SK 11/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 16 stycznia 2023 r. Pozycja 13 POSTANOWIENIE z dnia 23 listopada 2022 r. Sygn. akt SK 11/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Mariusz Muszyński Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r., skargi konstytucyjnej S.W. o zbadanie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.), w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. 25 lutego 2021 r. skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 2 ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze jest niezgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Skarżący wniósł też o zwrot kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że członkowie jego rodziny złożyli w okresie od stycznia 2012 r. do maja 2013 r. wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości w okresie obowiązywania art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie grun-tów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266, ze zm.; dalej: u.o.g.r.l.). Brak roz-patrzenia wniosków w terminach wynikających z k.p.a. doprowadził do zmiany brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Przepis ten obowiązywał bez ustalenia okresu przejściowego, który pozwalałby przez pewien okres stosować przepisy przejściowe. Wójt musiał zatem go bez-względnie stosować w jego aktualnym brzmieniu w toku postępowania prowadzonego od 26 maja 2013 r. Skarżący wystąpił do wójta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla zabu-dowy usługowo-magazynowo-produkcyjnej plus biuro dla inwestycji, dla której nie jest wy-magane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Wójt decyzją odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skarżący wystąpił z ponagleniem w związku z bezczynnością wójta dotyczącą postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, które to ponaglenie Sa-morządowe Kolegium Odwoławcze w dwóch postanowieniach uznało za nieuzasadnione ze względu na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją umarzającą postępo-wanie. Skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) na przewlekłość prowadzenia postępowania przez wójta w sprawie zakończonej decyzją umarza-jącą postępowanie. Wniósł też o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. WSA wyrokiem z 3 kwietnia 2019 r., stwierdził, że wójt do-puścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępo-wania nie wiązało się z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę oraz orzekł odnośnie do kosztów postępowania. Od wyroku WSA wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 17 listopada 2020 r. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę oraz orzekł o kosztach po-stępowania. NSA wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu admini-stracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Skarga do sądu administracyj-nego została złożona przez skarżącego po zakończeniu postępowania administracyjnego zai-nicjowanego jego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Z tego względu NSA przyjął, że wniesiony przez skarżącego środek zaskarżenia jest niedopuszczalny. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 15 czerwca 2021 r. skarżący zo-stał wezwany do usunięcia braków formalnych. W piśmie z 28 czerwca 2021 r. skarżący uzu-pełnił braki formalne skargi konstytucyjnej. Wyjaśnił, że zaskarżone w skardze przepisy ro-zumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu NSA z 17 listopada 2020 r. naruszają przysługujące mu prawo do sądu poprzez ograniczenie możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszko-dowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.; dalej: k.c.). Trybunał Konstytucyjny, postanowieniem z 4 listopada 2021 r., sygn. Ts 71/21, odmówił na-dania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nadał dalszy bieg skardze w zakresie konstytucyjności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumianych w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu admi-nistracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 3 jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Podstawą prawną wniesienia przez skarżącego skargi na przewlekłe prowadzenie po-stępowania w sprawie wydania warunków zabudowy przez wójta był art. 53 § 2 p.p.s.a. Przewiduje on możliwość wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie po-stępowania w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje na możliwość wniesienia skargi na przewlekłość w każdym czasie po złożeniu ponaglenia. Działanie to nie jest uzależnione od uprzedniego złożenia po-naglenia na określonym etapie postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego, możliwe jest złożenie ponaglenia po zakończeniu po-stępowania administracyjnego. Działanie takie miałoby na celu uzyskanie przedsądu przez osobę poszkodowaną na skutek powstania przewlekłości postępowania pozwalającego jej na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zaprezentowanym w postanowieniu, w związku z któ-rym została wniesiona skarga konstytucyjna, ponaglenie można było złożyć jedynie w toku postępowania, tj. przed jego zakończeniem. Pogląd ten został wywiedziony w oparciu o wy-kładnię systemową art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a., w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, wskazany wyżej przepis rozumiany w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzo-nego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze prowadzi do naruszenia prawa do sądu poprzez ograniczenie osobie poszkodowanej przez przewlekłe prowadzenie postępo-wania administracyjnego możliwości procesowych uzyskania przedsądu niezbędnego do wy-stąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 k.c. Jeżeli szkoda została wyrządzona przez niewydanie orzeczenia lub decyzji, gdy obowiązek ich wydania przewiduje przepis prawa, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu niezgod-ności z prawem niewydania orzeczenia lub decyzji, chyba że przepisy odrębne stanowią ina-czej. Przyjęte przez NSA rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nieprawidłowe i prowadzi do ograniczenia postępowań, w których skarżący ma możliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c. W ocenie skarżącego, zaprezentowane w treści zaskarżonego orzeczenia rozumienie przesłanek dopuszczających skuteczne złożenie skargi na przewlekłość postępowania jest nie-prawidłowe. Prowadzi ono bowiem do ograniczenia postępowań, w których skarżący ma mo-żliwość uzyskania prejudykatu pozwalającego mu na wystąpienie z roszczeniem z art. 4171 § 3 k.c. W treści uzasadnienia skarżący podkreślał, że postanowienie NSA naruszyło art. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. W sprawie chodziło o ograniczenie postępowania sądowego w kontekście możliwości uzyskania przez skarżącego prejudykatu. 2. Prokurator Generalny w piśmie z 4 lutego 2022 r. wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w odniesieniu do wzorców kontroli istnieje rozbieżność między ujęciem wynikającym z petitum skargi a jej uzasadnieniem. W szczegól-ności nie jest jasne, czy określone wzorce kontroli skarżący powołuje jako wzorce samoistne, czy związkowe. Uwaga ta dotyczyła w szczególności art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skar-żący nie powołał się w skardze konstytucyjnej na żadne prawa i wolności wywiedzione bez-pośrednio z zasady demokratycznego państwa prawnego. Nie zawarł też wystarczającego uzasadnienia dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 4 Prokurator Generalny stwierdził, że spośród wzorców powołanych przez skarżącego samodzielną podstawę skargi konstytucyjnej może stanowić wyłącznie art. 45 ust. 1 Konsty-tucji. Ponadto zwrócił uwagę, że skarżący nie wyjaśnił, jaki aspekt prawa do sądu został naru-szony kwestionowaną w sprawie normą prawną. Prokurator Generalny wywiódł, że ograni-czenie prawa do sądu odnosi się do prawa dostępu do sądu cywilnego, mogącego orzec o od-szkodowaniu. Orzeczenie prejudycjalne, zapadłe w toku postępowania ze skargi na przewle-kłość postępowania, jest jednym z prejudykatów, które umożliwiają zainicjowanie procesu cywilnego. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym zostało jednak zainicjowane w związku z ostatecznym orzeczeniem sądu administracyjnego, a nie sądu powszechnego. Wobec tego wydanie wyroku w sprawie jest niedopuszczalne. Ewentualnie – zdaniem Prokuratora Generalnego – można byłoby przyjąć, że skarżący zakwestionował w skardze ograniczenie prawa do sądu administracyjnego, poprzez wprowa-dzenie przez kwestionowaną normę ograniczenia czasowego do wniesienia do organu admini-stracji publicznej ponaglenia – co warunkuje prawo do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania do sądu administracyjnego. W tym zakresie skarżący nie przedstawił jednak stosownego uzasadnienia. Braki pisma procesowego, zwłaszcza w odniesieniu do uzasadnienia związku kwe-stionowanych norm ze wskazanymi wzorcami kontroli stanowią argument za umorzeniem postępowania. 3. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 26 stycznia 2022 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną o stwierdzenie przez Trybunał Konsty-tucyjny, że art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę-powania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) rozumiany w ten spo-sób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postę-powania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze, jest nie-zgodny z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. Wobec tego, że nadanie skardze konstytucyjnej biegu nie przesądza dopuszczalno-ści orzekania w danej sprawie, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania (zob. np. postanowienia TK z: 19 października 2010 r., sygn. SK 8/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 94; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76; 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69; 10 lipca 2018 r., sygn. SK 5/17, OTK ZU A/2018, poz. 46). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna-łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne-go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 5 wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wnie-sienia skargi konstytucyjnej określa ustawa z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Wymogi formalne pisma procesowego, jakim jest skarga, określa art. 53 tej usta-wy. Zgodnie z Konstytucją, skargę może wnieść jedynie podmiot, który jest objęty ochro-ną wynikającą z wolności i praw konstytucyjnych (tj. przede wszystkim określonych w roz-dziale II Konstytucji). Ustrojodawca, przyjmując wąski model skargi konstytucyjnej, przesą-dził o tym, że przedmiotem skargi mogą być ustawa lub inny akt normatywny (albo jego czę-ści, tj. przepisy i normy prawne), w oparciu o które sąd albo organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach lub obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Skarga konstytucyjna nie może być zatem środkiem weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia wyda-nego w sprawie skarżącego, w tym nie może być instrumentem weryfikacji sposobu zastoso-wania określonych norm przez te organy w konkretnej sprawie. Przyjęcie innego założenia uczyniłoby z Trybunału sąd w rozumieniu Konstytucji. Taka wykładnia byłaby sprzeczna z istotą tej instytucji, wynikającą z Konstytucji, która wyraźnie odróżnia w ramach władzy sądowniczej sądy i trybunały i przypisuje im różne znaczenia (zob. wyrok TK z 24 listopada 2021 r., sygn. K 6/21, OTK ZU A/2022, poz. 9). Wobec tego należy przypomnieć, że niedo-puszczalna jest skarga konstytucyjna na stosowanie prawa, czyli skarga, której zarzuty doty-czą nieprawidłowej subsumcji dokonanej przez sąd czy też wadliwości argumentacji sformu-łowanej w ostatecznym orzeczeniu. Skarga konstytucyjna jest środkiem subsydiarnym, co przejawia się w tym, że można ją wnieść dopiero po wyczerpaniu zwykłej drogi prawnej (skarga jest składana w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym przez właściwy organ w oparciu o kwestionowane normy prawne). Skarga może dotyczyć jedynie naruszenia konstytucyjnych wolności i praw, a to znaczy, że skarżący musi, składając skargę, uprawdopodobnić to naruszenie i wskazać jako wzorzec kontroli konkretne przepisy konstytucyjne dotyczące wolności i praw. W związku z tym zarzut skargi musi polegać na wskazaniu, w jaki sposób normy, na podstawie których zostało wydane ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego, narusza-ją konstytucyjne przepisy o prawach człowieka. W przeciwieństwie do pytania prawnego, ani przepisy konstytucyjne, ani ustawowe nie wymagają, by wykazać związek między ewentualnym rozstrzygnięciem Trybunału Kon-stytucyjnego a dalszym losem sprawy skarżącego. Podobnie bowiem jak inne postępowania przed Trybunałem, także postępowania zainicjowane skargą konstytucyjną są prowadzone w interesie publicznym i mają na celu realizację zasady konstytucjonalizmu i zapewnienie hierarchicznej zgodności prawa. Możliwość zastosowania po wyroku TK o niekonstytucyjności, art. 190 ust. 4 Konsty-tucji, jest pośrednią konsekwencją działalności orzeczniczej Trybunału. Należy podkreślić, że z instytucji, o której mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, można skorzystać nie tylko w wy-padku wyroków wydanych w ramach postępowań zainicjowanych skargami konstytucyjnymi. Dopuszczalność skargi konstytucyjnej nie może być zatem uzależniona od powodze-nia skorzystania przez skarżącego z możliwości wznowienia postępowania. W takim wypad-ku dopuszczalne byłyby bowiem tylko skargi konstytucyjne, w których Trybunał Konstytu-cyjny orzekałby o niezgodności danej normy z konstytucyjnymi wolnościami i prawami. Ta-kie ujęcie stanowiłoby zaś niedopuszczalne zawężenie instytucji skargi konstytucyjnej, której istota wynika z Konstytucji. 3. Analizując dopuszczalność skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie, należało stwierdzić, że skarżący zakwestionował normę prawną wywiedzioną z przepisów p.p.s.a. w związku z przepisami k.p.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 6 przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu pona-glenia do właściwego organu. W świetle art. 52 § 2 p.p.s.a., przez wyczerpanie środków za-skarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarże-nia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skarżący zakwestionował konstytucyjność normy, która została wywiedziona z przy-toczonych wyżej i pozostających ze sobą w związku przepisów p.p.s.a. oraz k.p.a. Zgodnie z tą normą, warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania, prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły zarzuca się w skardze. Wy-żej wskazana norma została zastosowana przez NSA przy wydawaniu postanowienia w spra-wie skarżącego. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedmiot kontroli został wskazany w spra-wie poprawnie. Jeśli chodzi o wzorce kontroli, to należało zgodzić się z Prokuratorem Generalnym, że nie wszystkie z nich mogły zostać powołane z niniejszej sprawie. Skarżący nie mógł przywo-łać art. 2 Konstytucji jako samoistnego wzorca kontroli, gdyż nie wyjaśnił, jakie wolności czy prawa konstytucyjne wywodzi z tego przepisu. Ponadto nie wskazał, na ile korzysta z treści zasady demokratycznego państwa prawnego, by wzmocnić argumentację dotyczącą uzasad-nienia treści prawa do sądu. Skarżący nie wyjaśnił, jakie znaczenie w niniejszej sprawie miał art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności nie przeprowadził testu proporcjonalności. Jedy-nym wzorcem, który mógłby być w sprawie rozważony był zatem art. 45 ust. 1 Konstytucji, choć i w tym wypadku wyjaśnienia skarżącego nie były dostateczne. Trybunał Konstytucyjny uznał, że choć w analizowanej sprawie można było zrekon-struować zakres zaskarżenia tj. przedmiot kontroli i wzorce kontroli, to ustalenie to nie było jednak wystarczające, by rozpoznać skargę konstytucyjną merytorycznie. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjną wnosi się na zasadach okre-ślonych w ustawie. To znaczy, że pełny kształt tej instytucji można zrekonstruować dopiero po rozpoznaniu ustawowych zasad wniesienia skargi. Ważnym przepisem w tym zakresie jest art. 53 u.o.t.p.TK. Wśród wymogów pisma procesowego, jakim jest skarga konstytucyjna należy zwrócić uwagę na art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, zgodnie z którym skarga konstytucyj-na, zawiera uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub wskazanym konstytucyjnym prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Sformułowanie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez skarżącego krytyki oraz nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą Konstytucji wyrażającą okre-śloną wolność lub prawo człowieka. Skarżący musi zatem wyjaśnić, w jaki sposób kwestio-nowana norma narusza konkretne wzorce kontroli (zob. np. postanowienie TK z 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Nie może być to jedynie zestawienie wyjaśnień o treści normy i o treści wzorca w oparciu o wcześniejsze orzecznictwo i literaturę. Należy przy tym pamiętać, że w warunku tym nie chodzi o wyjaśnienie, w jaki sposób wyrok Trybunału Konstytucyjnego wpłynie na realizację wolności i praw skarżącego. Obowiązkiem skarżącego jest uprawdopodobnienie bezpośredniego i konkretnego na-ruszenia wzorców kontroli przez normę, a nie przez akt stosowania prawa wydany na podsta-wie tej normy. Uzasadnienie nie może się sprowadzać do przytoczenia treści odpowiedniego przepisu Konstytucji (zob. np. postanowienia TK z: 25 października 1999 r., sygn. SK 22/98, OTK ZU nr 6/1999, poz. 122; 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 1 lutego 2017 r., sygn. SK 38/14, OTK ZU A/2017, poz. 2). OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 7 Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, analizowana skarga nie spełnia ustawowego warunku z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Z uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz pisma uzupełniającego braki formalne z 28 czerwca 2021 r. wynika, że – w ocenie skarżącego – kwestionowana przez niego norma narusza przysługujące mu prawo do sądu w ten sposób, że ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu po-wszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360; dalej: k.c.). Oprócz powtarzającego się sformułowania, że skarga narusza prawo do sądu i przyto-czenia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego ogólnie prawa do sądu i relacji między art. 45 ust. 1 a art. 77 ust. 2 Konstytucji, skarżący nie wyjaśnił, na czym polega naru-szenie kwestionowaną normą wskazanego wzorca kontroli. Za uzasadnienie nie można uznać powtarzającej się frazy, że norma ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędne-go do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 4171 § 3 k.c. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że skarżący nie może w trybie skargi konstytucyj-nej dochodzić prawa do sądu objętego innym postępowaniem niż to, które jest regulowane kwestionowanymi normami prawnymi. Skoro skarżący zakwestionował przepisy postępowania przed sądami administracyj-nymi w związku z postępowaniem administracyjnym, zarzuty dotyczące prawa do sądu mu-szą dotyczyć tego postępowania. Tymczasem główną przyczyną złożenia skargi jest brak możliwości uzyskania prejudykatu przed sądem administracyjnym, który mógłby być wyko-rzystany w postępowaniu odszkodowawczym na podstawie art. 4171 § 3 k.c. Skarżący w ża-den sposób nie uprawdopodobnił, że kwestionowana norma narusza jego prawo do sądu ad-ministracyjnego. Nie wyjaśnił związku kwestionowanej normy z naruszeniem prawa do sądu administracyjnego w żadnym z aspektów wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W szcze-gólności nie wskazał, na czym miałoby polegać zamknięcie prawa do sądu administracyjne-go. Gdyby skarżący chciał podnieść określone zarzuty, to powinien wskazać inne wzorce kontroli (w szczególności art. 77 ust. 1 Konstytucji jako prawo do odszkodowania za bez-prawne działanie organu władzy publicznej) albo uruchomić postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym dopiero po wystąpieniu o odszkodowanie w oparciu o art. 4171 § 3 k.c. i uzyskaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie w postępowaniu cywilnym. Zatem mimo właściwego przedstawienia w petitum skargi konstytucyjnej przedmiotu i wzorca kontroli, argumentacja skarżącego w rzeczywistości dotyczy sposobu zastosowania prawa przez NSA, a nie niekonstytucyjności normy, w oparciu o którą wydano postanowie-nie. Wskazane okoliczności powodują, że wydanie wyroku w niniejszej sprawie jest nie-dopuszczalne, a postępowanie należało umorzyć. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 8 Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 11/22 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda-nie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. SK 11/22. 1. Trybunał Konstytucyjny umorzył 23 listopada 2022 r. postępowanie w sprawie sygn. SK 11/22. Wydanie postanowienia o umorzeniu budzi poważne wątpliwości co do kie-runku rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, jak i co do sposobu procedowania nad sprawą. Wobec powyższego, nie mogłem poprzeć orzeczenia. Uważam, że sprawę należało rozstrzy-gnąć merytorycznie. Jest ona identyczna jak sprawa SK 8/22 w każdym wymiarze (skarżący, wzorce konstytucyjne, przedmiot kontroli, problem konstytucyjny). Dlatego aktualne pozosta-ją moje zarzuty co do błędów merytorycznych przedstawione w zdaniu odrębnym do posta-nowienia Trybunału w sprawie sygn. SK 8/22. 2. Sprawa o sygn. SK 11/22 należy również do grupy kilkudziesięciu spraw wniesio-nych do Trybunału na przełomie 2021 i 2022 r., w których ten sam skarżący (S.W.) lub jego żona domagają się zbadania konstytucyjności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) rozumianego w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewle-kłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów kodeksu postępowania admini-stracyjnego jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. W tej sytuacji aktualne pozostają zarzuty dotyczące procedowania nad skargą, jakie podniosłem w zdaniu odrębnym do sprawy sygn. SK 15/22. Zdanie odrębne sędziego TK Andrzeja Zielonackiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2022 r., sygn. akt SK 11/22 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 23 listopada 2022 r. (sygn. SK 11/22) oraz do jego uzasadnienia. I Nie zgadzam się ze stanowiskiem Trybunału, że w niniejszej sprawie zachodziła pod-stawa do umorzenia postępowania na zasadzie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. W mojej ocenie OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 9 należało merytorycznie rozpoznać skargę konstytucyjną oraz wydać wyrok w przedmiocie zarzutu niezgodności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że „wa-runkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowa-nia, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Nie zgadzam się z tezą zawartą w cz. II pkt 2 akapit czwarty oraz pkt 3 akapit siódmy uzasadnienia postanowienia, że skarżący – składając skargę konstytucyjną – musi uprawdo-podobnić naruszenie konstytucyjnych praw podmiotowych. Elementy konstrukcyjne skargi konstytucyjnej w sposób zamknięty zostały unormo-wane w art. 53 uotpTK, który in extenso stanowi, co następuje: „1. Skarga konstytucyjna zawiera: 1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do które-go skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powoła-niem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego; 5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1; 6) informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. 2. Do skargi konstytucyjnej dołącza się: 1) wyrok, decyzję lub inne rozstrzygnięcie wydane na podstawie przepisu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1; 2) wyroki, decyzje lub inne rozstrzygnięcia potwierdzające wyczerpanie drogi praw-nej, o której mowa w art. 77 ust. 1; 3) pełnomocnictwo szczególne”. Żaden przepis zawarty w zacytowanym artykule nie wymaga od podmiotu wnoszące-go skargę konstytucyjną uprawdopodobnienia naruszenia w jego sprawie konstytucyjnych wolności lub praw. Skarżący ma tylko przedstawić i uzasadnić zarzut niezgodności z Konsty-tucją, który – jego zdaniem – ma miejsce, a to od oceny Trybunału Konstytucyjnego zależy włącznie, czy tenże zarzut okaże się trafny (zasadny). III Odnośnie do stanowiska Trybunału przedstawionego w cz. II pkt 3 akapit trzeci uza-sadnienia postanowienia zwracam uwagę, że: – po pierwsze – niektóre zasady wywodzone z art. 2 Konstytucji mogą stanowić „sa-modzielne” wzorce kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną (zob. wyroki OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 10 pełnego składu TK z 8 grudnia 1999 r., sygn. SK 19/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 161 oraz z 26 lipca 2006 r., sygn. SK 21/04, OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 88, a także wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144; 14 września 2001 r., sygn. SK 11/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 166; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; 9 czerwca 2003 r., sygn. SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51; 25 maja 2004 r., sygn. SK 44/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 46; 29 sierpnia 2006 r., sygn. SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94; 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11, OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 37 oraz 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 26/16, OTK ZU A/2020, poz. 69); – po drugie – z uzasadnienia skargi konstytucyjnej wyraźnie wynika, iż skarżący po-wołał art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji w celu wzmocnienia zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej (z uzasadnienia skargi: „Posiłkowanie się art. 2 Konstytucji RP jest także o tyle istotne w niniejszej sprawie, że wywiedziono z niego również termin bezpieczeństwa prawnego (pewności, zaufania do państwa i przyjmowanego przez nie prawa), gdyż warunkuje ono stabilność prawomocnych orzeczeń sądowych” – s. 10; „zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika z braku podstaw do postawienia zarzutu na-ruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z kwestią wyłączenia w drodze ustawy możliwości prowadzenia określonego postępowania sądowego a jedynie z jego ograniczeniem w kontekście możliwości uzyskania przez Skarżące-go prejudykatu” – s. 10-11). Tym samym w niniejszej sprawie „wzorcem głównym” był art. 45 ust. 1 Konstytucji, a zasady wywodzone z art. 2 i art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej mia-ły charakter „wzorców pomocniczych”. IV Nie zgadzam się ze stwierdzeniem Trybunału, że uzasadnienie skargi konstytucyjnej nie spełniało wymogu z art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK (cz. II pkt 3 akapit ósmy zdanie pierwsze uzasadnienia postanowienia). Jest to wprawdzie kwestia ocenna – uzależniona od składu, który rozpatruje konkretną sprawę, co oznacza, że tak samo uzasadniona skarga konstytucyjna dla jednego składu orze-kającego będzie spełniać wymóg ustawowy, a dla innego nie. Pytanie jednak: od którego momentu uzasadnienie będzie „bezwzględnie” czynić zadość art. 53 ust. 1 pkt 3 uotpTK? W mojej ocenie Trybunał powinien brać pod uwagę zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu; objętość uzasadnienia jest zaś rzeczą wtórną, która nie powinna ważyć na niekorzyść merytorycznego rozpatrzenia skargi. Uważam, że przedstawiony przez skarżącego problem prawny został należycie wyło-żony w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej (s. 7-11) oraz uzupełniającym ją piśmie proceso-wym z 28 czerwca 2021 r. Choć uzasadnienie skargi było zwięzłe, nie znaczy to, że nie zawierało elementów koniecznych do jej merytorycznego rozpoznania. Przeciwnie – wska-zywało ważny problem prawny i przedstawiało istotne informacje na poparcie wątpliwości konstytucyjnych. Trybunał mógł więc – w oparciu o przedstawioną przez skarżącego argu-mentację oraz na podstawie art. 68 uotpTK – wydać wyrok w niniejszej sprawie. V 1. Za błędne uważam stwierdzenia Trybunału, iż: – „[z] uzasadnienia skargi konstytucyjnej oraz pisma uzupełniającego braki formalne […] wynika, że – w ocenie skarżącego – kwestionowana przez niego norma narusza przysłu-gujące mu prawo do sądu w ten sposób, że ogranicza mu możliwość uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu powszechnego pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodo- OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 11 wania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego” (cz. II pkt 3 akapit ósmy zdanie drugie uzasadnienia postanowienia); – „skarżący nie może w trybie skargi konstytucyjnej dochodzić prawa do sądu objęte-go innym postępowaniem niż to, które jest regulowane kwestionowanymi normami prawnymi” (cz. II pkt 3 akapit dziesiąty uzasadnienia postanowienia); – „[s]koro skarżący zakwestionował przepisy postępowania przed sądami administra-cyjnymi w związku z postępowaniem administracyjnym, zarzuty dotyczące prawa do sądu mu-szą dotyczyć tego postępowania. Tymczasem główną przyczyną złożenia skargi jest brak moż-liwości uzyskania prejudykatu przed sądem administracyjnym, który mógłby być wykorzystany w postępowaniu odszkodowawczym” (cz. II pkt 3 akapit 11 uzasadnienia postanowienia). W sprawie SK 11/22 skarżący kwestionował obowiązek wniesienia ponaglenia na or-gan administracyjny, który jest bezczynny lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, zanim zostanie wszczęte postępowanie przed sądem administracyjnym ze skargi na bezczyn-ność lub przewlekłość postępowania administracyjnego. Jego zdaniem taki warunek sine qua non rozpoznania merytorycznego skargi przez sąd administracyjny narusza określone w skar-dze konstytucyjnej zagwarantowane przez ustrojodawcę normy prawnopodmiotowe jednostki („należy wskazać, [że] na skutek nieprawidłowej wykładni art. 53 § 2b p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 37 § 1 i 3 k.p.a. zaprezentowanej w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego […] doszło do naruszenia jego prawa do sądu. Przyjęto w nim bo-wiem, że: (…) warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekło-ści postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób prze-wlekły kwestionuje się w skardze” – s. 11 uzasadnienia skargi; „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze a nie po jego zakończeniu, które to stanowisko zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu” – s. 2 pisma procesowego). Skarżący nie kwestionował natomiast samej konstrukcji prejudykatu (jako takiego), wymaganego w regulacji cywilnego postępowania odszkodowawczego. 2. Niezależnie od powyższego muszę również zwrócić uwagę, że gdyby przyjąć opty-kę Trybunału, to i tak umorzenie postępowania w oparciu argumenty przedstawione w cz. II pkt 3 akapity dziewiąty, dziesiąty i jedenasty uzasadnienia jest chybione. Należy zauważyć, że w wyroku z 18 kwietnia 2019 r. o sygn. SK 21/17 (OTK ZU A/2019, poz. 19) Trybunał Konstytucyjny dopuścił – w oparciu o konstytucyjne prawo do sądu – kontrolę przepisów procedury administracyjnej pod kątem ich wpływu na dopuszczal-ność uruchomienia cywilnego postępowania odszkodowawczego, to tym bardziej dopusz-czalna jest kontrola przepisów procedury administracyjnej oraz sądowoadministracyjnej w zakresie, w jakim przekładają się na ewentualne postępowanie przed sądem cywilnym w przedmiocie odszkodowania za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny. VI Na koniec uważam za błędne stwierdzenie Trybunału, że „argumentacja skarżącego w rzeczywistości dotyczy sposobu zastosowania prawa przez NSA, a nie niekonstytucyjności normy, w oparciu o którą wydano postanowienie” (cz. II pkt 3 akapit trzynasty in fine uza-sadnienia postanowienia). Po pierwsze bowiem – mimo że przedmiotem skargi konstytucyjnej jest przepis pra-wa, to nie można w niej jednak kwestionować zgodności z Konstytucją ustawy lub innego OTK ZU A/2023 SK 11/22 poz. 13 12 aktu normatywnego w oderwaniu od aktów stosowania prawa w indywidualnej sprawie. Skarga konstytucyjna nie jest środkiem abstrakcyjnej kontroli zgodności z Konstytucją i aby skarżący mógł skutecznie zakwestionować tę zgodność, najpierw sąd lub organ administracji publicznej musi wydać ostateczne orzeczenie w jego sprawie i to z zastosowaniem kwestio-nowanej regulacji. Warunkiem koniecznym merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyj-nej jest więc określenie zaskarżonego przepisu, na podstawie którego sąd lub organ admini-stracji publicznej orzekł ostatecznie o konstytucyjnych wolnościach lub prawach albo obo-wiązkach skarżącego. Nie można zatem uznać – in abstracto –kwestionowania przez skarżą-cego wykładni przepisu dokonanej w jednostkowej sprawie za tzw. skargę na stosowanie prawa (zob. np. 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19, OTK ZU A/2021, poz. 54). Po drugie – Trybunał, twierdząc że skarga dotyczyła aktu stosowania prawa, nie przedstawił żadnej argumentacji w tym zakresie. Z powyższych przyczyn zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego.