P 6/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 grudnia 2022 r. Pozycja 75 POSTANOWIENIE z dnia 22 listopada 2022 r. Sygn. akt P 6/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Julia Przyłębska Wojciech Sych Michał Warciński, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 listopada 2022 r., pytania prawnego Sądu Okręgowego w Elblągu, czy „art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 1068) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do dodat-ku solidarnościowego osobie, która w 2020 r. podlegała ubezpieczeniom spo-łecznym z tytułu stosunku pracy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266 ze zmia-nami) przez łączny okres co najmniej 60 dni oraz z którą po dniu 15 marca 2020 r. umowa o pracę uległa rozwiązaniu za porozumieniem stron, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W postanowieniu z 31 grudnia 2020 r. Sąd Okręgowy w Elblągu IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych (dalej: sąd pytający) przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościo-wym przyznawanym w celu przeciwdziałania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz. U. poz. 1068; dalej: ustawa o dodatku solidarnościowym) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do dodatku solidarnościowego osobie, która w 2020 r. podlegała ubezpieczeniom spo-łecznym z tytułu stosunku pracy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o syste- OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 2 mie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.) przez łączny okres co naj-mniej 60 dni oraz z którą po dniu 15 marca 2020 r. umowa o pracę uległa rozwiązaniu za po-rozumieniem stron, jest zgodny z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji. 1.1. Pytanie prawne zostało przedstawione na tle następującego stanu faktycznego: Stosunki pracy trzech ubezpieczonych (skarżących przed sądem pytającym; dalej: ubezpieczone) zostały rozwiązane z pracodawcami za porozumieniem stron. Ubezpieczone nabyły prawo do zasiłku dla bezrobotnych, a decyzjami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w E. (dalej: ZUS) nie uzyskały prawa do otrzymania dodatku solidarnościowego. Odwołały się od decyzji ZUS do Sądu Okręgowego w E. podnosząc, że ich umowy o pracę zostały wprawdzie rozwiązane za porozumieniem stron, jednakże z przyczyn leżących po stronie pra-codawcy, z powodu pandemii wywołanej wirusem COVID-19. ZUS, nie kwestionując twier-dzeń faktycznych ubezpieczonych, wniósł o oddalenie odwołań wskazując, że art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym nie przewiduje uprawnienia do dodatku solidarnościo-wego dla osób, których umowa o pracę została rozwiązana za porozumieniem stron. 1.2. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd pytający podniósł, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym rozbieżność uprawnień przysługujących pracow-nikom, którzy utracili pracę z przyczyn ich niedotyczących, narusza zasadę równości wobec prawa zawartą w art. 32 Konstytucji, albowiem po pierwsze, ustawodawca różnicuje podmio-ty, które charakteryzują się wspólną cechą istotną. Jak wskazał sąd pytający ,,[u]stanie sto-sunku pracy czy to z uwagi na wypowiedzenie umowy przez pracodawcę, czy to wobec upływu czasu, na który została ona zawarta, czy też z uwagi na porozumienie stron z przy-czyn niedotyczących pracownika (jak w sytuacji ubezpieczonych), wywołuje bowiem dla pracownika skutki w istocie tożsame w każdym z trzech wskazanych przypadków”. Po dru-gie, art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym, wbrew celowi ustawy, tj. przeciwdzia-łaniu negatywnym skutkom COVID-19 poprzez wsparcie osób, które straciły źródło przycho-du ze względu na sytuację gospodarczą spowodowaną kryzysem wywołanym pandemią, wyklucza prawo do dodatku dla osób, których umowa o pracę została rozwiązana za porozu-mieniem stron. Po trzecie, ubezpieczone uzyskały prawo do zasiłku dla bezrobotnych jako wsparcie państwa z tytułu pozostawania bez pracy. Wsparcie to nie jest przez ustawodawcę zróżnicowane z uwagi na przyczynę rozwiązania stosunku pracy, tak jak ma to miejsce w przypadku możliwości uzyskania dodatku solidarnościowego. A zatem, jak konkluduje sąd pytający „wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym rozbieżność upraw-nień przysługujących pracownikom, którzy utracili pracę z przyczyn ich niedotyczących, w sposób oczywisty narusza zasadę równości wobec prawa, zawartą w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. 1.3. W ocenie sądu pytającego „nieprzyznanie prawa do dodatku solidarnościowego osobom będącym w sytuacji tożsamej do sytuacji ubezpieczonych” narusza również zawartą w art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości społecznej. Różnicowanie uprawnień „w ramach w istocie tej samej grupy pracowników” nie powinno mieć miejsca. 1.4. Według sądu pytającego nie ma możliwości usunięcia niezgodności z Konstytucją kwestionowanego art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym w drodze wykładni tego przepisu, albowiem nieprzyznanie prawa do tego dodatku osobom, których umowa o pracę została rozwiązana za porozumieniem stron, nie jest przypadkowe. 1.5. Dodatkowo sąd pytający zaznaczył, że ustawa o dodatku solidarnościowym nie tylko weszła w życie już po ustaniu stosunku pracy ubezpieczonych, ale również jej projekt OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 3 wpłynął do Sejmu później, a to oznacza, że ubezpieczone nie mogły przewidzieć treści za-skarżonego przepisu i przygotować się do jego skutków prawnych. 2. W piśmie z 14 października 2021 r. stanowisko w imieniu Sejmu przedstawił Mar-szałek Sejmu. Wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W wypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o stwierdzenie, że art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konsty-tucji. 2.1. W uzasadnieniu swojego stanowiska Sejm wskazał, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej, ponieważ od oceny przez Trybunał konstytucyjności kwestionowa-nych przepisów nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Pod-niesione przez sąd pytający wątpliwości konstytucyjne są rozstrzygane przez inne sądy po-wszechne w drodze prokonstytucyjnej wykładni. Sądy powszechne, uznając za niewystarcza-jące literalne brzmienie zaskarżonego przepisu, odwołują się do wykładni teleologicznej i uwzględniają w rozstrzygnięciach cel przepisu, przyznając prawo do dodatku solidarnościo-wego. Niektóre sądy odwołują się też do reguły wnioskowań prawniczych w postaci wnio-skowania a fortiori umożliwiającego „zapełnienie” luki prawnej. Są i takie orzeczenia, w któ-rych sądy opierają się na literalnym brzmieniu przepisu. 2.2. I choć, jak wskazał Sejm, nie można jednoznacznie stwierdzić, że istnieje utrwa-lona praktyka orzecznicza w zakresie tego zagadnienia, to dominuje stanowisko o konieczno-ści odstąpienia od wykładni językowej. Mając to na uwadze, Sejm wskazał, że interpretacja zaskarżonego przepisu leży w gestii sądów, które mają do dyspozycji takie instrumenty, jak wykładnia funkcjonalna, wnioskowania prawnicze czy wykładnia prokonstytucyjna. Stąd też, w ocenie Sejmu, trudno uznać, że wątpliwości konstytucyjne sądu pytającego nie mogą być przez ten sąd usunięte samodzielnie, w drodze prokonstytucyjnej wykładni. 2.3. Ponadto, zdaniem Sejmu, uchylenie przez Trybunał zaskarżonego przepisu jest niecelowe z uwagi na „skonsumowanie” się ustawy o dodatku solidarnościowym. 3. W piśmie z 21 stycznia 2022 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny. W jego oce-nie, postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. W uzasadnieniu stanowiska Prokurator wskazał, że pytanie prawne nie spełnia przesłanki funkcjonalnej. Sąd pytający ma możliwość rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy bez konieczności uzyskania wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Prokurator wskazał przykłady orzeczeń, w których sądy, odchodząc od wykładni językowej na rzecz celowościo-wej i kierując się wymogiem interpretacji przepisów prawa w sposób spójny i harmonijny oraz konstytucyjnym obowiązkiem wydania rozstrzygnięcia uwzględniającego ustawę zasad-niczą, rozstrzygają zawisłe przed nimi sprawy. 3.2. Prokurator zwrócił też uwagę, że ewentualny wyrok Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie dotyczyłby pominięcia prawodawczego. Wydanie zatem orzeczenia przez Try-bunał rodziłoby obowiązek ustawodawcy podjęcia stosownych działań legislacyjnych. Wyrok nie powodowałby natomiast „uzupełnienia” przepisu o dodatkową normę prawną, a to zna- OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 4 czy, że sąd pytający i tak musiałby samodzielnie dokonać interpretacji art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym. 4. Rzecznik Praw Obywatelskich pismem z 11 marca 2021 r. nie zgłosił udziału w po-stępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. 1.1. Przesłanki wniesienia oraz merytorycznego rozpoznania pytania prawnego zostały uregulowane w art. 193 Konstytucji oraz dookreślone w art. 52 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). W myśl art. 193 Konstytucji „[k]ażdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytu-cyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Ponadto, w myśl art. 52 ust. 2 u.o.t.p.TK, pytanie prawne, poza sformułowaniem zarzutu niezgodności z Konstytucją z powołaniem argumentów na jego poparcie, powinno zawierać „wyjaśnienie, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na roz-strzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało przedstawione”. 1.2. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wielokrotnie wyjaśniał znaczenie przesłanek dopuszczalności pytania prawnego w postępowaniu przed sądem konstytucyjnym (por. postanowienie z 11 lutego 2015 r., sygn. P 44/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 21 i przy-wołane tam orzecznictwo, postanowienie z 14 listopada 2017 r., sygn. P 13/17, OTK ZU A/2017, poz. 82). Wskazywał, że dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego konieczne jest spełnienie trzech przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej i funk-cjonalnej. Po pierwsze, z pytaniem prawnym do Trybunału może wystąpić tylko sąd, w rozu-mieniu art. 175 Konstytucji (przesłanka podmiotowa). Po drugie, przedmiotem pytania praw-nego może być tylko akt normatywny mający bezpośredni związek z rozpoznawaną przez pytający sąd sprawą, a zarazem będący podstawą jej rozstrzygnięcia (przesłanka przedmioto-wa). Po trzecie, pomiędzy odpowiedzią Trybunału na pytanie prawne sądu a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed pytającym sądem zachodzić musi zależność o charakterze bezpo-średnim, merytorycznym oraz prawnie istotnym (przesłanka funkcjonalna) (por. wyrok z 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10, OTK ZU nr 6/A/2012, poz. 65; postanowienie z 16 gru-dnia 2020 r., sygn. P 8/20, OTK ZU A/2020, poz. 75). 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania pytania prawnego. 2.1. W niniejszej sprawie sąd pytający jako przedmiot kontroli wskazał art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 czerwca 2020 r. o dodatku solidarnościowym przyznanym w celu przeciw-działania negatywnym skutkom COVID-19 (Dz. U. z 2022 r. poz. 93; dalej: ustawa o dodatku solidarnościowym) w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do dodatku solidarnościowego osobie, która w 2020 r. podlegała ubezpieczeniom społecznym z tytułu stosunku pracy na podstawie ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 5 z 2022 r. poz. 1009) przez łączny okres co najmniej 60 dni oraz z którą po dniu 15 marca 2020 r. umowa o pracę uległa rozwiązaniu za porozumieniem stron. 2.2. W ocenie Trybunału, w niniejszej sprawie spełnione są przesłanki podmiotowa – pytanie prawne zadał sąd – Sąd Okręgowy w E. oraz przedmiotowa – pytanie prawne dotyczy wprost hierarchicznej zgodności przepisu ustawy (art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarno-ściowym) z treścią Konstytucji (art. 2 oraz art. 32 Konstytucji). Nie została natomiast speł-niona przesłanka funkcjonalna. Jak już wyżej wskazano, konieczną przesłanką pytania prawnego przedstawianego Trybunałowi jest wykazanie zależności między treścią pytania a rozstrzygnięciem sprawy, w związku z którą pytanie jest formułowane. Zależność ta, jak wynika z dotychczasowych judykatów Trybunału, polega na bezpośrednim, merytorycznym i prawnie istotnym związku między orzeczeniem sądu konstytucyjnego a sprawą rozpoznawaną przez sąd przedstawiający pytanie prawne (por. np. wyroki z: 21 października 2008 r., sygn. P 2/08, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 139; 19 czerwca 2012 r., sygn. P 41/10 oraz postanowienia z: 18 lutego 2009 r., sygn. P 119/08, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 22; 16 grudnia 2008 r., sygn. P 53/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 192; 9 grudnia 2008 r., sygn. P 52/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 184; 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57; 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 29 marca 2000 r., sygn. P 13/99, OTK ZU nr 2/2000, poz. 68; 10 października 2000 r., sygn. P 10/00, OTK ZU nr 6/2000, poz. 195; 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101; 3 czerwca 2015 r., sygn. P 41/14, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 89; 16 grudnia 2020 r., sygn. P 8/20). Rolą sądu pytającego jest nie tylko wykazanie zależności między odpowiedzią na py-tanie prawne a rozstrzygnięciem toczącej się przed nim sprawy, ale również wykazanie, że zastrzeżenia zgłoszone wobec kwestionowanego przepisu są obiektywnie uzasadnione oraz na tyle istotne, iż zachodzi potrzeba ich wyjaśnienia w ramach procedury pytań prawnych kiero-wanych do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd winien uargumentować, dlaczego rozstrzygnię-cie toczącej się przed nim sprawy nie jest możliwe bez wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny (por. postanowienia TK z: 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03, OTK ZU nr 4/A/2004, poz. 36; 22 października 2007 r., sygn. P 24/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 118). Zanim jednak sąd zada Trybunałowi pytanie prawne, winien we własnym zakresie zmierzać do wyjaśnienia wątpliwości co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją (por. wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73). Dokonując interpretacji, sąd powinien uwzględniać zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. Normom powinien nadawać takie znaczenie, żeby nie były sprzeczne z Konstytucją i jak najlepiej realizowały normy konstytucyjne (por. wyrok TK z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99). Pytanie prawne nie może być zatem traktowane jako środek służący do usuwania wątpliwości co do wykładni przepisów, których treść nie ma jed-noznacznej interpretacji w praktyce ich stosowania. Trybunał podziela wyrażane już w swoim orzecznictwie stanowisko, że jeżeli wątpli-wości sądu co do zgodności danego aktu normatywnego z Konstytucją mogą być usunięte w drodze wykładni albo w danej sprawie można zastosować inne, niebudzące wątpliwości przepisy, to pytanie prawne jest niedopuszczalne (zob. np. postanowienia z: 29 listopada 2001 r., sygn. P 8/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 268; 27 kwietnia 2004 r., sygn. P 16/03; 30 maja 2005 r., sygn. P 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 60; 14 listopada 2017 r., sygn. P 13/17, OTK ZU A/2017, poz. 82). Dopiero, gdy te zabiegi zakończą się niepowodzeniem, tzn., gdy próba wyeliminowania przez sąd problemu konstytucyjnego nie powiedzie się, powstaje możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (zob. OTK ZU A/2022 P 6/21 poz. 75 6 np. postanowienia TK z: 22 października 2007 r., sygn. P 24/07 oraz 6 grudnia 2017 r., sygn. P 125/15, OTK ZU A/2017, poz. 80). 2.3. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, Trybunał stwierdził, że sąd pyta-jący nie zadośćuczynił wskazanym wyżej wymogom. Nie podjął próby samodzielnego roz-wiązania problemu konstytucyjnego dzięki zastosowaniu odpowiedniej wykładni przepisów, co z powodzeniem czynią inne sądy (np. Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 15 września 2021 r., sygn. akt III AUa 519/21, Lex nr 3278496; Sąd Okręgowy w Zielonej Górze w wyro-ku z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt IV U 1588/20, Lex nr 3147613; Sąd Okręgowy w Zielonej Górze w wyroku z 4 lutego 2021 r., sygn. akt IV U 1704/20, Lex nr 3147624; Sąd Okręgowy Warszawa Praga w Warszawie w wyroku z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt VII U 1173/20, Lex nr 3244544). I choć zastosowana w przytoczonych wyrokach wykładnia nie pozwala na uznanie, iż ukształtowała się utrwalona praktyka orzecznicza w zakresie stosowania art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym (można bowiem znaleźć pojedyncze wyroki, które ograniczają się do wykładni literalnej zaskarżonego przepisu), to niewątpliwie wydanie wyroku przez sąd pytający jest możliwe bez konieczności uzyskania wyroku Trybunału Kon-stytucyjnego. Sąd pytający kierując się celem uchwalonej ustawy, celem przepisu, a także biorąc pod uwagę relewantne przepisy konstytucyjne, ma możliwość rozstrzygnięcia zawisłej przed nim sprawy. Należy bowiem przypomnieć, że sądy – biorąc pod uwagę określone war-tości – mają konstytucyjny obowiązek wydania rozstrzygnięcia, uwzględniającego ustawę zasadniczą. 2.4. Dodatkowo Trybunał zwraca uwagę, że ewentualny wyrok w przedmiocie nie-konstytucyjności art. 3 ust. 1 ustawy o dodatku solidarnościowym dotyczyłby pominięcia prawodawczego (braku określonej regulacji prawnej), a takie orzeczenie Trybunału rodziłoby jedynie obowiązek podjęcia stosownych działań legislacyjnych przez ustawodawcę, nie po-wodowałoby natomiast „uzupełnienia” badanego przepisu o dodatkową normę prawną. W konsekwencji sąd pytający i tak musiałby samodzielnie dokonać stosownej wykładni za-skarżonego przepisu podczas rozstrzygania zawisłej przed nim sprawy. Z powyższych względów Trybunał postanowił jak w sentencji.