SK 11/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 grudnia 2025 r. Pozycja 130 POSTANOWIENIE z dnia 4 grudnia 2025 r. Sygn. akt SK 11/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafał Wojciechowski – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Michał Warciński Jarosław Wyrembak – sprawozdawca Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 grudnia 2025 r., skargi konstytucyjnej W.S. o zbadanie zgodności: 1) art. 103 § 4 w związku z art. 103 § 6 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. – Pra-wo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177, ze zm.) w zakresie, w jakim obowiązek złożenia zawiadomienia o rozpoczęciu innej działalności ogranicza wolność słowa oraz twórczości artystycznej, a sprzeciw zgłoszony w odniesieniu do złożonego zawiadomienia pozbawia zawiadamiającego wolności słowa, wol-ności twórczości artystycznej oraz wolności nauczania, z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 73 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) art. 103 § 6 ustawy Prawo o prokuraturze w zakresie, w jakim pozbawia zawiadamiającego możliwości odwołania od sprzeciwu zgłoszonego przez prokuratora, do którego skierowano zawiadomienie, mimo że przesłanki sprzeciwu, tj. uznanie, iż przedmiotowe zajęcie przeszkadza w pełnieniu ob-owiązków służbowych prokuratora, przynosi ujmę godności sprawowanego urzędu lub osłabia zaufanie do bezstronności prokuratora, są przesłankami nieostrymi, a sam sprzeciw opiera się na decyzji arbitralnej, z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 2 UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 11 września 2019 r. W.S. (dalej: skarżący), reprezento-wany przez adwokata ustanowionego z wyboru, wystąpił z zarzutem naruszenia gwarantowa-nych konstytucyjnych praw i wolności na tle następującego stanu faktycznego: Jako prokurator w stanie spoczynku, na podstawie art. 103 § 4 ustawy z dnia 28 stycz-nia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 390, ze zm.; dalej: u.p.p.), skarżący zawiadomił Prokuratora Krajowego, że „podejmie działalność literacką w zakresie literatury sensacyjnej, literatury faktu oraz popularyzacji prawa – ze szczególnym uwzględnieniem Konstytucji RP” oraz że „[d]ziałalność ta będzie polegała, między innymi na pisaniu powieści, opowiadań oraz materiałów prasowych, jak również na występowaniu podczas spotkań autorskich, podczas imprez tematycznych i edu-kacyjnych, jak również w mediach itp.”. Dyrektor Biura Kadr Prokuratury Krajowej (dalej: Dyrektor Biura Kadr) poinformo-wał skarżącego, że „pomimo przychylności na taki rodzaj działalności, jej przedmiot został (…) tak szeroko zaproponowany, że nie można w tym zakresie zająć ostatecznego stanowi-ska”. Dyrektor Biura Kadr wskazał jednocześnie, że „podjęcie przez Prokuratura Krajowego decyzji o sprzeciwie lub jego braku (…) będzie możliwe dopiero w momencie przedstawienia (…) szczegółowej informacji o każdej aktywności podjętej w ramach wskazanej (…) działal-ności, w tym o charakterze i rodzaju zajęcia oraz przewidywanym czasie jego trwania”. Dy-rektor Biura Kadr zwrócił także uwagę, że „zawiadomienie to powinno mieć charakter uprzedni i winno być przedstawione w terminie, który umożliwi podjęcie decyzji przed ter-minem rozpoczęcia konkretnie wskazanej formy i rodzaju działalności”. Reprezentujący skarżącego adwokat zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr z ponagle-niem w sprawie wydania decyzji w związku z zawiadomieniem o zamiarze podjęcia dodat-kowej działalności przez skarżącego. W związku z tym Dyrektor Biura Kadr poinformował skarżącego o sprzeciwie zgłoszonym przez Zastępcę Prokuratora Generalnego – Prokuratora Krajowego wobec zamiaru podjęcia działalności „polegającej na publikacji w formie książ-kowej lub prasowej bliżej niesprecyzowanych prac literackich i artykułów oraz ewentualnej przyszłej aktywności związanej z promocją takich publikacji”. Skarżący zakwestionował po-wyższy sprzeciw odwołaniem wniesionym do Ministra Sprawiedliwości – Prokuratora Gene-ralnego. W odpowiedzi na powyższe odwołanie, w piśmie z 19 sierpnia 2019 r. Dyrektor Biu-ra Kadr poinformował skarżącego o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania z uwagi na to, że „[d]ecyzja właściwego prokuratora przełożonego o sprzeciwie wobec zamiaru podjęcia przez prokuratora dodatkowego zatrudnienia, podjęcia innego zajęcia lub sposobu zarobko-wania nie podlega kontroli w drodze odwołania”. W tym stanie rzeczy skarżący wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą kon-stytucyjną, wskazując odpowiedź Dyrektora Biura Kadr z 19 sierpnia 2019 r. jako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżący podniósł w petitum skargi naruszenie gwarantowanej na gruncie Konstytucji wolności wyrażania poglądów oraz rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji) oraz naruszenie wolności twórczo-ści artystycznej (art. 73 Konstytucji) w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ponadto, kwestionowanemu art. 103 § 6 u.p.p. skarżący zarzucił naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do zaskar-żania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). 2. W piśmie z 23 lipca 2020 r. (nr PK VIII TK 18.2020) Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 3 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) z uwagi na niedopuszczalność wydania orze-czenia. Prokurator podniósł, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie zawierało argumentów na niezgodność zaskarżonej regulacji ze wskazanymi wzorcami kontroli oraz że sprowadzone ono zostało do zakwestionowania sposobu stosowania prawa w indywidualnej sprawie skar-żącego. Prokurator wskazał również, że niedopuszczalna jest skarga konstytucyjna, której zarzuty dotyczą przyjętej przez organ wykładni przepisu oraz że w uzasadnieniu skargi nie przedstawiono argumentów za tym, iż wydane wobec skarżącego rozstrzygnięcie odzwiercie-dla jednolitą i konsekwentną praktykę stosowania prawa. Ponadto, w opinii Prokuratora, ograniczenia praw sędziów i prokuratorów podniesione na tle przedmiotowej sprawy pozosta-ją proporcjonalne w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Prokuratora, z uzasadnienia skargi wynika przede wszystkim, że jej przedmiotem nie jest akt normatywny, lecz sposób jego zastosowania w indywidualnej sprawie, skarżący zaś nie wykazał związku merytorycz-nego między treścią normy prawnej a podjętym na jej podstawie rozstrzygnięciem oraz naru-szeniem praw i wolności konstytucyjnych spowodowanym wydaniem tego rozstrzygnięcia. Prokurator podniósł także, że wobec braku możliwości oceny treści zawiadomienia o plano-wanej działalności w brzmieniu przedstawionym przez skarżącego prokuratorowi przełożo-nemu, zarzuty naruszenia przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności przybierają charakter potencjalny, a nie aktualny. Prokurator zauważył także, że z uwagi na pierwotne niedookreślenie zakresu zgłoszenia skarżący bezustannie dysponuje możliwością wystąpienia z zawiadomieniem o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia, a treść roz-strzygnięcia w jego sprawie nie jest ostatecznie przesądzona. 3. W piśmie z 29 kwietnia 2021 r. (nr BAS-WAK-305/20), Sejm przedstawił wyja-śnienia w sprawie wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W ocenie Sejmu, skarga oparta została na polemice z wykładnią zaskarżonego przepisu zastosowaną przez Prokuratora Kra-jowego w indywidualnej sprawie skarżącego. Sejm stanął na stanowisku, że w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej nie przedstawiono argumentów świadczących o tym, iż zastosowana w sprawie wykładania odzwierciedla jednolitą praktykę stosowania prawa. Zdaniem Sejmu, skarżący nie wykazał także, że jego interes prawny ma charakter aktualny, a nie zaś poten-cjalny. Sejm zauważył przy tym, że skarżący nadal może bez przeszkód wystąpić do Prokura-tura Krajowego z ponownym zawiadomieniem w swojej sprawie, precyzyjnie opisując planowane zajęcie dodatkowe lub zatrudnienie, natomiast sposób rozstrzygnięcia nie jest ostatecznie przesądzony. W rezultacie, zarzuty skarżącego mają – w opinii Sejmu – również charakter potencjalny, ponieważ nie odnoszą się do aktualnego naruszenia jego interesu prawnego. Ponadto, Sejm wyraził opinię, że brak sądowej drogi odwoławczej od sprzeciwu prokuratora przełożonego, do którego skierowano zawiadomienie o dodatkowej działalności, stanowi wyraz poszanowania autonomii i odrębności prokuratury. W oparciu o kontekst ba-danej sprawy Sejm wskazał, że jedynie Prokurator Krajowy może być najlepiej uprawniony do oceny zasadności wyrażenia sprzeciwu dla planu podjęcia dodatkowej działalności proku-ratora pod kątem ewentualnej kolizji z jego obowiązkami, godnością sprawowanego urzędu lub zagrożeniem jego bezstronności. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Kwestionowany w petitum skargi konstytucyjnej art. 103 § 4 ustawy z dnia 28 sty-cznia 2016 r. – Prawo o prokuraturze (Dz. U. poz. 177, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2024 r. OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 4 poz. 390, ze zm.; dalej: u.p.p.) stanowi, że o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia, a także o podjęciu innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, prokuratorzy zawiadamiają wła-ściwego prokuratora przełożonego. Ponadto, wskazany związkowo z powyższym przepisem, a także samodzielnie art. 103 § 6 u.p.p. stanowi, że prokurator, do którego kierowane jest za-wiadomienie wymienione w art. 103 § 4, w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania zgłasza sprzeciw wobec podjęcia lub kontynuowania przez prokuratora dodatkowego zatrudnienia, innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, jeżeli uzna, że przeszkadza ono w pełnieniu obo-wiązków służbowych prokuratora, przynosi ujmę godności sprawowanego urzędu lub osłabia zaufanie do bezstronności prokuratora. Kwestionowane przepisy dotyczą zatem następujących kwestii. Po pierwsze, zaskar-żone uregulowania zobowiązują prokuratorów do zawiadamiania prokuratora przełożonego o zamiarze podjęcia dodatkowego zatrudnienia, innego zajęcia lub sposobu zarobkowania, a więc o zamiarze podjęcia każdej dodatkowej działalności poza zakresem sprawowania urzę-du; po drugie, uprawniają prokuratora przełożonego do ocenienia działalności będącej przed-miotem zawiadomienia pod kątem jej wpływu na wypełnianie obowiązków służbowych, li-cowania z godnością urzędu lub zaufania do bezstronności prokuratora; wreszcie po trzecie, mocą kwestionowanych przepisów prokurator przełożony dysponuje możliwością wyrażenia sprzeciwu wobec zamiaru podjęcia określonej w zawiadomieniu działalności dodatkowej, o ile w jego ocenie dochodzi do ziszczenia się którejkolwiek z wyżej wymienionych przesła-nek implikujących zakaz jej podejmowania. Sformułowane w skardze zarzuty dotyczą zaś niezgodności kwestionowanych przepisów z gwarantowaną w Konstytucji wolnością wyraża-nia poglądów oraz rozpowszechniania informacji (art. 54 ust. 1 Konstytucji), wolnością twór-czości artystycznej, badań naukowych oraz ogłaszania ich wyników, wolnością nauczania i korzystania z dóbr kultury (art. 73 Konstytucji) w związku z naruszeniem zasady proporcjo-nalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także niezgodności z konstytucyjnym prawem do spra-wiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, nie-zależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawem do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji). 2. Na każdym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny ustala brak wystąpienia ujemnych przesłanek wydania wyroku, które skutkują obligatoryjnym umorzeniem postępo-wania, co oznacza, że skład orzekający wyznaczony do merytorycznego rozpoznania sprawy nie jest związany wynikiem wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej (zob. np. wyrok z 11 lip-ca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konsty-tucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej jest ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach jednostki określonych w Konstytucji. Merytorycznemu rozpoznaniu mo-że być zatem poddana skarga, w której zakwestionowane są uregulowania wykazujące dwo-jaką kwalifikację. Po pierwsze, zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, stanowiły one podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia wydanego w indywidualnej sprawie. Po drugie, w myśl art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), uczynienie z nich podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie spowodowało niedo-zwoloną ingerencję w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki (zob. np. postanowienie z 17 maja 2017 r., sygn. SK 38/15, OTK ZU A/2017, poz. 39). Ponadto, zgod-nie z art. 77 u.o.t.p.TK, skarga konstytucyjna może być wniesiona po wyczerpaniu drogi prawnej, o ile droga ta jest przewidziana, w ciągu 3 miesięcy od dnia doręczenia skarżącemu prawomocnego wyroku, ostatecznej decyzji lub innego ostatecznego rozstrzygnięcia. Uzasad-nienie skargi winno zatem nie tylko przedstawiać argumenty uprawdopodabniające niezgod-ność między kwestionowanym przepisem a unormowaniem wynikającym ze wskazanego OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 5 w petitum wzorca kontroli, lecz także wykazywać wyczerpanie drogi prawnej w celu uzyska-nia ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie skarżącego. Na etapie rozpoznania merytorycznego Trybunał umarza zaś postępowanie ze względu na niedopuszczalność wyda-nia wyroku w razie stwierdzenia niespełnienia któregokolwiek z warunków formalnych skargi konstytucyjnej. 3. Mając na względzie powyższe, Trybunał ustalił, że w oparciu o kwestionowane w badanej skardze przepisy dotyczące nałożonego na prokuratorów obowiązku zawiadamia-nia o zamiarze podjęcia działalności dodatkowej, metodą powierzchownie i abstrakcyjnie nakreślonych zamiarów skarżący dążył w istocie do uzyskania blankietowej zgody prokurato-ra przełożonego na podjęcie niemal dowolnej aktywności w szeroko pojmowanych sferach działań, w nieograniczonym zakresie i czasie. W okolicznościach badanej sprawy nie sposób jednocześnie przyjąć, że odpowiedź udzielona skarżącemu o pozostawieniu bez rozpoznania odwołania od sprzeciwu prokuratora przełożonego stanowiła ostateczne rozstrzygnięcie spra-wy w rozumieniu art. 77 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie osta-teczne rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności podjęcia określonej działalności dodatkowej z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 103 § 6 u.p.p. Z analizy stanu faktycznego wynika bowiem, że odpowiedź, której w toku postępowania domagał się skarżą-cy, udzielona została po bezskutecznym wezwaniu go do usunięcia braku formalnego zawia-domienia złożonego w trybie art. 103 § 4 u.p.p., a polegającego na zbyt ogólnikowym opisie planowanej działalności dodatkowej. W tym kontekście, brak ustosunkowania się przez skar-żącego do wskazań prokuratora przełożonego wzbudza zastrzeżenia co do skuteczności zaini-cjowania postępowania w przedmiocie dopuszczalności podjęcia działalności dodatkowej z uwagi na wady formalne zawiadomienia. Niemniej Trybunał ustalił, że prokurator przełożo-ny odmówił skarżącemu wydania zgody na działalność dodatkową wobec braku możliwości odniesienia się do treści wniesionego zawiadomienia, z powodu nieusunięcia wskazanej skar-żącemu wady formalnej w zakresie określenia planowanej działalności. Trybunał zauważył jednocześnie, że w wezwaniu skarżącego do precyzyjnego określenia planowanej aktywności literackiej i edukacyjnej, prokurator przełożony wstępnie poinformował o „przychylności na taki rodzaj działalności”, a więc o potencjalnym braku przeszkód prawnych dla jej podjęcia. Jednocześnie zaznaczył, że zajęcie ostatecznego stanowiska w przedmiotowej sprawie „bę-dzie możliwe dopiero w momencie przedstawienia (…) szczegółowej informacji o każdej aktywności podjętej w ramach wskazanej (…) działalności, w tym o charakterze i rodzaju zajęcia oraz przewidywanym czasie jego trwania”. Trybunał ustalił, że na tym etapie postę-powania w sprawie oceny dopuszczalności planowanej działalności dodatkowej inicjatywa znalazła się po stronie skarżącego. Wyrażony w dalszej kolejności sprzeciw wobec podjęcia działalności dodatkowej nie wynikał więc z jej oceny pod kątem przesłanek, o których mowa w kwestionowanym w skardze art. 103 § 6 u.p.p., lecz z braku reakcji ze strony skarżącego na wezwanie do sprecyzowania zawiadomienia, co skutkowało brakiem wydania ostatecznej decyzji oddziałującej na przysługujące skarżącemu i konstytucyjnie chronione prawa i wolno-ści. Z tego względu nie sposób podzielić przekonania wynikającego z uzasadnienia badanej skargi, że w związku ze sprzeciwem prokuratora przełożonego skarżący poniósł negatywne konsekwencje procesowe, z uwagi na ujemną ocenę treści zawiadomienia o planowanej dzia-łalności dodatkowej z punktu widzenia przesłanek, o których mowa w art. 103 § 6 u.p.p. W tym kontekście stwierdzić należy, że uzasadnienie skargi nie uprawdopodobniło narusze-nia sfery konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności przez zastosowanie kwestionowa-nych przepisów, w szczególności w zakresie naruszenia wskazanej w petitum wolności wyra-żania poglądów oraz rozpowszechniania informacji lub wolności twórczości artystycznej. Z powyższych względów Trybunał stwierdził również, że skarżący nie wykazał dowodów na wyczerpanie drogi prawnej, ponieważ sprawa, na tle której sformułowana została skarga kon- OTK ZU A/2025 SK 11/20 poz. 130 6 stytucyjna, pozostaje nierozstrzygnięta co do istoty, uzyskanie zaś rozstrzygnięcia jest dla skarżącego wciąż możliwe. W tym względzie Trybunał podzielił stanowisko Prokuratora Ge-neralnego, że z uwagi na pierwotne niedookreślenie zakresu zawiadomienia skarżący bezu-stannie dysponuje możliwością wniesienia zawiadomienia o zamiarze podjęcia dodatkowej działalności, a treść rozstrzygnięcia w jego sprawie nie jest ostatecznie przesądzona. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdził, że przedstawiona Trybunałowi do rozpoznania skarga kon-stytucyjna jest przedwczesna, ponieważ merytoryczna ocena konstytucyjności kwestionowa-nych w niej przepisów jest niedopuszczalna wobec braku ostatecznego rozstrzygnięcia indy-widualnej sprawy skarżącego przez właściwy organ władzy publicznej. Zgodnie z art. 77 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji, dopiero ostateczne rozstrzygnięcie sprawy skarżącego może stanowić przyczynek do rozważań w zakresie ewentualnego naruszenia konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności w trybie rozpoznania skargi konstytucyjnej. 4. W kwestii wyrażonych w skardze zarzutów niezgodności art. 103 § 6 u.p.p. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, uwagę Trybunału zwrócił pogląd wyrażony w stanowisku Sejmu, że brak drogi odwoławczej od sprzeciwu na podjęcie działalności dodatkowej przez prokura-tora, jako wyraz poszanowania autonomii prokuratury, pozostaje w zgodzie z gwarantowa-nymi konstytucyjnie prawami i wolnościami jednostki oraz że wynika on z założenia, iż wy-łącznie Prokurator Krajowy pozostaje najlepiej uprawniony do oceny zasadności wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej, konkretnej, dodatkowej działalności zawiadamiającego o niej prokuratora ze względu na kolizję z obowiązkami, nielicowanie z godnością sprawowanego przez prokuratora urzędu lub zagrożeniem dla jego bezstronności. W okolicznościach badanej sprawy Trybunał doszedł jednak do przekonania, że ocena zarzutów zawartych w przedmio-towej skardze pod kątem zgodności art. 103 § 6 u.p.p. z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji mo-głaby nastąpić tylko w warunkach spełnienia formalnych przesłanek dopuszczalności meryto-rycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, Trybunał postanowił jak w sentencji.