P 15/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 kwietnia 2016 r. Pozycja 14 POSTANOWIENIE z dnia 20 kwietnia 2016 r. Sygn. akt P 15/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Marek Zubik – przewodniczący Stanisław Rymar Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – sprawozdawca Andrzej Wróbel, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2016 r., połączonych: 1) trzech pytań prawnych Sądu Rejonowego w R., „czy uchwalenie ustawy z dnia 19 listopada 2009 roku o grach hazardowych (Dz. U. z dnia 30 li-stopada 2009 roku) w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 roku, w szczególności przepisu art. 14 tej usta-wy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 roku w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2002 roku) jest zgodne z art. 2, art. 7 w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego”, 2) dwóch pytań prawnych Sądu Rejonowego w G., „czy uchwalenie usta-wy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z dnia 30 li-stopada 2009 r. Nr 201, poz. 1540) w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Eu-ropejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r., w szczególności przepisu art. 14 tej ustawy, z naruszeniem obowiązku notyfikacji wynikającego z tej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfika-cji norm i aktów prawnych (Dz. U. z dnia 31 grudnia 2002 r.) jest zgodne z art. 2, art. 7 w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego”, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) OTK ZU A/2016 P 15/15 poz. 14 2 w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyj-nym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293) umorzyć postępowanie. UZASADNIENIE I 1. Sąd Rejonowy w R. postanowieniami z: 3 grudnia 2014 r., 30 grudnia 2014 r. i 19 stycznia 2015 r. oraz Sąd Rejonowy w G. postanowieniami z: 15 grudnia 2014 r. i 23 grudnia 2014 r. zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniami prawnymi, czy uchwalenie ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazar-dowych) w zakresie, w jakim zawiera ona przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej proce-durę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczą-cych usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), w szczególności art. 14 wskazanej ustawy, z naruszeniem obo-wiązku notyfikacji wynikającego z przywołanej dyrektywy oraz rozporządzenia Rady Mini-strów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu noty-fikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) jest zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji, z uwagi na naruszenie konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Należy dodać, że w uzasadnieniu pytań prawnych Sąd Rejonowy w G. jako wzorce kontroli wskazał ujęte samodzielnie art. 2, art. 7 i art. 9 Konstytucji. Pytania prawne zostały sformułowane na tle podobnego stanu faktycznego i prawnego, gdyż wniesiono je w związku z toczącymi się postępowaniami karnymi skarbo-wymi w sprawie o popełnienie czynu zabronionego określonego w art. 107 § 1 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.), polegają-cego na organizowaniu gier na automacie z naruszeniem przepisów ustawy o grach hazardo-wych. 2. Zarządzeniami Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 22 stycznia i 4 lutego oraz dwoma z 19 lutego 2015 r., pytania prawne zostały połączone do wspólnego rozpoznania ze względu na tożsamość przedmiotu zaskarżenia. 3. Do dnia wydania niniejszego postanowienia Sejm nie przedstawił stanowiska w sprawie. 4. W piśmie z 17 lutego 2016 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) w związku z art. 134 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.). Uzasadniając swój wniosek, Prokurator Generalny zauważył przede wszystkim, że przedstawione pytania prawne nie spełniają przesłanki przedmiotowej i funkcjonalnej w zakresie, w którym jako przedmiot kontroli wskazują przepisy inne niż art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, a jako wzorce kontroli – przywołują dyrektywę 98/34/WE i rozporządzenie z 2002 r. W świetle powyższego, pytania prawne spełniają wszystkie wymagane przesłanki jedynie w zakresie, w jakim dotyczą zgodności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych OTK ZU A/2016 P 15/15 poz. 14 3 z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. Zmiana brzmienia skarżonego przepisu, doko-nana po wniesieniu pytań prawnych, nie uniemożliwia rozpoznania przez Trybunał zarzutów podniesionych przez pytające sądy. Kwestia konstytucyjności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w kontekście wskazanych wzorców kontroli została już jednak przesądzona w wyroku TK z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 30), a w konse-kwencji zachodzi w tym wypadku ujemna przesłanka procesowa wynikająca z zasady ne bis in idem. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przystępując do rozpoznania sprawy, Trybunał uwzględnił, że 30 sierpnia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293; dalej: ustawa o TK z 2015 r.). Ustawa ta została kilkukrotnie znowelizo-wana, m.in. ustawą z dnia 22 grudnia 2015 r. (Dz. U. poz. 2217; dalej: ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r.), która weszła w życie z dniem ogłoszenia, tj. 28 grudnia 2015 r. Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. – w zakresie odnoszącym się do merytorycznego rozpo-znawania spraw – zmieniła liczne przepisy regulujące postępowanie przed TK. Zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r. w postępowaniu przed Trybunałem – jeżeli zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – stosuje się przepisy do-tychczasowe, czyli przepisy ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Przepis ten ma zastosowanie w każdej sprawie toczącej się przed Trybunałem bez względu na to, czy została wszczęta na podstawie wniosku, pytania prawnego czy też skargi konstytucyjnej. Według dotychczasowe-go, jednolitego orzecznictwa TK na tle tego przepisu, do rozpoznania spraw wszczętych w okresie obowiązywania ustawy o TK z 1997 r., a niezakończonych przed 30 sierpnia 2015 r. – w wypadku gdy zachodzą przesłanki umorzenia postępowania – mają zastosowanie wszystkie przepisy proceduralne wynikające z ustawy o TK z 1997 r., a nie tylko te, które określają ujemną przesłankę procesową (zob. wyroki pełnego składu TK z: 7 października 2015 r., sygn. K 12/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 143; 14 października 2015 r., sygn. Kp 1/15, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 147; 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163; postanowienia pełnego składu TK z: 28 października 2015 r., sygn. P 6/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 161; 3 listopada 2015 r., sygn. SK 64/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 169; 3 listopada 2015 r., sygn. K 32/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 166). Ustawa nowelizująca z 22 grudnia 2015 r. zawierała art. 2 regulujący sytuacje inter-temporalne we wszystkich sprawach wniesionych do Trybunału przed jej wejściem w życie. W wyroku z 9 marca 2016 r., sygn. K 47/15 (OTK ZU nr A/2016, poz. 2), Trybunał stwier-dził niekonstytucyjność tej ustawy w całości ze względu na tryb jej uchwalenia, a także – w punkcie 16 lit. b sentencji – stwierdził niezgodność jej art. 2, nakazującego co do zasady stosowanie jej przepisów do wszystkich spraw, w których postępowanie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie tej ustawy, z art. 2 Konstytucji. Skutkiem orzeczenia TK jest powrót do stanu prawnego nieuwzględniającego zmian wprowadzonych przez zakwestiono-waną ustawę nowelizującą z 22 grudnia 2015 r. Już ten argument sam przez się – niezależnie od relacji dwóch przepisów przejściowych: art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. oraz art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. – przesądza, że sprawy, które zostały wniesione do Trybunału przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., w wypadku kiedy zachodzą prze-słanki umorzenia postępowania, muszą być rozpatrywane na podstawie przepisów ustawy o TK z 1997 r. OTK ZU A/2016 P 15/15 poz. 14 4 Można jednak zauważyć, że nawet gdyby konstytucyjność art. 2 ustawy nowelizują-cej z 22 grudnia 2015 r. nie została zakwestionowana, w sprawach wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy o TK z 2015 r., w wypadku których za-chodziły przesłanki umorzenia postępowania, należałoby uwzględnić przepisy ustawy o TK z 1997 r. Art. 2 ustawy nowelizującej z 22 grudnia 2015 r. rozstrzygał bowiem, że jeśli do wejścia w życie tej ustawy Prezes Trybunału zawiadomił uczestników postępowania o prze-kazaniu wniosku, pytania prawnego lub skargi do rozpoznania przez skład orzekający, zasto-sowanie miała znajdować zasada dalszego działania prawa dawnego, a zgodnie z art. 134 pkt 3 ustawy o TK z 2015 r. do wyróżnionej wcześniej kategorii spraw należy stosować usta-wę o TK z 1997 r. Mając na uwadze, że rozpatrywane pytania prawne zostały wniesione przed wej-ściem w życie ustawy o TK z 2015 r., a w sprawie zachodziły przesłanki umorzenia postępo-wania, konieczne było uwzględnienie przepisów ustawy o TK z 1997 r. 2. Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konsty-tucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowa-nymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne za-leży rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie wyjaśniał, że dopuszczalność zadania pytania prawnego jest uwarun-kowana trzema przesłankami: 1) podmiotową – wedle której może to uczynić jedynie sąd jako państwowy organ władzy sądowniczej, oddzielony i niezależny od legislatywy i egzeku-tywy, 2) przedmiotową – w myśl której przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie zarzut niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzyna-rodowymi lub ustawą oraz 3) funkcjonalną, która ogranicza możliwość wystąpienia z pyta-niem prawnym tylko do sytuacji, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem. Niezależnie od tego, merytoryczne rozpoznanie sprawy uza-leżnione jest także od spełnienia przez pytający sąd wymogów formalnych określonych w ustawie o TK z 1997 r. 3. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie podlegało w całości umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Trybunał uznał, że wszystkie pytania prawne spełniały przesłankę podmiotową, zostały bowiem przedstawione przez sądy, a konkretnie przez Sąd Rejonowy w R. oraz Sąd Rejonowy w G. Wątpliwości budziło natomiast spełnienie przez rozpatrywane pytania praw-ne przesłanki przedmiotowej i funkcjonalnej. Odnośnie do przesłanki przedmiotowej, należało zauważyć, że pytające sądy zakwe-stionowały konstytucyjność ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.; dalej: ustawa o grach hazardowych) w zakresie, w jakim miałaby ona zawierać przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawia-jącej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204 z 21.07.1998, s. 37, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE). Z treści pytań prawnych wynikało, że każdy z pytają-cych sądów oczekiwał oceny zgodności zaskarżonej ustawy z punktu widzenia dochowania obowiązku notyfikacji przepisów technicznych Komisji Europejskiej, określonego w dyrek-tywie 98/34/WE oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2002 r.). Dopiero stwierdzenie przez Try- OTK ZU A/2016 P 15/15 poz. 14 5 bunał ewentualnego naruszenia trybu notyfikacyjnego określonego we wskazanych aktach prawnych miałoby świadczyć o naruszeniu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Na marginesie należało zaznaczyć, że dyrektywa 98/34/WE została zastąpiona 7 października 2015 r. dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (ujednolicenie) (Dz. Urz. UE L 241 z 17.09.2015, s. 1), co jednak nie miało znaczenia przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy, skoro w momencie ustanowienia ustawy o grach hazardowych w mocy pozostawała pierwsza wymieniona dyrektywa. Trybunał Konstytucyjny, podzielając pogląd wyrażony w swoim wyroku z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 30), stwierdził, że rozpatrywane pytania prawne nie spełniają przesłanki przedmiotowej w zakresie dotyczącym kontroli ustawy o grach hazardowych z dyrektywą 98/34/WE oraz rozporządzeniem z 2002 r. Dyrektywa nie jest bowiem ratyfikowaną umową międzynarodową, która – zgodnie z art. 188 pkt 2 Konsty-tucji – może być wzorcem kontroli ustawy. Z kolei rozporządzenie w hierarchii źródeł prawa powszechnie obowiązującego usytuowane jest poniżej ustawy i stąd nie może być punktem odniesienia w procesie jej badania. W związku z tym zarzut niezgodności z dyrektywą 98/34/WE i rozporządzeniem z 2002 r. nie mógł zostać przez Trybunał rozpoznany meryto-rycznie, a postępowanie w tym zakresie podlegało umorzeniu ze względu na niedopuszczal-ność wydania wyroku. Odnośnie do przesłanki funkcjonalnej, należało zauważyć, że pytające sądy zakwe-stionowały konstytucyjność całej ustawy o grach hazardowych, chociaż z uzasadnienia przed-stawionych pytań prawnych wynikało, iż tylko w wypadku stwierdzenia niezgodności jej art. 14 ust. 1 z ustawą zasadniczą orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego miałoby wpływ na rozstrzygnięcie toczących się przed nimi spraw karnych. Oznaczało to konieczność umorzenia postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Na-leży przy tym zaznaczyć, że Trybunał zauważył, iż potencjalnie dla spraw rozpoznawanych przez pytające sądy znaczenie mógł mieć również art. 6 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, jednak w tym względzie pytania prawne nie zawierają koniecznego uzasadnienia dotyczącego relewantności oceny konstytucyjności regulacji prawnej dla wyniku prowadzonych przez są-dy postępowań. W konsekwencji, Trybunał Konstytucyjny uznał, że rozpatrywane pytania prawne spełniały przesłankę przedmiotową i funkcjonalną jedynie w zakresie, w jakim dotyczyły kwestii zgodności art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji. 3.2. Ustalając, czy w postępowaniu nie wystąpiły ujemne przesłanki procesowe, Trybunał Konstytucyjny zwrócił najpierw uwagę na okoliczność, że pytające sądy zakwestio-nowały art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w jego pierwotnej wersji. Po wniesieniu rozpatrywanych pytań prawnych, 3 września 2015 r. weszła jednak w życie ustawa z dnia 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz. U. poz. 1201), która nadała rozważanemu przepisowi nowe brzmienie. Wziąwszy pod uwagę, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w pierwotnej wersji został uchylony w wyniku jego nowelizacji, do rozstrzygnięcia pozostała kwestia, czy utracił on moc obowiązującą, co mogłoby prowadzić – na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK z 1997 r. – do umorzenia postępowania. W orzecznictwie Trybunału jednolicie przyjmuje się, że uchylenie przepisu prawnego nie jest równoznaczne z utratą przezeń mocy obowiązującej, jeżeli taki przepis na mocy regulacji intertemporalnych nadal normuje określone stany faktyczne, co oznacza – w świetle ustaleń współczesnej teorii prawa – że stanowi wciąż podstawę rekonstrukcji obowiązujących norm prawnych, różniących się od norm pierwotnie w nim wyrażonych ograniczonym zakresem OTK ZU A/2016 P 15/15 poz. 14 6 czasowym. Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 14 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w wersji pierwotnej podlega nadal stosowaniu, chociażby przez pytające sądy. Należało za-tem przyjąć, że nie utracił mocy obowiązującej. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania przedstawionych pytań prawnych za-leżała jednak od stwierdzenia braku pozostałych ujemnych przesłanek procesowych, do któ-rych zalicza się m.in. zakaz ponownego orzekania w tej samej sprawie, będący konsekwencją ostatecznego charakteru orzeczeń Trybunału (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że główny problem konstytucyjny wynikający z wszystkich rozpoznawanych pytań prawnych, tj. zarzut naruszenia konstytucyjnego trybu ustawodawczego z uwagi na brak notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardo-wych, został ostatecznie rozstrzygnięty we wspomnianym już wcześniej wyroku TK z 11 marca 2015 r., sygn. P 4/14. Orzeczono wówczas, że art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne z art. 2 i art. 7 w związku z art. 9 Konstytucji oraz art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał stwierdził, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych jest unijną procedurą, w ramach której państwo członkowskie jest zobowiązane do informowania Komisji Europejskiej i innych państw członkowskich o projektowanych przepisach technicznych, a także do uwzględniania zgłoszonych przez nie szczegółowych opinii i uwag tak dalece, jak to będzie możliwe przy kolejnych pracach nad projektem przepisów technicznych. Doszedł przy tym do wniosku, że żaden z przepisów Konstytucji nie reguluje tej kwestii ani też nie odwołuje się do niej wprost czy nawet pośred-nio. Z tego powodu uznał, że notyfikacja, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE, implemen-towanej do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem z 2002 r., nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Należało zatem stwierdzić, że przedstawiony do rozpoznania problem konstytucyjny został już ostatecznie rozstrzygnięty przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. P 4/14. Oznacza to, że w niniejszej sprawie wystąpiła ujemna przesłanka procesowa w postaci zakazu ne bis in idem. Postępowanie podlegało więc umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 1997 r. Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak w sentencji.