SK 10/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 28 października 2019 r. Pozycja 54 POSTANOWIENIE z dnia 15 października 2019 r. Sygn. akt SK 10/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Małgorzata Pyziak-Szafnicka – przewodniczący Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Michał Warciński Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 października 2019 r., skargi konstytu-cyjnej spółki M. L. sp. z o.o., sp. k. z siedzibą w S. o zbadanie zgodności: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567) w zakre-sie, w jakim stanowi, iż licencja na wykonywanie międzynarodowego trans-portu drogowego uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym i mię-dzynarodowym transporcie drogowym do czasu wydania licencji wspólnoto-wej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, z art. 2 w związku z art. 22, a także art. 32 w związku z art. 22 Konstytucji, 2) art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 72-87) w zakresie, w jakim przewiduje, że licencja wspólnotowa wydawana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat, z art. 2 w związ-ku z art. 22 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 2 UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 21 września 2017 r. spółka M. L. sp. z o.o., sp. k. z sie-dzibą w S. (dalej: skarżąca) wniosła o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogo-wym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567; dalej: ustawa zmieniająca z 2013 r.) w zakresie, w jakim stanowi, iż licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodo-wym transporcie drogowym do czasu wydania licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 22, a także z art. 32 w związku z art. 22 Konstytucji, 2) art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 72-87; dalej: rozporządzenie nr 1072/2009) w zakresie, w jakim przewiduje, że licencja wspólnotowa wy-dawana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 22 Kon-stytucji. 1.1. W 2004 r. M.M., prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą M.M. – M.L., została udzielona licencja na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu dro-gowego z okresem ważności do 2052 r. W 2013 r., w związku z przekształceniem formy pro-wadzonej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową M. Volumen L. sp. z o.o., na wnio-sek tej spółki, Główny Inspektor Transportu Drogowego przeniósł uprawnienia wynikające z licencji na rzecz M. Volumen L. sp. z o.o. oraz udzielił tej spółce zezwolenia na wykony-wanie zawodu przewoźnika drogowego, ustalając jednak, iż licencja wydana w wyniku prze-niesienia uprawnień będzie ważna do 2023 r. Tym samym, jak wskazała skarżąca, okres waż-ności decyzji uprawniającej do wykonywania przewozu został skrócony o 30 lat. Po ponow-nym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy swoją decyzję. Na skutek wniesienia skargi przez spółkę, rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Transportu Drogowego w zakresie ustalenia okresu ważności licencji zostało uchylone wyro-kiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jednakże – po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego – Naczelny Sąd Administra-cyjny uchylił wyrok sądu pierwszej instancji oraz oddalił skargę spółki. Skarżąca wyjaśniła, że w 2014 r. M. Volumen L. sp. z o.o. została przekształcona w M. L. sp. z o.o. sp. k. Spółka M. L. sp. z o.o., sp. k. jest bezpośrednim następcą prawnym spółki M. Volumen L. sp. z o.o., która była stroną postępowań przed Głównym Inspektorem Transportu Drogowego i sądami administracyjnymi. 1.2. Zdaniem skarżącej, w jej sprawie doszło do naruszenia, po pierwsze, zasady sprawiedliwości społecznej i wywodzonej z niej zasady ochrony praw słusznie nabytych w zakresie wykonywania swobodnej działalności gospodarczej (art. 2 w związku z art. 22 Konstytucji) oraz, po drugie, zasady równości wobec prawa w zakresie swobody wykonywa-nia działalności gospodarczej (art. 32 ust. 1 w związku z art. 22 Konstytucji). Prawem słusz-nie nabytym, które doznało naruszenia, było uprawnienie do wykonywania międzynarodowe-go transportu drogowego przez okres dłuższy niż 10 lat, uzyskane zgodnie z przepisami usta-wy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1907, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.; dalej: u.t.d.). Natomiast niedopuszczalnego różni-cowania podmiotów gospodarczych skarżąca dopatrzyła się w tym, że tylko podmioty, które OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 3 uzyskały licencje wspólnotowe, zachowują swoje uprawnienia do wykonywania działalności gospodarczej do dnia wygaśnięcia ważności takich licencji. Zaskarżony art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. „dyskryminuje” podmioty gospodarcze, które nie posiadają licencji wspólnotowej. 1.3. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.t.d. – w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania M.M. licencji na podjęcie i wykonywa-nie zarobkowego transportu drogowego – licencja taka była udzielana na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, z uwzględnieniem wniosku przedsiębiorcy. Podmio-ty, którym udzielono licencji na tej podstawie, nabyły prawo do podejmowania i wykonywa-nia transportu drogowego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, przy czym nie-które podmioty uzyskały licencje na maksymalny okres 50 lat (w wypadku skarżącej – do 2052 r.). Art. 5 ust. 2 u.t.d. w takim brzmieniu utracił moc obowiązującą 15 sierpnia 2013 r. w związku z wejściem w życie nowej wersji redakcyjnej tego przepisu nadanej mu na mocy art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. Do 14 sierpnia 2013 r. można było jednak uzyskać licencję ważną na okres do 50 lat. Skarżąca podkreśliła, że podmioty, które nabyły prawa podmiotowe na tej podstawie, mogły zasadnie oczekiwać, że zostanie im zapewnione bezpieczeństwo prawne i możność ciągłego wykonywania raz uzyskanych uprawnień – niezbędne z punktu widzenia prowadzo-nej działalności gospodarczej, wymagającej planowania działań w perspektywie średnio- i długookresowej, zaciągania zobowiązań finansowych, w tym kredytów, podjęcia działań inwestycyjnych, kształtowania polityki kadrowej i zatrudnienia, itp. Innymi słowy, mogły one zasadnie oczekiwać, że licencja na wykonywanie transportu drogowego, wydana na czas oznaczony, zachowa ważność do chwili jej wygaśnięcia, choćby po jej wydaniu nastąpiła zmiana przepisów. Niezależnie od wynikającego z późniejszych przepisów prawa unijnego skrócenia czasu ważności licencji do 10 lat, już udzielone licencje powinny pozostać w mocy do daty ich wygaśnięcia określonej zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich udzie-lania. Prawo do trwałości raz udzielonej licencji przysługiwało wszystkim przedsiębiorcom, również tym mającym zamiar przekształcić formę prowadzenia swojej działalności gospodar-czej. W wypadku przekształcenia każdy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, który uzyskał prawo słusznie nabyte w postaci licencji na transport drogowy, miał prawo oczekiwać, że organ przeniesie ogół praw inkorporowanych w decyzji o udzieleniu licencji na następcę prawnego adresata takiej decyzji, w tym co do terminu ważności licencji. Tymczasem, jak stwierdziła skarżąca, zaskarżony art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. doprowadził w istocie do odebrania przedsiębiorcom uprawnień do wykonywania transportu drogowego w okresie wskazanym w decyzjach wydanych na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.d. w pierwotnym brzmieniu. W związku bowiem z treścią tego przepisu licencja na wyko-nywanie międzynarodowego transportu drogowego uzyskana przez przedsiębiorcę, który wniósł do właściwego organu administracji wniosek o przeniesienie praw z licencji w trybie opisanym w art. 13 ust. 2 u.t.d., wygaśnie, ponieważ organ, działając na podstawie przepisów obowiązujących w dniu rozpoznania takiej sprawy, będzie zobowiązany wydać licencję wspólnotową, udzielaną – w myśl art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009 – na okres nie dłuższy niż 10 lat. Gdyby z treści art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. zostały usunięte wyrazy: „lub wydania licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2”, licencje wydane na podstawie art. 5 ust. 2 u.t.d. w pierwotnym brzmieniu zachowałyby moc do czasu upływu terminu ich ważności (w wypadku skarżącej – do 2052 r.). 1.4. Skarżąca stwierdziła, że traktowanie podmiotów gospodarczych posiadających li-cencję wspólnotową w sposób uprzywilejowany w porównaniu z podmiotami gospodarczymi OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 4 mającymi licencję „niewspólnotową” nie jest uzasadnione. W szczególności – zdaniem skar-żącej – powodem preferencyjnego traktowania tej pierwszej grupy nie może być potrzeba ujednolicenia przepisów krajowych i przepisów unijnych. Takie ujednolicenie nie może w żadnym razie uzasadniać pozbawienia praw słusznie nabytych. Naruszenie zasady równego traktowania skarżąca dopatrzyła się w tym, że licencje na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego wydane przed 15 sierpnia 2013 r. wygasają – w myśl art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. – z chwilą upływu terminu ich ważności albo wydania licencji wspólnotowej, podczas gdy licencje wspólnotowe wydane przed wejściem w życie rozporządzenia nr 1072/2009 – zgodnie z art. 4 ust. 2 akapit drugi tego rozporządzenia – zachowują moc do dnia wygaśnięcia ich ważności. Skarżąca stwierdzi-ła przy tym, że wszyscy przedsiębiorcy wykonujący działalność gospodarczą w zakresie mię-dzynarodowego transportu drogowego mają tę samą cechę istotną (wspólną), wobec czego powinni być traktowani jednakowo. Co więcej, warunki uzyskania licencji „niewspólnoto-wej” i licencji wspólnotowej są w istocie tożsame. Art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. – analizowany z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1072/2009 – wyznacza czasowe ramy bezpieczeństwa prawnego podmiotu wykonującego międzynarodowy transport drogowy na podstawie licencji „niewspólnotowej” w sposób mniej korzystny w porównaniu z czasową perspektywą, z jakiej korzystają podmioty posiadające licencję wspólnotową. Zdaniem skarżącej, nie ma żadnych dostatecznie ważkich powodów, które uzasadniałyby preferencyjne traktowanie przedsiębior-ców mających licencję wspólnotową. 2. W piśmie z 21 lutego 2019 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybu-nał, że nie zgłasza udziału w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącą. 3. W piśmie z 12 kwietnia 2019 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie i wniósł o umorzenie przez Trybunał postępowania ze względu na niedopuszczalność wyda-nia wyroku. Prokurator Generalny zauważył, że przedstawiony przez skarżącą problem konstytu-cyjny sprowadza się do twierdzenia, iż na skutek zastosowania zaskarżonych przepisów nie zostały przeniesione w całości na skarżącą uprawnienia przysługujące jej poprzednikowi prawnemu, co doprowadziło do naruszenia jej praw słusznie nabytych oraz ograniczenia wol-ności działalności gospodarczej. Skarżąca nie zakwestionowała dopuszczalności wydawania licencji wspólnotowych na okres nie dłuższy niż 10 lat, lecz podniosła, że w wypadku prze-kształcenia formy prowadzonej działalności gospodarczej powinny zostać przeniesione na spółkę powstałą z takiego przekształcenia uprawnienia do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego w takim samym zakresie, w jakim przysługiwały przedsiębiorcy prze-kształcanemu. Prokurator Generalny wskazał, że w niniejszej sprawie należało przede wszystkim rozważyć, czy na podstawie obowiązujących przepisów skarżąca rzeczywiście mogła nabyć prawa wynikające z licencji udzielonej jej poprzednikowi prawnemu oraz czy art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. rzeczywiście mógł doprowadzić do ich pozbawienia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w świetle obowiązujących przepisów u.t.d. oraz prawa handlowego skarżąca nie mogła nabyć praw do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego rzeczy do 2052 r., które przysługiwały jej poprzednikowi prawnemu. Organ administracji, dokonując przeniesienia uprawnień, był związany treścią art. 13 ust. 2 u.t.d., który uzależniał możliwość przeniesienia uprawnień od spełnienia przez podmiot przejmujący uprawnienia wymagań określonych m.in. w art. 5a tej ustawy, w tym wymagań wynikających z przepisów rozporządzenia nr 1072/2009. W wypadku przekształcenia formy prowadzonej działalności gospodarczej w spółkę kapitałową, spółka mogła przejąć uprawnie- OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 5 nia przysługujące przedsiębiorcy będącemu osobą fizyczną tylko na warunkach i w zakresie wskazanych w art. 13 ust. 2 u.t.d. W okolicznościach sprawy, na kanwie której została wnie-siona skarga konstytucyjna, skarżąca nie mogła uzyskać licencji wspólnotowej ważnej do 2052 r., albowiem naruszałoby to treść art. 5a u.t.d. Przysługujące M.M. uprawnienia do wy-konywania do 2052 r. międzynarodowego zarobkowego transportu drogowego rzeczy wyga-sły z dniem zakończenia przez niego prowadzenia działalności gospodarczej jako osoba fi-zyczna i wykreślenia go z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Powstała z przekształcenia spółka nie nabyła automatycznie wszystkich praw przekształcane-go przedsiębiorcy, lecz mogła je nabyć tylko w określonym w ustawie zakresie. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że to nie z treści zaskarżonego art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. wynikał brak możliwości przejęcia przez skarżącą uprawnień do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego do 2052 r., a utrata ważności licencji przysługującej jej poprzednikowi prawnemu nie wpłynęła na zakres praw nabytych skarżącej. Zauważył ponadto, że nawet ewentualne wyeliminowanie przez Trybunał art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. z systemu prawa nie doprowadziłoby do uzyskania przez skarżącą licencji ważnej do 2052 r., ponieważ niekorzystne dla skarżącej rozstrzygnięcia or-ganu administracji i sądów administracyjnych były uwarunkowane treścią innych przepisów, w szczególności art. 13 ust. 2 w związku z art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d., których skarżąca nie za-skarżyła. Zaskarżone przez skarżącą art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. oraz art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009 nie stanowiły – zdaniem Prokuratora Ge-neralnego – źródła zarzucanego naruszenia przysługujących jej wolności i praw konstytucyj-nych. 4. W piśmie z 15 maja 2019 r. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, zajął sta-nowisko w sprawie i wniósł o umorzenie przez Trybunał postępowania w zakresie dotyczą-cym art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Marszałek Sejmu wyjaśnił jednocześnie, że ponieważ – w myśl art. 42 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK) – Sejm jest uczestnikiem postępowania przed Trybunałem wyłącznie jako „organ, który wydał akt normatywny objęty wnioskiem, pytaniem prawnym albo skargą konstytucyjną”, odrębna ocena przez Sejm kwestii konstytu-cyjności art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009 (aktu prawa pochodnego UE) wykraczałaby poza jego pozycję procesową. Zdaniem Marszałka Sejmu, w okolicznościach sprawy, na kanwie której została wnie-siona skarga konstytucyjna, nie ma podstaw twierdzenie, iż zaskarżony art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. determinował treść wyroków sądowych kształtujących sytuację prawną skarżącej. Ewentualne usunięcie przez Trybunał tego przepisu z systemu prawa nie doprowa-dzi do ochrony konstytucyjnych wolności i praw, których naruszenia dopatrzyła się skarżąca. Marszałek Sejmu wyjaśnił, że licencja przewozowa nie może być przenoszona inter partes, lecz może być przeniesiona na mocy konstytutywnej decyzji organu administracji, który musi jednak wcześniej zweryfikować, czy podmiot ubiegający się o jej przeniesienie spełnia wymagania określone przepisami prawa. Zasady wydawania decyzji o przeniesieniu zostały uregulowane w art. 13 ust. 2 u.t.d., który uzależnia wydanie takiej decyzji od spełnie-nia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienie wymagań określonych m.in. w art. 5a u.t.d. Zgodnie z art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d., podjęcie i wykonywanie międzynarodowego trans-portu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej na zasadach okre-ślonych w rozporządzeniu nr 1072/2009, a więc licencji, która może być udzielona na okres nieprzekraczający 10 lat. Marszałek Sejmu podkreślił, że na gruncie obowiązujących przepi-sów nie dochodzi do żadnego automatycznego przejścia uprawnień wynikających z licencji na spółkę powstałą z przekształcenia, lecz jest wymagana do tego decyzja organu administracji OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 6 wydana na zasadach i w granicach wyznaczonych przez art. 13 ust. 2 u.t.d. Organ wydający licencję na podstawie tego przepisu jest przy tym obowiązany uwzględnić stan normatywny obowiązujący w dniu wydania decyzji, w szczególności przepisy rozporządzenia nr 1072/2009 stosowane na mocy odesłania ujętego w art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d. W skardze konstytucyjnej skarżąca nie zakwestionowała dopuszczalności udzielania licencji na okres nieprzekraczający 10 lat. Stwierdziła natomiast, że konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych wymagała, aby w wypadku przekształcenia formy prowadzonej dzia-łalności gospodarczej spółka powstała z przekształcenia przejęła uprawnienia do wykonywa-nia międzynarodowego transportu drogowego w takim samym okresie, na jaki była udzielona licencja podmiotowi przekształconemu. Zdaniem jednak Marszałka Sejmu, przepisem, który zdeterminował treść wyroków sądowych kształtujących sytuację prawną skarżącej nie był zaskarżony przez nią art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. – który określił tylko konse-kwencje wydania licencji wspólnotowej dla ważności udzielonych wcześniej licencji na wy-konywanie międzynarodowego transportu drogowego – lecz był takim przepisem art. 13 ust. 2 u.t.d. Brak możliwości przejęcia przez skarżącą uprawnień do wykonywania międzyna-rodowego transportu drogowego do 2052 r. wynikał z treści art. 13 ust. 2 u.t.d., a nie art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. Zatem, w ocenie Marszałka Sejmu, skarżąca błędnie oznaczyła przedmiot kontroli, czym uchybiła wymaganiu formalnemu skargi konstytucyjnej określonemu w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Zdaniem Marszałka Sejmu, nawet w razie uwzględnienia skargi konstytu-cyjnej i uchylenia art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. na mocy wyroku Trybunału, po wznowieniu postępowania w sprawie skarżącej właściwy organ administracji będzie musiał ponownie odmówić wydania jej licencji wspólnotowej na okres dłuższy niż 10 lat z uwagi na treść art. 13 ust. 2 w związku z art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d. w związku z art. 4 ust. 2 akapit pierw-szy rozporządzenia nr 1072/2009. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Treść skargi konstytucyjnej. 1.1. W skardze konstytucyjnej z 21 września 2017 r. spółka M. L. sp. z o.o., sp. k. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca) wniosła o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że: 1) art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 kwietnia 2013 r. o zmianie ustawy o transporcie drogo-wym oraz ustawy o czasie pracy kierowców (Dz. U. poz. 567, ze zm.; dalej: ustawa zmienia-jąca z 2013 r.) w zakresie, w jakim stanowi, iż licencja na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodo-wym transporcie drogowym do czasu wydania licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 22, a także z art. 32 w związku z art. 22 Konstytucji, 2) art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1072/2009 z dnia 21 października 2009 r. dotyczącego wspólnych zasad dostępu do rynku międzynarodowych przewozów drogowych (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 72-87; dalej: rozporządzenie nr 1072/2009) w zakresie, w jakim przewiduje, że licencja wspólnotowa wy-dawana jest na okres nie dłuższy niż 10 lat, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 22 Kon-stytucji. 1.2. W myśl art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., licencja na wykonywanie mię-dzynarodowego transportu drogowego uprawnia do wykonywania przewozów w krajowym OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 7 i międzynarodowym transporcie drogowym, zgodnie z rodzajem przewozów w niej określo-nym, oraz uzyskania zezwolenia zagranicznego na przewóz osób lub rzeczy, do czasu upływu terminu jej ważności lub wydania licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. Z kolei stosownie do art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009, licen-cja wspólnotowa wydawana jest przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby na okres nie dłuższy niż 10 lat, z możliwością jego przedłużenia. 1.3. Zdaniem skarżącej, art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. naruszać ma zasadę ochrony praw słusznie nabytych w zakresie swobody działalności gospodarczej, ponieważ prowadzi do pozbawienia praw słusznie nabytych w postaci uzyskanych na podstawie przepi-sów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 58, ze zm.; dalej: u.t.d., ustawa o transporcie drogowym) uprawnień do wykonywania międzynaro-dowego transportu drogowego na okres dłuższy niż 10 lat. Przepis ten miałby również „dys-kryminować” podmioty gospodarcze nieposiadające licencji wspólnotowej w porównaniu z podmiotami gospodarczymi, które taką licencję mają. Jeśli chodzi z kolei o art. 4 ust. 2 aka-pit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009, ten przepis także miałby – w ocenie skarżącej – naruszać zasadę ochrony praw słusznie nabytych, mianowicie uprawnień do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego, uzyskanych na podstawie przepisów u.t.d. na okres dłuższy niż 10 lat. 2. Warunki merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 2.1. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez skarżącą, Trybunał był obowiązany zbadać, czy zostały spełnione formalne warunki rozpo-znania skargi konstytucyjnej – tym bardziej że zarówno Prokurator Generalny, jak i Marsza-łek Sejmu wskazali na konieczność umorzenia postępowania przed Trybunałem ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem obu uczestników postępowania, skarżąca błędnie oznaczyła przedmiot kontroli, podnosząc zarzuty niekonstytucyjności w stosunku do regulacji, które nie mogły być źródłem naruszenia przysługujących jej wolności ani praw konstytucyjnych. Trybunał zwracał już uwagę, że na każdym etapie postępowania zainicjowanego skar-gą konstytucyjną – a więc także po nadaniu skardze dalszego biegu na etapie wstępnej jej kontroli – Trybunał ma obowiązek badać, czy nie zachodzi ujemna przesłanka skutkująca obligatoryjnym umorzeniem takiego postępowania (zob., spośród ostatnich, wyrok z 22 mar-ca 2017 r., sygn. SK 13/14, OTK ZU A/2017, poz. 19). Nadanie skardze konstytucyjnej dal-szego biegu po przeprowadzeniu wstępnej kontroli nie konwaliduje bowiem jej wad (zob. postanowienie z 17 maja 2017 r., sygn. SK 7/16, OTK ZU A/2017, poz. 42). Innymi słowy, pozytywny wynik wstępnej kontroli skargi nie przesądza definitywnie o późniejszym meryto-rycznym jej rozpatrzeniu, albowiem w razie stwierdzenia jednej z negatywnych przesłanek postępowania na etapie służącym merytorycznemu rozpoznaniu skargi, Trybunał jest zobo-wiązany umorzyć postępowanie (zob. postanowienia pełnego składu z: 10 marca 2015 r., sygn. SK 65/13, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 35; 15 listopada 2018 r., sygn. SK 5/14, OTK ZU A/2018, poz. 66). 2.2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna-łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne-go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Przywołany OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 8 przepis wyznacza polski model skargi konstytucyjnej, a także określa podstawowe wymaga-nia dotyczące jej konstrukcji, od których spełnienia zależy dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi. Trybunał wyjaśniał już na gruncie art. 79 ust. 1 Konstytucji, że „[d]o zasadniczych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną należy uczynienie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego) wykazujących podwójną kwalifikację. Będąc podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżą-cego przez sąd lub organ administracji publicznej, muszą one prowadzić jednocześnie do na-ruszenia wskazywanych przez skarżącego konstytucyjnych wolności lub praw” (postanowie-nie z 19 października 2004 r., sygn. SK 13/03, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 101). Skarżący, który jest zobligowany do prawidłowego oznaczenia w skardze konstytucyjnej przedmiotu kontroli (zob. art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po-stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK), musi wykazać, że zaskarżone przepisy posiadają taką podwójną kwalifikację, a więc, po pierwsze, że były podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego oraz, po drugie, że to w treści normatywnej tych przepisów tkwi bezpośrednia przyczyna na-ruszenia określonych w Konstytucji wolności i praw skarżącego (zob. wyrok z 6 grudnia 2005 r., sygn. SK 33/04, OTK ZU nr 11/A/2005, poz. 130, a także postanowienia z: 16 marca 2010 r., sygn. SK 57/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 31; 17 grudnia 2013 r., sygn. SK 59/12, OTK ZU nr 9/A/2013, poz. 144; 17 maja 2017 r., sygn. SK 7/16, OTK ZU A/2017, poz. 42). Skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ admini-stracji publicznej. „Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym” (postanowienie pełnego składu z 6 lipca 2005 r., sygn. SK 27/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 84). Innymi słowy, istnieć musi ścisły, meryto-ryczny związek między treścią normatywną zaskarżonej regulacji, treścią wydanego na pod-stawie tej regulacji ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy publicznej dotykającego sfery wolności i praw konstytucyjnych skarżącego oraz podniesionym przez skarżącego w skardze konstytucyjnej naruszeniem wolności lub praw konstytucyjnych. 3. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w ni-niejszym postępowaniu. 3.1. Przed przystąpieniem do oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej Trybunał dokonał analizy zmian regulacji prawnych dotyczących udzie-lania koncesji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego. Osią zarzutów przedstawionych w skardze skarżąca uczyniła bowiem argument, iż na skutek zmiany stanu normatywnego w tym zakresie doszło do naruszenia przysługujących jej praw słusznie naby-tych w postaci uprawnień do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego w okresie do 2052 r. 3.2. W stanie prawnym poprzedzającym przystąpienie Polski do Unii Europejskiej wa-runki i zasady wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego – działalności o charakterze reglamentowanym – określały przepisy ustawy o transporcie dro-gowym, uchwalonej w 2001 r. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. w pierwotnym brzmieniu, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymagały uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencja taka była udzielana na wniosek przedsię-biorcy w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu (zob. art. 7 ust. 1 w związku OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 9 z art. 8 ust. 1 u.t.d. w pierwotnym brzmieniu). Z kolei art. 5 ust. 2 u.t.d. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że „[l]icencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy”. W 2003 r. ustawa o transporcie drogowym została poddana nowelizacji (zob. ustawa z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym; Dz. U. Nr 211, poz. 2050, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.), której zasadniczym celem miało być zharmonizowanie przepisów krajowych z uregulowaniami obowiązującymi w Unii Europej-skiej, w szczególności z postanowieniami rozporządzenia Rady (EWG) nr 881/92 z dnia 26 marca 1992 r. w sprawie dostępu do rynku drogowych przewozów rzeczy we Wspólnocie, na lub z terytorium Państwa Członkowskiego lub w tranzycie przez jedno lub więcej Państw Członkowskich (Dz. Urz. EU L 95 z 09.04.1992, s. 370-376) – (zob. druk sejmowy nr 2029/IV kadencja, uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o transpor-cie drogowym). Zasadnicza zmiana wiązała się z wprowadzeniem wzoru licencji wspólnoto-wej na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy i osób. Natomiast zmianie nie uległy warunki wydawania licencji, w tym treść art. 5 u.t.d. w pierwotnym brzmieniu. W myśl art. 2 ust. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r., „[l]icencja wydana zgodnie z wzorem obowiązującym w Unii Europejskiej, zwana dalej «licencją wspólnotową», upraw-nia do wykonywania międzynarodowego transportu drogowego od dnia 1 maja 2004 r.” Przedsiębiorcy, którym udzielono licencji na międzynarodowy transport drogowy w okresie od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. (tj. od 27 grudnia 2003 r.) do 31 marca 2004 r., mogli wykonywać taką działalność na podstawie otrzymanej licencji do dnia uzyska-nia przez Polskę członkostwa w Unii Europejskiej. Przedsiębiorcom tym miały być równo-cześnie wydawane „licencje wspólnotowe” (zob. art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej w 2003 r.). „Licencje wspólnotowe” były wydawane na wniosek przedsiębiorcy (zob. art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r.) W 2013 r. przepisy ustawy o transporcie drogowym zostały poddane kolejnej noweli-zacji na mocy ustawy zmieniającej z 2013 r., której podstawowym celem było wdrożenie do polskiego porządku prawnego tzw. pakietu drogowego ustanowionego przez kilka aktów prawa pochodnego UE, w tym rozporządzenie nr 1072/2009 (zob. druk sejmowy nr 812/VII kadencja, uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw). Istotą projektu ustawy zmieniającej z 2013 r. było „wprowa-dzenie nowych zasad dostępu do zawodu przewoźnika drogowego oraz do rynku krajowego i międzynarodowego transportu drogowego” (tamże). Podjęcie i wykonywanie krajowego transportu drogowego miało wymagać odtąd uzyskania zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskie-go i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylającym dyrekty-wę Rady 96/26/WE (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, s. 51-71), zaś podjęcie i wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego miało wymagać uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 1072/2009. W 2013 r. dotychczasowe brzmienie art. 5 u.t.d. zostało więc zmienione. W myśl art. 5 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymagają uzyskania zezwolenia na wykonywanie za-wodu przewoźnika drogowego. Z kolei w myśl art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d. dodanego na mocy art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2013 r., podjęcie i wykonywanie międzynarodowego trans-portu drogowego wymagają uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej, na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 1072/2009. Licencji wspólnotowej udziela się przedsiębior-cy, jeżeli posiada zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (zob. art. 5a ust. 2 u.t.d.). Zarówno takiego zezwolenia, jak i licencji wspólnotowej udziela – na wniosek przedsiębiorcy – właściwy organ administracji w drodze decyzji administracyjnej (zob. art. 7 OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 10 u.t.d. w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej z 2013 r. w związku z art. 7a ust. 1 u.t.d. dodanym na mocy art. 1 pkt 6 ustawy zmieniającej z 2013 r.). Zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego ani licencji wspólnotowej nie można od-stępować osobom trzecim ani przenosić uprawnień z nich wynikających na osobę trzecią (zob. art. 13 ust. 1 u.t.d. w brzmieniu ustalonym na mocy art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r.), niemniej – stosownie do art. 13 ust. 2 u.t.d. (w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z 2013 r.) – organ, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji wspólnotowej przenosi, w drodze decyzji admi-nistracyjnej, uprawnienia z nich wynikające w razie połączenia, podziału lub przekształcenia, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 505, ze zm.; dalej: k.s.h.), albo sprzedaży przedsiębiorstwa, zgodnie z przepi-sami ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. – Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 498), przedsiębiorcy posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencję – pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmującego uprawnienia wynikające z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego wymagań okre-ślonych w art. 5 ust. 2 u.t.d. lub pod warunkiem spełnienia przez przedsiębiorcę przejmujące-go uprawnienia wynikające z licencji wspólnotowych wymagań określonych w art. 5a u.t.d. Licencja wygasa m.in. na skutek upływu okresu, na jaki została udzielona (zob. art. 16 ust. 2 pkt 1 u.t.d. w brzmieniu ustalonym na mocy art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej z 2013 r.). Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., jeżeli przed dniem wejścia w ży-cie tej ustawy (tj. przed 15 sierpnia 2013 r.) przedsiębiorca złożył wniosek o przedłużenie uprawnień przewozowych wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, właściwy organ miał wydać licencję wspólnotową po sprawdzeniu, czy przedsiębiorca spełnił wymogi określone w art. 5a u.t.d. Ponadto, przedsiębiorcę posiada-jącego licencję na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu rzeczy uznano za posiadającego zezwolenie na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego (zob. art. 5 ust. 9 ustawy zmieniającej z 2013 r.). Z kolei w myśl art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r., licencje na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego miały upraw-niać do wykonywania przewozów w krajowym i międzynarodowym transporcie drogowym (zgodnie z rodzajem przewozów w nich określonym) oraz uzyskania zezwolenia zagraniczne-go na przewóz osób lub rzeczy – do czasu upływu terminu ich ważności albo wydania licencji wspólnotowej, o której mowa w art. 4 ust. 2 tej ustawy. 3.3. W stanie prawnym wyznaczonym przepisami u.t.d. (w brzmieniu ustalonym przez przepisy ustawy zmieniającej z 2003 r.) M. M., prowadzący działalność gospodarczą jako osoba fizyczna pod firmą M. M. – M. L., uzyskał 8 marca 2004 r. licencję nr […] na wyko-nywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy, uprawniającą do „wykonywania międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy wszelkimi trasami, dla przewozów lub części przewozów realizowanych zarobkowo na terytorium Wspólnoty, jak określono w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 881/92 (…) oraz z zastrzeże-niem postanowień ogólnych niniejszej licencji”. Licencja miała być ważna od 1 maja 2004 r. do 22 maja 2052 r. 1 października 2013 r. forma działalności gospodarczej prowadzonej przez M.M. ule-gła przekształceniu w spółkę M. Volumen L. sp. z o.o. (która następnie w 2014 r. została przekształcona w spółkę M. L. sp. z o.o., sp. k. – występującą jako skarżąca w niniejszym postępowaniu przed Trybunałem). 16 października 2013 r. spółka powstała z przekształcenia wniosła do Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD) wniosek o udzielenie zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego oraz przeniesienie uprawnień wynikających z licencji na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogo-wego rzeczy o nr […]. OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 11 W decyzji z 30 października 2013 r. GITD udzielił zezwolenia na wykonywanie za-wodu przewoźnika drogowego i przeniósł w całości uprawnienia wynikające z tej licencji na rzecz spółki powstałej z przekształcenia, przy czym ustalił ważność licencji wydanej w wyni-ku przeniesienia uprawnień na okres od 31 października 2013 r. do 30 października 2023 r. Jako podstawę decyzji GITD wskazał m.in. art. 13 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 i ust. 4 pkt 1 u.t.d. GITD wyjaśnił, że nie było podstaw prawnych do przeniesie-nia uprawnień w okresie do 2052 r. Decyzja została bowiem wydana w trybie opisanym w art. 13 ust. 2 u.t.d., który „tylko częściowo różni się od normalnego trybu wydawania licen-cji”. Jednocześnie od 1 maja 2004 r. przedmiotowa działalność gospodarcza została poddana prawu unijnemu. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009, licencja wspólno-towa mogła być wydana na okres nie dłuższy niż 10 lat. Jak wskazał GITD, co prawda art. 13 ust. 2 u.t.d. przewidział dla podmiotów gospodarczych powstałych z przekształcenia „uprosz-czoną formę uzyskania licencji przewozowej”, to jednak „nie w każdym (…) przypadku treść tej licencji będzie tożsama z treścią licencji dotychczasowej, bowiem organ administracji zo-bligowany będzie uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie wydawania rozstrzygnięcia i przenoszenia uprawnień”. Okres ważności licencji przyznanej spółce powstałej z przekształ-cenia nie mógł przekraczać 10 lat z uwagi na treść art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Po rozpatrzeniu – wniesionego przez spółkę powstałą z przekształcenia – wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, 17 grudnia 2013 r. GITD potrzymał decyzję, wskazując jako podstawę prawną m.in. art. 7 i art. 13 ust. 2 u.t.d., a także art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 1072/2009. Wyjaśnił, iż organ – działając w trybie art. 13 ust. 2 u.t.d. przewidującym „uproszczoną formę uzyskania licencji przewozowej” – „nie mógł wydać licencji na okres, który był wskazany w licencji, która została udzielona wcześniejszemu posiadaczowi, gdyż nie jest on [tj. okres] dopuszczalny przez przepisy unijne, które aktualnie obowiązują bezpo-średnio”. GITD powołał się przy tym na pogląd wysłowiony w orzecznictwie sądów admini-stracyjnych, iż przeniesienie uprawnień wynikających z licencji, o którym mowa w art. 13 ust. 2 u.t.d., oznacza, że inny przedsiębiorca uzyskuje prawo do wykonywania przewozów w międzynarodowym transporcie drogowym dla rodzaju przewozów określonych w tej licen-cji i „tylko te elementy licencji podlegają niejako automatycznemu przeniesieniu, zaś inne dane licencji, takie jak data udzielenie licencji (…), organ wydający ją (…), czas na jaki li-cencja zostaje udzielona (zmiana przepisów) mogą być inne od tych, które widniały na licen-cji podlegającej przeniesieniu. Przeniesienie uprawnień z licencji nie może być powieleniem treści licencji dotychczasowej przyznanej innemu podmiotowi, ponieważ właściwy organ administracji publicznej, wydając decyzję o przeniesieniu uprawnień, musi uwzględnić obo-wiązujący na datę przeniesienia stan prawny” (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w Warszawie z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1781/07; podobnie zob. w wyro-ku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 442/11; źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił jednak decyzję GITD, stwierdziwszy w wy-roku z 5 grudnia 2014 r. (sygn. akt […]) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 13 ust. 2 u.t.d. w związku z art. 5842 k.s.h., na skutek błędnej ich wykładni, polegającej na nieprawidłowym przyjęciu, iż w razie przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową nie istnieje toż-samość podmiotów, a w konsekwencji – wadliwe stwierdzenie, iż należy przenieść jedynie część uprawnień z pierwotnej decyzji administracyjnej. Zaznaczył, że choć na gruncie art. 5842 k.s.h. nie można mówić o sukcesji uniwersalnej, to jednak uznać trzeba, iż dochodzi na jego podstawie do „quasi-kontynuacji”. Ponadto sąd pierwszej instancji dopatrzył się naru-szenia art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1072/2009. Zgodnie z art. 5842 k.s.h., spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obo-wiązki przedsiębiorcy przekształcanego (§ 1); spółka przekształcona pozostaje podmiotem OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 12 w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej (§ 2). Z kolei art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1072/2009 przewiduje, że licencje wspólnotowe wydane przed dniem stosowania tego rozporządzenia obowiązują do dnia wygaśnięcia ich ważności. Wyrok Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie skarżącej został jednak uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt […]) uznał, że sąd pierwszej instancji dokonał niewłaściwej wykładni art. 5842 k.s.h., przyjmując, iż przepis ten ma zastosowanie do praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje na podstawie przepisów odrębnych ustaw szczegóło-wych. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał o konstytutywnym charakterze decyzji wydawanej przez organ administracji w trybie określonym w art. 13 ust. 2 u.t.d. oraz obo-wiązku uwzględnienia przez ten organ stanu prawnego z chwili wydawania decyzji o przenie-sieniu uprawnień z licencji. Stwierdził również, że licencja wydana na podstawie przepisów u.t.d. (w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z 2003 r.) przed wejściem Polski do Unii Europejskiej nie stanowiła „licencji wspólnotowej” w rozumieniu przepisów prawa pochod-nego UE, wobec czego w sprawie skarżącej art. 4 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 1072/2009 nie mógł mieć zastosowania. Nie podzielił jednocześnie zarzutu naruszenia za-sady praw słusznie nabytych, albowiem – jak wyjaśnił – po pierwsze, przepisy prawa po-chodnego UE nie przewidywały możliwości udzielenia przedsiębiorcy uprawnień w postaci licencji wspólnotowej na wykonywanie transportu drogowego na okres dłuższy niż 10 lat i spółka powstała z przekształcenia nigdy tego rodzaju praw nie nabyła, a po drugie, w dniu udzielania uprawnień spółce powstałej z przekształcenia organ działający w trybie przewi-dzianym w art. 13 ust. 2 u.t.d. musiał uwzględnić obowiązujący wtedy stan normatywny. 3.4. Na podstawie analizy stanu normatywnego oraz treści rozstrzygnięć organów władzy publicznej wydanych w sprawie, na kanwie której wniesiona została rozpoznawana skarga konstytucyjna, Trybunał stwierdził, że zaskarżony art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. nie stanowił podstawy rozstrzygnięć, które ukształtowały jej sytuację prawną, ani źródła zarzucanego przez skarżącą naruszenia przysługujących jej wolności i praw konstytu-cyjnych (tj. swobody działalności gospodarczej w związku z zasadą ochrony praw słusznie nabytych i prawem do równego traktowania). Przepis ten nie mógł być więc skutecznie uczy-niony przedmiotem kontroli Trybunału w postępowaniu wszczętym przez wniesienie skargi konstytucyjnej, w konsekwencji czego postępowanie przed Trybunałem w zakresie oceny konstytucyjności tego przepisu musiało zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Trybunał stwierdził, że podstawą prawną działania organu administracji (GITD), który rozpoznawał wniosek o przeniesienie uprawnień do wykonywania międzynarodowego trans-portu drogowego na spółkę kapitałową powstałą z przekształcenia formy działalności gospo-darczej prowadzonej uprzednio przez przedsiębiorcę działającego jako osoba fizyczna, był art. 13 ust. 2 u.t.d. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 5 grudnia 2014 r. wprost wskazał, że „podstawę materialnoprawną obu spornych decyzji wydanych przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego stanowi[ł] przepis art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy (…) o transporcie drogowym”. To ten przepis wyznaczał warunki i treść decyzji, jaką mógł podjąć organ w okolicznościach sprawy, na kanwie której wniesiona została skarga konstytucyjna. W szczególności art. 13 ust. 2 u.t.d. uzależnił wydanie pozy-tywnej decyzji od spełnienia przez przedsiębiorcę mającego przejąć uprawnienia wymagań określonych w art. 5a u.t.d. Z kolei art. 5a ust. 1 u.t.d. expressis verbis stanowi, że wykony-wanie międzynarodowego transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji wspólnotowej na zasadach określonych m.in. w rozporządzeniu nr 1072/2009. W myśl art. 4 OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 13 ust. 2 akapit pierwszy przywołanego rozporządzenia, licencja wspólnotowa jest wydawana przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby na okres nie dłuższy niż 10 lat, z możliwością jego przedłużenia. A więc to art. 4 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia, zastosowany na mocy podwójnego odwołania (art. 5a ust. 1 pkt 1 w związku z art. 13 ust. 2 u.t.d.), wyznaczył maksymalny okres ważności licencji wspólnotowej wydawanej w trybie opisanym w art. 13 ust. 3 u.t.d. w sprawie skarżącej. Ani GITD, ani sąd pierwszej instancji nie odnosiły się w swoich rozstrzygnięciach do art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. Zaskarżony w skardze konstytucyjnej przepis został przywołany dopiero w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwie-tnia 2017 r. jako przykład regulacji, która „również” ma służyć dostosowaniu prawa krajowe-go do rozwiązań przyjętych w prawie unijnym. Niezależnie jednak od tego Trybunał stwier-dził, że art. 5 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2013 r. nie mógł być podstawą wydawania decyzji i wyroków kształtujących sytuację prawną skarżącej, gdyż przepis ten nie określa warunków i trybu przenoszenia uprawnień wynikających z licencji w razie przekształcenia formy prowa-dzonej działalności gospodarczej, lecz wyznacza horyzont czasowy ważności licencji na wy-konywanie międzynarodowego transportu drogowego wydanych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2013 r. Nie określa również sytuacji, w których jest konieczne wydanie licencji wspólnotowych. Ustala jedynie konsekwencje wydania licencji wspólnotowej po wej-ściu w życie tej ustawy, a nie zasady przenoszenia uprawnień z licencji – wydanych jeszcze na gruncie poprzedniego stanu prawnego – na podmioty gospodarcze powstałe w wyniku przekształcenia formy prowadzonej działalności gospodarczej. Trybunał zwrócił przy tym uwagę, że po 14 sierpnia 2013 r. właściwe organy admini-stracji mogły wydawać już tylko licencje wspólnotowe jako dokumenty uprawniające do wy-konywania międzynarodowego transportu drogowego (stosownie do treści art. 5a ust. 1 u.t.d. w brzmieniu wynikającym z art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2013 r.). W takich też warun-kach działał GITD, gdy rozpoznawał wniosek spółki M. Volumen L. sp. z o.o. z 16 paździer-nika 2013 r. Organ, który działa w trybie opisanym w art. 13 ust. 2 u.t.d., może – stosownie do art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d. – wydać licencję wspólnotową wyłącznie na zasadach określonych w rozporządzeniu nr 1072/2009, a zatem z uwzględnieniem art. 4 ust. 2 akapit pierwszy tego rozporządzenia, w myśl którego licencja wspólnotowa jest wydawana przez właściwe organy państwa członkowskiego siedziby na okres nie dłuższy niż 10 lat, z możliwością jego prze-dłużenia. Wskazane przepisy wyznaczają rozwiązania odmienne od rozwiązania przewidzia-nego w art. 5842 § 2 in principio k.s.h., które zakłada automatyczne przejście na spółkę po-wstałą z przekształcenia uprawnień wynikających m.in. z licencji, jakie przysługiwały przed-siębiorcy przekształcanemu. 3.5. Drugim przepisem, który skarżąca uczyniła przedmiotem kontroli, był art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009. Przepis ten rzeczywiście miał wpływ na treść rozstrzygnięć organów władzy publicznej, które wyznaczyły sytuację prawną skarżącej, al-bowiem jego uwzględnienie przez GITD – konieczne z uwagi na treść art. 13 ust. 2 w związ-ku z art. 5a ust. 1 pkt 1 u.t.d. – podczas wydawania decyzji w sprawie przeniesienia na spółkę M. Volumen L. sp. z o.o. uprawnień z licencji nr […] skutkowało tym, że okres ważności licencji przyznanej skarżącej został wyznaczony od 31 października 2013 r. do 30 październi-ka 2023 r., a więc z uwzględnieniem 10-letniego, maksymalnego okresu ważności licencji wspólnotowych określonego właśnie w art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1072/2009. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Trybunał nie wykluczał dopuszczalności uczynienia przedmiotem kontroli – w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia skargi konstytucyjnej – aktu prawa pochodnego UE lub jego części. Art. 79 ust. 1 Konstytucji, który wyznacza granice możliwości korzystania z ochrony gwarantowanej procedurą skargi konsty- OTK ZU A/2019 SK 10/19 poz. 54 14 tucji, posługuje się bowiem ogólnym pojęciem „aktu normatywnego”. Niemniej w wyroku pełnego składu z 16 listopada 2011 r., sygn. SK 45/09 (OTK ZU nr 9/A/2011, poz. 97), Try-bunał wyznaczył również warunki, od których uzależnił dopuszczalność kontroli konstytucyj-ności takiego typu aktów normatywnych. Wskazał, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania sposobu naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności i praw, przy czym w wypadku zaskarżenia aktu prawa pochodnego UE obowiązek ten ma charakter „kwa-lifikowany”. „Od skarżącego należy wówczas wymagać, aby wskazując na czym polega naru-szenie jego wolności lub praw, czyli przedstawiając argumenty przemawiające za meryto-ryczną niezgodnością unormowań stanowiących przedmiot skargi z przepisami Konstytucji, równocześnie należycie uprawdopodobnił, że kwestionowany akt pochodnego prawa unijnego istotnie obniża poziom ochrony praw i wolności w porównaniu z tym, który gwarantuje Kon-stytucja. Uprawdopodobnienie to jest koniecznym składnikiem wymagania dokładnego wy-kazania sposobu naruszenia wolności lub praw” (wyrok o sygn. SK 45/09). Trybunał w niniejszym składzie był związany poglądem zaaprobowanym w wyroku pełnego składu o sygn. SK 45/09. Stwierdził przy tym, że skarżąca nie uprawdopodobniła, jakoby rozwiązania prawne przyjęte w rozporządzeniu nr 1072/2009 miały prowadzić do ob-niżenia poziomu ochrony wolności i praw podstawowych przysługujących podmiotom go-spodarczym poniżej standardu, który wyznaczają przepisy Konstytucji. Z uzasadnienia skargi nie wynika również, aby skarżąca kwestionowała samą dopuszczalność ustalenia – na szcze-blu prawa unijnego – maksymalnego terminu ważności licencji wspólnotowych na 10 lat. Trybunał wziął też pod uwagę, że art. 4 ust. 2 akapit pierwszy in fine rozporządzenia nr 1072/2009 – w istocie czyniąc zadość dyrektywie ochrony interesów gospodarczych pod-miotów prowadzących działalność gospodarczą wymagającą uwzględnienia szerszej perspek-tywy czasowej – zakłada możliwość przedłużenia licencji wspólnotowej ponad ten limit, cze-go skarżąca nie dostrzegła, formułując zarzut naruszenia zasady ochrony praw słusznie naby-tych. Z powyższych powodów Trybunał stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie przed Trybunałem w zakresie oceny konstytucyjności art. 4 ust. 2 akapit pierwszy rozporzą-dzenia nr 1072/2009 również musiało zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.