocenie tak postawione stanowisko Trybunału podważa założenia racjonalnego stanowienia prawa i może prowadzić do naruszenia innych konstytucyjnych zasad i wartości. Może być też powodem nadużywania prawa. Zgadzam się przy tym z sędzią Markiem Zubikiem, który w zdaniu odrębnym do wyroku o sygn. Kp. 1/13 stwierdził, że „Zagwarantowany w art. 122 ust. 2 Konstytucji termin podpisania ustawy nie może być interpretowany jako absolutny i niepozostawiający od-stępstw. Wykonywanie przez organy państwa ich kompetencji w sposób pozornie zgodny z przepisami, jednak sprzecznie z zasadami ustrojowymi czy wartościami konstytucyjnymi, jest faktycznie nadużyciem prawa. […] W konsekwencji podobnie jak parlament nie powi-nien generalnie wykonywać swoich kompetencji w sposób ingerujący w kompetencje Prezy-denta, Prezydent nie jest legitymowany, by swoją działalnością ograniczać podstawowe kom-petencje Sejmu i Senatu w zakresie stanowienia prawa, ponad to, co jest ustrojowym założe-niem art. 122 Konstytucji w demokratycznym państwie prawa z ustrojową zasadą współdzia-łania władz”. 2. Z powyższych względów nie zgadzam się z orzeczeniem Trybunału Konstytucyj-nego w niniejszej sprawie. Wprawdzie bezdyskusyjnie uznaję podmiotową rolę Prezydenta RP przy wykonywaniu przez niego jego konstytucyjnych uprawnień, jednak uważam, że określenie dnia wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi w art. 122 ust. 2 Konstytucji terminu podjęcia decyzji co do podpisania ustawy nie zawsze stanowi wystarczającą i samodzielną przesłankę stwierdzenia naruszenia zasady odpowiedniej vacatio legis wynikającej z art. 2 Konstytucji. Co więcej uważam, że nakaz stosowania odpowiedniej vacatio legis wynikający z art. 2 Konstytucji jest dyrektywą skierowaną do prawodawcy w związku z ukształtowaniem treści przepisu o wejściu w życie aktu normatywnego, natomiast sam przepis wprowadzający (tj. o wejściu w życie) nie jest treściowo relewantny do konstytucyjnej regulacji z art. 122 ust. 2 Konstytucji dotyczącej podpisu Prezydenta RP pod ustawą. Niezależnie od dotychcza-sowych twierdzeń Trybunału wyrażonych w uzasadnieniu wyroku o sygn. Kp 1/13, należy stwierdzić, że jeśli założeniem kontroli prewencyjnej jest zbadanie zgodności ustawy (jej przepisów) z Konstytucją przed jej podpisaniem (według kryteriów materialnych lub formal-nych), to istnieje wątpliwość, czy zagadnienia dotyczące podpisu Prezydenta RP pod ustawą mogą być kwestionowane w tym trybie kontroli. Mają bowiem one charakter hipotetyczny, a nie faktyczny. Podczas ich analizy Trybunał ocenia w istocie skutki, jakie dla wejścia w życie ustawy mają wskazany w przepisie końcowym termin wejścia w życie aktu w związ-ku z terminem, jaki konstytucyjnie i faktycznie ma Prezydent RP na podpisanie ustawy. Tyle OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 21 tylko, że ustawodawca nie ma wpływu na to, kiedy Prezydent RP podpisze ustawę i czy sko-rzysta z instrumentów przyznanych mu w art. 122 ust. 3 i 5 Konstytucji. Ponadto uważam, że zarzut dotyczący ograniczenia Prezydenta RP w korzystaniu przez niego z 21-dniowego terminu na podpisanie ustawy i powiązanie go z naruszeniem od-powiedniej vacatio legis i niewypełnianiem obowiązku czuwania nad przestrzeganiem Kon-stytucji ma charakter względny. W zależności bowiem od zachowania Prezydenta RP zarzut pierwszy mógłby stać się bezprzedmiotowy (gdyby Prezydent podpisał ustawę odpowiednio wcześniej, przed upływem 21 dni), a sprawę można byłoby analizować jedynie w odniesieniu do spełnienia przesłanki odpowiedniej vacatio legis. 3. Uważam, że w niniejszej sprawie Trybunał powinien był uwzględnić jej specyfikę i odnieść się odrębnie do zarzutu naruszenia uprawnień Prezydenta RP w procesie legislacyj-nym i do zarzutu niezapewnienia odpowiedniej vacatio legis. Generalne podejście do niniej-szej sprawy przez Trybunał i nieuwzględnienie tego, że Prezydent RP zakwestionował jedy-nie art. 2, a nie cały akt, doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia. Dokonując oceny art. 2 kwestionowanej ustawy Trybunał powinien był wziąć pod uwagę treść uchwalonej no-welizacji i jej cel. Mimo że TK przeanalizował przebieg prac legislacyjnych i odwołał się do treści ustawy, nie wyciągnął z analizy właściwych wniosków. Przez to wyszedł poza kompe-tencje przyznaną mu w ramach prewencyjnej kontroli ustawy. 4. W mojej ocenie Trybunał powinien był rozważyć przede wszystkim, czy określe-nie wejścia w życie ustawy na 1 stycznia 2018 r. spełniało konstytucyjne standardy. Wziąw-szy pod uwagę, że ratio legis nowelizacji było przesunięcie terminów realizacji określonych obowiązków związanych ze zbieraniem danych przez organy podatkowe w związku z ko-niecznością dostosowania systemów informatycznych do nowego stanu prawnego, należy uznać, że cel procedury legislacyjnej był specyficzny i skierowany na realizację ochrony ad-resatów zmienianej ustawy. Wynik głosowania w Sejmie i Senacie świadczył o tym, że nowe-lizacja nie budziła wątpliwości merytorycznych. Nie odnosiła się ona bowiem ani do zmiany zobowiązań podatkowych, ani do ich egzekwowania. Na pewno miała ona realizować uza-sadnione cele demokratycznego państwa prawnego, by w związku z wdrażaniem nowych systemów informatycznych państwo mogło funkcjonować prawidłowo. W istocie przesunię-cie wejścia w życie niektórych przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie niektó-rych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności (Dz. U. z 2017 r. poz. 933, ze zm.; dalej: ustawa o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z kwietnia 2017 r.) miało przysłużyć się państwu i obywatelom. Powyższe oznacza, że – uwzględniając konstytucyjne standardy odpowiedniej vaca-tio legis – można było uzasadnić, iż art. 2 kwestionowanej ustawy spełniał warunki wynikają-ce z art. 2 Konstytucji. Należy pamiętać, że wymóg 14-dniowej vacatio legis wynika z ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów praw-nych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1523, ze zm.) i nie ma odpowiednika w Konstytucji. Wskazany w ustawie okres na pewno nie może być wzorcem kontroli w ocenie spełnienia wymogów vacatio legis w rozumieniu zasad poprawnej legislacji. Odpowiedniość vacatio legis ma związek z treścią aktu, jego obszernością i charakterem zmian wprowadzonych przez akt do systemu prawnego. Celem vacatio legis jest bowiem umożliwienie adresatom zapoznania się z tekstem aktu normatywnego i dostosowania do niego. Skoro kwestionowana ustawa miała jedynie przesunąć moment wejścia w życie z 1 stycznia 2018 r. na 1 lipca 2018 r. niektórych przepisów ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z kwietnia 2017 r. dotyczących wprowa-dzenia określonych danych do Rejestru Należności Publicznoprawnych, w którym gromadzi się informacje o należnościach pieniężnych, podlegających egzekucji administracyjnej, dla OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 22 których wierzycielem jest naczelnik urzędu skarbowego albo jednostka samorządu terytorial-nego, a nie zmienić prawa i obowiązki uczestników obrotu prawnego, to okres spoczywania ustawy krótszy niż 14-dni był jak najbardziej uzasadniony. Charakter unormowań przewidzianych w kwestionowanej ustawie nie wymagał szczególnego dostosowania się do nich przez jej adresatów. Wręcz przeciwnie, wydłużał okres adaptacyjny do rozwiązań wprowadzanych ustawą o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z kwietnia 2017 r., a więc korygował niedoskonałości związane z nieodpowiednią vacatio legis przewidzianą w tamtej ustawie. Moim zdaniem, gdyby kwestionowana przez Prezydenta ustawa została podpisana i ogłoszona przed 1 stycznia 2018 r. nie byłoby problemu konstytucyjnego, gdyż obiektywnie zarzut nieodpowiedniej vacatio legis w niniejszej sprawie nie jest uzasadniony. Nie można zatem twierdzić, że Prezydent RP nie mając 21 dni na zajęcie stanowiska odnośnie do ustawy został postawiony w sytuacji, w której nie miał możliwości podpisania ustawy bez narażenia się na naruszenie art. 2 Konstytucji i art. 126 ust. 2 Konstytucji. W sprawie tej istniały konsty-tucyjnie usprawiedliwione powody odstąpienia od ustawowej 14-dniowej vacatio legis. 5. Jeśli więc kwestia konstytucyjności przepisu nie ma charakteru obiektywnego, ale zależy od momentu podpisania ustawy przez Prezydenta RP, to znaczy, że problem konstytu-cyjny w niniejszej sprawie nie leżał w art. 2 kwestionowanej ustawy. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do korygowania działań organów władzy publicznej, jeśli problem konsty-tucyjny nie dotyczy wątpliwości co do hierarchicznej zgodności prawa. Wobec tego, w niniej-szej sprawie Trybunał powinien był orzec o zarzucie dotyczącym odpowiedniej vacatio legis, a więc o zgodności art. 2 ustawy z art. 2 Konstytucji uwzględniając konstytucyjne standardy wynikające z zasad poprawnej legislacji. W pozostałym zakresie, zwłaszcza dotyczącym kwestii oceny relacji między działaniem ustawodawcy a możliwym zachowaniem Prezydenta w związku z obowiązkiem podpisania ustawy postępowanie należało umorzyć. 6. Jestem świadomy, że Trybunał orzekając o zgodności kwestionowanego przepisu z Konstytucją stworzyłby sytuację, w której Prezydent RP musiałby podpisać ustawę, która miała wejść w życie 1 stycznia 2018 r. Okoliczność, że Prezydent złożył wniosek niniejszej sprawie 12 stycznia 2018 r., wykluczyła możliwość rozpatrzenia sprawy przez Trybunał Kon-stytucyjny przed tym terminem. Należy jednak pamiętać, że nie byłaby to pierwsza tego ro-dzaju sytuacja w postępowaniu przed TK. W sprawie zakończonej wyrokiem z 13 maja 2009 r., sygn. Kp 2/09 (OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 66) Trybunał w kontroli prewencyjnej orzekł o zgodności jednego z kwestionowanych przepisów ustawy z art. 5 Konstytucji. Nie był to przepis o wejściu w życie. Po wyroku TK, Prezydent RP musiał podpisać ustawę, któ-rej termin wejścia w życie wskazany w przepisie końcowym upłynął. Trybunał wyjaśnił wówczas, że „W zaistniałej sytuacji, w której publikacja aktu prawnego (bez znaczenia pozo-staje tu fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności przepisu z Konstytucją, bo taka sama sytuacja miałaby miejsce, gdyby orzekł o jego niekonstytucyjności bez stwierdzenia nierozerwalnego związku z całą ustawą) musi nastąpić po wyznaczonym przez ustawodawcę w treści tego aktu dniu jego wejścia w życie, przyjąć trzeba, że zastosowanie znajdzie zasada ogólna, sformułowana w art. 4 ust. 1 u.a.n., zgodnie z którą «Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi ter-min dłuższy»”. Uznanie konstytucyjności art. 2 ustawy i podpisanie jej przez Prezydenta RP po wy-roku TK, skutkowałoby zaistnieniem w porządku prawnym przepisów de nomine retroaktyw-nych, ale faktycznie niewykonalnych i bezprzedmiotowych. Nie można bowiem zapominać, że treść przepisów, które miały być zmienione kwestionowaną ustawą polegała na przesunię- OTK ZU A/2019 Kp 2/18 poz. 39 23 ciu wejścia w życie określonych przepisów ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu uła-twienia dochodzenia wierzytelności z kwietnia 2017 r. Ze względu na wniosek Prezydenta RP do Trybunału, zamierzony skutek kwestionowanej ustawy nie nastąpił, a określone przepisy ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu ułatwienia dochodzenia wierzytelności z kwietnia 2017 r. weszły w życie 1 stycznia 2018 r. Nie ma więc ryzyka, że ponownie zaczęłyby obo-wiązywać z mocą wsteczną, skoro ich wejście w życie nastąpiło niezależnie od treści kwe-stionowanej ustawy. Co więcej, gdyby Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok o zgodności art. 2 ustawy z Konstytucją i zastosowana zostałaby reguła, o której była mowa w orzeczeniu o sygn. Kp 2/09 (czyli po podpisaniu ustawy przez Prezydenta RP ustawa weszłaby w życie po upły-wie 14 dni od jej ogłoszenia), to w okresie vacatio legis Prezydent RP mógłby wystąpić z inicjatywą ustawodawczą polegającą na takiej zmianie spoczywającej ustawy, która dążyła-by do uchylenia jej jeszcze przed wejściem w życie. W tym wypadku, jeśli wszyscy uczestni-cy procesu legislacyjnego podjęliby stosowne czynności i cel legislacyjny zostałby zrealizo-wany, bezprzedmiotowa ustawa w ogóle nie weszłaby w życie. Tego rodzaju procedowanie stanowiłoby nie tylko uzewnętrznienie konstytucyjnej zasady współdziałania władzy, ale jednocześnie byłoby najbardziej prawidłowym postępowa-niem organów państwa w tym konkretnym przypadku. Niniejszy wyrok, choć prowadzi do tego samego skutku co opisany przeze mnie sposób działania, jest jednak środkiem niewła-ściwym, ze względu na wady wskazane w niniejszym zdaniu odrębnym. Może też prowadzić (w aspekcie generalnym) do instrumentalnego posługiwania się wytworzonym przez niego standardem do uzasadniania naruszeń niektórych konstytucyjnych zasad i wartości. Nie moż-na też wykluczyć, że na jego podstawie niektóre podmioty mogą nadużywać przysługującego im prawa występowania do TK, usiłując wyeliminować z obrotu prawnego szereg obowiązu-jących już aktów prawnych, zawierających w swej treści identyczną normę, jak uznana przez Trybunał za niekonstytucyjną. 7. Podsumowując stwierdzam, że Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie po-winien był orzec o zgodności art. 2 ustawy z konstytucyjną zasadą odpowiedniej vacatio legis, zwłaszcza że skutki jego orzeczenia i podpisanie ustawy przez Prezydenta RP nie wy-wołałyby negatywnych konsekwencji. Określenie daty wejścia w życie ustawy z pominięciem zagwarantowanego Prezydentowi Rzeczypospolitej terminu podjęcia decyzji w przedmiocie podpisania ustawy nie stanowi wystarczającej przesłanki stwierdzenia, że ustawodawca uchy-bił standardowi demokratycznego państwa prawnego w aspekcie nakazu zachowania odpo-wiedniej vacatio legis. Kwestię vacatio legis jako zagadnienie kontroli w aspekcie material-nym należy odróżnić od etapu procesu legislacyjnego, jakim jest podpisanie ustawy przez Prezydenta RP, który może być ewentualnie badany w kontekście dochowania trybu ustawo-dawczego, z tym że dyskusyjne pozostaje, czy powinien być badany w trybie kontroli pre-wencyjnej.