S 3/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 31 grudnia 2020 r. Pozycja 73 POSTANOWIENIE z dnia 15 grudnia 2020 r. Sygn. akt S 3/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Piotr Pszczółkowski Rafał Wojciechowski – sprawozdawca, w związku z postanowieniem z 15 grudnia 2020 r. (sygn. SK 80/19), p o s t a n a w i a: na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zasy-gnalizować Sejmowi i Senatowi oraz Ministrowi Finansów istnienie uchybień w prawie, których usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypo-spolitej Polskiej, w art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170), polegających na zawarciu w tym prze-pisie odwołania do przepisów prawa budowlanego, co nie pozwala na zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości wyłącznie na podstawie prze-pisów ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 grudnia 2020 r. (sygn. SK 80/19) umo-rzył postępowanie w sprawie zbadania zgodności art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170; dalej: u.p.o.l.) oraz w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333; dalej: u.p.b.) w zakresie, w jakim „przepisy te umoż-liwiają opodatkowanie podatkiem od nieruchomości obiektów obudów górniczych, które nie są wymienione expressis verbis w ustawie Prawo budowlane – jako budowle”, z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2, art. 84 i art. 217 Konstytucji. Pomimo stwierdzenia niedopuszczalności wydania wyroku w tej sprawie i w konse-kwencji umorzenia postępowania, Trybunał dostrzega uchybienia przepisu definiującego po-jęcie budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Zgodni z art. 1a OTK ZU A/2020 S 3/20 poz. 73 2 ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. budowlą, w rozumieniu tej ustawy, jest obiekt budowlany w rozumieniu przepisów prawa budowlanego niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a tak-że urządzenie budowlane w rozumieniu przepisów prawa budowlanego związane z obiektem budowlanym, które zapewnia możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznacze-niem. Przepis ten budzi poważne wątpliwości co do jednoznaczności i precyzyjności okre-ślenia przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, o czym świadczą chociażby bogate orzecznictwo sądów administracyjnych, a także bardzo liczne wypowiedzi w doktrynie prawa finansowego na jego temat. Zdaniem Trybunału, uchybieniem w prawie, uzasadniają-cym wydanie niniejszego postanowienia sygnalizacyjnego, jest zawarcie w art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. odwołania do przepisów prawa budowlanego, co nie pozwala na zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości wyłącznie na podstawie przepisów u.p.o.l. Trybunał zauważa, że określenie przedmiotu opodatkowania ma kluczowe znaczenie – w kontekście wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad: zaufania obywatela do państwa, bezpieczeństwa prawnego oraz określoności prawa – dla podatników. Już na podstawie same-go brzmienia przepisów ustawy podatkowej powinni oni wiedzieć, bez większych wątpliwo-ści, czy podlegają w danym stanie faktycznym opodatkowaniu, czy też nie. Tymczasem w wypadku budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości nie jest możliwe zrekonstruowanie przedmiotu opodatkowania wyłącznie na podstawie ustawy po-datkowej, jaką jest u.p.o.l. Konieczne jest bowiem odwołanie się do przepisów prawa budo-walnego, które również nie pozwalają na precyzyjne ustalenie – dla celów podatkowych – czy dany obiekt podlega opodatkowaniu jako budowla, czy też nie. Również sam Trybunał kilkukrotnie podejmował, na skutek skarg konstytucyjnych i pytań prawnych, problem konstytucyjności przepisów definiujących pojęcie budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, co świadczy o wątpliwościach podatników i sądów dotyczących tego zagadnienia. Sprawy te kończyły się zarówno orzecze-niami merytorycznymi (zob. wyroki z: 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71; 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15, OTK ZU A/2018, poz. 2 wraz z wydanym do niego postanowieniem z 5 marca 2020 r., OTK ZU A/2020, poz. 20), jak rów-nież umorzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (zob. po-stanowienia TK z: 8 kwietnia 2008 r., sygn. SK 80/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 51; 6 kwietnia 2011 r., sygn. SK 21/07, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 28; 9 lipca 2012 r., sygn. SK 19/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 87; 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 45/15, OTK ZU A/2018, poz. 12; 28 lutego 2018 r., sygn. SK 28/17, OTK ZU A/2018, poz. 10). Już w wyroku z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09, nie decydując się jednak wówczas na wydanie postanowienia sygnalizacyjne-go, Trybunał wskazywał: „Prezentacja przez Trybunał Konstytucyjny rozbudowanych rozwa-żań dotyczących aparatury pojęciowej przyjętej w u.p.o.l. pozwala zwrócić ustawodawcy uwagę na konieczność usunięcia licznych mankamentów legislacyjnych obarczających wska-zaną ustawę. Zaznaczyć należy przy tym, że eliminacja stwierdzonych wad może nastąpić – teoretycznie – na dwa sposoby: 1) przez nadanie poprawnego kształtu definicjom zawartym w u.p.b. i odwołującym się do nich definicjom występującym w u.p.o.l. lub 2) przez opraco-wanie autonomicznych definicji dla u.p.o.l. Podkreślić jednak trzeba, iż jako optymalne jawi się drugie z tych rozwiązań, gdyż otwarte definicje wyrażeń «budowla» i «urządzenie budow-lane», sformułowane w u.p.b., akceptowalne na gruncie prawa budowlanego, nie mogą być – ze względu na zakaz wykładni per analogiam na niekorzyść podatnika – stosowane w jed-nakowy sposób, czyli w pełnym zakresie na gruncie prawa podatkowego”. Mimo upływu prawie dziesięciu lat od wydania tego wyroku, ustawodawca nie dokonał postulowanych przez Trybunał zmian, co uzasadnia wydanie niniejszego postanowienia sygnalizacyjnego. OTK ZU A/2020 S 3/20 poz. 73 3 Stwierdziwszy istnienie uchybień w prawie, których usunięcie jest niezbędne do za-pewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał postanowił skie-rować do Sejmu i Senatu oraz Ministra Finansów – w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) – sygnalizację o potrzebie podjęcia inicjatywy ustawodawczej zmierzającej do zmiany obowiązującej definicji legalnej budowli jako przedmiotu opodatko-wania podatkiem od nieruchomości zawartej w art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. Zdaniem Trybuna-łu, konieczne jest wprowadzenie w ustawie podatkowej (ustawie o podatkach i opłatach lo-kalnych) autonomicznej, pełnej definicji legalnej budowli jako przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, bez odwołań do aktów prawnych spoza prawa podatkowego, wraz z enumeratywnym wyliczeniem budowli stanowiących przedmiot opodatkowania (na przykład w załączniku do u.p.o.l.). To ustawa podatkowa powinna regulować całość przedmiotu opodatkowania danym podatkiem, bez konieczności odwoływania się do aktów spoza prawa podatkowego. Z punktu widzenia konstytucyjnego nie można zaakceptować, że ustawa o podatkach i opłatach lokalnych, definiując budowlę, odwołuje się do przepisów prawa budowlanego i nie określa samodzielnie, w ramach ustawy podatkowej, przedmiotu opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.