P 12/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 grudnia 2023 r. Pozycja 101 WYROK z dnia 12 grudnia 2023 r. Sygn. akt P 12/22* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Jakub Stelina Wojciech Sych Bogdan Święczkowski Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, protokolant: Michał Rylski, po rozpoznaniu, z udziałem Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 12 grud-nia 2023 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego w Jarosławiu: czy art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiąza-niach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: Art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych cho-rób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1327, ze zm.) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. * Sentencja została ogłoszona dnia 21 grudnia 2023 r. w Dz. U. poz. 2740. OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 2 UZASADNIENIE I 1. Sąd Rejonowy w Jarosławiu – II Wydział Karny (dalej: sąd pytający), postanowie-niem z 30 sierpnia 2022 r. (sygn. akt II K 1580/21), wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, czy art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.; dalej: ustawa marcowa) jest zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. 1.1. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z toczącym się przed sądem py-tającym postępowaniem, w którym oskarżonej osobie fizycznej zarzucono popełnienie czynu z art. 56 § 2 i art. 76 § 2 w zbiegu z art. 6 § 2 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1958, ze zm.; dalej: k.k.s.), polegającego na tym, że „działając w warunkach czynu ciągłego podał nieprawdę w składanych Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w Jarosławiu deklaracjach VAT-7 przez (…) za miesiące luty, marzec, kwiecień, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień 2010 r. w wyniku czego narażono na uszczuplenie podatek od towarów i usług za miesiące marzec, kwiecień i grudzień 2010 r. w łącznej kwocie 14 722,00 PLN”. 1.2. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd pytający podał w wątpliwość konstytucyj-ność art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej. Problematyka przedawnienia przestępstw karnoskar-bowych co do zasady uregulowana jest bowiem w art. 44 k.k.s. Stosownie do brzmienia art. 44 § 1 pkt 1 k.k.s. karalność przestępstwa skarbowego ustaje, jeżeli od czasu jego popeł-nienia minęło lat 5 – gdy czyn stanowi przestępstwo skarbowe zagrożone karą grzywny, karą ograniczenia wolności lub karą pozbawienia wolności nieprzekraczającą 3 lat. Wydłużenie terminów przedawnienia zależne jest od wszczęcia postępowania, co normuje art. 44 § 5 k.k.s, wedle którego, jeżeli w okresie przewidzianym w § 1 lub § 2 tego artykułu wszczęto postępowanie przeciwko sprawcy, karalność popełnionego przez niego przestępstwa skarbo-wego określonego w § 1 pkt 1 ustaje z upływem 5 lat od zakończenia tego okresu. W niniej-szej sprawie zastosowanie ma również dyspozycja art. 44 § 3 zdanie pierwsze k.k.s., przewi-dująca rozpoczęcie biegu przedawnienia przestępstwa skarbowego polegającego na uszczu-pleniu lub narażeniu na uszczupleniu należności publicznoprawnej z końcem roku, w którym upłynął termin płatności tej należności. Wykorzystanie kodeksowego reżimu przedawnienia prowadziłoby do konstatacji, że zarzucone oskarżonemu przestępstwo skarbowe uległo prze-dawnieniu z dniem 31 grudnia 2021 r., a w konsekwencji prowadzone przeciwko niemu postępowanie podlegałoby umorzeniu na zasadzie art. 17 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 1375, ze zm.) w związku z art. 113 § 1 k.k.s. Wskazana decyzja procesowa nie może jednak zapaść z uwagi na treść kwestionowanego przepisu ustawy marcowej, wedle którego w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz prze-dawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe. W dacie wniesienia pytania prawnego trwał stan zagrożenia epidemicznego (zastępujący poprzednio obowiązujący stan epidemii), którego termin zniesienia nie był znany. Zdaniem sądu pytającego ustawodawca nie wskazał terminu, do którego obowiązywać będzie zawieszenie biegu przedawnienia karalności przestępstw i przedawnienia wykonania kary, jak również nie określił maksymalnego limitu czasowego, do którego może ono trwać. OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 3 Pomimo że – w dacie przedłożenia rozpatrywanego pytania prawnego – od ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, a dalej stanu epidemii, minęło prawie 2,5 roku, nadal nie było możliwe określenie granic czasowych, do których trwać będzie wydłużenie okresów prze-dawnienia. Tym samym art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej tworzy w istocie instytucję „za-wieszenia przedawnienia na czas nieokreślony”, godząc przez to w obywatelskie poczucie przewidywalności i pewności prawa. Skutkiem obowiązywania kwestionowanego przepisu jest modyfikacja ustawowych terminów przedawnienia karalności i przedawnienia wykonania kary za pomocą rozporządzenia, a więc aktu normatywnego niższego rzędu niż ustawa. Usta-nie stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego nastąpi bowiem w drodze rozporzą-dzenia – stosownie do upoważnienia wynikającego z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.). W ocenie sądu pytającego uzasadnione wydaje się przekonanie, że mody-fikowanie okresów przedawnienia przewidzianych w ustawie za pomocą aktu wykonawcze-go, jakim jest rozporządzenie, godzi w zasady prawidłowej legislacji. W stanie prawnym ob-owiązującym po wejściu w życie kwestionowanego przepisu organ władzy wykonawczej po-dejmuje decyzję w kwestii przywrócenia biegu terminów przedawnienia, a w konsekwencji wyłącznie od woli organu wykonawczego zależy moment, w którym bieg tych terminów bę-dzie kontynuowany. 2. Pismem procesowym z 14 listopada 2022 r. (znak: II.510.980.2022.PZ) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 3. W piśmie z 22 listopada 2023 r. (znak: 1001-8.TK.129.2022) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Try-bunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopusz-czalności wydania wyroku. 4. W piśmie z 8 grudnia 2023 r. (znak: BAS-WAK-2144/22), w imieniu Sejmu Rze-czypospolitej Polskiej, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o umorze-nie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczal-ność wydania wyroku, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku – o orzeczenie, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej jest zgodny z zasadą ochrony zaufania obywateli do państwa i stano-wionego przez nie prawa wywodzoną z art. 2 Konstytucji, oraz o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. II Na rozprawie 13 grudnia 2023 r. stawili się umocowani przedstawiciele Prokuratora Generalnego oraz Sejmu, którzy podtrzymali stanowiska pisemne tych uczestników postępo-wania. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwaga ogólna. Na wstępie Trybunał stwierdza, że rozpatrywane pytanie prawne spełnia przesłankę podmiotową (zostało wniesione przez Sąd Rejonowy w Jarosławiu) i przedmiotową (zakwe- OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 4 stionowano przepis aktu normatywnego związanego z prowadzonym przed tym sądem pyta-jącym postępowaniem karnym skarbowym). Ponadto należy zauważyć, że w niniejszej spra-wie spełniona została także przesłanka funkcjonalna, albowiem odpowiedź merytoryczna Trybunału Konstytucyjnego mieć będzie wpływ na dalsze losy postępowania sądowego; orzeczenie o niekonstytucyjności art. 15zzr1 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczegól-nych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.; obowiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 1327, ze zm.; dalej: ustawa marcowa) spowoduje, że sąd pytający zobowiązany będzie przyjąć, iż przedawnienie karalności nastąpiło z dniem 31 grudnia 2021 r. i umorzyć postępowanie, natomiast w przy-padku odmiennego rozstrzygnięcia, zasadne będzie dalsze właściwe procedowanie. 2. Problem konstytucyjny. Niniejsza sprawa dotyczy dopuszczalnych granic ingerencji prawodawcy w istniejące regulacje w odniesieniu do biegu przedawnienia w prawie karnym i prawie karnym skarbo-wym. 3. Przedmiot kontroli. Sąd pytający przedmiotem kontroli uczynił art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej w brzmieniu: „W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie 6 miesięcy po ich odwołaniu nie biegnie przedawnienie karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestęp-stwa i przestępstwa skarbowe”. Przepis ten został dodany do ustawy marcowej przez art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1023) z dniem 22 czerwca 2021 r. 4. Dopuszczalność wydania wyroku po uchyleniu zakwestionowanego przepisu. Na mocy art. 28 pkt 1 w związku z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmia-nie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego, ustawy – Prawo o ustroju sądów powszech-nych, ustawy – Kodeks postępowania karnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1860; dalej: ustawa lipcowa) art. 15zzr1 ustawy marcowej uchylony został z dniem 1 paź-dziernika 2023 r. Stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umo-rzeniu postępowania, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obo-wiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Ocena, czy zachodzi wymieniona przesłanka umorzenia postępowania wymaga ustalenia, czy w rzeczywistości nastąpiło wyłą-czenie z systemu prawa danego przepisu. Formalne uchylenie przepisu nie zawsze prowadzi bowiem do utraty jego mocy obowiązującej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, wypracowanym jeszcze na gruncie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470, ze zm.) oraz art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), a kontynuowanym pod rządami obowią-zującej u.o.t.p.TK, dopiero po ustaleniu, że uchylony przepis nie może być zastosowany do żadnych sytuacji z przeszłości, teraźniejszości i przyszłości, w szczególności nie wywiera już określonych skutków dla obywateli, można umorzyć postępowanie ze względu na utratę przez niego mocy obowiązującej. O utracie mocy obowiązującej można bowiem mówić dopiero OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 5 wtedy, gdy dany przepis nie może być w ogóle stosowany (zob. w szczególności wyrok peł-nego składu TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11 oraz przy-wołane tam orzecznictwo, a także wyroki TK z: 19 grudnia 2017 r., sygn. U 1/14, OTK ZU A/2018, poz. 5; 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11 oraz 17 stycznia 2019 r., sygn. K 1/18, OTK ZU A/2019, poz. 6). Przenosząc te ustalenia na grunt rozpatrywanej sprawy, Trybunał zauważa, że uchyle-nie zakwestionowanego przepisu, dokonane przez art. 28 pkt 1 ustawy lipcowej, nie wpłynęło na modyfikację stanu prawnego (zwłaszcza w sprawie procedowanej przed sądem pytają-cym). Zwrócić bowiem należy uwagę na treść art. 39 ustawy lipcowej, który w ust. 1 i 2 sta-nowi, co następuje: „1. Terminy przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, których bieg zgodnie z art. 15zzr1 usta-wy zmienianej w art. 28 [ustawy marcowej] nie rozpoczął się, rozpoczynają bieg z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 28 pkt 1 [ustawy lipco-wej]. 2. Terminy przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, których bieg uległ zawieszeniu na pod-stawie art. 15zzr1 ustawy zmienianej w art. 28 [ustawy marcowej], biegną dalej z dniem wej-ścia w życie niniejszej ustawy w zakresie odnoszącym się do art. 28 pkt 1 [ustawy lipcowej].” Treść przytoczonych wyżej regulacji intertemporalnych prowadzi wprost do wniosku, że art. 15zzr1 ustawy marcowej nadal oddziaływa na system prawa, albowiem wprowadzone przez ten przepis zawieszenie biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wy-konania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe zostało utrzymane w mocy (usankcjonowane) przez ustawodawcę, który wznowił bieg tych terminów dopiero 1 paź-dziernika 2023 r. Tym samym w niniejszej sprawie nie zachodzi podstawa do umorzenia postępowania na zasadzie art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. 5. Ocena konstytucyjności zakwestionowanego przepisu. 5.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zarzuty sformułowane w rozpatrywanym pytaniu prawnym są zasadne. 5.1.1. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz za-sada bezpieczeństwa prawnego, chociaż nie zostały expressis verbis wysłowione w tekście Konstytucji, to jednak niewątpliwie należą do kanonu zasad składających się na koncepcję państwa prawnego w znaczeniu, w jakim to pojęcie pojawia się w art. 2 Konstytucji (por. wy-rok TK z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Adresatami zasady wynikającej z art. 2 Konstytucji są wszystkie organy władzy publicznej, zarówno stosujące prawo, jak i – co trzeba wyraźnie podkreślić – to prawo tworzące. Zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, określana też mianem zasady lojalności państwa wobec obywatela, ściśle wiąże się z bezpieczeństwem prawnym jednostki. Wyraża się ona w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, „by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decy-zji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane zgodnie z obowiązującym prawem będą także w przyszłości uznawane przez porządek prawny” (wyrok TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29). Opierają się one zatem na pewności prawa, czyli takim zespole cech przysługujących prawu, które gwarantuje jednostce bezpie-czeństwo prawne, umożliwiając jej decydować o swoim postępowaniu na podstawie pełnej znajomości przesłanek działania organów państwa, a zarazem znajomości konsekwencji OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 6 prawnych, jakie postępowanie to może za sobą pociągnąć (zob. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138). Z zasady demokratycznego państwa prawa Trybunał wywiódł jednocześnie wymóg respektowania zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, która „obejmuje zakaz tworzenia prawa, które wprowadzałoby pozorne instytucje prawne. (…) Brak możliwości realizacji prawa w granicach określonych przez ustawodawcę jest przeja-wem tworzenia pozornej instytucji prawnej i przez to stanowi naruszenie art. 2 Konstytucji” (wyrok TK z 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). 5.1.2. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny analizował instytu-cję przedawnienia w prawie karnym. Uznał, że przedawnienie stanowi wyłącznie wyraz poli-tyki ustawodawcy, przez co nie może być traktowane jako prawo podmiotowe jednostki chro-nione konstytucyjnie ani jako ekspektatywa takiego prawa (zob. wyrok TK z 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46). Jednostka nie może bowiem oczekiwać ko-rzyści, które mogłyby wyniknąć dla niej w związku z naruszeniem prawa, gdyż prawo nie ochrania tych, którzy poszukują poprawy własnej sytuacji w swoich bezprawnych działaniach (nemo ex suo delicto meliorem suam condicionem facere potest). Potwierdził to również Try-bunał w odniesieniu do prawa daninowego, podkreślając, że konstytucyjną zasadą jest płace-nie podatków, nie zaś unikanie zapłaty w oczekiwaniu na przedawnienie (zob. postanowienie TK z 7 września 2009 r. sygn. Ts 389/08, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 431). Trybunał w obecnym składzie w pełni podziela wyżej wyrażone poglądy. Decyzja, czy w ogóle wprowadzić do systemu prawa przedawnienie, mieści się w szerokim marginesie swobody regulacyjnej ustawodawcy. Niemniej jednak ustawodawca, jeżeli już decyduje się na jej wprowadzenie obowiązany jest do konsekwencji w swoich działaniach i zachowania w tym zakresie spójności w odnośnych działach prawa. 5.1.3. Artykuł 15zzr1 ustawy marcowej, który wszedł w życie – co należy podkreślić – 22 czerwca 2021 r., zawierał w sobie dwie regulacje: – w ustępie 1: w przedmiocie zawieszenia biegu przedawnienia karalności m.in. czy-nów w sprawach karnych skarbowych w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicz-nego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, oraz w okresie sześciu miesięcy po ich odwołaniu; – w ustępie 2: w przedmiocie obliczania wskazanych wyżej okresów: od 14 marca 2020 r. – w przypadku stanu zagrożenia epidemicznego, oraz od 20 marca 2020 r. – w przy-padku stanu epidemii. Tytułem przypomnienia: – stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 zo-stał ogłoszony 14 marca 2020 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epide-micznego (Dz. U. poz. 433, ze zm.); – stan zagrożenia epidemicznego został odwołany 20 marca 2020 r. przez § 1 rozpo-rządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rze-czypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 490) w związku z ogło-szeniem tego samego dnia stanu epidemii przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491); – stan epidemii został odwołany 16 maja 2022 r. przez § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 1027); – od 16 maja 2022 r. obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego, stosownie do § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1028); OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 7 – stan zagrożenia epidemicznego został odwołany dopiero 1 lipca 2023 r. na podsta-wie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. poz. 1118). Ustawodawca w art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej nie wskazał terminu, do którego obowiązywać miało zawieszenie biegu przedawnienia karalności czynu oraz przedawnienie wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe, jak również nie określił maksymalnego limitu czasowego, do którego mogło ono trwać. Mimo że stan zagrożenia epi-demicznego ogłoszono po raz pierwszy 14 marca 2020 r., następnie ogłoszono stan epidemii 20 marca 2020 r., a od 16 maja 2022 r. obowiązywał ponownie stan zagrożenia epidemiczne-go, który ostatecznie został zniesiony 1 lipca 2023 r., to – z perspektywy, tak organów stosu-jących prawo, jak i jednostek, zwłaszcza w dacie wniesienia rozpatrywanego pytania prawne-go – nie było możliwe określenie granic czasowych, do których trwać miało wydłużenie okresów przedawnienia. Tym samym art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej stworzył w istocie instytucję zawieszenia biegu przedawnienia na czas nieokreślony, godząc przez to w zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Zasada ta opiera się na założe-niu, że działalność organów władzy publicznej powinna charakteryzować się lojalnością i uczciwością względem każdej jednostki, wzbudzając w niej poczucie bezpieczeństwa praw-nego i stabilności (por. J. Nowacki, Pewność prawa a zasada lex retro non agit, [w:] idem, Studia z teorii prawa, Kraków 2003, s. 88-89). Tymczasem kwestionowany przepis ustawy marcowej nie spełniał tego wymogu. Po pierwsze bowiem – regulacja ta nie została wprowa-dzona w marcu 2020 r., czyli w początkowym okresie pandemii (który w sposób bezprece-densowy wpłynął na dezorganizację życia publicznego – por. postanowienie TK z 10 czerwca 2021 r., sygn. Ts 111/20, OTK ZU B/2021, poz. 113), lecz dopiero po upływie piętnastu mie-sięcy od wystąpienia epidemii na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej. Po drugie – badany przepis był sprzeczny z regulacją art. 44 § 2 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks kar-ny skarbowy (Dz. U. z 2023 r. poz. 2023, ze zm.) przez to, że – mimo przedawnienia należno-ści publicznoprawnej – nadal utrzymywał karalność przestępstwa z nią związanego. Po trze-cie – zawieszenie biegu przedawnienia karalności czynu bez wskazania konkretnej daty (mi-mo nawet upływu biegu przedawnienia należności publicznoprawnej) przełożyło się na to, że przy jednoczesnym uspokojeniu sytuacji epidemicznej (co stanowi fakt notoryjny) narażało zainteresowane podmioty na skutki prawne, które nie mogły być uprzednio przewidziane; uchwalane przez ustawodawcę nowe przepisy nie mogą zaskakiwać ich adresatów, co do dal-szego postępowania władz publicznych. Co do zasady ustawodawca ma możliwość swobodnego kształtowania instytucji prze-dawnienia, jednakże brak określenia maksymalnego czasu zawieszenia z powodu stanu za-grożenia epidemicznego lub stanu epidemii powodował, że zawieszenie biegu przedawnienia mogło utrzymywać się przez czas nieokreślony (nawet do kilku lat) i to niezależnie od rze-czywistego wpływu obostrzeń sanitarnych na zdolność organów procesowych do sprawnego podejmowania czynności. Co istotne, wykreowany przez art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej stan prawny, ingerujący w pozycję prawną jednostki, zależał od decyzji organu władzy wy-konawczej, czyli ministra właściwego do spraw zdrowia, który decyduje w przedmiocie stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.; dalej: ustawa sanitarna). Doszło tu zatem do kuriozalnego powią-zania funkcjonowania odnośnej regulacji prawnokarnej w postaci zawieszenia biegu prze-dawnienia karalności czynu oraz przedawnienia wykonania kary w sprawach o przestępstwa i przestępstwa skarbowe od decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia, podejmowanej na poziomie aktu podustawowego w postaci rozporządzenia wykonawczego – i to nawet nie do ustawy marcowej, tylko do ustawy sanitarnej, czyli jeszcze innego aktu normatywnego. In-nymi słowy, w demokratycznym państwie prawnym, szanującym trójpodział władzy, scedo- OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 8 wanie przez ustawodawcę (świadomie albo nie) na organ egzekutywy (ministra odpowie-dzialnego za odnośny dział administracji rządowej) decyzji o funkcjonowaniu instytucji prawnej, która kształtuje położenie prawne jednostki, jest konstytucyjnie niedopuszczalne; in abstracto, jeżeli ustawodawca decyduje się choćby właśnie na zawieszenie biegu jakiegoś terminu, to tylko ustawodawca ma prawo zdecydować o zakończeniu tego zawieszenia, a jed-nocześnie ma obowiązek ab initio, a nie in fine, wskazać wyraźnie termin końcowy rzeczone-go zawieszenia, jeżeli nie chce narazić się na zarzut obrazy art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. O ile w marcu i kwietniu 2020 r. – czyli w początkowym okresie pandemii COVID-19 – rzeczywiście występowały problemy z efektywnym funkcjonowaniem organów państwa (co stanowi fakt notoryjny), o tyle – na co trafnie zwrócił uwagę sąd pytający – postępowania karne były zasadniczo kontynuowane przez cały czas jej dotychczasowego trwania. Nie ma żadnych publicznych danych świadczących o tym, że występujące opóźnienia wynikłe z kwa-rantanny lub izolacji sędziów, prokuratorów, policjantów czy też świadków lub oskarżonych wpływałyby w tak istotnym stopniu na bieg postępowań karnych lub karnoskarbowych, że koniczne było wprowadzenie art. 15zzr1 do ustawy marcowej. Stąd też wejście w życie tak daleko idącej normy prawnej – piętnaście miesięcy po ogłoszeniu stanu zagrożenia epide-micznego, a następnie stanu epidemii – zawieszającej wprost instytucję przedawnienia w prawie karnym, musi być uznane za nieproporcjonalne i sprzeczne z art. 2 Konstytucji. Niezgodność tę potęguje dodatkowo okoliczność, że ustawodawca już raz – właśnie na po-czątku pandemii – z dniem 31 marca 2020 r. na mocy art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, prze-ciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568, ze zm.) wprowadził do ustawy marcowej art. 15zzs, którego ust. 1 i 11 miały następujące brzmienie: „1. W okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z po-wodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w: 1) postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, 2) postępowaniach egzekucyjnych, 3) postępowaniach karnych, 4) postępowaniach karnych skarbowych, 5) postępowaniach w sprawach o wykroczenia, 6) postępowaniach administracyjnych, 7) postępowaniach i kontrolach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa, 8) kontrolach celno-skarbowych, 9) postępowaniach w sprawach, o których mowa w art. 15f ust. 9 ustawy z dnia 19 li-stopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 847 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284), 10) innych postępowaniach prowadzonych na podstawie ustaw – nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. (…) 11. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wy-wodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki”. Artykuł 15zzs ustawy marcowej został uchylony już 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłono-wych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875, ze zm.), a mimo to ustawodawca nie przedstawił żadnych racjonalnych argumentów, które przemawia- OTK ZU A/2023 P 12/22 poz. 101 9 łyby za wprowadzeniem zawieszenia biegu przedawnienia w prawie karnym 22 czerwca 2021 r. przez art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej. 5.2. Z powyższych powodów Trybunał stwierdza, że art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marco-wej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 6. Umorzenie postępowania w pozostałym zakresie. Orzeczona niezgodność art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej z art. 2 Konstytucji prze-kłada się na zbędność orzekania odnośnie do badania zgodności kwestionowanej regulacji z pozostałymi wzorcami kontroli. Tym samym niniejsze postępowanie – w zakresie odnoszą-cym się do art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji – podlega umorzeniu na pod-stawie art. 59 ust. 1 pkt 3 uotpTK. 7. Skutek wyroku. Niniejszy wyrok usuwa z systemu prawnego skutek, jaki wywierał art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej. Oznacza to, że norma prawna zawarta w tym przepisie – jako niezgodna z Konstytucją – nie oddziaływała, co w sprawach zakończonych, w których zastosowano ba-dany przepis, otwiera zainteresowanym podmiotom drogę do wznowienia postępowania na zasadzie art. 190 ust. 4 Konstytucji, a w sprawach będących w toku (w tym przed sądem pyta-jącym) – powoduje jego pominięcie przy orzekaniu i stosowanie przepisów ogólnych w za-kresie biegu przedawnienia. Ponadto należy zwrócić uwagę, że orzeczenie niezgodności art. 15zzr1 ust. 1 ustawy marcowej przekłada się na bezprzedmiotowość art. 39 ust. 1 i 2 ustawy lipcowej. W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji.