P 77/15

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 grudnia 2020 r. Pozycja 74 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 2020 r. Sygn. akt P 77/15 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący Mariusz Muszyński Justyn Piskorski Bartłomiej Sochański Jakub Stelina – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r., pytania prawnego Są-du Okręgowego w Szczecinie, czy: 1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.) w zakresie, w jakim przy ustalaniu zasad naliczania odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne bezwarunkowo odsyłają do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749), a w szczególności art. 53 § 4 tejże ustawy, są zgodne z art. 2 Kon-stytucji, 2) § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzeku-cyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, ze zm.) oraz załącznik nr 2 do tego rozporządzenia w zakresie, w jakim określają, że upomnienie może obejmować jednocześnie nie więcej niż cztery należności pieniężne, są zgodne z art. 2, art. 7, art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 2 UZASADNIENIE I 1. Sąd Okręgowy w Szczecinie, VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie postanowienia z 18 lutego 2015 r. (sygn. akt VI U 919/14), postawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy: 1) art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń spo-łecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121; dalej: u.s.u.s.) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków pu-blicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) w zakresie, w jakim przy ustalaniu zasad naliczania odsetek od zaległych składek na ubezpiecze-nia społeczne bezwarunkowo odsyłają do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sier-pnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749; dalej: o.p.), a w szcze-gólności art. 53 § 4 tejże ustawy, są zgodne z art. 2 Konstytucji, 2) § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w admini-stracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, ze zm.; dalej: r.m.f.) oraz załącznik nr 2 do tego rozporządzenia w zakresie, w jakim określają, że upomnienie może obejmować jedno-cześnie nie więcej niż cztery należności pieniężne, są zgodne z art. 2, art. 7, art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji. 2. Pytanie prawne zostało wniesione w toku rozpoznawania przez Sąd Okręgowy w Szczecinie, VI Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Szczecinie (dalej: ZUS Oddział w Szczecinie) dotyczą-cej określenia wysokości należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpie-czenie zdrowotne i Fundusz Pracy za okres od kwietnia 2005 r. do stycznia 2014 r. W zaskar-żonej decyzji, wydanej 2 kwietnia 2014 r., stwierdzono, że ubezpieczony jest dłużnikiem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z tytułu nieopłaconych składek na ubezpie-czenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. Wskazano w niej, że wysokość zadłużenia wraz z należnymi odsetkami za zwłokę naliczonymi na dzień wydania decyzji wynosi łącznie 122 806,07 złotych. 2.1. Pytanie prawne zostało sformułowane w związku z następującym stanem faktycz-nym: Żona ubezpieczonego od 1 lipca 1993 r. prowadziła dział specjalny produkcji rolnej – uprawę grzybów i ich grzybni (hodowlę pieczarek), podlegając z tego tytułu, jako rolnik, rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu, oraz zgłosiła do tego ubezpieczenia swojego męża. Ubezpieczony, decyzją Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, Oddziału Regionalne-go w Szczecinie, z 28 lutego 1998 r., od 1 stycznia 1994 r. został objęty obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników w zakresie ubezpieczeń emerytalno-rentowego, wy-padkowego, chorobowego i macierzyńskiego jako małżonek rolnika. W kolejnych latach ubezpieczony, od 1 kwietnia 2008 r. samodzielnie jako rolnik, nie zaś jako małżonek rolnika, opłacał należne składki, podlegając nieprzerwanie ubezpieczeniu społecznemu rolników. Od 2 kwietnia 2001 r. rozpoczął dodatkowo prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej (handel przedmiotami używanymi). 29 marca 2001 r. uzyskał związany z tym wpis do ewi-dencji działalności gospodarczej prowadzonej przez Burmistrza Miasta i Gminy Trzebiatów. Działalność tę prowadził nieprzerwanie w kolejnych latach. Ubezpieczony opłacał należne podatki z tytułu prowadzenia obu wspomnianych wyżej rodzajów działalności, lecz nie opła-cał składek na powszechne ubezpieczenie społeczne. Nie zgłaszał w ZUS faktu rozpoczęcia OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 3 prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Nie poinformował Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS) o prowadzeniu tego typu działalności, ani nie składał w KRUS zaświadczeń o wysokości podatku za poszczególne lata, należnego w zwią-zku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. W toku postępowania wyja-śniającego, wszczętego po powzięciu przez organ rolniczego ubezpieczenia społecznego wie-dzy o prowadzeniu przez ubezpieczonego, poza działem specjalnym produkcji rolnej, także pozarolniczej działalności gospodarczej, organ ten 31 sierpnia 2012 r. wydał decyzję stwier-dzającą ustanie, poczynając od 1 kwietnia 2005 r., ubezpieczenia społecznego rolników w zakresie ubezpieczeń wypadkowego, chorobowego, macierzyńskiego i emerytalno-rento-wego, z jednoczesnym ustaniem obowiązku opłacania składek od tej daty. Ubezpieczony od-wołał się od powyższej decyzji do Sądu Okręgowego w Szczecinie. Odwołanie zostało przez sąd prawomocnie oddalone wyrokiem z 23 maja 2013 r. (sygn. akt VI U 2935/12). Wyrok ten stał się prawomocny 12 lipca 2013 r. W związku z powyższym, organ rolniczego ubezpiecze-nia społecznego zwrócił ubezpieczonemu oraz jego żonie zapłacone przez nich składki za okres, za który nastąpiło wyłączenie go z ubezpieczenia społecznego, a więc od 1 kwietnia 2005 r. (kwota zwróconych składek wyniosła odpowiednio 5628 zł dla ubezpieczonego i 2965,20 zł dla jego żony). Po uprawomocnieniu się wyroku Sądu Okręgowego w Szczeci-nie, na początku sierpnia 2013 r., organ rolniczego ubezpieczenia społecznego poinformował ZUS Oddział w Szczecinie, że ubezpieczony został wyłączony z rolniczego ubezpieczenia społecznego od 1 kwietnia 2005 r. w związku z prowadzeniem pozarolniczej działalności gospodarczej. 8 sierpnia 2013 r. ZUS Oddział w Szczecinie wszczął z urzędu postępowanie w sprawie objęcia go ubezpieczeniami społecznymi z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Zostało ono decyzją z 5 września 2013 r. umorzone jako bez-przedmiotowe, ponieważ 26 i 28 sierpnia 2013 r., w imieniu ubezpieczonego, zostało doko-nane formalne zgłoszenie do ubezpieczeń społecznych z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej oraz złożono wymagane przez ZUS dokumenty ubezpieczeniowe. W wyniku postępowania prowadzonego od 25 lutego 2014 r. przez ZUS Oddział w Szczeci-nie w sprawie określenia wysokości należności ubezpieczonego z tytułu składek na ubezpie-czenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy została wydana decyzja stwier-dzająca, że ubezpieczony jest dłużnikiem ZUS. Wskazano w niej wysokość zadłużenia (53 278,18 zł z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, 21 479,44 zł z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne i 4442,65 zł z tytułu składek na Fundusz Pracy) oraz należne odset-ki za zwłokę (29 496 zł z tytułu odsetek ze składek na ubezpieczenia społeczne, 11 402 zł z tytułu odsetek ze składek na ubezpieczenie zdrowotne i 2347 zł z tytułu odsetek ze składek na Fundusz Pracy) naliczone na dzień wydania decyzji, a więc 2 kwietnia 2014 r. Łączne za-dłużenie wyniosło 122 806,07 zł. 2.2. W uzasadnieniu pytania prawnego, dotyczącym punktu pierwszego postanowie-nia, wyrażono pogląd, że bezwzględne stosowanie do nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne zasad obliczania odsetek przewidzianych w o.p. może naruszać wy-nikającą z art. 2 Konstytucji „zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa”. Zda-niem pytającego sądu, mający zastosowanie w niniejszej sprawie art. 23 ust. 1 u.s.u.s. „poprzez odesłanie w całości do przepisu art. 53 ust. 1 ordynacji podatkowej wprowadza au-tomatyzm” w obliczaniu odsetek od należności składkowych, które nie zostały opłacone w terminie. Jednocześnie, w jego ocenie, przepisy te nie odnoszą się do winy płatnika jako pozytywnej przesłanki obciążenia go odsetkami, a w u.s.u.s. brakuje regulacji zezwalających na odstąpienie od naliczania odsetek w razie wystąpienia jakichkolwiek niezależnych od płat-nika okoliczności mających wpływ na przyczyny powstania zadłużenia. Jak wskazał pytający sąd, państwo nie stworzyło sprawnego systemu przekazywania danych „między kilkoma ledwie grupami podmiotów”, a zamiast tego w całości przerzuciło OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 4 wszystkie obowiązki na jednostkę – takie ukształtowanie jej sytuacji budzi wątpliwość co do zgodności z art. 2 Konstytucji. Na tym tle sąd zauważa, że w okolicznościach sprawy wyłą-czenie płatnika składek z jednego (rolniczego) systemu ubezpieczeń społecznych i objęcie go systemem powszechnym (tzw. ZUS-owskim) doprowadziło do powstania znacznej dyspro-porcji pomiędzy wysokością składek faktycznie za sporny okres przez płatnika opłaconych (i zwróconych przez rolniczy organ ubezpieczenia społecznego bez jakichkolwiek odsetek) a wysokością składek należnych oraz spowodowało, że płatnik, który terminowo opłacał składki na „niewłaściwe” ubezpieczenie, został obciążony obowiązkiem uiszczenia odsetek w znacznej kwocie. W ocenie sądu, błąd popełniony przez ubezpieczonego miał wyłącznie charakter formalny, polegający jedynie na niedopełnieniu obowiązku informacyjnego. Roz-miar prowadzonej przez płatnika, obok działalności rolniczej, pozarolniczej działalności go-spodarczej był tak niewielki, że gdyby dopełnił on formalnego obowiązku zgłoszeniowego nadal byłby objęty systemem rolniczego, a nie powszechnego ubezpieczenia społecznego. Sąd podkreślił również, że płatnik prowadził działalność gospodarczą w sposób jawny, zgłosił jej prowadzenie w odpowiednim organie ewidencyjnym i Urzędzie Skarbowym oraz opłacał związane z tym faktem należności publicznoprawne. Pytający sąd zauważył, że gdyby omawiana „sytuacja miała miejsce obecnie, właściwy organ rentowy natychmiast zostałby powiadomiony o prowadzeniu przez płatnika pozarolniczej działalności gospodarczej, co za-pobiegłoby wpędzeniu płatnika w swoistą pułapkę, w jakiej znalazł się obecnie”. Ponadto wskazał, że na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej Centralna Ewi-dencja i Informacja o Działalności Gospodarczej (dalej: CEIDG) przesyła odpowiednie dane zawarte we wniosku o wpis do CEIDG niezwłocznie, nie później niż w dniu roboczym nastę-pującym po dokonaniu wpisu, do właściwego naczelnika urzędu skarbowego wskazanego przez przedsiębiorcę, a po uzyskaniu informacji o nadanym numerze identyfikacji podatkowej (NIP) do Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: GUS) oraz ZUS albo KRUS wraz z infor-macją o dokonaniu wpisu do CEIDG i nadanym numerze NIP. W stanie prawnym obowiązu-jącym od 7 marca 2009 r. to organy państwa wzięły na siebie obowiązek przekazywania informacji zgłoszonych przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą podmiotom, dla których ta informacja ma istotne znaczenie z punktu widzenia ich obowiązków publiczno-prawnych, a więc naczelnikowi właściwego urzędu skarbowego, GUS oraz organowi ubez-pieczeń społecznych. Za nieuzyskanie tej informacji przez owe podmioty odpowiedzialność ponosi więc już inny podmiot niż sam płatnik prowadzący działalność gospodarczą. Jednakże, w stanie prawnym istotnym dla niniejszej sprawy (obowiązującym przed 7 marca 2009 r.), w ocenie pytającego sądu, „to wyłącznie płatnik został w całości obciążony wszelkimi, bar-dzo daleko idącymi konsekwencjami tego, że państwo (…) nie stworzyło sprawnego systemu przekazywania danych między kilkoma ledwie grupami podmiotów, a zamiast tego w całości przerzuciło wszystkie obowiązki na jednostkę”. Zdaniem pytającego sądu, nie budzi wątpliwości to, że płatnik znajdujący się w analo-gicznej sytuacji jak ubezpieczony musi zapłacić składki na ubezpieczenia społeczne właści-wemu organowi ubezpieczeniowemu, nawet dopłacając ewentualną różnicę w ich wysokości. Jednakże, konstytucyjne zastrzeżenia powstają przy ustalaniu, że składki te powinny zostać uiszczone wraz z należnymi odsetkami, liczonymi od dnia następnego po wynikającym z ustawy terminie płatności tych składek. W niniejszej sprawie odsetki zaczęły być naliczane w czasie, w którym płatnik pozostawał w przekonaniu, że podlega rolniczemu ubezpieczeniu społecznemu, co doprowadziło do sytuacji, w której w dacie wydania zaskarżonej decyzji wysokość odsetek przekroczyła połowę kwot zaległych składek, wynosząc łącznie ponad 40 000 zł. W ocenie pytającego sądu, czyni to odsetki „w istocie czymś w rodzaju kary, ad-ministracyjnej sankcji, która w okolicznościach niniejszej sprawy jawi się jako nadmiernie represyjna, jako że wymierzana jest w sposób automatyczny, bez jakiejkolwiek możliwości jej miarkowania, także przez sąd”, co więcej kary, która nie ma charakteru proporcjonalnego, OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 5 co budzi wątpliwości co do jej zgodności z art. 2 Konstytucji. Pytający sąd dokonuje wyli-czenia elementów, których skumulowanie wskazuje na zbytnią dolegliwość sankcji: – bezwzględna wysokość kary pieniężnej w stosunku do czynu, – automatyzm jej wymierzania, – brak występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Przedmiotem krytyki sądu stało się również zaniechanie ustawodawcy polegające na nieskorzystaniu z możliwości wprowadzenia mechanizmu mającego na celu uprzednie we-zwanie lub ponaglenie przedsiębiorcy do terminowego wykonania ustawowego obowiązku, co doprowadziło do sytuacji, że już w momencie dowiedzenia się przez płatnika składek o tym, że opłacał składki na rzecz niewłaściwego organu ubezpieczeniowego istniała po jego stronie wysoka zaległość odsetkowa, niemożliwa do zredukowania, choćby płatnik wpłacił całą należność główną jeszcze tego samego dnia, w którym dowiedział się o jej powstaniu. 2.3. W uzasadnieniu pytania prawnego, dotyczącym punktu drugiego postanowienia, zdaniem pytającego sądu pojawia się wątpliwość co do tego, czy § 3 ust. 3 r.m.f. i załącznik nr 2 do tego rozporządzenia są zgodne z art. 217, art. 2, art. 7 i art. 92 ust. 1 i 2 Konstytucji. Na tym tle pytający sąd podkreślił, że art. 217 Konstytucji wprowadza regułę ustawo-wego nakładania podatków i ciężarów publicznych (zasadę wyłączności ustawy). Reguła ta jest ściśle związana z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa praw-nego, z wynikającą z art. 7 Konstytucji zasadą legalności (praworządności) oraz z zagadnie-niem systemu źródeł prawa. Najważniejsze kwestie mogą być regulowane tylko w drodze ustawy lub z jej wyraźnego upoważnienia, ponieważ to od decyzji ustawodawczych zależy sytuacja prawna obywatela. Pytający sąd wskazał jednocześnie, że w niniejszej sprawie organ rentowy obciążył płatnika składek kosztami upomnień, które przekroczyły wynikającą z ustawy maksymalną ich wysokość (tj. czterokrotną wysokość kosztów związanych z dorę-czeniem upomnienia jako przesyłki poleconej). W ocenie pytającego sądu, kwota tych kosz-tów w żaden sposób nie odzwierciedlała rzeczywistej wysokości kosztów wystawienia i dorę-czenia upomnień – płatnikowi składek doręczono tylko jedną przesyłkę poleconą, zawierająca kilkanaście kartek formatu A4, na których wydrukowano upomnienia dotyczące poszczegól-nych należności (na jednej kartce umieszczono dwa upomnienia). Organ rentowy sporządził przy tym upomnienia według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do r.m.f., tj. uznał, że upo-mnienie może dotyczyć nie więcej niż czterech należności. Doprowadziło to do sytuacji, w której mimo faktycznego poniesienia przez organ rentowy kosztów wysłania tylko jednej przesyłki poleconej, obciążono płatnika obowiązkiem zwrotu kosztów wysłania czterdziestu jeden takich przesyłek. Zdaniem pytającego sądu, § 3 ust. 3 i załącznik nr 2 do r.m.f. nie mają oparcia w upo-ważnieniu ustawowym do uregulowania tego rodzaju kwestii. Ustawodawca pozostawił w tym wypadku organowi wykonawczemu tylko kwestie techniczne, związane z ustaleniem wzoru upomnienia, a zatem stworzeniem swojego rodzaju pomocy przy wystawieniu upo-mnienia oraz ujednoliceniu wyglądu tych upomnień. Nawiązując do powyższego, w ocenie pytającego sądu, brakuje podstaw, by stwierdzić, że zamiarem ustawodawcy było pozosta-wienie ministrowi właściwemu do spraw finansów uprawnienia do takiego ustalenia wzoru upomnienia, który pozwalał na zmultiplikowanie maksymalnej, określonej przez ustawodaw-cę wysokości kosztów upomnienia. Brakuje w szczególności podstaw do stwierdzenia, że nie było możliwe ustalenie takiego wzoru upomnienia, który pozwoliłby na objęcie nim więcej niż jednej należności pieniężnej, bez określenia maksymalnej liczby owych należności. Pyta-jący sąd wskazał również, że nie istnieje racjonalne wyjaśnienie, dlaczego maksymalną liczbą należności, które mogły zostać ujęte w jednym upomnieniu, były akurat cztery należności (zwłaszcza w sytuacji, gdy organ rentowy i tak drukuje upomnienia na kartkach formatu A4, umieszczając dwa upomnienia na jednej kartce). Zdaniem sądu, określenie przez ustawodaw- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 6 cę górnej kwoty kosztów doręczenia upomnienia miało służyć temu, by nie nakładać na płat-nika dodatkowych obciążeń, nieznajdujących uzasadnienia w wysokości kosztów faktycznie poniesionych przez organ. Przedstawione powyżej ustalenia pozwalają przypuszczać, że wykorzystanie przez ministra uprawnienia do ustalenia wzoru upomnienia nastąpiło z naru-szeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji, zasady demokratycznego państwa prawnego, wynikającej z art. 2 Konstytucji oraz szczegółowych zasad określonych w art. 92 i art. 217 Konstytucji, wprowadzających obowiązek nakładania obciążeń publiczno-prawnych wyłącznie aktami prawnymi rangi ustawowej, przy ich ewentualnym doprecyzo-waniu aktami wykonawczymi w zakresie określonym ustawą. 3. W piśmie z 10 czerwca 2015 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Finansów. Wniósł o stwierdzenie, że § 3 ust. 3 r.m.f. oraz załącznik nr 2 do tego rozporządzenia, w za-kresie, w jakim określają, że upomnienie może obejmować jednocześnie nie więcej niż cztery należności pieniężne, są zgodne z art. 2, art. 7, art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji. W opinii Ministra Finansów, określenie przez niego wzoru upomnienia było realizacją wytycznych dotyczących treści rozporządzenia. Miało ono bowiem na celu zapewnienie pra-widłowości działania wierzycieli w zakresie przesyłania do zobowiązanych upomnień. Wprowadzenie wzorów zapewniło ujednolicenie trybu działania wierzycieli poprzez określe-nie elementów, jakie powinno zawierać upomnienie w celu prawidłowego zawiadomienia zobowiązanego o niewykonanym obowiązku. W rozporządzeniu został określony wzór upo-mnienia obejmujący jedną należność pieniężną oraz wzór obejmujący nie więcej niż cztery należności pieniężne. Korzystanie z czteropozycyjnego wzoru upomnienia miało usprawnić działania wierzyciela poprzez wskazanie możliwości wystawienia jednego dokumentu w miejsce czterech odrębnych upomnień. Jak podkreślił Minister Finansów, przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.; dalej: u.p.e.a.) i przepisy r.m.f. nie stanowiły przeszkody do wystawienia upomnienia zawierającego więcej niż cztery pozycje należności pieniężnych. Art. 15 § 1 u.p.e.a. nakazuje doręczenie zobowiązanemu upomnienia, lecz nie wprowadza obowiązku jego sporządzenia według określonego wzoru. Również w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wprawdzie w rozporządzeniu do ustawy został przyjęty wzór upomnienia, to jed-nak z uwagi na brak jednoznacznego nakazu ustawowego, aby taki wzór był stosowany, nie można przyjąć, że doręczenie zobowiązanemu upomnienia zredagowanego bez zastosowania wyżej wymienionego wzoru jest naruszeniem prawa, czy też powinno być uznane za brak upomnienia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1138/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 października 2009 r., sygn. akt I SA/Gl 391/09). W powyższych wyrokach podkreślono, że w sytuacji, gdy prawodawca chce, by dany wzór druku był obligatoryjnie stosowany w danym postępowaniu, nakłada tego rodzaju obowiązek na określony podmiot przepisem rangi ustawowej. Minister Finansów wskazał również, że w art. 15 § 4 u.p.e.a. określono wysokość kosztów upomnienia, która nie może przekraczać czterokrotnej wysokości kosztów związa-nych z doręczeniem upomnienia jako przesyłki poleconej. Koszty upomnienia, ustalone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosz-tów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egze-kucji administracyjnej (Dz. U. poz. 1526), obejmują więc nie tylko koszty doręczenia przesyłki, ale również koszty sporządzenia upomnienia zawierającego dane dotyczące obo-wiązków podlegających egzekucji administracyjnej, które nie zostały przez zobowiązanego wykonane w wymaganym terminie. Zdaniem Ministra Finansów, rozwiązania zawarte w § 3 ust. 3 r.m.f. oraz załączniku nr 2 do tego rozporządzenia są zgodne z art. 92 Konstytucji, nakazującym wydawanie rozpo- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 7 rządzeń przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swych kompetencji do wydania rozporządzenia innemu organowi. Nie naruszają one także zasady ustawowego nakładania podatków i ciężarów publicznych zawar-tych w art. 217 Konstytucji, zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji oraz zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji. Minister Finan-sów zauważył jednocześnie, że rozporządzenie, na podstawie którego sporządzono upomnie-nia w sprawie, jakiej dotyczy pytanie prawne, utraciło moc obowiązującą na podstawie art. 127 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podat-ków, należności celnych i innych należności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289, ze zm.) w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czyn-ności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. poz. 656). 4. W piśmie z 5 września 2016 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W jego ocenie, art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. w zakresie, w jakim przepisy te bezwarunkowo odsyłają do stosowania art. 53 § 4 o.p., są zgodne z art. 2 Konstytucji. W po-zostałym zakresie, na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157), wniósł o umorzenie postę-powania z uwagi na niedopuszczalność orzekania. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że pytający sąd, kwestionując konstytucyjność art. 23 ust. 1 u.s.u.s. i art. 87 ust. 3 u.ś.o.z., w zakresie opisanym w punkcie pierwszym peti-tum pytania prawnego, nie wskazał, na czym polega niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów, z tego powodu, że odsyłają one do innych niż art. 53 § 4 przepisów o.p., dotyczą-cych zasad naliczania odsetek za zwłokę. Pytający sąd, kwestionując powyższe przepisy, dąży do wyeliminowania na mocy orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego rozwiązania, polegają-cego na tym, że naliczanie odsetek za zwłokę od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności składek na powszechne ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne dotyczy każdego okresu zaległości składkowych, w tym okresu, za który składki zostały opłacone w innym systemie ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych. Prokurator Generalny nie podzielił zarzutów sformułowanych przez pytający sąd pod adresem art. 23 ust. 1 u.s.u.s. i art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. Odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Prokurator Generalny wskazał, jak należy rozumieć zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa. Prokurator Generalny nawiązał również do orzecznictwa doty-czącego zagadnienia finansowych kar administracyjnych. Swobodę kształtowania takich kar wyznaczają konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz ochrony wolno-ści i praw jednostki, a także zasady proporcjonalności, równości i sprawiedliwości. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 23 ust. 1 u.s.u.s. i art. 87 ust. 3 u.ś.o.z., w opisanym wyżej za-kresie, nie naruszają zasady bezpieczeństwa prawnego oraz zasady proporcjonalności admini-stracyjnych kar pieniężnych, rozumianych w sposób, jaki zasadom tym nadało dotychczaso-we orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Na poparcie swojego stanowiska Prokurator Generalny omówił rozwiązania prawa ubezpieczeń społecznych, dotyczące rolników prowadzących pozarolniczą działalność gospo-darczą, obowiązujące w okresie prowadzenia przez ubezpieczonego takiej działalności. Odwołując się do ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277, ze zm.; dalej: u.u.s.r.), stwierdził, że w art. 5a tej ustawy, mimo nowelizacji, nie wprowadzono zmian w podstawowej konstrukcji ustania rolniczego ubezpie-czenia społecznego rolnika prowadzącego jednocześnie pozarolniczą działalność gospodar-czą. Ustanie rolniczego ubezpieczenia społecznego następuje przy niespełnieniu przesłanek formalnych – tj. niezłożeniu w KRUS oświadczenia o kontynuowaniu rolniczego ubezpiecze- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 8 nia społecznego w terminie 14 dni od rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub niezłożeniu, w terminie do 31 maja każdego roku podatkowego, zaświad-czenia lub oświadczenia o nieprzekroczeniu, wskazanej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, kwoty podatku dochodowego od przychodów z pozarolniczej działalności go-spodarczej. W opinii Prokuratora Generalnego, w niniejszej sprawie konieczność zapłacenia odsetek od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne nie może być traktowana jako stworzona przez ustawodawcę tzw. pułapka prawna, niezgodna z zasadą bezpieczeństwa prawnego jednostki, wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nietrafny jest również zarzut niezgodności art. 23 ust. 1 u.s.u.s. i art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. z zasadą proporcjonalności pieniężnych kar administra-cyjnych, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Prokurator Generalny podkreślił, że charaktery-styczne dla administracyjnych kar pieniężnych jest to, że przesłanką ich wymierzenia jest, co do zasady, samo naruszenie zakazu bądź nakazu, wynikającego bezpośrednio z przepisu pra-wa lub decyzji administracyjnej, bez względu na zawinienie sprawcy naruszenia, czyli obiek-tywna bezprawność. Z kolei odsetki za zwłokę w opłaceniu składek nie są samodzielnym świadczeniem należnym ze stosunku ubezpieczenia społecznego (ubezpieczenia zdrowotne-go). Nie mogą więc być postrzegane jako nałożona na płatnika administracyjna kara pienięż-na za nieopłacenie w terminie składek należnych na ubezpieczenia społeczne i ubezpieczenie zdrowotne. Odsetki są świadczeniami o charakterze akcesoryjnym, związanymi ze świadcze-niem podstawowym. Co więcej, odsetki od nieopłaconych składek na ubezpieczenia społecz-ne i zdrowotne pełnią funkcję kompensującą ubytek dochodów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: FUS) i Narodowego Funduszu Zdrowia na finansowanie bieżących świadczeń z ubezpieczeń społecznych i ubezpieczenia zdrowotnego. Art. 23 ust. 1 u.s.u.s. i art. 87 ust. 3 u.ś.o.z., w kwestionowanym zakresie, zdaniem Prokuratora Generalnego, są zatem zgodne z art. 2 Konstytucji. W ramach merytorycznej oceny zarzutów przedstawionych w drugim punkcie petitum pytania prawnego, pod adresem § 3 ust. 3 r.m.f. oraz załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że podstawowym wzorcem kontroli kwestionowanych rozwiązań rozporządzenia jest art. 92 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny podzielił ar-gumentację pytającego sądu dotyczącą tego, że Minister Finansów nie został upoważniony do ustalenia wzoru upomnienia, a zwłaszcza do określenia we wzorze ustalonym w załączniku nr 2 do r.m.f. maksymalnej liczby należności pieniężnych, jakie mogą zostać uwzględnione w jednym upomnieniu. Na gruncie u.p.e.a. nie można też doszukać się uzasadnienia dla usta-lenia maksymalnej liczby należności (czterech należności), jaka może zostać zamieszczona przez organ w jednym upomnieniu. Prokurator Generalny zaznaczył, że na podstawie art. 6 § 2 u.p.e.a. Minister Finansów został upoważniony do określenia sposobu (procedury) postę-powania wierzycieli przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w wypadku uchylania się od wykonania obowiązku przez zobowiązanego. Jednocześnie w tzw. wytycznych ustawodawca wskazał, że regulując tryb postępowania wie-rzycieli, prawodawca podustawowy powinien kierować się potrzebą zapewnienia terminowo-ści i prawidłowości przesyłania do zobowiązanych upomnień. § 3 ust. 3 r.m.f. oraz załącznik nr 2 do tego aktu nie mogą – zdaniem Prokuratora Ge-neralnego – stanowić przedmiotu kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Nie zawierają one norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, lecz są one przepisami o charakterze tech-nicznym. Prokurator Generalny przytoczył stanowisko judykatury, w którym przyjmuje się, że wzory upomnienia zawarte w załącznikach do rozporządzenia stanowią „jedynie propozy-cję, projekt, model druku do wykorzystania w danym postępowaniu, zaś brak ustawowego obowiązku jego stosowania powoduje, że skorzystanie z takiego wzoru nie ma znaczenia dla prawidłowości podjętej czynności, np. wystawienia upomnienia” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1138/11). Proku- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 9 rator Generalny podsumował, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Kon-stytucyjnego, „«zakres kognicji Trybunału został wyczerpująco określony w art. 188 pkt 1-3 Konstytucji, w którym wymieniono akty podlegające kontroli Trybunału, posługując się ich nazwami albo wskazując je poprzez ich cechy: „przepisy prawne, wydawane przez centralne organy państwowe” (przy czym przepisy prawne to przepisy wyrażające normy w zasadzie generalne i abstrakcyjne). Wobec tego akty niewymienione we wskazanym przepisie nie mo-gą być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego» [wyrok z 16 listopada 2011 r. o sygn. SK 45/09, OTK ZU(A) z 2011 r. Nr 9, poz. 97]”. 5. Marszałek Sejmu w piśmie z 6 kwietnia 2017 r. zajął stanowisko w imieniu Sejmu. Wniósł o stwierdzenie, że art. 23 ust. 1 u.s.u.s. w zakresie, w jakim nie zezwala na odstąpie-nie od naliczania odsetek w razie powstania zaległości z przyczyn niezawinionych przez płat-nika, jest zgodny z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą proporcjonalności. Ponadto wniósł o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu zauważył, że choć pytający sąd wskazał jako przedmiot kontroli w punkcie pierwszym petitum dwa przepisy, tj. art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 87 ust. 3 u.ś.o.z., to w uzasadnieniu odnosi się bezpośrednio tylko do pierwszego. Zgodnie z art. 1 u.s.u.s. ubezpieczenia społeczne obejmują: ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubez-pieczenie w razie choroby i macierzyństwa (ubezpieczenie chorobowe) oraz ubezpieczenie z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (ubezpieczenia wypadkowe). W ocenie Marszałka Sejmu, oznacza to, że kiedy w treści uzasadnienia pytania prawnego pytający sąd odnosi się do „ubezpieczeń społecznych” lub „składek na ubezpieczenia społeczne”, nie moż-na rozszerzająco obejmować tym terminem ubezpieczenia zdrowotnego, które posiada odręb-ną regulację w u.ś.o.z. Pytający sąd zauważa, że na podstawie art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpieczenie zdrowotne we wskazanym w przepisie zakresie znajdują zastosowanie przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Nie zmienia to jednak – zdaniem Marszałka Sejmu – faktu, że art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. jest elementem kształtującym reżim ubezpieczeń zdrowotnych odrębnie w kontrolowanym zakresie i jako taki wymaga osobnej argumentacji. Marszałek Sejmu skonkludował, że w wypadku art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. pytający sąd nie dopełnił ustawowego obowiązku uzasadnienia zarzutu. W związku z tym, w odniesieniu do badania zgodności art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. z art. 2 Konstytucji, postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W opinii Marszałka Sejmu, analiza uzasadnienia pytania prawnego wskazuje, że pyta-jący sąd upatruje niekonstytucyjności art. 23 ust. 1 u.s.u.s. w nieuzasadnionym pominięciu legislacyjnym, mającym polegać na nieuwzględnieniu w tym przepisie możliwości odstąpie-nia od naliczania odsetek w razie powstania zaległości z przyczyn niezawinionych przez płat-nika. Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 23 ust. 1 u.s.u.s. umożliwia jednostce decydowa-nie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną i aktualną znajomość przesłanek działania orga-nów państwowych oraz konsekwencji prawnych swoich działań. Po pierwsze, wynika to z faktu, że istnieją przepisy zapewniające ochronę przed powstawaniem zaległości składko-wych w wyniku zmiany reżimu ubezpieczenia. W ocenie Marszałka Sejmu, takim przepisem jest art. 5a ust. 7 u.u.s.r., który pozwala na przywrócenie terminu na złożenie właściwych oświadczeń na wniosek zainteresowanego rolnika lub domownika, jeżeli ten rolnik lub do-mownik udowodni, że niezachowanie terminu nastąpiło wskutek zdarzeń losowych. Nie można wykluczyć, że takim zdarzeniem losowym może być usprawiedliwiona w konkretnym wypadku nieznajomość regulacji zbiegu wymienionych tytułów podlegania ubezpieczeniom społecznym i braku identyfikowalnego pouczenia o możliwości i warunkach kontynuowania OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 10 ubezpieczenia rolniczego. Marszałek Sejmu zajął stanowisko, że rezygnacja z zainicjowania postępowania o przywrócenie terminu albo dwuinstancyjnej kontroli sądowej decyzji organu rentowego jest wyrazem wolności i autonomii jednostki, respektowanej przez władzę pu-bliczną. Po drugie, odesłanie do przepisów o.p. w zakresie obliczania odsetek zostało przyjęte w wielu różnych ustawach, a przepisy dotyczące naliczania odsetek od zaległości podatko-wych odnoszą się do takich należności jak podatek rolny i podatek leśny, które powinny być znane jednostkom prowadzącym działalność rolniczą. Ważny jest również fakt, że te same zasady znajdują zastosowanie zarówno do składek na ubezpieczenie społeczne od działalności pozarolniczej, jak i do składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Po trzecie, ustawodawca przewidział instrumenty prawne łagodzące rygoryzm bezwarunkowego zastosowania o.p. przez mechanizm z u.s.u.s., który umożliwia ubezpieczonym uiszczenie zaległych ciężarów publicznych, a nawet pozwala władzy publicznej na odstąpienie od ich egzekwowania. Istnie-je możliwość rozłożenia należności z tytułu składek na raty, odroczenia terminu płatności należności oraz w uzasadnionych wypadkach – umorzenia, mimo braku ich całkowitej nie-ściągalności. Z kolei zgodność z zasadą proporcjonalności wynika, po pierwsze, z celu odsetek na-leżnych od nieopłaconych w terminie składek. Nie mają one charakteru represyjnego, lecz mają rekompensować straty poniesione przez FUS. Po drugie, w ocenie Marszałka Sejmu, w tej sprawie dolegliwość związana z wysokością odsetek od zaległych składek na ubezpie-czenie społeczne wynika nie z wyznaczonego przez ustawodawcę reżimu naliczania odsetek, lecz z faktu, że nastąpiło wyłączenie ubezpieczonego z ubezpieczenia społecznego rolników i objęcie go ubezpieczeniem społecznym z tytułu nisko dochodowej działalności pozarolni-czej. Po trzecie, według Marszałka Sejmu, analiza przepisów dotyczących przedawnienia i umorzenia należności z tytułu składek wskazuje, że u.s.u.s. nie odsyła bezwarunkowo do o.p. i wprowadza system dostosowany do charakteru składek na ubezpieczenie społeczne, a obowiązujące rozwiązania wyważają przy tym w ramach systemu ubezpieczeń społecznych prawa dłużników oraz prawa innych osób opłacających składki. Z tego powodu Marszałek Sejmu stwierdził, że art. 23 ust. 1 u.s.u.s. w zakresie, w ja-kim nie zezwala na odstąpienie od naliczania odsetek w razie powstania zaległości z przyczyn niezawinionych przez płatnika, jest zgodny z zasadą ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także z zasadą proporcjonalności, wynikającymi z art. 2 Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Podstawa prawna wydania postanowienia. Trybunał przypomina, że 3 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: otpTK lub ustawa o organizacji TK). W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowa-nia przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytu-cyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm.; dalej: ustawa wprowadzająca) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy o organizacji TK stosuje się przepisy tej ustawy, z zastrzeżeniem dokonanych już czynności procesowych, które – zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy wprowadzającej – pozostają w mocy. Z tego względu przy rozpoznaniu anali-zowanej sprawy zastosowanie znajdują przepisy ustawy o organizacji TK. OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 11 2. Przedmiot i zakres zaskarżenia. Sąd Okręgowy w Szczecinie zakwestionował zgodność art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121, obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 266, ze zm.; dalej: u.s.u.s.) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicz-nych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, ze zm.; dalej: u.ś.o.z.) w zakresie, w jakim przy ustalaniu zasad naliczania odsetek od zaległych skła-dek na ubezpieczenia społeczne bezwarunkowo odsyłają do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1325, ze zm.; dalej: o.p.), a w szczególności art. 53 § 4 tejże ustawy, z art. 2 Konstytucji. Uzasadniając pytanie prawne w powyższym zakresie, pytający sąd, zwrócił uwagę na następujące kwestie. Po pierwsze, w ocenie pytającego sądu, art. 23 ust. 1 u.s.u.s. „poprzez odesłanie w całości do przepisu art. 53 ust. 1 ordynacji podatkowej wprowadza automatyzm, jeśli chodzi o obliczanie odsetek od należności składkowych, które nie zostały opłacone w terminie”. Problemem ma być również brak odniesienia powyższych przepisów do winy płatnika jako pozytywnej przesłanki obciążania go odsetkami. Pytający sąd zauważył, że w u.s.u.s. brak jest regulacji zezwalających na odstąpienie od naliczania odsetek w razie wy-stąpienia niezależnych od płatnika okoliczności mających wpływ na powstanie zadłużenia. Zdaniem sądu, bezwzględne stosowanie do nieopłaconych w terminie składek na ubezpiecze-nia społeczne zasad obliczania odsetek przewidzianych przepisami o.p. narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa. Argumentując ten zarzut, pytający sąd wskazał orzeczenia Trybunału odnoszące się do wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i tworzonego przez nie prawa. Podniósł ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy wyłączenie płatnika składek z jed-nego (rolniczego) systemu ubezpieczeń społecznych i objęcie go systemem powszechnego ubezpieczenia (ZUS–owskim) doprowadziło do powstania znacznej dysproporcji pomiędzy wysokością składek faktycznie opłaconych za sporny okres przez płatnika (i zwróconych przez rolniczy organ ubezpieczeń bez odsetek) a wysokością składek należnych. Konsekwen-cją wyłączenia stało się również obciążenie płatnika obowiązkiem uiszczenia odsetek w znacznej kwocie, mimo że terminowo opłacał składki na niewłaściwe ubezpieczenie. We-dług pytającego sądu błąd płatnika miał jedynie charakter formalny i polegał na niedopełnie-niu obowiązku informacyjnego. Jednocześnie gdyby taka sytuacja miała miejsce kilka lat później, to właściwy organ rentowy natychmiast zostałby powiadomiony o prowadzeniu przez płatnika pozarolniczej działalności gospodarczej. Zdaniem pytającego sądu, państwo nie stworzyło sprawnego systemu przekazywania danych między kilkoma grupami podmio-tów, a zamiast tego w całości przerzuciło wszystkie obowiązki na jednostkę, co budzi wątpli-wości co do zgodności z art. 2 Konstytucji. Zastrzeżenia konstytucyjne powstają także przy ustaleniu, że składki powinny zostać uiszczone wraz z należnymi odsetkami, liczonymi od dnia następnego po wynikającym z ustawy terminie płatności tychże składek. W ocenie pyta-jącego sądu, w realiach niniejszej sprawy odsetki należne w związku z nieopłaceniem w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne można traktować jako admini-stracyjną karę pieniężną, która nie ma charakteru proporcjonalnego, pozostając w sprzeczno-ści z art. 2 Konstytucji. Przedmiotem zaskarżenia Sądu Okręgowego w Szczecinie jest również § 3 ust. 3 roz-porządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541, ze zm.; dalej: r.m.f.) oraz załącznik nr 2 do tego rozporządzenia w zakresie, w jakim określa-ją, że upomnienie może obejmować jednocześnie nie więcej niż cztery należności pieniężne. Według pytającego sądu, wspomniany przepis i załącznik do rozporządzenia są niezgodne OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 12 z art. 2, art. 7, art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 217 Konstytucji. Formułuje on w ich kontekście za-rzut przekroczenia maksymalnej wysokości kosztów upomnienia, które przekraczają cztero-krotną wysokość kosztów związanych z doręczeniem upomnienia jako przesyłki poleconej. W niniejszej sprawie organ rentowy obciążył płatnika składek kosztami upomnień wynoszą-cymi łącznie 360,80 zł. Podmiot ten sporządził je według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do r.m.f. W ocenie pytającego sądu, kwota ta w żaden sposób nie odzwierciedla rzeczywistej wysokości kosztów wystawienia i doręczenia upomnień, ponieważ płatnikowi składek dorę-czono tylko jedną przesyłkę poleconą, w której znalazło się kilkanaście kartek formatu A4 z upomnieniami. Zarzuty sądu dotyczą również samego ustalenia wzoru upomnienia, pozo-stawionego ministrowi właściwemu do spraw finansów. Wzór ten nie powinien pozwalać na zwielokrotnienie maksymalnej, określonej przez ustawodawcę wysokości kosztów upomnie-nia. W opinii sądu, brak jest przesłanek, by uznać, że nie było możliwości stworzenia takiego wzoru upomnienia, który pozwoliłby na objęcie nim więcej niż jednej należności pieniężnej, bez określenia maksymalnej liczby owych należności. Brakuje również racjonalnego wyja-śnienia, dlaczego maksymalną liczbą należności, które mogły zostać ujęte w jednym upo-mnieniu, były akurat cztery należności (zwłaszcza w sytuacji, gdy organ rentowy i tak druku-je upomnienia na kartkach formatu A4, umieszczając dwa upomnienia na jednej kartce). 3. Dopuszczalność orzekania. Zgodnie z art. 193 Konstytucji „[k]ażdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytu-cyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Powyższe unormowanie znajdowało od-zwierciedlenie i rozwinięcie w art. 3 i art. 32 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybu-nale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643; dalej: ustawa o TK z 1997 r.). Następnie, wymagania formalne odnoszące się do pytania prawnego precyzował art. 63 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 293), obowiązującej od 30 sierpnia 2015 r. Obecnie, formułuje je art. 52 ustawy o organizacji TK. Przepis ten sta-nowi w zasadzie powtórzenie dotychczasowych rozwiązań. W chwili przystąpienia do rozpatrzenia pytania prawnego Trybunał Konstytucyjny bada, czy w danym wypadku zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, pozwalające na wydanie orzeczenia merytorycznego. Niedochowanie którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje wydaniem przez Trybunał postanowienia o umorzeniu postępowania w danej spra-wie. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania pytania prawnego wiąże się z konieczno-ścią spełnienia trzech przesłanek. Po pierwsze, z pytaniem prawnym może wystąpić tylko sąd, w rozumieniu art. 175 Konstytucji (przesłanka podmiotowa). Po drugie, przedmiotem pytania prawnego może być tylko akt normatywny mający bezpośredni związek z rozpoznawaną przez pytający sąd sprawą. Sąd może wskazać każdy przepis, którego wykorzystanie rozważa bądź zamierza rozważyć podczas rozstrzygnięcia sprawy (przesłanka przedmiotowa). Po trze-cie, między orzeczeniem Trybunału, w którym zawiera się odpowiedź na pytanie prawne, a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed pytającym sądem zachodzić musi zależność o charakterze bezpośrednim, merytorycznym oraz prawnie istotnym (przesłanka funkcjonal-na). Kontrola konstytucyjności wszczynana w trybie pytania prawnego jest powiązana z kon-kretną sprawą rozpoznawaną przez sąd występujący z pytaniem prawnym. Sąd zadający pyta-nie prawne jest zobowiązany do wskazania, w jakim zakresie odpowiedź Trybunału na pyta-nie prawne może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą to pytanie po-stawiono. Trybunał Konstytucyjny jest zobowiązany natomiast do oceny, czy sąd prawidłowo wykazał spełnienie przesłanki funkcjonalnej. W konsekwencji, w razie niespełnienia bądź niewykazania spełnienia tej przesłanki, postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W związku z powyż- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 13 szym, postępowanie zainicjowane pytaniem prawnym, postawionym w sytuacji, w której od-powiedź Trybunału Konstytucyjnego nie wpływa na kierunek rozstrzygnięcia konkretnej sprawy toczącej się przed sądem, jest niedopuszczalne. Ponadto, sąd może inicjować postę-powanie przed Trybunałem Konstytucyjnym na podstawie art. 193 Konstytucji jedynie wów-czas, kiedy nie ma innej możliwości rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy bez zastosowania normy uznawanej za niekonstytucyjną. Jakkolwiek postępowanie w niniejszej sprawie kształtują przepisy ustawy o organiza-cji TK, to pytanie prawne (niezależnie od wyżej wymienionych przesłanek: podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej), jako pismo procesowe sądu kierowane do Trybunału, musi spełniać także wymagania formalnoprawne, które podlegają ocenie przez pryzmat przepisów obowiązujących w chwili wszczęcia postępowania. Nie można bowiem oczekiwać od sądu przedstawiającego pytanie prawne, że uczyni on zadość wymaganiom formalnoprawnym wy-nikającym z ustaw późniejszych (zob. postanowienia TK z: 24 listopada 2015 r., sygn. P 64/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 175; 29 maja 2019 r., sygn. P 127/15, OTK ZU A/2019, poz. 23; 16 lipca 2020 r., sygn. P 107/15, OTK ZU A/2020, poz. 34). Pytanie prawne wpłynęło do Trybunału Konstytucyjnego 7 kwietnia 2015 r., a zatem pod rządami ustawy o TK z 1997 r. W związku z powyższym, musi spełniać wymagania for-malne określone w przepisach ustawy o TK z 1997 r. Zgodnie zatem z art. 32 ustawy o TK z 1997 r. wniosek albo pytanie prawne powinny odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt norma-tywny, określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, sformułowanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwe-stionowanego aktu normatywnego, uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowo-dów na jego poparcie. Poza tym pytanie prawne powinno także wskazywać, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pyta-nie zostało postawione, a ponadto wymienić organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, oraz oznaczenie sprawy. W tym miejscu należy odnotować, że ww. wymagania formalnoprawne pytań praw-nych są de facto tożsame z wymaganiami, o których mowa w art. 52 otpTK. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, także w kon-tekście pytań prawnych, rolę poprawnego sformułowania zarzutu oraz uzasadnienia pisma procesowego inicjującego postępowanie (zob. np. postanowienia TK z: 24 listopada 2015 r., sygn. P 64/14; 24 marca 2015 r., sygn. P 72/14, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 40). Co więcej, w sytuacji, w której pytający sąd ograniczyłby się w pytaniu prawnym do wyrażenia przeko-nania o niezgodności przepisu z Konstytucją bądź wskazania istniejących w tej kwestii wąt-pliwości, nie może podlegać rozpoznaniu przez Trybunał. 4. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest niedopuszczalne, a postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK. Niedopuszczalność wydania wyroku w niniejszej sprawie w zakresie pierwszego punktu peti-tum pytania prawnego wynika z braku precyzyjnego określenia przez pytający sąd zakresu zaskarżenia i niewskazania w sposób jednoznaczny przyczyn ewentualnej niekonstytucyjno-ści. W efekcie pytanie prawne nie spełniało formalnych wymagań określonych w art. 32 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o TK z 1997 r. 4.1. Po pierwsze, Trybunał Konstytucyjny wskazuje na wadliwy sposób sformułowa-nia zakresu zaskarżenia wskazanego w punkcie pierwszym petitum pytania prawnego. Pytają-cy sąd zaskarżył art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. „w zakresie, w jakim przy ustalaniu zasad naliczania odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne bezwa-runkowo odsyłają do stosowania przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 14 podatkowa (…), a w szczególności przepisu art. 53 § 4 tejże ustawy”. Sąd pytający, konstruu-jąc zakres zaskarżenia, przytoczył de facto brzmienie art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. i wskazał w sposób jedynie przykładowy na art. 53 § 4 o.p., do którego „bezwarun-kowe” odesłanie ma skutkować niekonstytucyjnością tych przepisów. Przy tak sformułowa-nym zakresie zaskarżenia nie ma możliwości zrekonstruowania relewantnej dla kontroli kon-stytucyjności normy, nawet powołując się na zasadę falsa demonstratio non nocet, która wprawdzie „nakazuje odczytywać zakres zaskarżenia zgodnie z intencjami podmiotu uru-chamiającego postępowanie przed sądem konstytucyjnym” (postanowienie TK z 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25), ale jednocześnie nie stanowi alterna-tywy wobec zasady związania Trybunału zakresem zaskarżenia wskazanym w pytaniu praw-nym (art. 67 otpTK). To sposób oznaczenia przez pytający sąd zarówno przedmiotu zaskar-żenia, jak i wzorców oraz treść zarzutów wyznaczają ramy orzekania Trybunału w konkretnej sprawie (zob. postanowienie TK z 7 marca 2017 r., sygn. K 40/13, OTK ZU A/2017, poz. 12). „[N]ie można bowiem przyjąć, że Trybunał ma obowiązek w każdym wypadku au-tomatycznie «poszukiwać» dodatkowych wzorców kontroli konstytucyjności i «uzupełniać» pisma procesowe wnioskodawców o niewymienione w nich i – w opinii Trybunału – trafniej-sze wzorce konstytucyjne” (wyrok z 7 marca 2007 r., sygn. K 28/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 24). Zastrzeżenia te są aktualne i należało je odnieść także do wymagania precyzyjnego wskazania treści żądania w pytaniu prawnym, jak i dokładnego oznaczenia przedmiotu i za-kresu zaskarżenia. Tym bardziej, że sąd przedstawiający pytanie prawne, na co wielokrotnie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, jest podmiotem profesjonalnym i należy zakładać, że są mu znane zasady inicjowania postępowania przed Trybunałem (np. postanowienie TK z 18 grudnia 2014 r., sygn. P 26/14, OTK ZU nr 11/A/2014, poz. 130 oraz z 22 czerwca 2016 r., sygn. P 70/15, OTK ZU A/2016, poz. 47) Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że petitum i uzasadnienie pytania prawnego unie-możliwiają ustalenie rzeczywistej treści żądania (intencji) pytającego sądu, co rodzi koniecz-ność odmowy rozpatrzenia co do meritum przedstawionego pytania prawnego. Przede wszystkim treść pytania prawnego nie pozwala ustalić tego, czy pytający sąd kwestionuje brak w art. 23 ust. 1 u.s.u.s. jakiegoś rozwiązania prawnego, bez którego przepis nie spełnia wymagań konstytucyjnych (tzw. pominięcie legislacyjne), czy też kwestionuje określone normy prawne zawarte w przepisach o.p. Pytający sąd nie określił precyzyjnie przedmiotu kontroli konstytucyjności. Nie jest bowiem jasne, po pierwsze, czy pytający sąd kwestionuje art. 23 ust. 1 u.s.u.s. w zakresie, w jakim odsyła do zasad naliczania odsetek określonych wyłącznie w art. 53 § 4 o.p., zgodnie z którym odsetki za zwłokę naliczane są od dnia następującego po dniu upływu terminu płatności podatku lub terminu, w którym płatnik lub inkasent był obowiązany doko-nać wpłaty podatku na rachunek organu podatkowego, czy też zastrzeżenia pytającego sądu dotyczą także innych regulacji o.p., określających zasady naliczania odsetek. Uzasadnienie pytania prawnego także nie pozwala Trybunałowi na jednoznaczne sprecyzowanie zakresu zaskarżenia. Pytający sąd z jednej strony wskazuje bowiem, że art. 23 ust. 1 u.s.u.s. „poprzez odesłanie w całości do przepisu art. 53 ust. 1 ordynacji podatkowej [na marginesie wskazać należy na brak takiej jednostki redakcyjnej w o.p.] wprowadza automatyzm, jeśli chodzi o obliczanie odsetek od należności składkowych, które nie zostały opłacone w terminie” (s. 13 uzasadnienia), z drugiej ma wątpliwości, czy bezwzględne stosowanie zasad obliczania odsetek przewidzianych przepisami o.p. (a zatem wszystkich, a nie tylko tych określonych w art. 53 § 4 o.p.) nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady ochrony zaufania oby-wateli do państwa i tworzonego przez nie prawa (s. 14 uzasadnienia), po trzecie zaś konstytu-cyjne zastrzeżenia pytającego sądu powstają przy ustalaniu, że składki na ubezpieczenia spo-łeczne należne właściwemu organowi ubezpieczeniowemu powinny zostać uiszczone wraz OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 15 z należnymi odsetkami, liczonymi od dnia następnego po wynikającym z ustawy terminie płatności tychże składek (s. 16 uzasadnienia). Po drugie, z treści zakresu zaskarżenia wskazanego w petitum pytania prawnego wy-nika, że pytający sąd upatruje niekonstytucyjności art. 23 ust. 1 u.s.u.s. w „bezwarunkowym odesłaniu” do stosowania przepisów o.p. przy ustalaniu zasad naliczania odsetek od zaległych składek na ubezpieczenia społeczne. Treść uzasadnienia pytania prawnego nie pozwala przy tym ustalić, czy rzeczywiście intencją pytającego sądu było zakwestionowanie decyzji usta-wodawcy o posłużeniu się techniką odesłania i zaniechania odrębnego uregulowania kwestii naliczenia odsetek za zaległe składki w przepisach u.s.u.s. Trybunał podkreśla, że stosowanie odesłań jest normalną techniką prawodawczą, sto-sowaną w większości aktów prawnych, a podyktowaną przede wszystkim względami zwię-złości tekstu. Dopuszczalność posłużenia się tą techniką wynika bezpośrednio z § 4 ust. 3 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej” (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), zgodnie z którym „[w] ustawie można odsyłać do przepisów (...) innej ustawy”. Zasady techniki prawodawczej stanowią prakseologiczny kanon, który powinien być respektowany przez ustawodawcę demokratycz-nego państwa prawnego, co podkreślał Trybunał w wyroku z 21 marca 2001 r. (sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51). Trybunał nie może samodzielnie doprecyzować, co miał na myśli pytający sąd, kwe-stionując „bezwarunkowe odesłanie” do stosowania przepisów o.p., i zrekonstruować zakresu zaskarżenia w taki sposób, by ewentualnie powiązać go z podlegającym kognicji Trybunału pominięciem prawodawczym. Trybunał wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że pytanie prawne może dotyczyć konstytucyjności aktu normatywnego w zakresie, w jakim jest on pozbawiony określonych elementów, które – z uwagi na regulację konstytucyjną – usta-wodawca powinien był uwzględnić (zob. postanowienie TK z 13 kwietnia 2010 r., sygn. P 35/09, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 39). Trybunał ma bowiem kompetencję do kontroli po-minięć prawodawczych rozumianych jako sytuacja, gdy ustawodawca unormował określoną dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie. Badana regulacja może być uznana za zawierającą unormowanie niepełne, jeśli z punktu widzenia zasad konstytucyjnych ma zbyt wąski zakres zastosowania albo pomija treści istotne ze względu na przedmiot i cel tej regulacji (zob. np. postanowienie TK z 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70). Należy jednocześnie przypomnieć, na co wskazywał Trybunał w swoim orzecznictwie (np. w postanowieniu TK o sygn. P 64/14), „że skuteczne podniesienie zarzutu pominięcia prawodawczego zależy od tego, czy podmiot inicjujący postępowanie przed Trybunałem wy-każe, że w określonej sytuacji rzeczywiście istnieje «jakościowa tożsamość» albo przynajm-niej «daleko idące podobieństwo» treści normatywnej ujętej w zakwestionowanym przepisie oraz materii, która została pozostawiona poza jego zakresem, a która – zdaniem inicjatora postępowania – powinna była w tym przepisie się znaleźć. Dopiero bowiem wykazanie, że istnieje tego typu związek między zakwestionowanym przepisem a materią «pominiętą» przez ustawodawcę, pozwala rozróżnić sytuację «regulacji fragmentarycznej (niepełnej)» od sytuacji «zaniechania ustawodawczego», do którego kontroli Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany (zob. postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., sygn. SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98; pogląd podtrzymany w późniejszym orzecznictwie – zob. np. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 110)”. W tym kontekście Trybunał zauważa, że „[p]odmioty uprawnione do inicjowania kontroli aktów normatywnych mogą (…) kwestionować pominięcie w danym akcie norma-tywnym unormowania określonych zagadnień, jednak muszą wtedy precyzyjnie określić za-gadnienie, które nie zostało unormowane, oraz powołać jako podstawę kontroli przepisy kon-stytucyjne, z których – zdaniem tego podmiotu – wynika obowiązek unormowania w danym OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 16 akcie pominiętych zagadnień. Ten, kto kwestionuje pominięcie określonych regulacji, powi-nien przy tym wskazać związek między zaskarżonym aktem normatywnym a konstytucyjnym obowiązkiem ustanowienia danych regulacji” (postanowienie TK z 2 września 2002 r., sygn. K 17/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 68). Pytający sąd wprawdzie w uzasadnieniu pytania prawnego (na s. 13 i 14) wskazał, że „art. 23 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (…), poprzez odesłanie w całości do przepisu art. 53 ust. 1 ordynacji podatkowej wprowadza automatyzm, jeśli chodzi o obli-czanie odsetek od należności składkowych, które nie zostały opłacone w terminie. W szcze-gólności przepisy te w żadnym miejscu nie odnoszą się do winy płatnika jako pozytywnej przesłanki obciążenia go odsetkami. Brak jest też w ustawie o systemie ubezpieczeń społecz-nych regulacji zezwalających na odstąpienie od naliczania odsetek w razie wystąpienia ja-kichkolwiek niezależnych od płatnika okoliczności mających wpływ na przyczyny powstania zadłużenia. (…) [P]owstaje więc w tej sytuacji uzasadniona wątpliwość, czy bezwzględne stosowanie do nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne zasad obliczania odsetek przewidzianych przepisami Ordynacji podatkowej nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i pra-wa”. Jednakże tego rodzaju uzasadnienie pytającego sądu, w którym sąd de facto nie wskazu-je konkretnych regulacji, których uzupełnienie mogłoby spowodować sanację stanu niekon-stytucyjności, a jedynie ogólnie stwierdza, że u.s.u.s. nie zawiera regulacji zezwalających na odstąpienie od naliczania odsetek w wyżej wymienionym zakresie, czego konsekwencją jest „bezwzględne” stosowanie zasad obliczania odsetek określonych w o.p., nie pozwala Trybu-nałowi (biorąc także pod uwagę brak wyraźnego wskazania w petitum pytania prawnego kwestii pominięcia prawodawczego) na zrekonstruowanie zakresu zaskarżenia i uznanie, że intencją pytającego sądu jest podniesienie zarzutu pominięcia prawodawczego. Uzasadnienie pytania prawnego jak i petitum nie dają bowiem możliwości jednoznacznego ustalenia kon-kretnej normy, której uzupełnienie powinno prowadzić do sanacji stanu niekonstytucyjności, a w związku z tym wykazania „jakościowej tożsamości” albo „daleko idącego podobieństwa” treści normatywnej ujętej w zakwestionowanym przepisie oraz materii, która zdaniem inicja-tora postępowania, powinna tam się znaleźć, a także ustalenia związku między zaskarżonym aktem normatywnym a konstytucyjnym obowiązkiem ustanowienia danych regulacji. W tym zaś kontekście należy przypomnieć pogląd wyrażony przez Trybunał Konsty-tucyjny w sprawie o sygn. P 13/12. Trybunał wskazywał, że jest wprawdzie „zobowiązany do zbadania wszystkich okoliczności sprawy w celu wszechstronnego wyjaśnienia, nie będąc zarazem związanym wnioskami dowodowymi uczestników postępowania (zob. art. 19 ustawy o TK). Nie oznacza to w żadnym wypadku przerzucenia ciężaru dowodzenia na Trybunał przez podmiot inicjujący postępowanie w sprawie. Powyższa reguła postępowania może bo-wiem znaleźć zastosowanie dopiero wówczas, gdy ten podmiot wykazał należytą staranność, spełniając wszystkie ustawowe wymagania wynikające m.in. z art. 32 ustawy o TK” (posta-nowienie z 26 czerwca 2013 r., OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 72). „Trybunał nie może ponadto wyręczać wnioskodawcy [sądu przedstawiającego pytanie prawne] w doborze argumentacji właściwej do podnoszonych wątpliwości ani też – wychodząc poza granice określone we wniosku [pytaniu prawnym] – modyfikować zakres lub podstawy kontroli. Trybunał nie ma bowiem konstytucyjnej legitymacji do orzekania z własnej inicjatywy, a do tego taka prakty-ka «poprawiania» wniosków [pytań prawnych] mogłaby de facto prowadzić” (postanowienie o sygn. K 40/13). Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny nie mógł samodzielnie roz-strzygnąć wątpliwości co do rzeczywistego przedmiotu zaskarżenia przedstawionego w pyta-niu prawnym. OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 17 4.2. Jako przedmiot kontroli, w punkcie pierwszym petitum, pytający sąd, przywołuje art. 23 ust. 1 u.s.u.s. oraz art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. Jednakże w uzasadnieniu odnosi się wyłącznie do art. 23 ust. 1 u.s.u.s. Nie wyjaśnia więc, na czym polega niekonstytucyjność art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. Sytuację tę trafnie zauważa Marszałek Sejmu, a pośrednio także Prokurator General-ny. Trybunał Konstytucyjny w pełni podziela wątpliwości Marszałka Sejmu co do dopusz-czalności odnoszenia przez pytający sąd pojęcia „ubezpieczeń społecznych” lub „składek na ubezpieczenia społeczne” również do ubezpieczenia zdrowotnego, które posiada odrębną re-gulację w u.ś.o.z. Pytający sąd uważa, że na podstawie art. 32 u.s.u.s. do składek na ubezpie-czenie zdrowotne, we wskazanym tam zakresie, znajdują zastosowanie przepisy dotyczące składek na ubezpieczenia społeczne. Nie zmienia to jednak faktu, że art. 87 ust. 3 u.ś.o.z. jest elementem odrębnie kształtującym reżim ubezpieczeń zdrowotnych. Zarzut co do niekonsty-tucyjności wymaga zatem osobnej argumentacji. W związku z powyższym, Trybunał Konsty-tucyjny stwierdza, że pytający sąd nie dopełnił ustawowego obowiązku uzasadnienia zarzutu w odniesieniu do art. 87 ust. 3 u.ś.o.z., a postępowanie podlega w tym zakresie umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK. 4.3. Niezależnie od powyższych ustaleń Trybunał zauważa również, że uzasadnienie zarzutu w odniesieniu do art. 23 ust. 1 u.s.u.s. wskazanego w punkcie pierwszym petitum pytania prawnego nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. Jak już wspomniano, w świetle uzasadnienia pytania prawnego pojawiła się wątpli-wość pytającego sądu, czy „bezwzględne stosowanie do nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenia społeczne zasad obliczania odsetek przewidzianych przepisami Ordynacji po-datkowej nie narusza wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i prawa” rozumianej jako nakaz „unikania sytuacji, w których obywatel znajdowałby się w swoistej «pułapce prawnej»”. Pytający sąd przywołał orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie, wskazując m.in., że „zasada zaufa-nia w stosunkach między obywatelem a państwem przejawia się m.in. w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i aby mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł prze-widzieć w momencie podejmowania decyzji i działań oraz w przekonaniu, iż jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z nimi następstwa będą także i później uznane przez porządek prawny”. W ocenie Trybunału, pytający sąd nie przedstawił jednak argumentów (dowodów) wskazujących na zasadność podniesionych zarzutów niezgodności przedmiotu kontroli z art. 2 Konstytucji. Pytający sąd wskazał nato-miast, że „wyłączenie płatnika składek z jednego (rolniczego) systemu ubezpieczeń społecz-nych i objęcie go systemem powszechnym (ZUS-owskim) doprowadziło po pierwsze do po-wstania znacznej dysproporcji pomiędzy wysokością składek faktycznie za sporny okres przez płatnika opłaconych (i obecnie zwróconych przez rolniczy organ ubezpieczenia spo-łecznego, choć bez jakichkolwiek odsetek), a wysokością składek należnych, zaś po drugie, spowodowało, że płatnik, który terminowo opłacał składki na «niewłaściwe» ubezpieczenie, został obciążony obowiązkiem uiszczenia odsetek w znacznej kwocie”. Jednocześnie pytający sąd stwierdził, że państwo, na rzecz którego płatnik ma uiszczać należności publicznoprawne, „nie stworzyło sprawnego systemu przekazywania danych między kilkoma ledwie grupami podmiotów, a zamiast tego w całości przerzuciło wszystkie obowiązki na jednostkę”, przez co płatnik składek został obciążony daleko idącymi konsekwencjami. Argumentacja sądu spro-wadzała się zatem do zakwestionowania nie tyle zasad obliczania odsetek (do których odsyła art. 23 ust. 1 u.s.u.s.), ale odnosiła się do ogólnych zasad funkcjonowania dwóch systemów ubezpieczeń społecznych (powszechnego i rolniczego) i związanego z tym problemu dyspro-porcji wysokości opłaconych składek w sytuacji wyłączenia płatnika spod reżimu systemu OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 18 rolniczego i objęcia go systemem powszechnym oraz braku jakiegokolwiek mechanizmu wymiany informacji pomiędzy organami. Tego rodzaju uzasadnienie nie pozostaje w jakim-kolwiek związku z zakwestionowaną regulacją i przywołanymi wzorcami kontroli, a zatem nie może być uznane za spełniające wymagania, o których mowa w art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK z 1997 r. Pytający sąd, jak już wspomniano, uzasadniając pytanie prawne, wskazał również na wątpliwości konstytucyjne przy ustaleniu, że składki (należne właściwemu organowi ubez-pieczeniowemu) powinny zostać uiszczone wraz z należnymi odsetkami, liczonymi od dnia następnego po wynikającym z ustawy terminie płatności tychże składek. W jego ocenie, „ist-nieją podstawy, by w realiach niniejszej sprawy odsetki należne w związku z nieopłaceniem w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne traktować jako swego rodzaju administracyjną karę, która jednak nie ma charakteru proporcjonalnego, a tym samym budzi wątpliwości co do jej zgodności z artykułem 2 Konstytucji”. Pytający sąd przywołał przy tym orzecznictwo Trybunału dotyczące administracyjnych kar pieniężnych w kontekście narusze-nia zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji. W ocenie pytającego sądu, zbytnia dolegliwość sankcji wynika ze skumulowania następujących elementów: bezwzględ-nej wysokości kary pieniężnej w stosunku do czynu, automatyzmu jej wymierzania oraz bra-ku występowania w praktyce możliwości miarkowania jej wysokości. Trybunał Konstytucyjny podziela dotychczasową linię orzeczniczą, uznając, że do-puszczalne jest samodzielne wywodzenie zasady proporcjonalności z art. 2 Konstytucji (zob. wyrok TK z 11 lutego 2014 r., sygn. P 24/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 9). Zasada ta doty-czy bowiem oceny korzystania przez ustawodawcę ze swobody regulacyjnej w oderwaniu od naruszenia konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej. Zatem ocenie podlega, czy za-kwestionowana regulacja jest niezbędna, celowa i efektywna, a ponadto czy nie jest nadmier-nie dolegliwa (zob. wyrok TK z 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 75). Niemniej to na pytającym sądzie spoczywa obowiązek wykazania ewidentnego przekroczenia przez ustawodawcę przyznanej mu swobody regulacyjnej, a zatem uprawdopodobnienia, że cel regulacji jest zupełnie nieuzasadniony i nieracjonalny w stopniu rażącym lub środki, które mają służyć do realizacji tego celu, są niewłaściwe i nieefektywne (nieskuteczne, nieprzydat-ne) lub nadmiernie dolegliwe (represyjne) (zob. wyrok TK o sygn. P 24/12). W przedmioto-wej sprawie pytający sąd nie przeprowadził takiej analizy. W ocenie Trybunału, pytający sąd nie uprawdopodobnił, że cel art. 23 ust. 1 u.s.u.s. jest nieuzasadniony i nieracjonalny lub też przewidziane w tym przepisie instrumenty prawne są zupełnie niewłaściwe, niepotrzebne, nieskuteczne albo też dolegliwe w stopniu rażącym i zbytecznym. Pytający sąd, uzasadniając pytanie prawne w omawianym zakresie, poprzestał w zasadzie na określeniu, że odsetki na-leżne w związku z nieopłaceniem w ustawowym terminie składek na ubezpieczenia społeczne stanowią administracyjną karę niemającą charakteru proporcjonalnego, przywołując orzecz-nictwo Trybunału dotyczące administracyjnych kar pieniężnych w kontekście naruszenia za-sady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny zauważa, że celem art. 23 ust. 1 u.s.u.s. jest wprowadzenie sankcji za nieterminowe opłacenie składek na ubezpieczenia społeczne w postaci obowiązku uiszczenia przez płatnika – oprócz zaległych składek – również odsetek za zwłokę, na zasa-dach i w wysokości określonych w o.p. Odsetki za zwłokę nie są jednak świadczeniem samo-dzielnym, oderwanym od zaległości składkowej, ale mają charakter akcesoryjny – związany z zaległością składkową. Nie mogą być zatem jednoznacznie utożsamiane z nałożoną na płat-nika administracyjną karą pieniężną. Należy mieć również na względzie, że odsetki za zwłokę w opłaceniu składek na ubezpieczenia społeczne pełnią funkcję kompensującą ubytek docho-dów Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, rekompensują straty poniesione przez Fundusz Ubezpieczeń Społecznych w następstwie niewykonania obowiązku opłacenia składek, na fi- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 19 nansowanie bieżących świadczeń z ubezpieczeń społecznych, co słusznie zauważa zarówno Marszałek Sejmu, jak i Prokurator Generalny. Tej kwestii pytający sąd jednak nie podnosi. Jednocześnie Trybunał odnotował, że ustawodawca przewidział rozwiązania prawne, które mogą służyć łagodzeniu ewentualnych, negatywny dla ubezpieczonych, skutków eko-nomicznych zalegania z uiszczaniem należnych składek, w tym skutków wieloletniej kumula-cji zaległości, w szczególności w sytuacjach nietypowych. Po pierwsze, zgodnie z art. 29 ust. 1 u.s.u.s., ze względów gospodarczych lub innych przyczyn zasługujących na uwzględ-nienie ZUS może, na wniosek dłużnika, odroczyć termin płatności należności z tytułu składek oraz rozłożyć należność na raty, uwzględniając możliwości płatnicze dłużnika oraz stan fi-nansów ubezpieczeń społecznych. Od składek, które rozłożono na raty, nie nalicza się odsetek za zwłokę począwszy od następnego dnia po dniu wpływu wniosku o udzielenie tych ulg (zob. art. 29 ust. 2 u.s.u.s.). Po drugie, na mocy art. 28 ust. 3a u.s.u.s. należności z tytułu skła-dek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowią-zany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego ro-dziny (zob. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). Po trzecie wreszcie – co ma istotne zna-czenie w sprawach, w których dochodzi do wieloletnich kumulacji należności, a organ emery-talny nie podejmuje działań w celu ich wyegzekwowania – zgodnie z art. 24 ust. 4 u.s.u.s. (w brzmieniu ustalonym na mocy art. 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektó-rych obowiązków obywateli i przedsiębiorców; Dz. U. Nr 232, poz. 1378), należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagal-ne. Jak już wyjaśniał to Trybunał, w systemie ubezpieczeń społecznych przedawnienie skut-kuje wygaśnięciem zobowiązania. „Po stronie dłużnika nie istnieje prawny obowiązek zapłaty składki i odsetek (art. 31 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 1 pkt 9 o.p.). Inaczej zatem niż w pra-wie cywilnym nie przekształca się ono w zobowiązanie naturalne. W konsekwencji uiszcze-nie zaległych składek po upływie terminu przedawnienia staje się świadczeniem nienależnym. Nawet dobrowolna zapłata zobowiązania przez dłużnika podlega zwrotowi przez organ ren-towy. Natomiast wierzyciel nie ma prawnych możliwości egzekwowania przedawnionego zobowiązania” (zob. wyrok z 20 maja 2020 r., sygn. P 2/18, OTK ZU A/2020, poz. 18). Bieg terminu przedawnienia ulega zawieszeniu dopiero od dnia wszczęcia przez ZUS postępowa-nia w sprawie ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym, podstawy wy-miaru składek lub obowiązku opłacenia składek na te ubezpieczenia, i zawieszenie tego ter-minu trwa do dnia, w którym decyzja ZUS stała się prawomocna (zob. art. 24 ust. 5f u.s.u.s.). Trybunał Konstytucyjny zwraca ponadto uwagę na istnienie systemowego problemu związanego z wzajemnymi rozliczeniami ubezpieczycieli, gdy w stosunku do ubezpieczonego odpada przesłanka obejmowania go ubezpieczeniem rolniczym i pozostaje ogólna przesłanka ubezpieczeniowa z powszechnego systemu ubezpieczeń społecznych. W ocenie Trybunału, nie istnieje wyraźne uzasadnienie konstytucyjne, aby należności powstałe w związku z od-prowadzaniem składek na niewłaściwy fundusz ubezpieczeniowy postrzegać w kategoriach zadłużenia (zaległości). Zwrot wpłaconych sum ubezpieczenia przez ubezpieczyciela pu-blicznego nastąpił bez uwzględnienia jakichkolwiek mechanizmów kompensacyjnych. Środki te były przecież w systemie publicznego ubezpieczenia społecznego, tyle że u innego ubez-pieczyciela niż oczekiwany. Tę okoliczność powinien był uwzględnić pytający sąd w procesie oceny wzajemnego rozliczania między: ZUS, KRUS i ubezpieczonym. Pytający sąd nie for-mułuje w tym zakresie jednak wyraźnego zarzutu. Z tego też względu Trybunał nie może orzekać w tej kwestii. Oznaczałoby to wykroczenie poza granice zaskarżenia. OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 20 4.4. Trybunał Konstytucyjny związany formalnymi ramami pytania prawnego nie ma możliwości przeprowadzenia merytorycznej weryfikacji zarzutów postawionych przez pyta-jący sąd w punkcie drugim petitum pytania prawnego. Niedopuszczalność przeprowadzenia kontroli konstytucyjności kwestionowanych przepisów oraz wydania wyroku w badanej sprawie związana jest z niespełnieniem przesłanki funkcjonalnej stawianego pytania prawne-go. W związku z tym, postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK. Pytający sąd formułuje zarzuty co do przekroczenia maksymalnej wysokości kosztów upomnienia, ustalonego wzoru upomnienia, a także maksymalnej liczby należności, które mogą zostać ujęte w jednym upomnieniu, określonej jako cztery. W ocenie Trybunału, Mini-ster Finansów słusznie zauważa, że wprowadzenie wzorów upomnienia miało ujednolicić tryb działania wierzycieli oraz zapewnić prawidłowość ich działania w zakresie przesyłania do zobowiązanych upomnień. Jednocześnie, przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postę-powaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 1427) i r.m.f. nie stanowiły przeszkody do wystawienia upomnienia zawierają-cego więcej niż cztery pozycje należności pieniężnych. Obowiązek dotyczył wyłącznie dorę-czenia zobowiązanemu upomnienia, nie zaś jego sporządzenia według określonego wzoru. Kwestie przekroczenia maksymalnej wysokości kosztów upomnienia, kształtu ustalo-nego przez ministra finansów wzoru upomnienia oraz liczby należności ujętych w jednym upomnieniu powinny stać się przedmiotem rozstrzygnięcia pytającego sądu. Wydanie wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie nie jest konieczne. Należy przyjąć, że jeśli roz-strzygnięcie przez sąd konkretnej sprawy indywidualnej nie jest uzależnione od oceny konsty-tucyjności norm prawnych stanowiących podstawę tego rozstrzygnięcia, to nie można mówić o koniecznym związku pytania prawnego, w którym normy te zostały zakwestionowane. Do-tyczy to w szczególności sytuacji, gdy przedmiotem pytania prawnego są normy, które osta-tecznie nie muszą stanowić podstawy orzeczenia sądowego. W takich wypadkach sąd może bowiem samodzielnie – niezależnie od oceny konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny – dokonać rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, posługując się innymi dostęp-nymi mechanizmami oceny. Z sytuacją taką mamy do czynienia w warunkach pytania praw-nego badanego w niniejszym postępowaniu. Pytający sąd, rozpoznając sprawę z odwołania ubezpieczonego, mógł dokonać własnej oceny z pominięciem r.m.f. Wspomniane rozporzą-dzenie utraciło moc obowiązującą na podstawie art. 127 ustawy z dnia 11 października 2013 r. o wzajemnej pomocy przy dochodzeniu podatków, należności celnych i innych należ-ności pieniężnych (Dz. U. poz. 1289, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 765) w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie try-bu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierza-jących do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. poz. 656). Umorzenie postępowania w niniejszej sprawie nie następuje ze względu na uchylenie aktu kontrolowanego, ale ze względu na to, że sąd dysponuje mechanizmami prawnymi, pozwalającymi na samodzielne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał również na cechy konstytutywne rozporządzenia i role wytycznych do tego aktu. W niniejszej sprawie pytający sąd formułuje zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego do ustalenia wzoru upomnienia przez mini-stra właściwego do spraw finansów. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy, wydawanym na jej podstawie i w celu jej wykonania. „[W]ykonawczy charakter rozporzą-dzenia determinuje treść upoważnienia do jego wydania. Musi być ono sformułowane w taki sposób, aby odsyłało do unormowania tylko takich spraw, które są przedmiotem ustawy i które służą realizacji tych samych celów, jakie znajdują wyraz w przepisach ustawy. Dlatego przepisy ustawy upoważniającej, a w szczególności przepis upoważniający, powinny wyzna- OTK ZU A/2020 P 77/15 poz. 74 21 czać co najmniej w sposób ogólny, lecz jednocześnie dostatecznie wyraźny, kierunek unor-mowań, które mają nastąpić w drodze rozporządzenia” (wyrok TK z 11 lutego 2010 r., sygn. K 15/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 11). Z kolei rolą wytycznych jest wyznaczenie pewnego kierunku regulacji wykonawczej, a nie przesądzenie od początku do końca o jej treści (art. 92 Konstytucji). Naruszenie art. 92 Konstytucji może mieć różne postacie, odnoszące się do sa-mego przepisu upoważniającego, jak i aktu wykonawczego (zob. wyrok TK z 8 maja 2014 r., sygn. U 9/13, OTK ZU nr 5/A/2014, poz. 51). W warunkach niniejszego pytania prawnego wątpliwości pytającego sądu dotyczą aktu wykonawczego – wykroczenia poza przedmiotowy zakres upoważnienia i unormowania w rozporządzeniu spraw, do których ustawodawca nie upoważnił prawodawcy delegowanego oraz niezgodności treści rozporządzenia z aktami normatywnymi hierarchicznie wyższymi. Rolą sądu jest poprawne wykazanie takich okoliczności i wyciągnięcie z tego konse-kwencji w procesie orzekania. Cel, jaki zamierza osiągnąć pytający sąd, nie wymaga inter-wencji Trybunału Konstytucyjnego. To z kolei oznacza brak spełnienia przesłanki funkcjo-nalnej, określonej w art. 193 in fine Konstytucji, warunkującej merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jednocześnie, niniejsze orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie może być uznane za stwierdzenie przekroczenia przez ministra właściwego do spraw finansów upoważnienia ustawowego w zakresie ustalenia wzoru upomnienia. Nie przesądza także, czy organ rentowy mógł sporządzić upomnienie w inny sposób, bez zwielokrotnienia maksymalnej, określonej przez ustawodawcę, wysokości kosztów upomnienia. Ze względu na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sen-tencji.