S 1/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 18 lipca 2019 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 12 czerwca 2019 r. Sygn. akt S 1/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Mariusz Muszyński – sprawozdawca Piotr Pszczółkowski, w związku z postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. (sygn. akt U 1/19), p o s t a n a w i a: w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) przedstawić Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi o stwierdzonym systemowym uchybieniu prawa polegającym na tym, że art. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samo-rządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506) przewidując formę rozporządzenia Rady Ministrów jako sposobu tworzenia, łączenia, dzielenia i znoszenia gmin oraz ustalania ich granic, uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek kontroli takich czynności. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE 1. W postanowieniu z 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19, Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie z wniosku Rady Gminy Stare Miasto o zbadanie zgodności z Konsty-tucją i przepisami ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: ustawa o samorządzie gminnym), dotyczącymi podziału i zmiany granic gmin, § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2017 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedzib władz niektórych gmin (Dz. U. poz. 1427) w zakresie zmiany granicy pomiędzy gminą Stare Miasto i miastem na prawach powiatu Konin. 2. Trybunał, kontynuując linię orzeczniczą wyznaczoną w uzasadnieniu wyroku peł-nego składu z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06 (OTK ZU nr 4/A/2009, poz. 47), a potwier-dzoną w kolejnych orzeczeniach (zob. postanowienia TK z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 152 i 8 lutego 2017 r., sygn. U 2/16, OTK ZU A/2017, poz. 4), ustalił, że „Rozporządzenie w sprawie ustalenia lub zmiany granic jednostki samorządu tery- OTK ZU A/2019 S 1/19 poz. 33 2 torialnego nie ma charakteru normatywnego i nie należy do kategorii określonej w art. 188 pkt 3 Konstytucji. To, że akt ten pośrednio oddziałuje na sytuację prawną podmiotów prawa, nie znaczy, że można z niego wywieść reguły postępowania o charakterze generalnym i abs-trakcyjnym” (postanowienie z 12 czerwca 2019 r., sygn. U 1/19). W ten sposób przesądził brak swojej kognicji do kontroli rozporządzeń, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem rozporządzeń, na podstawie których Rada Ministrów two-rzy, łączy, dzieli i znosi gminy oraz ustala ich granice; nadaje gminie lub miejscowości status miasta i ustala jego granice; ustala i zmienia nazwy gmin oraz siedziby ich władz. 3. Pomimo umorzenia postępowania w sprawie o sygn. U 1/19 Trybunał Konstytucyj-ny potwierdził wątpliwości wyrażone już w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2009 r., sygn. K 37/06, oraz w postanowieniach z 5 listopada 2009 r., sygn. U 9/07, i 5 listopada 2009 r., sygn. S 6/09 (OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 153) co do uregulowanego w ustawie o samorzą-dzie gminnym mechanizmu łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin. Brak moż-liwości poddania jakiejkolwiek kontroli rozporządzeń Rady Ministrów wydawanych na pod-stawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym należy ocenić jako naruszający upraw-nienia gmin i tworzących je wspólnot mieszkańców. Świadczy to o systemowym uchybieniu w prawie, które wymaga rozważenia interwencji prawodawczej na poziomie ustawowym. Wskazany problem zauważają także inne organy władzy publicznej (zob. np. pismo Rzeczni-ka Praw Obywatelskich z 24 czerwca 2016 r., nr V.604.31.2015.PM do Prezesa Rady Mini-strów). 4. W szczególności wątpliwość budzi forma łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gminy, za pomocą aktu, którym jest rozporządzenie Rady Ministrów. Z mocy Konsty-tucji, akt o nazwie „rozporządzenie” należy bowiem do konstytucyjnego katalogu źródeł pra-wa powszechnie obowiązującego, o czym stanowią art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji. Tym-czasem sporne rozporządzenia wydawane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zawierają postanowienia mające charakter indywidualny i konkretny, co przesądza o ich odmienności od typowych (klasycznych) unormowań zawartych w aktach normatyw-nych, których kontrola konstytucyjności została objęta kognicją Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 188 pkt 1-3 Konstytucji. Postanowienia te materialnie zbliżają się w swym charakterze prawnym do typowych decyzji administracyjnych. Jednocześnie ustawowy wy-móg nadania aktom w sprawie łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin formy rozporządzenia Rady Ministrów powoduje, że ze względu na tę formę nie mogą zostać pod-dane kontroli legalności sądów administracyjnych. Ponadto należy podkreślić, że uregulowanie w formie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 sierpnia 2001 r. w sprawie trybu postępowania przy składaniu wniosków dotyczą-cych tworzenia, łączenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin, nadawania gminie lub miejscowości statusu miasta, ustalania i zmiany nazw gmin i siedzib ich władz oraz dokumen-tów wymaganych w tych sprawach (Dz. U. z 2014 r. poz. 310) szczegółowego trybu postę-powania w zakresie objętym tym aktem uniemożliwia kontrolę hierarchicznej zgodności roz-porządzeń Rady Ministrów wydawanych w konkretnych sprawach z wymogami wynikający-mi z tego rozporządzenia ze względu na formalną równorzędność obu wskazanych aktów prawnych. Wskazane okoliczności powodują łącznie, że rozporządzenia Rady Ministrów wyda-wane na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym dotyczące tworzenia, łą-czenia, dzielenia, znoszenia i ustalania granic gmin są wyjęte spod kontroli konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny i spod sądowoadministracyjnej kontroli legalności aktów i decyzji administracyjnych. OTK ZU A/2019 S 1/19 poz. 33 3 Usunięcie wyżej wskazanych wadliwości wymaga podjęcia stosownych działań pra-wodawczych i systemowego uregulowania mechanizmu łączenia, dzielenia, znoszenia i usta-lania granic gmin, by czynności Rady Ministrów dotyczące tych materii były poddane kontro-li zwłaszcza co do ich legalności. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.