P 6/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 grudnia 2018 r. Pozycja 72 POSTANOWIENIE z dnia 7 listopada 2018 r. Sygn. akt P 6/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Mariusz Muszyński – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Leon Kieres Michał Warciński – sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2018 r., pytania prawnego Wo-jewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie, są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: WSA lub sąd pytający) w po-stanowieniu z 21 grudnia 2016 r. (sygn. akt III SA/Gd 889/16) przedstawił Trybunałowi pyta-nie prawne, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195; dalej: ustawa 500 plus) w za-kresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubie-gającej się o to świadczenie, są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 2 1.1. Pytanie prawne zostało złożone w związku z następującym stanem faktycznym: Prezydent S. decyzją z 6 czerwca 2016 r. odmówił przyznania I.Z. świadczenia wy-chowawczego na córkę. I.Z. wychowuje jedno dziecko samotnie. W 2014 r. dochód rodziny wyniósł 807,82 zł na osobę. Zostało zatem o 7,82 zł przekroczone kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus. W konsekwencji świadczenie wychowawcze nie mogło być przyznane. Decyzją z 14 lipca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy powyższą decyzję. I.Z. złożyła skargę do WSA na tę decyzję, wskazując m.in., że kryterium dochodowe zostało przekroczone z powodu otrzymania przez nią w grudniu nagrody rocznej od praco-dawcy w wysokości 348,62 zł. Skarżąca podkreśliła, że jej sytuacja rodzinna jest bardzo trud-na, a dochody nie pozwalają na godne utrzymanie i wykształcenie jej dziecka. Na tle rozpatrywanej sprawy sąd pytający powziął wątpliwość co do konstytucyjności art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus w kwestionowanym zakresie. 1.2. Sąd pytający podkreślił, że ustawa 500 plus wprowadziła do polskiego systemu prawnego świadczenie wychowawcze jako nową formę wsparcia skierowanego do rodzin wychowujących dzieci. Świadczenie to ma zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin, a także zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Z uzasadnienia rzą-dowego projektu ustawy wynika jednoznacznie, że rodziny mające na utrzymaniu tylko jedno dziecko są co do zasady zdolne do samodzielnego ponoszenia kosztów związanych z jego wychowaniem i wykształceniem, a rozszerzenie świadczeń wychowawczych także na te ro-dziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa. Stąd też w regulacji art. 5 ustawy 500 plus przyjęto, że świadczenie wychowawcze przysługuje w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie, lecz na pierwsze dziecko tylko wówczas, gdy dochód ro-dziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy 500 plus podwyższenie kryterium dochodowego do kwoty 1200 zł na osobę dotyczy tylko człon-ków rodziny dziecka niepełnosprawnego. Ustawa 500 plus dzieli zatem krąg podmiotów, którym przysługuje świadczenie wy-chowawcze w zależności od dwóch kryteriów: ilości dzieci w rodzinie i dochodu na członka rodziny. Prawo do świadczenia na drugie i kolejne dziecko nie jest uzależnione od żadnych przesłanek. Natomiast na pierwsze lub jedyne dziecko zależy od nieprzekroczenia dochodu 800 zł na członka rodziny. 1.3. Zdaniem sądu pytającego, zachodzi wątpliwość, czy kwestionowana regulacja nie prowadzi do rezultatu sprzecznego z zasadą równości – art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zasadą sprawiedliwości społecznej – art. 2 Konstytucji. W opinii sądu pytającego część rodzin utrzymujących się z bardzo niskich dochodów uzyskuje dzięki pomocy państwa – w postaci świadczenia wychowawczego – znacznie lepsze warunki do życia i wychowania dzieci niż inne rodziny na podobnie niskim poziomie docho-du, które przekroczyły jednak próg dochodowy wskazany w art. 5 ustawy 500 plus. Doskona-łym przykładem tego jest stan faktyczny sprawy, na kanwie której przedstawiono Trybunało-wi pytanie prawne. Sąd pytający podkreślił, że w przedmiotowej sprawie o przekroczeniu kryterium dochodowego przesądziła przyznana matce samotnie wychowującej dziecko nie-wysoka nagroda od pracodawcy, co doprowadziło do utraty prawa do świadczenia wycho-wawczego w wysokości rocznej 6 tys. zł. Sąd pytający nie kwestionuje swobody ustawodawcy w zakresie realizacji celów de-mograficznych, a mianowicie wprowadzenia kryterium dochodowego ograniczającego po-wszechność świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie. W ocenie sądu pytającego, możliwe jest jednak takie ukształtowanie uprawnienia do tego świadczenia, by OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 3 czyniło zadość zasadzie równości i sprawiedliwości społecznej oraz nie naruszało wartości, jaką jest ochrona właściwego stanu finansów publicznych. W przekonaniu sądu pytającego, należy wziąć pod uwagę rozwiązanie przyjęte w art. 5 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518), w myśl którego w przypadku gdy dochód rodziny przekracza kwotę kryterium dochodowego pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łącz-na kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługującymi danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodat-kami przysługuje w kwocie odpowiadającej wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. W odniesieniu do świadczeń rodzinnych ustawodawca, mimo utrzymania kryterium dochodowego, zrezygnował z zasady „wszystko albo nic” na rzecz zasady „złotówka za zło-tówkę”, a więc stopniowego zmniejszania wysokości zasiłku w miarę przekraczania kryte-rium dochodowego. W opinii sądu pytającego, taki mechanizm, wymagający rezygnacji ze sztywnej kwoty świadczenia wychowawczego, określonej w art. 5 ust. 1 ustawy 500 plus, gwarantowałby zachowanie zasady sprawiedliwości społecznej oraz równego traktowania. Co więcej, przy jego pomocy zapewnić można bezpieczeństwo finansów publicznych, kształtując zarówno kryterium dochodowe, jak i wysokość świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko na poziomie uwzględniającym możliwości finansowe państwa. W ocenie sądu pytającego istnieją uzasadnione wątpliwości, czy przyjęta w art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy 500 plus przez ustawodawcę zasada wykluczająca z kręgu uprawnionych do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko osób wychowujących jedno dziecko oraz innych, których rodziny uzyskują dochód przekraczający kryterium do-chodowe, w każdym przypadku i bez względu na wysokość tego przekroczenia, jest zgodna z konstytucyjnymi zasadami sprawiedliwości społecznej i równości. 1.4. Sąd pytający podkreślił, że odpowiedź na powyższe pytanie prawne będzie mieć podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 21 marca 2017 r. przedstawił stanowisko, że prze-pisy art. 5 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy 500 plus w zakresie, w jakim regulacja ta pozbawia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w razie uzyskania dochodu przekraczającego kwotę 800 zł na osobę w rodzinie, jest zgodny z art. 32 ust. 1 Kon-stytucji. W pozostałym zakresie postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) – ze względu na zbędność wydania orzeczenia. 2.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w pytaniu prawnym brak jest argumentacji wskazującej wprost, że sąd pytający zarzuca kwestionowanym przepisom pominięcie ustawo-dawcze polegające na braku regulacji przyznającej świadczenie wychowawcze na pierwsze lub jedyne dziecko także w razie przekroczenia kwoty dochodu na osobę w rodzinie, przy zastosowaniu mechanizmu obniżenia tego świadczenia o kwotę, o jaką dochód został prze-kroczony. Sąd pytający postuluje natomiast wprowadzenie przy świadczeniach wychowaw-czych na pierwsze dziecko tzw. mechanizmu złotówka za złotówkę, w którym przekroczenie określonego progu dochodowego na osobę w rodzinie nie prowadziłoby do utraty całego świadczenia, ale proporcjonalnego jego zmniejszenia. Prokurator Generalny podkreślił, że uzupełnienie obowiązującego stanu prawnego w sposób wskazany przez sąd pytający wykracza poza zakres kompetencji Trybunału Konsty- OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 4 tucyjnego jako tzw. negatywnego ustawodawcy. W tym zakresie rozpoznanie pytania praw-nego byłoby zatem niedopuszczalne. 2.2. Prokurator Generalny zaznaczył, że w orzecznictwie TK przyjmuje się pogląd o zbędności orzekania o naruszeniu zasady sprawiedliwości społecznej w sytuacji, gdy jako wzorzec kontroli wskazana jest również zasada równości, natomiast na poparcie obu zarzutów podnoszona jest zbieżna i powtarzająca się argumentacja. W opinii Prokuratora Generalnego, sąd pytający nie przedstawił odrębnych argumentów świadczących o samoistnym i niezależ-nym od sprzeczności z zasadą równości naruszeniu przez kwestionowaną regulację zasady sprawiedliwości społecznej. Postępowanie w niniejszej sprawie w zakresie dotyczącym zarzutu niezgodności kwe-stionowanych przepisów z zasadą sprawiedliwości społecznej, wyrażoną w art. 2 Konstytucji, podlega umorzeniu ze względu na zbędność orzekania. 2.3. W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzut niezgodności art. 5 ust. 3 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy 500 plus z art. 32 ust. 1 Konstytucji należy natomiast uznać za nieuza-sadniony. Ustawodawca w art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus jasno sformułował kryterium, na pod-stawie którego dokonał zróżnicowania sytuacji osób ubiegających się o świadczenia wycho-wawcze na pierwsze dziecko. Kryterium tym jest próg dochodowy w wysokości 800 zł na osobę w rodzinie, którego przekroczenie pozbawia prawa do świadczenia. Świadczenia wychowawcze kierowane mają być przede wszystkim do rodzin mają-cych na utrzymaniu dwoje i więcej dzieci. Świadczenie na pierwsze dziecko wprowadzono dodatkowo dla rodzin, których dochody zbliżone są do minimum socjalnego. W uzasadnieniu projektu ustawy 500 plus wskazano, że rodziny mające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowa-niem i wykształceniem, natomiast rozszerzenie zakresu świadczeń również na te rodziny wią-załoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nałożony na ustawodawcę konstytucyjny obowią-zek udzielania pomocy rodzinom wychowującym dzieci musi uwzględniać stan finansów publicznych państwa. Konstytucja pozostawia ustawodawcy swobodę w określaniu form i zakresu pomocy udzielanej rodzinom – art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. Wprowadzone w art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus kryterium dochodu na osobę w rodzinie jako przesłanka uzyskania świadczenia wychowawczego jest zatem rozwiązaniem mieszczą-cym się w standardach konstytucyjnych. Kryterium dochodowe nie ma charakteru przypad-kowego, a przez to arbitralnego. W sytuacji, gdy ustrojodawca odwołuje się do sytuacji mate-rialnej, konstytucyjnie dopuszczalne jest posłużenie się przez ustawodawcę w kwestionowa-nej regulacji kryterium dochodu rodziny. W świetle przytoczonej argumentacji należy uznać, że kwestionowana regulacja jest zgodna z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3. Marszałek Sejmu w piśmie z 13 października 2017 r. w imieniu Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK, ze względu na niedopusz-czalność wydania wyroku. W ocenie Marszałka Sejmu, pytanie prawne WSA budzi szereg wątpliwości formal-nych, które mogą stanowić przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. 3.1. Zdaniem Marszałka Sejmu, sąd pytający nie wykazał istnienia przesłanki funk-cjonalnej. Nie wskazał bowiem, jak ewentualne orzeczenie o niezgodności z Konstytucją mo- OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 5 głoby oddziaływać na sytuację prawną skarżącej, domagającej się przyznania świadczenia wychowawczego mimo przekroczenia progu dochodowego. 3.2. W opinii Marszałka Sejmu, sąd pytający nie spełnił też wymogu należytego uza-sadnienia postawionego zarzutu naruszenia przez kwestionowaną regulację zasady sprawie-dliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji. Ograniczył się jedynie do lakonicz-nej wypowiedzi, że tzw. mechanizm złotówka za złotówkę lepiej służyłby zasadzie sprawie-dliwości społecznej, bez wskazania argumentów, które świadczyłyby o sprzeczności ustawo-wego kryterium dochodowego z tą zasadą. 3.3. Wreszcie w przekonaniu Marszałka Sejmu, istota pytania prawnego sprowadza się do kwestionowania braku mechanizmu „złotówka za złotówkę”, który łagodziłby skutki prze-kroczenia kryterium dochodowego. Sąd pytający nie kwestionuje samego kryterium docho-dowego, ale oczekuje, że w konsekwencji wyroku TK ustawodawca zmuszony będzie do wprowadzenia regulacji pozwalającej na choćby częściowe zachowanie prawa do świadczenia wychowawczego nawet po przekroczeniu progu dochodowego. W ocenie Marszałka Sejmu, zarzut braku takiej regulacji może być rozpatrywany wyłącznie w kategoriach zaniechania prawodawczego, którego badanie pozostaje poza kognicją TK. Marszałek Sejmu podkreślił, że brak mechanizmu „złotówka za złotówkę” nie jest wynikiem przeoczenia ustawodawcy. Wręcz przeciwnie, ustawodawca, ustalając sztywne kryterium dochodowe, dał wyraz braku woli ustanowienia przepisów niwelujących skutki jego przekroczenia. Zaniechanie unormowania powyższej kwestii jest oczywiste. Świadczy o tym także aktualne negatywne stanowisko Rady Ministrów wobec posel-skiego projektu nowelizacji ustawy 500 plus, zakładającego wprowadzenia mechanizmu „zło-tówka za złotówkę” (druk sejmowy nr 434/VIII kadencja). W tej sytuacji nie można twierdzić, że zakwestionowane przepisy są regulacją przy-padkową albo oczywiście dysfunkcjonalną, które to cechy charakteryzują pominięcie prawo-dawcze. Zdaniem Marszałka Sejmu, argumenty przedstawione przez WSA mają swoją wagę, wartość i doniosłość społeczną, świadczą też o wrażliwości i szacunku składu orzekającego wobec skarżącej i jej życiowych problemów. Nie zmienia to jednak faktu, że sąd pytający domaga się kontroli zaniechania ustawodawczego, które nie podlega kognicji TK. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 14 marca 2017 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 5. Prezes Trybunału Konstytucyjnego 14 lutego 2017 r. wystąpiła do Prezes Rady Mi-nistrów w trybie art. 65 ust. 1 otpTK o przedstawienie opinii, czy orzeczenie TK w niniejszej sprawie może wywołać skutki wiążące się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej albo ustawie o prowizorium budżetowym. 5.1. Prezes Rady Ministrów w piśmie z 27 lutego 2017 r. upoważniła Ministra Rodzi-ny, Pracy i Polityki Społecznej do przedstawienia powyższej opinii. 5.2. Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z 31 marca 2017 r. przed-stawiła następujące stanowisko. Na podstawie danych z grudnia 2016 r. szacuje się, że w 2017 r. przeciętna miesięczna liczba uprawnionych do świadczenia wychowawczego wyniesie 3836 tys. dzieci. Na podsta-wie danych Głównego Urzędu Statystycznego prognozowana liczba dzieci w wieku do 17 lat w roku 2017 wyniesie 6873 tys. OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 6 Objęcie świadczeniem wychowawczym dodatkowo 3037 tys. dzieci pierwszych lub jedynych w rodzinie, które nie spełniają aktualnie kryterium dochodowego, może spowodo-wać wzrost wydatków budżetu państwa o 18,2 mld zł (wraz z kosztami obsługi). W zależności od przyjętego rozwiązania łagodzącego przepis dotyczący spełnienia kryterium dochodowego przy ubieganiu się o świadczenie wychowawcze na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie, koszt dla budżetu państwa mieścić się będzie w granicach okre-ślonych wyżej wskazaną kwotą. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli – przedmiot pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Admini-stracyjnego w Gdańsku (dalej: WSA lub sąd pytający). WSA przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie, czy przepisy art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywa-niu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm.; dalej: ustawa 500 plus) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każ-dym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie, są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. 1.1. Wątpliwości sądu pytającego co do zgodności z Konstytucją budzi brak regulacji pozwalającej na łagodzenie skutków przekroczenia progu dochodowego w przypadku świad-czenia wychowawczego przysługującego na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy 500 plus świadczenie wychowawcze przysługuje oso-bom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (tj. matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opieku-nowi prawnemu dziecka), w wysokości 500 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. W myśl art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przelicze-niu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. 1.2. Przedmiotowe pytanie prawne budzi wątpliwości z punktu widzenia spełnienia przez nie przesłanek dopuszczalności merytorycznego rozpoznania. Marszałek Sejmu wska-zuje na liczne braki formalne pytania prawnego, z których najpoważniejszym jest zakwestio-nowanie zaniechania prawnego, które nie podlega kognicji TK. Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za konieczne ocenić, czy niniejsze pytanie praw-ne spełnia warunki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania, w pierwszej kolejności określone w art. 193 Konstytucji. 2. Ocena dopuszczalności niniejszego pytania prawnego. 2.1. Zgodnie z art. 193 Konstytucji każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konsty-tucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowa-nymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne za-leży rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Dopuszczalność merytorycznego roz-poznania pytania prawnego uzależniona jest zatem od spełnienia przesłanek: 1) podmiotowej, która wymaga, aby podmiotem inicjującym w trybie pytania prawnego konstytucyjną kontro-lę był wyłącznie sąd; 2) przedmiotowej, która ogranicza kontrolę jedynie do oceny hierar-chicznej zgodności aktów normatywnych, mających zastosowanie w sprawie będącej podsta-wą przedstawienia pytania prawnego, z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 7 lub ustawą; 3) funkcjonalnej, która nakazuje, aby od odpowiedzi na pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ustalenia te zachowują aktualność pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK), ponieważ są one determinowane treścią art. 193 Konstytu-cji. Skuteczne zainicjowanie kontroli konstytucyjnej w trybie pytania prawnego wymaga za-tem spełnienia przesłanek określonych w art. 193 Konstytucji, a także sprecyzowanych w art. 52 otpTK. 2.2. Przesłanka podmiotowa jest w niniejszej sprawie spełniona. Podmiotem inicjują-cym pytanie prawne jest sąd – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. 2.3. Jeżeli chodzi o przesłankę przedmiotową, pytanie prawne dotyczy przepisów art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus. Jednakże sąd pytający nie zakwestio-nował zgodności z Konstytucją pozytywnej treści art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus. Zarzut niezgodności z Konstytucją ma charakter zakresowy i dotyczy braku w za-skarżonym przepisie regulacji umożliwiającej nabycie, chociażby w części, prawa do świad-czenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko w przypadku przekroczenia kryte-rium dochodowego. Zdaniem sądu pytającego ustawodawca nie unormował w kwestionowa-nych przepisach mechanizmu pozwalającego w takiej sytuacji na zachowanie świadczenia wychowawczego, które podlegałoby proporcjonalnemu zmniejszeniu wraz ze wzrostem kwo-ty przekraczającej próg dochodowy. Sąd pytający zarzuca zatem występowanie w sprawie pominięcia prawodawczego. W orzecznictwie TK przyjmuje się, że przedmiotem oceny zgodności z Konstytucją może być wyłącznie pominięcie, ale nie zaniechanie prawodawcze. Badanie zgodności z Konstytucją zaniechania prawodawczego jest niedopuszczalne, ponieważ nie obejmuje go kognicja TK. Jeżeli więc przedmiot pytania dotyczy zaniechania prawodawczego, to prze-słanka przedmiotowa z art. 193 Konstytucji nie jest spełniona. 2.3.1. Zaniechanie ustawodawcze występuje najczęściej w sytuacji, gdy ustawodawca w sposób zamierzony w ogóle nie ustanowił określonych regulacji prawnych. Trybunał kon-sekwentnie przyjmuje, że nie posiada kognicji do orzekania w sprawach tego rodzaju. W myśl art. 188 Konstytucji Trybunał jest właściwy do orzekania przede wszystkim w zakresie oceny hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. „[Z] zaniechaniem prawodawczym związany jest całkowity brak ingerencji prawo-dawcy w system prawa wtedy, gdy jest on do tego zobowiązany przez wiążącą go normę prawną. Inaczej jest w przypadku pominięcia: prawodawca tworzy przepisy prawne, dając wyraz temu, że normuje pewną dziedzinę spraw, lecz czyni to z punktu widzenia Konstytucji wadliwie. Jest przy tym obojętne, czy jego aktywność legislacyjna podjęta jest w następstwie wykonania ciążącego na nim obowiązku uregulowania jakichś spraw, czy też uczynił użytek z kompetencji prawodawczej, ponieważ uznał to za celowe” (wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Trybunał stoi na stanowisku, że nie ma kognicji do orzekania o zaniechaniach ustawo-dawczych, natomiast posiada kompetencję do orzekania o tzw. pominięciach, gdyż „o ile par-lamentowi przysługuje bardzo szerokie pole decyzji, jakie materie wybrać dla normowania w drodze stanowionych przez siebie ustaw, to skoro decyzja taka zostaje już podjęta, regula-cja danej materii musi zostać dokonana przy poszanowaniu wymogów konstytucyjnych” (wy-rok z 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216). Pominięcie prawodawcze polega na tym, że ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Trybunał może więc ocenić zgodność z Konstytucją ustawy również pod OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 8 względem tego, czy w jej przepisach nie brakuje unormowań, których brak może budzić wąt-pliwości konstytucyjne (zob. zamiast wielu wyrok TK z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i podane tam orzecznictwo TK). W postanowieniu z 8 lutego 2017 r., sygn. P 44/15 (OTK ZU A/2017, poz. 3) Trybunał Konstytucyjny, powołując się na swoje dotychczasowe orzecznictwo, stwierdził, że „w sytuacji gdy w akcie prawnym wyda-nym i obowiązującym prawodawca reguluje jakieś zagadnienie w sposób niepełny, fragmen-taryczny, mamy do czynienia z pominięciem prawodawczym. «Zarzut niekonstytucyjności może więc dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją powinien był unormować»”. Takie stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie Trybunału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; 18 grudnia 2014 r., sygn. K 50/13, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 121). Pominięcia prawodaw-cze są związane na ogół z brakiem zapewnienia właściwej realizacji konkretnych praw lub wolności przysługujących podmiotom danej kategorii. Niekiedy dotyczą także braków pew-nych elementów w ramach określonego rodzaju procedur, które powodują pozbawienie moż-liwości realizacji praw określonej kategorii podmiotów (zob. w szczególności wyrok z 2 lipca 2009 r., sygn. K 1/07, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 104). Granica między zaniechaniem a pomięciem prawodawczym bywa, że nie jest jedno-znaczna i w praktyce jej określenie może budzić wątpliwości. Niemniej w orzecznictwie TK wypracowano kryteria pomocne w odróżnieniu tych przypadków. Jednym z nich jest ratio legis kwestionowanego przepisu, które może wskazać, czy zarzucany brak określonej regula-cji nie stanowi zamierzonego działania ustawodawcy, chcącego pozostawić określone zagad-nienie poza regulacją prawną (zob. postanowienie z 14 stycznia 2015 r., sygn. P 9/14, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 6 wraz z przytoczonym w nim orzecznictwem oraz piśmiennictwem). 2.3.2. Brak unormowania w kwestionowanej ustawie 500 plus mechanizmu pozwala-jącego na otrzymanie chociażby częściowego świadczenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie w sytuacji przekroczenia progu dochodowego jest intencjonalnym i uzasadnionym działaniem ustawodawcy. Celem ustawy 500 plus było wprowadzenie do systemu prawnego nowego świadczenia wychowawczego kierowanego do rodzin wychowu-jących dzieci. Z założenia świadczenie to miało służyć pomocy ekonomicznej rodzinom wy-chowującym więcej niż jedno dziecko oraz wspieraniu podejmowania decyzji prorodzinnych wobec zapaści demograficznej. Projekt przewidywał zatem, że świadczenie wychowawcze na drugie i każde kolejne dziecko przysługiwać będzie bez względu na osiągany przez rodzinę dochód. Natomiast świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko przysługiwać będzie wówczas, gdy dochód rodziny nie przekroczy kwoty 800 zł na osobę w rodzinie, a w przy-padku gdy w rodzinie znajduje się dziecko niepełnosprawne  kwoty 1200 zł. Jak stwierdzono w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy: „Powyższa konstrukcja przepisów oddaje pośredni cel całej regulacji, którym jest potrzeba wsparcia głównie rodzin z dwojgiem lub większą liczbą dzieci. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżają-cych się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko” (druk sej-mowy nr 216/VIII kadencja). Trybunał dostrzega, że przyjęte rozwiązanie prawne może budzić wątpliwości z punktu widzenia zasady sprawiedliwości. Nawet nieznaczne, czy wręcz symboliczne prze-kroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawia osoby zainteresowane świadczenia OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 9 z ustawy 500 plus. Niemniej rozwiązanie to nosi wyraźne cechy regulacji przemyślanej i za-mierzonej. W myśl założeń ustawy 500 plus świadczenie wychowawcze ma być środkiem służą-cym realnej poprawie zaspokajania istotnych potrzeb dziecka, wynikających z konieczności jego utrzymania, wykształcenia i przygotowania do życia. Ustawodawca zatem świadomie nie przewidział w kwestionowanych przepisach ustawy 500 plus rozwiązania analogicznego czy też zbliżonego do mechanizmu „złotówka za złotówkę”, przyjętego w art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych). Obie ustawy realizują bowiem odmienne cele społecz-ne. Zgodnie z założeniami ustawy 500 plus świadczenie wychowawcze ma mieć rzeczy-wistą, a nie symboliczną wartość i ma służyć przede wszystkim rodzinom wychowującym więcej niż jedno dziecko. O ograniczeniu świadczenia wychowawczego dla pierwszego i je-dynego dziecka w rodzinie przesądza także sytuacja ekonomiczna państwa. Ustawodawca zdecydował się przyznać je jednak tym rodzinom, w których dochód nie przekracza 800 zł na osobę. Także w tym wypadku świadczenie wychowawcze ze względu na identyczną i stałą wysokość ma realnie pełnić swe funkcje w postaci pomocy w wychowaniu dzieci. Brak wprowadzenia w ustawie 500 plus tzw. mechanizmu złotówka za złotówkę nie jest zatem wynikiem przeoczenia ustawodawcy, ale konsekwentnym zaniechaniem unormo-wania tej kwestii, ze względu na zupełnie inne założenia i cele przedmiotowej regulacji. Po-twierdzają to także pośrednio wskazane przez Marszałka Sejmu prace legislacyjne nad nowe-lizacją ustawy 500 plus. Projektowane przez grupę posłów zmiany ustawy 500 plus, mające w szczególności włączyć do ustawy tzw. mechanizm złotówka za złotówkę, spotkały się z jednoznacznie krytycznym stanowiskiem Rady Ministrów nie tylko ze względu na konse-kwencje finansowe, w postaci zwiększenia wydatków budżetowych, ale także niespójność z celami ustawy 500 plus oraz niesprawdzony efekt stosowania tego mechanizmu na tle usta-wy o świadczeniach rodzinnych (zob. druk sejmowy nr 434/VIII kadencja). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że brak w ustawie 500 plus, a w szczególności w jej art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3, możliwości łagodzenia skutków przekroczenia progu dochodowego na członka rodziny, w przypadku ubiegania się o świadczenia wychowawcze na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie, jest świadomie przyjętym przez ustawodawcę i celowym rozwiązaniem legislacyjnym. Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że w rozpatrywa-nym pytaniu prawnym zakwestionowano zaniechanie prawodawcze, co nie pozwalało na wy-danie wyroku. 2.4. Pytanie prawne nie spełnia również przesłanki funkcjonalnej. Ewentualna odpo-wiedź Trybunału na tak sformułowane pytanie i tak nie pozwoliłaby sądowi pytającemu na rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy. Trybunał Konstytucyjny nie jest bowiem ustawo-dawcą i nie może wypełnić treścią normatywną braku regulacji. W konsekwencji hipotetycz-ne merytoryczne orzeczenie TK o niezgodności z Konstytucją art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus we wskazanym przez sąd pytający zakresie nie mogłoby mieć bezpo-średniego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, na kanwie której przedstawiono pytanie praw-ne; niezbędna byłaby interwencja ustawodawcy. Także z tego powodu, zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK, należało umorzyć postępowanie w sprawie. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 10 Zdanie odrębne sędzi TK Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt P 6/17 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 7 listopada 2018 r., sygn. P 6/17. Moje zdanie odrębne dotyczy warstwy proceduralnej tego postanowienia. Uważam bowiem, że skład, w jakim ono zapadło, został ukształtowany wadliwie. Swoje stanowisko w sprawie udziału w składach orzekających osób wybranych przez Sejm VIII kadencji na stanowiska sędziów Trybunału Konstytucyjnego na miejsca sędziów, których kadencja upłynęła 6 listopada 2015 r. wyraziłam i uzasadniłam w zdaniu odrębnym dotyczącym sprawy o sygn. Kp 1/17. Zaznaczyłam w nim, że zgłoszone przeze mnie zastrzeżenia zachowują aktualność także na przyszłość, ilekroć skład orzekający zostanie ukształtowany z udziałem osób nieuprawnionych. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 listopada 2018 r., sygn. akt P 6/17 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) zgłaszam zdanie odręb-ne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 7 listopada 2018 r., sygn. P 6/17. Moje zdanie odrębne dotyczy dwóch zagadnień: po pierwsze, kwestionuje skład orzekający, ponieważ uważam, że p. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz nie jest sędzią Trybunału Konstytucyjnego z powodu wadliwości procedury jej wyboru; po drugie, nie podzielam stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, że w sprawie sąd pytający zakwestionował zaniechanie prawodawcze. Uważam, że Trybunał powinien udzielić odpowiedzi na pytanie prawne i orzec niezgodność art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 usta-wy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm.; dalej: ustawa 500 plus) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie, z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. I 1. Uważam, że p. Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz nie jest sędzią Trybunału Kon-stytucyjnego z dwóch powodów: 1) przyjęcia przez Sejm uchwały o jej wyborze w wadliwej prawnie procedurze, oraz 2) faktu, że nie złożyła ślubowania w obecności Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 11 2. Procedura wyboru Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz uruchomiona została w 2010 r. Dnia 2 marca 2010 r. upływała kadencja sędziego Janusza Niemcewicza. To aktua-lizowało wynikający z art. 194 ust. 1 Konstytucji obowiązek Sejmu wyboru nowego sędziego TK. Procedurę wyboru w roku 2010 r. określała uchwała Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Regulamin Sej-mu RP). Stosownym przepisem był wówczas art. 30 tego aktu. Z jego treści wynikało, że wnio-ski w sprawie wyboru przez Sejm osób na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyjnego składa się Marszałkowi Sejmu w terminie 30 dni przed upływem kadencji sędziego kończą-cego kadencję. Sędzia Janusz Niemcewicz kończył kadencję 2 marca 2010 r. Termin zgłasza-nia upływał więc 1 lutego 2010 r. Do 1 lutego 2010 r. zgłoszone zostały 2 kandydatury: Krystyny Pawłowicz i Kazimie-rza Barczyka. Żadna z tych kandydatur nie przeszła procedury wyboru, która zakończyła się już po upływie kadencji sędziego Janusza Niemcewicza. W tej sytuacji nadal pozostawał wakat w Trybunale Konstytucyjnym. Marszałek Sej-mu zarządził ponowne zgłaszanie kandydatów na stanowisko sędziego Trybunału Konstytu-cyjnego. Działanie Marszałka nie miało jednak podstawy prawnej. Termin zgłaszania kandy-datów, określony przez Regulamin Sejmu RP, wynoszący 30 dni poprzedzających upływ ka-dencji ustępującego sędziego TK, wyekspirował w dniu 1 lutego 2010 r. W obowiązującym wówczas stanie prawym nie było więc normy regulującej powstałą sytuację. Podstawy praw-ne umożliwiające ponowne zgłaszanie kandydatów w przypadku upływu podstawowego ter-minu i nieskutecznego wyboru zostały wprowadzone do Regulaminu Sejmu RP dopiero w listopadzie 2015 r. Uchwałą Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 26 listopada 2015 r. w sprawie zmiany Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. poz. 1136) do art. 30 ust. 3 Regulaminu Sejmu RP dodano wtedy stosowny punkt 5. 3. Mimo wyżej wskazanych zastrzeżeń, kandydaturę zgłoszono, procedurę wyboru przeprowadzono, a 6 maja 2010 r. w Sejmie odbyło się głosowanie w sprawie wyboru na sta-nowisko sędziego TK. Kandydatka uzyskała bezwzględną większość głosów, choć została zgłoszona w trybie nieznanym polskiemu prawu. Skoro, jak zauważył Trybunał w sprawie K 34/15, przepis o zgłaszaniu kandydatów jest „jedną z podstaw prawnych postępowania w sprawie obsadzania stanowiska sędziego” (wyrok TK z 3 grudnia 2015 r., OTK ZU 11/A/2015, poz. 185), a w procedurze wyboru S. Wronkowskiej-Jaśkiewicz tego przepisu zabrakło, to podstawa wyboru nie była kompletna. W tej sytuacji procedura nie mogła być uruchomiona. A jeśli tak, to uchwała w sprawie wy-boru Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz na stanowisko sędziego Trybunału Konstytucyj-nego została podjęta wadliwie, a Sejm RP działając bezprawnie naruszył art. 7 w związku z art. 194 ust. 1 Konstytucji. S. Wronkowska-Jaśkiewicz jest świadoma procedury wyboru, którą przeszła. Wielo-krotnie podkreślała też, że czuje się związana wyrokiem o sygn. K 34/15, a więc także rozu-mowaniem dotyczącym braku skuteczności wyboru w sytuacji wadliwego uruchomienia pro-cedury. Dlatego jeśli chciałaby zachować się zgodnie z głoszonymi poglądami, sama powinna ustąpić ze stanowiska orzekania najpóźniej w dniu publikacji tego orzeczenia, a więc 16 grudnia 2015 r. (zob. Dz. U. z 2015 r. poz. 2129). 4. Istnieje też drugi kontekst uzasadniający brak możliwości orzekania p. Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz w Trybunale Konstytucyjnym i jest on jeszcze bardziej wyraźny. Chodzi mianowicie o to, że wbrew przepisom ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 12 Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz złożyła ślubowanie wobec Marszałka Sejmu RP, a nie wobec Pre-zydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Oznacza to, że p. S. Wronkowska-Jaśkiewicz jest dziś jedyną osobą zasiadającą w Trybunale Konstytucyjnym, która nie złożyła ślubowania wobec Prezydenta RP. Tymczasem, ślubowanie złożone zgodnie z wymogami formalnymi przewidzianymi w przepisach ustawy jest warunkiem objęcia urzędu i przystąpienia do wykonywania obo-wiązków sędziowskich. W tym właśnie duchu wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że (cyt.): „Ślubowanie składane wobec Prezydenta […] pełni dwie istotne funkcje. Po pierwsze, jest publicznym przyrzeczeniem sędziego do zachowania się zgodnie z rotą składanego ślu-bowania. […]. Po drugie, złożenie ślubowania pozwala sędziemu rozpocząć urzędowanie, czyli wykonywanie powierzonego mu mandatu. Te dwa istotne aspekty ślubowania świadczą o tym, że nie jest to wyłącznie podniosła uroczystość, lecz zdarzenie wywołujące konkretne skutki prawne”. Znaczący jest w tej kwestii fakt, że temu składowi p. Sławomira Wronkow-ska-Jaśkiewicz przewodniczyła. Trybunał Konstytucyjny w tym samym uzasadnieniu wyroku z 3 grudnia 2015 r. po-twierdził, że obsadzenie stanowisk sędziowskich następuje, gdy zostanie dopełniona ostatnia czynność doniosła prawnie tj. ślubowanie sędziów Trybunału wobec Prezydenta. Jeśli więc ślubowanie nie jest złożone wobec Prezydenta RP, nie można mówić o ob-sadzeniu stanowiska sędziowskiego, co ma miejsce w przypadku Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz. 5. Stan faktyczny związany z sytuacją Sławomiry Wronkowskiej Jaśkiewicz był na-stępujący. W dniu 10 kwietnia 2010 r. w katastrofie lotniczej zginął Prezydent RP, Lech Ka-czyński. W tym samym dniu, ówczesny Marszałek Sejmu przejął tymczasowo obowiązki Prezydenta. W tym kontekście trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 131 ust. 2 Konstytucji RP „Marszałek Sejmu tymczasowo, do czasu wyboru nowego Prezydenta Rzeczypospolitej, wy-konuje obowiązki Prezydenta Rzeczypospolitej w razie: 1) śmierci Prezydenta Rzeczypospo-litej (…)”. Pozornie sytuacja wygląda więc na skuteczną. Ale to tylko pozornie. Ślubowanie oso-by wybranej na stanowisko sędziego TK określał wówczas art. 5 ust. 5 ustawy o TK z 1997 r. Jego brzmienie jest jednoznaczne. Nie kreuje on kompetencji Prezydenta RP. Wynikająca z niego norma tworzy obowiązek złożenia ślubowania po stronie osób wybranych na stanowi-sko sędziego. Natomiast jej treść wskazuje jedynie na konieczność obecności Prezydenta RP podczas składania tego ślubowania. Mówi o tym zwrot „wobec Prezydenta”. Taka obecność jest warunkiem ważności aktu ślubowania osoby wybranej na stanowisko sędziego TK. Samo ślubowanie jest czynnością konwencjonalną, dla ważności której konieczna jest obecność Prezydenta. W tej sytuacji udział w składzie orzekającym Trybunału Konstytucyjnego p. Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz jako osoby nieuprawnionej do orzekania także z tej perspektywy narusza konstytucyjną zasadę legalizmu. Szersze rozważania w tej kwestii przedstawiłem w zdaniu odrębnym do wyroku z 10 maja 2018 r., sygn. U 1/16 (OTK ZU A/2018, poz. 30). II 1. Druga część mojego zdania odrębnego odnosi się do umorzenia postępowania i mo-tywów tego umorzenia podniesionych przez Trybunał w uzasadnieniu postanowienia. OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 13 Zarzut sformułowany w pytaniu prawnym dotyczył niezgodności art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywa-niu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, ze zm.; dalej: ustawa 500 plus) w zakresie, w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każ-dym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie, z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny przyjął, że w spra-wie zostało zakwestionowane zaniechanie prawodawcze, które nie podlega jego kognicji. Z tego względu umorzył postępowanie. 2. Nie podzielam oceny Trybunału. Uważam, że ze sformułowania zarzutu sądu pyta-jącego oraz z uzasadnienia pytania prawnego można wywieść normę, którą Trybunał powi-nien zbadać. Sąd pytający wyraźnie wskazał bowiem, że: „powziął wątpliwość co do zgodno-ści z wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadą równości oraz z zawartą w art. 2 Kon-stytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej normy wynikającej z przepisów art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy, w związku ze sztywno określonym tam kryterium dochodowym upoważniającym do uzyskania prawa do świadczenia wychowawczego, przy stałej wysokości tego świadczenia, wynoszącej 500 zł” (pkt 5, s. 3 pytania prawnego). Sąd zakwestionował zatem konstytucyjność określonego kształtu normy wynikającej z art. 5 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy 500 plus. To znaczy, że w sprawie nie został podniesiony zarzut dotyczący zaniechania prawo-dawczego. Przesłanka przedmiotowa pytania prawnego była spełniona. Jeśli zaś sąd powziął wątpliwość co do konstytucyjności normy, którą miał zastosować w rozpoznawanej przez siebie sprawie i nie był w stanie dokonać jej wykładni w zgodzie z Konstytucją, to jedyną możliwością, by rozstrzygnąć dostrzeżony problem konstytucyjny, było skierowanie pytania do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd nie ma bowiem kompetencji do samodzielnego przesą-dzania o konstytucyjności przepisów ustaw, które stosuje i eliminowania ich z systemu praw-nego. To oznacza, że w sprawie spełniona została także przesłanka funkcjonalna, bo od kie-runku orzeczenia Trybunału zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. 3. Trybunał powinien był rozstrzygnąć sprawę merytorycznie. Zarzut sądu pytającego odnosił się do realizacji przez kwestionowaną normę dwóch wzorców kontroli – zasady rów-ności (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Rozstrzygnięcie Trybunału powinno zostać oparte na zasadzie sprawiedliwości społecznej. Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do sprawowania wymiaru sprawiedliwości i w swoim orzeczeniu nie powinien rozstrzygać, czy przyznać świadczenie konkretnemu podmiotowi, który domaga się tego świadczenia przez sądem zadającym pytanie prawne. Trybunał może jednak, a nawet powinien, dokonać oceny, czy norma prawna, która ma być podstawą orzekania w sprawie dotyczącej tej osoby realizuje zasady sprawiedliwości. Zasady sprawiedliwości wynikają bowiem wprost z art. 2 Konstytucji, który może być wzorcem kon-troli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. 4. Trybunał w obecnym składzie dostrzegł, że przyjęte rozwiązanie prawne może bu-dzić wątpliwości z punktu widzenia zasady sprawiedliwości. Potwierdził, że nawet nieznacz-ne, czy wręcz symboliczne przekroczenie ustawowego progu dochodowego pozbawia osoby zainteresowane świadczenia z ustawy 500 plus. Uznał jednak, że rozwiązanie to nosi wyraźne cechy regulacji przemyślanej i zamierzonej. Zaczął tym samym dokonywać analizy meryto-rycznej kwestionowanej w sprawie normy. To dodatkowo uzasadnia, że TK nie powinien się zatrzymywać w tym punkcie, ale pójść dalej i dokonać kompletnej oceny konstytucyjności przepisów zakwestionowanych pytaniem prawnym. OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 14 Zgodnie z art. 2 Konstytucji, „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. W ujęciu konstytucyj-nym sprawiedliwość społeczna jest celem, który demokratyczne państwo prawne ma urze-czywistniać. W orzecznictwie TK wskazuje się, że: „Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kre-owania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywi-lejów dla wybranych grup obywateli” (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). W konstytucyjnej sprawiedliwości społecznej mieści się także zakaz arbitralności pań-stwa. Różnicowanie poszczególnych jednostek jest dopuszczalne tylko w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji (zob. wyrok z 26 października 2010 r., sygn. K 58/07, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 80). Zróżnicowanie to powinno spełniać kryteria proporcjonalności i mieć uzasadnienie w przekonywujących argumentach. Z art. 2 Konstytucji można wywieść adresowany do państwa nakaz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej w procesie tworzenia i stosowania prawa. Jest on związa-ny z ideą sprawiedliwości i pojmowaniem państwa jako dobra wspólnego (art. 1), a także ob-owiązkiem solidarności z innymi. Zasada sprawiedliwości społecznej ma też związek z god-nością człowieka, a nakaz sprawiedliwości został w Konstytucji powiązany z zasadą równości wobec prawa. Tych dwóch zasad nie można jednak ze sobą utożsamiać (zob. W. Sokolewicz, Komentarz do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, t. V, red. L. Garlicki, War-szawa 2007, s. 58-59). Zasada równości nakazująca równe traktowanie podmiotów charakteryzujących się daną cechą istotną, sama przez się nie zapewnia bowiem sprawiedliwego traktowania. To właśnie konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej zapewnia równowagę w stosunkach społecznych i zabezpiecza przed nieusprawiedliwionym różnicowaniem podmiotów podob-nych. Może też być uzasadnieniem dla tworzenia rozwiązań wyrównujących nierówności w danej grupie podmiotów. Zasada sprawiedliwości uzasadnia także stanowienie takich rozwiązań prawnych, któ-re będą korygować faktyczne nierówności, zwłaszcza gdy chodzi o pomoc rodzinie. Nie moż-na bowiem zapominać, że ustrojodawca stanowiąc określone przepisy, miał świadomość roli rodziny w życiu społecznym i znaczenia tej podstawowej komórki dla istnienia i funkcjono-wania narodu. Ustrojodawca w art. 71 ust. 1 Konstytucji wyraźnie wskazuje, że: „Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. Powyższe oznacza, że dobro rodziny jest ważnym elementem polityki państwa. War-tość ta stanowi dyrektywę dla organów władzy publicznej, by w procesie legislacyjnym dobro rodziny i pomoc rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej były urzeczywistniane. Konstytucja, nakazując generalną troskę o dobro każdej rodziny przesądziła, że rodzi-ny pozostające w trudnej sytuacji korzystają z pomocy szczególnej. W orzecznictwie Trybu-nału Konstytucyjnego, pojęcie „uwzględniania dobra rodziny” jest trudne do zdefiniowania, bowiem o tym, co jest z owym dobrem zgodne, decyduje ustawodawca w granicach politycz-nego uznania. Uznanie to nie może jednak naruszać konstytucyjnych wartości i zasad. Trybu-nał Konstytucyjny podkreśla, że pojęcie „szczególna pomoc” ma wymiar konkretny i możli-we jest ustalenie, czy ustawodawca wyposażył organy władzy publicznej w środki prawne umożliwiające jej określone świadczenie (zob. wyrok TK z 8 maja 2001 r., sygn. P 15/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 83). OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 15 Ustawodawca tworząc normy prawne powinien uwzględniać opisane standardy. Przyjmując przepisy będące przedmiotem niniejszej kontroli przez Trybunał Konstytucyjny, nie zrobił tego. A jak stwierdza Trybunał, ustawodawca działał tu przecież w sposób przemy-ślany i zamierzony. Taki sposób działania w zestawieniu z efektem normatywnym (zaskarżo-ny przepis konkretnej treści) nie tylko nie usprawiedliwia, ale wręcz obciąża przyjęte rozwią-zanie. 5. Analiza normy prawnej zakwestionowanej przez sąd pytający świadczy o tym, że jej celem było rozwijanie zasady polityki państwa dotyczącej dbałości o dobro rodziny. Zgodnie z jej brzemieniem, świadczenie wychowawcze przysługuje osobom uprawnionym z ustawy w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie W przypadku, gdy do-chód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, świadczenie wycho-wawcze przysługuje także na pierwsze dziecko (zob. art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus). Należy podkreślić, że samo wydanie określonego aktu prawnego, który z założenia ma realizować normy programowe, nie jest jednoznaczne z tym, iż ustawodawca uczynił zadość wymogom wynikającym z Konstytucji. Oprócz formalnych działań w postaci uchwalenia stosownych przepisów, konieczne jest bowiem to, by treść wprowadzonych rozwiązań reali-zowała wartości konstytucyjne. Ma to szczególne znaczenie podczas kształtowania uprawnień o charakterze socjalnym. Uprawnienia te są zależne od możliwości budżetowych państwa, ale gdy zostaną już sformułowane w tekstach aktów prawnych, ich kształt musi uwzględniać za-sadę godności człowieka, a także nakaz zapewnienia jednostce przynajmniej minimum egzy-stencji. Trzeba jednak pamiętać, że obecnie podnosi się, iż minimum egzystencji wcale nie przesądza o godnym życiu i wobec tego należy poszukiwać wyższych standardów ochrony. W zakwestionowanym art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus, kryte-rium dochodowe przyznania świadczenia zostało określone w sposób sztywny. Nie przewi-dziano żadnego mechanizmu gwarantującego realizację sprawiedliwości społecznej w sytua-cji, gdyby ze względu na jednostkowe zdarzenia nastąpiło jednorazowe dodatkowe przyspo-rzenie w majątku uprawnionych do świadczenia, które podnosiłoby dochód rodziny do po-ziomu uniemożliwiającego pobieranie tego świadczenia. W szczególności nie stworzono me-chanizmu dla sytuacji, gdy jednostkowe przysporzenie podniesie dochód do poziomu unie-możliwiającego pobieranie świadczenia, a jednocześnie tak podniesiony dochód będzie mniejszy niż suma poprzedniego dochodu powiększona o świadczenie 500 plus. Nie przewi-dziano też rozwiązań pośrednich dla osób, które nigdy nie pobierały świadczenia 500 plus, ponieważ posiadają dochód przekraczający poziom uprawniający do pobierania świadczenia, ale nie jest on większy niż suma dochodu uprawniającego i świadczenia 500 plus. Nie roz-strzygam tu jednoznacznie, jaki to mechanizm powinien być. Istnieją różne mechanizmy, nie tylko „złotówka za złotówkę”. Stwierdzam jednak, że taki kształt rozwiązania powoduje, że podmioty znajdujące się w podobnej sytuacji odnośnie do ich dochodów i sytuacji majątko-wej są traktowane przez prawo w sposób niezgodny z wymogami sprawiedliwości społecznej. Nie przeczę przy tym, że ustawodawca ma określony margines swobody regulacyjnej w rozwijaniu przepisów konstytucyjnych. Ma też kompetencje stanowienia prawa odpowiada-jącego założonym celom politycznym, społecznym i gospodarczym. Przyznana swoboda nie oznacza jednak dowolności prawodawcy i jego arbitralności, nawet jeśli przyjmowane roz-wiązanie ustawowe ma cechy regulacji przemyślanej i zamierzonej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się bowiem, że wszelkie regu-lacje z zakresu zabezpieczenia społecznego muszą być zgodne z ogólnymi zasadami i warto-ściami wynikającymi z Konstytucji. Zasada sprawiedliwości społecznej jest jednym z punk-tów odniesienia przy tworzeniu prawa w tym zakresie (zob. np. wyrok TK z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). OTK ZU A/2018 P 6/17 poz. 72 16 Jeśli zatem kwestionowana w pytaniu prawnym norma prowadzi do faktycznego zróż-nicowania osób znajdujących się w podobnej sytuacji przez to, że w sposób sztywny wyzna-cza przesłankę nabycia świadczenia wychowawczego, bez uwzględnienia całokształtu sytua-cji majątkowej rodziny ubiegającej się o pomoc, to taka regulacja, ze względu na to, że doty-czy rozwiązania prawnego związanego z konstytucyjne chronionym dobrem rodziny, nie rea-lizuje wymogów sprawiedliwości społecznej. Oznacza to, że art. 5 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 3 ustawy 500 plus jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. 6. Wobec istniejącej niezgodności z Konstytucją, ustawodawca powinien naprawić wadliwość zakwestionowanej w niniejszej sprawie regulacji. Konieczne jest wprowadzenie mechanizmu łagodzącego sztywne przesłanki przyznania świadczenia wychowawczego tylko ze względu na kryterium dochodowe, którego minimalne przekroczenie pozbawia pomocy rodzinie. Mechanizm ten musi uwzględniać całokształt sytuacji majątkowej rodziny według zasad sprawiedliwości społecznej.