SK 12/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 stycznia 2021 r. Pozycja 2 WYROK z dnia 15 grudnia 2020 r. Sygn. akt SK 12/20* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Piotr Pszczółkowski Wojciech Sych Michał Warciński Andrzej Zielonacki – sprawozdawca, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 grudnia 2020 r., skargi konstytucyjnej Fundacji […] o zba-danie zgodności: 1) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że „sprawa bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozstrzygnięciu otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia przez organizację pozarządową punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie wchodzi w zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej (nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej)”, z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospoli-tej Polskiej, 2) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumianych w ten sposób, że „(brak) roz-strzygnięcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego kon-kursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi (bez)czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy administracyjne”, z art. 45 ust. 1 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego kon- * Sentencja została ogłoszona dnia 21 grudnia 2020 r. w Dz. U. poz. 2299. OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 2 kursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyj-nymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację za-dania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku pu-blicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej z 27 marca 2019 r. (wniesionej do Trybunału 29 marca 2019 r. – data nadania) Fundacja […] (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność: 1) art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozumianego w ten sposób, że „sprawa bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozstrzygnię-ciu otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia przez organizację pozarządową punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie wchodzi w zakres sądowej kontroli działalności administra-cji publicznej (nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej)”, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumianych w ten sposób, że „(brak) rozstrzygnięcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi (bez)czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy admini-stracyjne”, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fak-tycznym: Prezydent Miasta W. (dalej: organ) ogłosił otwarty konkurs nr […] na powierzenie or-ganizacjom pozarządowym prowadzenia na terenie W. punktów nieodpłatnej pomocy praw-nej. Konkurs powiązany był z przyznaniem dotacji ze środków publicznych, jako zadanie pu-bliczne zlecone przez administrację rządową. Skarżąca złożyła ofertę konkursową, jednak organ nie rozstrzygnął konkursu ofert i nie dokonał w tym zakresie żadnej czynności kończącej procedurę konkursową. Skarżąca wniosła wówczas skargę na brak rozstrzygnięcia (bezczynność organu) do Wojewódzkiego Sądu Ad-ministracyjnego w W., która została odrzucona postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. (sygn. akt […]). Skarga kasacyjna od tego orzeczenia została oddalona przez Naczelny Sąd Admini-stracyjny – Izbę Ogólnoadministracyjną w postanowieniu z 14 marca 2019 r. (sygn. akt […]). OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 3 W ocenie sądów administracyjnych obu instancji żądanie skarżącej nie miało charakte-ru administracyjnoprawnego, a sprawa nie podlegała kontroli sądowoadministracyjnej. 1.2. Zdaniem skarżącej art. 1 oraz art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – w związku ze sposobem ich interpretacji przez sądy administracyjne – naruszają prawo do sądu administracyjnego zagwarantowane w art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. 2. Postanowieniem z 25 czerwca 2019 r. o sygn. Ts 49/19 (OTK ZU B/2020, poz. 106) Trybunał Konstytucyjny: 1) odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym ba-dania zgodności: a) art. 1 p.p.s.a, rozumianego w ten sposób, że „sprawa bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozstrzygnięciu otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia przez organizację pozarządową punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie wchodzi w zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej (nie stanowi sprawy sądowoadmini-stracyjnej)”, z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji, b) art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumianych w ten sposób, że „(brak) rozstrzygnięcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi (bez)czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy admini-stracyjne”, z art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji; 2) nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej w pozostałym zakresie. Na punkt 1 powyższego rozstrzygnięcia skarżąca w przepisanym terminie wniosła za-żalenie, które nie zostało uwzględnione przez Trybunał postanowieniem z 15 stycznia 2020 r. o sygn. Ts 49/19 (OTK ZU B/2020, poz. 107). 2. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 3 lutego 2020 r. skarga konsty-tucyjna została zarejestrowana pod sygn. SK 12/20. 3. Pismem z 5 marca 2020 r. (znak: V.510.33.2020.TS) Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 4. W piśmie z 30 lipca 2020 r. (sygn. akt PK VIII TK 19.2020) stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Try-bunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK) wobec niedopuszczal-ności wydania orzeczenia. 5. W piśmie procesowym z 14 września 2020 r. skarżący odniósł się do stanowiska Prokuratora Generalnego. 6. W piśmie z 8 października 2020 r. (znak: BAS-WAK-306/20), w imieniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o umo-rzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK ze względu na niedopuszczalno-ści wydania wyrku. OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 4 II Stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunał może rozpoznać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejaw-nym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwaga ogólna. Na wstępie Trybunał przypomina, że model skargi konstytucyjnej, przyjęty w polskim porządku prawnym, ma przede wszystkim na celu eliminację z systemu prawnego niekonsty-tucyjnych norm, co odróżnia ten środek prawny od skargi wnoszonej do sądu konstytucyjne-go, będącej instrumentem konstytucyjnej korekty rozstrzygnięć indywidualnych (np. w Niem-czech). Wskazana cecha charakterystyczna skargi ujawnia się przede wszystkim w tym, że ostateczne rozstrzygnięcie nie jest bezpośrednim przedmiotem oceny konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny. Kontrola Trybunału koncentruje się tu na normach leżących u pod-staw tego rozstrzygnięcia. Inicjujący kontrolę konstytucyjności normy w trybie skargowym musi spełnić wszystkie przesłanki wymagane dla kontroli abstrakcyjnej, a także musi się legi-tymować ostatecznym rozstrzygnięciem własnej, konkretnej sprawy, w której doszło do naru-szenia jego konstytucyjnego prawa podmiotowego, przy czym źródłem naruszenia musi być zastosowanie niekonstytucyjnej normy. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny opowiadał się wyraźnie za „publicznym” charakterem swoich rozstrzygnięć wydawanych w ramach kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną, polegającym na sui generis „oderwaniu” przedmiotu rozstrzygnięcia od sprawy, która legła u podstaw rozpoznania skargi. W wyroku z 21 maja 2001 r. o sygn. SK 15/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 85) Trybunał wskazał bowiem, że „rozpoznając skargę, rozstrzyga (…) o zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Orzeczenie [jego] zaś tylko pośrednio dotyczy sprawy indywidualnej skarżącego w tym sensie, iż rozstrzyga o dopusz-czalności stosowania określonego aktu normatywnego. Orzeczenie rozstrzygające meryto-rycznie skargę konstytucyjną ma więc niewątpliwie walor ogólny, jest skuteczne erga omnes; ma moc powszechnie obowiązującą (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Ustalenie przez TK niezgod-ności aktu normatywnego z Konstytucją powoduje eliminację takiego aktu z porządku praw-nego, a więc konsekwencje dotyczące nie tylko skarżącego, ale również innych uczestników obrotu prawnego”. Z kolei w wyroku z 24 października 2007 r. o sygn. SK 7/06 (OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108) Trybunał w pełnym składzie podkreślił, że „[z] uwagi na swe charakterystyczne cechy konstrukcyjne, skarga konstytucyjna służy w polskim systemie prawnym w pierwszym rzędzie ochronie konstytucyjności porządku prawnego, natomiast eliminacja z obrotu niekon-stytucyjnych rozstrzygnięć indywidualnych dokonuje się tylko w ramach regulacji następstw orzeczenia o niekonstytucyjności. (…) Stwierdzenie niekonstytucyjności przez Trybunał Kon-stytucyjny powinno prowadzić w możliwie szerokim zakresie do usunięcia niekonstytucyjno-ści także w odniesieniu do opartych na niekonstytucyjnej normie rozstrzygnięć indywidual-nych. Należy bowiem nie tylko dbać o to, aby w obrocie prawnym nie pozostawały niekonsty-tucyjne normy, ale także należy eliminować ich skutki”. OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 5 2. Kwestie formalne. 2.1. Uwaga wprowadzająca. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skut-kująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skar-dze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności. Podkreślić również należy, że składu rozpoznającego sprawę in merito nie wiąże stanowisko zajęte w postanowieniu Trybunału o nadaniu dalszego biegu skardze konstytucyjnej lub po-stanowieniu o uwzględnieniu zażalenia skarżącego na postanowienie w przedmiocie odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej (por. np. wyrok pełnego składu TK z 25 wrze-śnia 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz powołane tam orzecznictwo). 2.2. Ustalenie, że skarga konstytucyjna spełnia wymóg ustawowy odnośnie do jej uzasadnienia. 2.2.1. W swoim stanowisku – odnosząc się do uzasadnienia skargi konstytucyjnej – Prokurator Generalny podniósł, iż „[w] niniejszej sprawie skarga konstytucyjna nie odpowia-da wymogom formalnym warunkującym jej merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Kon-stytucyjny”, albowiem „[z] treści art. 53 ust. 1 pkt 2 otpTK [ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK)] wynika, że na skarżącym ciąży obowiązek wskazania, jakie konstytucyjne prawa i wolności zostały naruszone, a także określenia, w jaki sposób te prawa i wolności doznały uszczerbku na skutek wydania na podstawie zaskarżonych przepi-sów ostatecznego rozstrzygnięcia. Jednocześnie konieczne jest wykazanie bezpośredniego związku pomiędzy treścią kwestionowanych norm a naruszeniem przysługujących skarżące-mu konstytucyjnych praw i wolności, czyli uprawdopodobnienie, że naruszenie praw było wynikiem określonego sformułowania kwestionowanej regulacji, której zarzucana jest nie-konstytucyjność”. Jako podstawę dla powyższego stanowiska Prokurator Generalny podał rzekomy fragment z punktu 2.2 części II uzasadnienia postanowienia TK z 8 lipca 2013 r. o sygn. P 11/11 (OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 91) w brzmieniu: „Skarżący «zobowiązany jest przedstawić proces myślowy, jaki doprowadził [go – przyp. wł.] do sformułowania zarzutu niezgodności zaskarżonych przepisów ze wskazanymi wolnościami i prawami (…) Obejmuje to w szczególności dokonanie wykładni przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli i wykładni przepisów wskazanych jako wzorzec kontroli, tj. ustalenie wynikających z nich norm prawnych. Następnie konieczne jest porównanie tych norm i wykazanie, że zachodzi między nimi niezgodność»”. 2.2.2. Trybunał uznaje argumentację Prokuratora Generalnego za niezasadną. 2.2.2.1. W pierwszej kolejności Trybunał zwraca uwagę Prokuratorowi Generalnemu, że punkt 2.2 części II uzasadnienia postanowienia z 8 lipca 2013 r. o sygn. P 11/11 brzmi in extenso: „Art. 193 Konstytucji stanowi, że «Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konsty-tucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowany-mi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem». Unormowanie to zostało powtórzone w art. 3 ustawy o TK [tj. ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK z 1997 r.)]. W orzecznictwie Trybunału OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 6 Konstytucyjnego utrwalone jest, że powołane przepisy formułują trzy przesłanki, które łącznie warunkują dopuszczalność przedstawienia pytania prawnego. Są to przesłanki: a) podmiotowa – pytanie prawne może przedstawić jedynie sąd, rozumiany jako państwowy organ wymiaru sprawiedliwości; b) przedmiotowa – przedmiotem pytania prawnego może być wyłącznie ocena zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynaro-dowymi lub ustawą; c) funkcjonalna – wystąpienie z pytaniem jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy od odpowiedzi na nie zależy rozstrzygnięcie konkretnej sprawy toczącej się przed sądem pytającym (zob. postanowienia TK z 6 lutego 2007 r., sygn. P 33/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 14, cz. II, pkt 2 uzasadnienia oraz z 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 17/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 30, cz. II, pkt 3.1 uzasadnienia). Najpełniej specyfikę pytania prawnego oddaje przesłanka funkcjonalna (zob. postano-wienie TK z 26 lipca 2012 r., sygn. P 17/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 95, cz. II, pkt 3 uza-sadnienia, a także R. Hauser, Instytucja pytań prawnych do Trybunału Konstytucyjnego, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 41-42). Wymóg istnienia zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnię-ciem sprawy toczącej się przed sądem determinuje charakter pytania prawnego jako środka tzw. konkretnej kontroli konstytucyjności. W każdym przypadku pytanie prawne musi pozo-stawać w ścisłym związku z rozstrzyganiem indywidualnej sprawy, na tle której zostało przedstawione. Tym samym art. 193 Konstytucji wyklucza inicjowanie przez sądy abstrakcyj-nej kontroli konstytucyjności lub przedstawiania pytań prawnych w istocie zmierzających do uzyskania wykładni zakwestionowanego przepisu. W związku z powyższym art. 32 ust. 3 ustawy o TK [z 1997 r.] przewiduje, że sąd zwracający się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego zobowiązany jest do wskazania, w jakim zakresie odpowiedź na pytanie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w związku z którą pytanie zostało postawione, czyli wykazania przesłanki funkcjo-nalnej pytania prawnego. Na sądzie stawiającym pytanie prawne ciąży tym samym powinność stosownego do charakteru sprawy odrębnego wskazania, w jaki sposób zmieniłoby się roz-strzygnięcie sądu w zawisłej przed nim sprawie, gdyby określony przepis prawny utracił moc obowiązującą wskutek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o jego niezgodności z Kon-stytucją. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że wymaganie określone w art. 32 ust. 3 ustawy o TK ma charakter bezwzględnie wiążący (zob. wyrok z 7 listopada 2005 r., sygn. P 20/04, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 111, cz. III, pkt 1 uzasadnienia oraz postanowienie z 27 marca 2009 r., sygn. P 10/09, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 40, cz. II, pkt 1.5 uzasadnie-nia). Zarazem Trybunał Konstytucyjny, jako organ działający na podstawie i w granicach pra-wa (art. 7 Konstytucji), ma kompetencję w zakresie oceny, czy sąd prawidłowo wykazał speł-nienie przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko, że wymóg określony w art. 32 ust. 3 ustawy o TK [z 1997 r.] powinien być respektowany ze szczególną starannością, gdy związek pytania prawnego z rozstrzygnięciem sprawy nie jest oczywisty (zob. M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 315). W razie niespełnienia wymagania przewidzianego w art. 32 ust. 3 ustawy o TK, o ile brak ten nie zostanie usunięty w sposób prawem przewidziany, postępowanie konstytucyjne ulega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK [z 1997 r.] ze względu na niedopuszczalność wydania wyro-ku”. Początkowa część przedstawionego przez Prokuratora Generalnego cytatu (poprzedza-jąca trójkropek w nawiasie) w ogóle nie pojawia się ani w punkcie 2.2 części II, ani w jakim-kolwiek innym fragmencie uzasadnienia postanowienia o sygn. P 11/11. Z kolei druga część przedmiotowego cytatu to pogląd M. Wiącka z jego monografii pt. Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, i stanowi fragment OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 7 większej wypowiedzi Trybunału w punkcie 2.3 części II uzasadnienia postanowienia o sygn. P 11/11, odnoszącej się – nota bene – do oceny przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego Sądu Rejonowego w Kielcach. Trybunał Konstytucyjny stwierdził wówczas, co następuje: „Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy o TK [z 1997 r.], «Wniosek albo pytanie prawne po-winny odpowiadać wymaganiom dotyczącym pism procesowych, a ponadto zawierać: 1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny, 2) określenie kwestiono-wanego aktu normatywnego lub jego części, 3) sformułowanie zarzutu niezgodności z Kon-stytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu norma-tywnego, 4) uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie». W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że pytanie prawne powin-no wyraźnie określać zarzut niezgodności kwestionowanych przepisów z Konstytucją, w tym wskazywać przedmiot i zakres pytania, odpowiednie wzorce kontroli oraz mieścić należycie sformułowane uzasadnienie zarzutów (zob. postanowienie TK z 30 czerwca 2009 r., sygn. P 34/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 101, cz. II, pkt 1.3 uzasadnienia). W literaturze trafnie podnosi się, że «sąd powinien w uzasadnieniu pytania prawnego przedstawić proces myślowy, jaki doprowadził go do tezy (czy wątpliwości) o niezgodności stosowanej normy z regulacją nadrzędną. Obejmuje to w szczególności dokonanie wykładni przepisów wskazanych ja-ko przedmiot kontroli i wykładni przepisów wskazanych jako wzorzec kontroli, tj. usta-lenie wynikających z nich norm prawnych, a następnie porównanie tych norm i wyka-zanie, że zachodzi między nimi niezgodność» [podkr. wł. – TK] (M. Wiącek, Pytanie praw-ne…, s. 312). Na sądzie pytającym spoczywa ciężar udowodnienia niezgodności przedmiotu zaskarżenia z powołanymi wzorcami konstytucyjnymi. Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że uzasadnienie pytania prawnego powin-no być wyczerpujące, a sformułowane zarzuty powinny zostać poparte stosownymi do ich charakteru dowodami (art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK [z 1997 r.]). Spełnienie tego wymaga-nia nie powinno powodować trudności, albowiem pytanie prawne zostaje postawione w zwią-zku z określonymi wątpliwościami, które sąd powziął w procesie stosowania prawa, a które to wątpliwości sąd uznał za na tyle poważne, że wymagają interwencji Trybunału Konstytucyj-nego. Wątpliwości te powinny zostać rozwinięte w uzasadnieniu pytania prawnego. W razie niespełnienia wymagań przewidzianych w art. 32 ust. 1 ustawy o TK [z 1997 r.], o ile braki nie zostaną usunięte w sposób prawem przewidziany, postępowanie konstytu-cyjne ulega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK [z 1997 r.] ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku”. 2.2.2.2. W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 2 uotpTK skarga konstytucyjna zawiera – verba legis – „wskazanie, która konstytucyjna wol-ność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone”. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego rozpatrywana skarga konstytucyjna takie wska-zanie w sposób wyraźny zawiera, o czym bezsprzecznie świadczy następujący fragment jej uzasadnienia: „W sytuacji braku kontroli sądowoadministracyjnej nad brakiem rozstrzygnięcia otwartego konkursu przez prezydenta miasta (bezczynność, brak czynności), jakie powinno przyjąć formę zarządzenia w przedmiocie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert na powie-rzenie zadania publicznego prowadzenia punktów udzielania nieodpłatnej pomocy prawnej, skarga konstytucyjna czyni przedmiotem indywidualnej kontroli przed TK normatywny dyso-nans pomiędzy pojęciem sprawy na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 184 zd. 1 Konstytucji, a użytym w art. 1 upsa [p.p.s.a.] dookreśleniem «sprawy sądowoadministracyjne» oraz w art. 3 ust. 2 pkt 4) w zw. z pkt 8) upsa [p.p.s.a.] (bez)«czynności z zakresu administra-cji publicznej» – zawężony ustawowy zakres pojęcia (bez)«czynności z zakresu administracji publicznej», niekoherentny z zakresem pojęcia konstytucyjnego «sprawy» obejmującego nie- OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 8 wątpliwie swym zakresem spory prawne na gruncie prawa publicznego pomiędzy monokra-tycznymi organami jednostek samorządu terytorialnego (prezydent miasta) a organizacją po-zarządową uczestnicząca w otwartym konkursie na powierzenie realizacji zadania publiczne-go”. 2.2.2.3. Na marginesie należy zwrócić również uwagę, że o dopuszczalności orzekania merytorycznego w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną nie decyduje objętość jej uza-sadnienia, lecz zasadność (trafność) poruszonego przez skarżącego problemu (zob. np. wyrok TK z 27 października 2015 r., sygn. SK 9/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 151 – wydany wskutek rozpoznania niespełna sześciostronicowej skargi konstytucyjnej). Trybunał Konsty-tucyjny jest zaś obowiązany samodzielnie uzasadnić określone rozstrzygnięcie, nie ogranicza-jąc się do weryfikacji stanowisk uczestników postępowania, co wynika z niekwestionowanej na gruncie naszej kultury prawnej zasady iura novit curia oraz normy wyrażonej w art. 69 ust. 1 uotpTK, nakazującej Trybunałowi w toku postępowania zbadać wszystkie istotne oko-liczności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. 2.2.3. Podsumowując, rozpatrywana skarga konstytucyjna spełnia kryteria, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 2 uotpTK, a tym samym nie zachodzi podstawa do umorzenia po-stępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. 2.3. Problem konstytucyjny sformułowany w rozpatrywanej skardze konstytu-cyjnej. W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła problem niemożności poddania kontroli sądowoadministracyjnej braku rozstrzygnięcia przez organ władzy publicznej (in casu: organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego) w przedmiocie otwartego konkursu ofert na powierzenie realizacji zadania publicznego (in casu: prowadzenia punktów nieodpłatnej po-mocy prawnej). Zdaniem skarżącej postępowanie konkursowe prowadzone przez organ w ra-mach otwartego konkursu dotyczącego zadania publicznego jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej, a zatem rozstrzygnięcie albo jego brak w tym przedmiocie powinno podlegać kontroli sądu administracyjnego. 2.4. Przedmiot kontroli oraz częściowe umorzenie postępowania. 2.4.1. W rozpatrywanej skardze konstytucyjnej przedmiotem zaskarżenia uczyniono: – art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), rozumiany w ten sposób, że „sprawa bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego w rozstrzygnięciu otwartego konkursu na powierzenie prowadzenia przez organizację pozarządową punktu nieodpłatnej pomocy prawnej nie wchodzi w zakres sądowej kontroli działalności administracji publicznej (nie stanowi sprawy sądowoadministracyjnej)”; – art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumiane w ten sposób, że „(brak) rozstrzygnięcia przez organ jednostki samorządu terytorialnego otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego nieodpłatnej pomocy prawnej nie stanowi (bez)czynności z zakresu administracji publicznej podlegającej kontroli przez sądy admini-stracyjne”. 2.4.2. Artykuł 1 p.p.s.a., począwszy od uchwalenia tej ustawy i jej ogłoszenia w Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ma następujące brzmienie: „Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie są-dowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowo-administracyjne)”. OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 9 Artykuł 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na mocy art. 71 pkt 1 w związku z art. 260 in principio ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administra-cji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, ze zm.), od 1 marca 2017 r. ma następujące brzmienie: „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (…) 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem ak-tów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w usta-wie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (…), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (…), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (…), oraz postępowań, do których mają zasto-sowanie przepisy powołanych ustaw”. Artykuł 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na mocy art. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjny-mi (Dz. U. poz. 658), od 15 sierpnia 2015 r. ma następujące brzmienie: „Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (…) 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a”. Przepisy te nie zostały dotąd zmienione, w związku z czym za punkt odniesienia przy orzekaniu w niniejszej sprawie Trybunał przyjmuje ich brzmienie z tekstu jednolitego p.p.s.a., ogłoszonego w Dz. U. z 2019 r. poz. 2325. 2.4.3. Trybunał zwraca uwagę, że art. 1 p.p.s.a. (dotyczący zakresu obowiązywania tej ustawy) zawiera jedynie definicję legalną sprawy sądowoadministracyjnej. Jest to sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz każda inna sprawa, do której sto-suje się przepisy p.p.s.a. na podstawie odrębnych ustaw. Jak zauważa się w doktrynie, wymie-niony przepis charakteryzuje tę sprawę pod względem materialnym przez pojęcie kontroli administracji publicznej jako jej podstawowy przedmiot; to określenie podstawowe „jest do-pełnione elementem formalnym, jaki stanowi odesłanie do ustaw odrębnych przekazujących jeszcze inne sprawy do postępowania sądowoadministracyjnego” (J. Borkowski, Ustawy o dwuinstancyjnym sądownictwie administracyjnym, cz. 1, „Monitor Prawniczy” nr 7/2003, s. 346). Zakres właściwości sądów administracyjnych został natomiast określony w art. 3 p.p.s.a.; w § 2 tego artykułu ustawodawca dokonał taksatywnego wyliczenia kategorii spraw, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej. Z uzasadnień zapadłych wobec skarżącej orzeczeń sądów administracyjnych obu in-stancji – wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego – wynika w sposób niebudzący wątpli-wości, iż norma prawna zamykająca prawo do żądania sądowoadministracyjnej kontroli roz-strzygnięć w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego została wywiedziona w drodze interpretacji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Implikowało to zaś niedopuszczal-ność wniesienia skargi na bezczynność organu władzy publicznej na zasadzie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. 2.4.4. Zgodnie z art. 67 ust. 1 uotpTK Trybunał przy orzekaniu jest związany granica-mi wniosku, pytania prawnego lub skargi. Na gruncie art. 66 ustawy o TK z 1997 r. – którego treść w nieco zmienionej formie stylistycznej powtarza art. 67 ust. 1 uotpTK – Trybunał wielokrotnie wskazywał (np. w wyro-ku z 29 października 2002 r., sygn. P 19/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 67), że w europej- OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 10 skiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, w myśl której podstawowe znaczenie w tej materii ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (por. także wyrok TK z 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50). Podobne stanowisko TK zajął też w wyroku pełnego składu z 19 lutego 2003 r. o sygn. P 11/02 (OTK ZU nr 2/A/2003, poz. 12), stwierdzając, że na pytanie prawne sądu składa się cała wyrażająca je treść, a w peti-tum pytania prawnego następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie głównych w tym względzie wzorców kontroli. Na istotę pytania prawnego składają się bo-wiem zarówno treści wyrażone w petitum pytania prawnego, jak i te, które znajdują się w uza-sadnieniu do niego. Wspomnianą zasadę Trybunał zwykł stosować również w sprawach wszczętych skar-gami konstytucyjnymi, a – co istotniejsze – w wyroku z 8 lipca 2002 r. o sygn. SK 41/01 (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51) wyrażony został pogląd, że zasada falsa demonstratio non nocet znajduje zastosowanie nie tylko w odniesieniu do norm stanowiących przedmiot kontro-li, ale również do norm prawnych stanowiących podstawę kontroli. Stanowisko to zostało podtrzymane m.in. w wyrokach TK z: 6 marca 2007 r. o sygn. SK 54/06 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 23), 13 marca 2007 r. o sygn. K 8/07 (OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 26), 2 września 2008 r. o sygn. K 35/06, OTK ZU nr 7/A/2008, poz. 120) i 24 lutego 2009 r. o sygn. SK 34/07 (OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10) oraz – już na gruncie uotpTK – w wyroku TK z 20 grudnia 2017 r. o sygn. SK 37/15 (OTK ZU A/2017, poz. 90). Zdaniem Trybunału w obecnym składzie przywołane wyżej poglądy znajdują zastoso-wanie odnośnie do rozpatrywanej skargi konstytucyjnej. 2.4.5. W związku z powyższym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie powinny być: – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia or-ganu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania pu-blicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst pierwotny: Dz. U. Nr 96, poz. 813, ze zm.; obo-wiązujący tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1057; dalej: ustawa z 2003 r.); – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z 2003 r. 2.4.6. Ponieważ rozstrzygnięcie Trybunału w przedmiocie konstytucyjności art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. będzie mieć wpływ na zakres kognicji sądów administracyjnych, a przez to położenie prawne skarżącej (i innych podmiotów w podobnej sytuacji), orzekanie w przed-miocie konstytucyjności art. 1 p.p.s.a. jest zbędne i postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 uotpTK. 2.5. Ustalenie, że skarga konstytucyjna nie jest w istocie skargą na stosowanie prawa. 2.5.1. Niezależnie od ustaleń poczynionych w punkcie 2.4 tej części uzasadnienia, na-leży rozważyć, czy w niniejszej sprawie nie zakwestionowano aktu stosowania prawa. 2.5.2. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w kontekście hierarchicznej zgodności z Konstytucją są wyłącznie akty normatywne. Trybu-nał Konstytucyjny co do zasady nie ocenia stosowania prawa i nie ma charakteru sui generis „instancji weryfikującej” ostateczne orzeczenia sądowe czy ostateczne rozstrzygnięcia orga-nów administracji publicznej. Trybunał nie ma także kompetencji do dokonywania powszech-nie wiążącej interpretacji prawa, ponieważ jest przede wszystkim sądem prawa, a nie sądem faktów. W konsekwencji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie ocena hie-rarchicznej zgodności aktów normatywnych. Jednostka może zatem przedstawić Trybunałowi OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 11 Konstytucyjnemu skargę konstytucyjną co do zgodności aktu normatywnego z przepisami Konstytucji, które wyrażają (kreują) wolności lub prawa człowieka i obywatela (por. np. po-stanowienie TK z 27 maja 2015 r., sygn. Ts 71/14, OTK ZU nr 5/B/2015, poz. 451 oraz wy-rok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). Praktyka stosowania prawa, w tym również ta wadliwie ukształtowana, zasadniczo pozostaje zatem poza zakresem kontroli Trybunału Kon-stytucyjnego. Wyjątek w tym względzie stanowi sytuacja, w której dochodzi do utrwalenia, ustabilizowania i upowszechnienia określonego sposobu rozumienia danego przepisu w prak-tyce jego stosowania, a tym samym do nadania mu przez organy stosujące prawo określonego znaczenia. W takim przypadku przedmiotem kontroli konstytucyjności jest norma prawna dekodowana z danego przepisu zgodnie z ustaloną praktyką (zob. np. postanowienia TK z 4 grudnia 2000 r., sygn. SK 10/99, OTK ZU nr 8/2000, poz. 300 i 21 września 2005 r., sygn. SK 32/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 95 oraz wyroki TK z 3 października 2000 r., sygn. K 33/99, OTK ZU nr 6/2000, poz. 188 i 31 marca 2005 r., sygn. SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29). Ujawnienie takiej zależności pomiędzy sferą stanowienia i stosowania prawa wymaga jednakże każdorazowo stwierdzenia, czy w istocie rzeczy mamy do czynienia z taką właśnie powtarzalną i powszechną metodą wykładni określonego przepisu (por. posta-nowienie TK z 16 marca 2010 r., sygn. SK 57/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 31 oraz wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15).2.5.3. Trybunał zauważa, że w orzecznictwie sądo-woadministracyjnym zarysował się pogląd, wedle którego niedopuszczalna jest skarga doty-cząca otwartego konkursu w przedmiocie realizacji zadania publicznego. W postanowieniu z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11 (CBOSA) Naczel-ny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustawa z 2003 r. nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ admi-nistracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa z 2003 r. – zdaniem tego Sądu – nie zawiera także przepisu szczególne-go w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., który przewidywałby kontrolę realizowaną przez sąd ad-ministracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, prawomocnym postanowieniem z 17 września 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 475/15 (CBOSA), odrzucił skargę na rozstrzy-gnięcie organu władzy publicznej w sprawie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd przyjął, że konkurs ogłoszony przez organ, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w za-kresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministra-cyjnej. Zatem zarządzenie organu z 25 lutego 2015 r., stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu – nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicz-nej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie bę-dąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego – nie podlega ko-gnicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyj-nego, to Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania organu w toku przeprowadzonego konkursu. W prawomocnych postanowieniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Po-znaniu z 6 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 22/18 (CBOSA) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 28 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 418/18 (CBOSA) uznano, że otwarty konkurs ofert ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się istotnie ze zobowiązaniem przekazania na rea-lizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową, ale nie można jej OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 12 traktować jako dofinansowania działalności organizacji pożytku publicznego, czy też dofinan-sowania projektu. Konkurs ofert nie służy więc „przyznaniu wsparcia” czy „dofinansowaniu”, lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Z tych względów nie ma podstaw do uznania, że organ władzy publicznej, rozstrzygając przedmiotowy konkurs, oddziałuje w sposób władczy na uprawnienia lub obowiązki wynika-jące z przepisów ustawy (sprawa nie ma zatem charakteru sprawy z zakresu administracji pu-blicznej). 2.5.4. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że skarga konstytucyjna nie może zostać uznana jako skierowana przeciwko indywidualnemu aktowi stosowania prawa, a zatem nie występuje w tym przypadku przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. 2.6. Dopuszczalność orzekania przez Trybunał mimo możliwości prokonstytucyj-nej wykładni zaskarżonych przepisów. 2.6.1. W swoim stanowisku Prokurator Generalny podniósł, że z uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 25 listopada 2013 r., sygn. akt I OPS 12/13 (CBOSA) „wynika, że w orzecznictwie NSA istnieje taka interpretacja przepisów art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 8) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., która dopuszcza sądową kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie bezczynności dotyczącej rozstrzygnięcia sprawy, której charakter pozo-staje materialnie cywilnoprawny – a taki charakter ma postępowanie w przedmiocie wyłonie-nia organizacji pożytku publicznego i zawarcia z nią umowy cywilnoprawnej na prowadzenie punktów nieodpłatnej pomocy prawnej”. 2.6.2. W pierwszej kolejności – dla porządku – należy zauważyć, że sentencja powo-łanej wyżej uchwały brzmi następująco: „W sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bez-czynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oraz w związku z art. 184 Konstytucji RP”. Ponadto judykat ten został wydany na tle postępowania odwoławczego dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego (a więc – z wyraźnej woli usta-wodawcy – swoistego stosunku cywilnoprawnego pomiędzy osobą fizyczną lub prawną a jed-nostką samorządu terytorialnego), zaś rozpatrywana sprawa odnosi się do postępowania kon-kursowego w przedmiocie realizacji zadania publicznego (w którym dysponuje się środkami publicznymi). 2.6.3. W dalszej kolejności należy przypomnieć, że w wyroku z 22 maja 2019 r. o sygn. SK 22/16 (OTK ZU A/2019, poz. 48) Trybunał Konstytucyjny uznał, że umorzenie postępowania z powodu możliwości zastosowania prokonstytucyjnej wykładni byłoby zasad-ne jedynie w ramach tzw. kontroli abstrakcyjnej, oderwanej od konkretnego stanu faktyczne-go. Jak wskazał bowiem „[i]nstytucja skargi konstytucyjnej immanentnie jest z kolei związana z określonym stanem faktycznym i ostatecznym orzeczeniem, rozstrzygającym konkretną sprawę skarżącego. Umorzenie postępowania z powodu niejednolitości orzecznictwa albo możliwości prokonstytucyjnej wykładni zaskarżonego przepisu czyni skargę konstytucyjną w znacznym zakresie instytucją dysfunkcjonalną. Nawet jeżeli wykładnia zaskarżonego prze-pisu jest niejednolita, istnieją co najmniej dwa równorzędne nurty jego interpretacji albo na-wet jeżeli przepis można interpretować prokonstytucyjnie, to punktem wyjścia dla oceny OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 13 zgodności przepisu z Konstytucją powinien być ten przepis w ujęciu ostatecznego orzeczenia rozstrzygającego sprawę skarżącego. Co więcej, należy tak przyjmować także wtedy, gdy ostateczne orzeczenie w sprawie prezentuje nową, zupełnie nieznaną interpretację przepisu, odbiegającą od utrwalonej i jednolitej wykładni. Konstatacja, że sąd mógł przyjąć za swoją powszechnie akceptowaną wykładnię, a w związku z tym postępowanie należy umorzyć, daje skarżącemu co najwyżej satysfakcję w sferze symbolicznej. Skarga konstytucyjna z założenia ma być natomiast instytucją gwarantującą wymierną ochronę praw i wolności konstytucyj-nych. Wykładnia przepisu, nawet powszechnie akceptowana i jednolita, w zasadzie nigdy nie jest jedyną możliwą. Syntetyczna redakcja przepisów prawa daje interpretatorowi często znaczną swobodę w określaniu ich znaczenia. Trybunał nie kontroluje wykładni przepisów, ale same przepisy, których potencjał znaczeniowy może wykraczać poza ustalone w judykatu-rze i doktrynie kanony. Kontroli zgodności z Konstytucją wszczętej skargą konstytucyjną, w konkretnej sprawie, rozstrzygniętej konkretnym orzeczeniem, podlega, z natury skargi kon-stytucyjnej, przepis w rozumieniu przedstawionym w ostatecznym orzeczeniu”. 2.6.4. Niezależnie od powyższego Trybunał w obecnym składzie przypomina, że po zainicjowaniu postępowania sądowokonstytucyjnego (w szczególności w trybie skargi konsty-tucyjnej) uchylenie, zmiana badanego przepisu albo jego „modyfikacja pośrednia” w związku z dodaniem nowych regulacji do systemu prawnego (por. wyrok TK z 3 lipca 2019 r., sygn. SK 14/18, OTK ZU A/2019, poz. 35), a nawet prokonstytucyjna wykładnia określonego prze-pisu (potencjalna lub faktycznie stosowana w innych sprawach) – wziąwszy pod uwagę cel skargi konstytucyjnej, którym jest ochrona konstytucyjnych praw i wolności jednostki – nie może a limine prowadzić do umorzenia postępowania. Zakwestionowane w niniejszej sprawie punkty 4 i 8 § 2 art. 3 p.p.s.a. (a ściślej – ich wariant interpretacyjny) były podstawą nieko-rzystnych – i prawomocnych – rozstrzygnięć indywidualnych wobec skarżącej, a także innych podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji prawnej i faktycznej; tym samym przepis ten uniemożliwił w przeszłości skuteczne wyegzekwowanie przez zainteresowane jednostki kontroli działań lub zaniechań organów władzy publicznej. Orzeczenie merytoryczne Trybu-nału – abstrahując od ustaleń poczynionych w punkcie 2.4 tej części uzasadnienia – jest zatem wskazane. Skarżąca była bowiem rzeczywiście pozbawiona możliwości merytorycznego roz-poznania jej skargi na bezczynność organu, a w treści skargi konstytucyjnej wskazała, że jej zdaniem doszło w tym przypadku do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu. 2.6.5. W ocenie Trybunału spełniona została zatem przesłanka aktualności naruszenia prawa lub wolności konstytucyjnej i tym samym nie ma podstawy umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. 2.7. Kwestia skorzystania przez skarżącą ze środków zaskarżenia w postępowa-niu cywilnym. 2.7.1. W swoim stanowisku Marszałek Sejmu podniósł zarzut niewyczerpania drogi prawnej przez skarżącą. Zdaniem Marszałka, jakkolwiek wyczerpała ona drogę sądowoadmi-nistracyjną, to w perspektywie art. 177 Konstytucji oraz art. 1991 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575, ze zm.; dalej: k.p.c.) powinna była wystąpić ze stosownym powództwem do sądu powszechnego. Tym samym skarga konstytucyjna została wniesiona przedwcześnie, co skutkować powinno umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. 2.7.2. Artykuł 1991 k.p.c. stanowi: „Sąd nie może odrzucić pozwu z tego powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub sąd administracyjny, jeżeli organ administracji pu-blicznej lub sąd administracyjny uznały się w tej sprawie za niewłaściwe”. OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 14 Celem przytoczonej regulacji – na co nota bene wskazują motywy jej uchwalenia (zob. s. 24-25 uzasadnienia do projektu ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami admi-nistracyjnymi, Sejm RP IV kad., druk nr 20) oraz stanowisko Sądu Najwyższego (zob. wyrok SN z 3 stycznia 2007 r., sygn. akt IV CSK 312/06, Legalis) – jest zapobieganie sytuacjom, w których organ administracji publicznej lub sąd administracyjny uznał się w jednostkowej sytuacji (konkretnym przypadku) za niewłaściwy do rozstrzygnięcia sprawy. 2.7.3. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęcie, że nieskorzystanie przez skar-żącą w niniejszej sprawie z pozwu do sądu powszechnego, o którym mowa w art. 1991 k.p.c., skutkować może jednocześnie pozbawieniem jej możliwości wniesienia skargi konstytucyj-nej, stałoby w sprzeczności z podstawowymi celami, jakie stawia się temu środkowi ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Aczkolwiek funkcja podmiotowa, związana z ochroną kon-stytucyjnych praw i wolności wnoszącego skargę konstytucyjną nie jest jedyną funkcją reali-zowaną za pomocą tej instytucji, niemniej jednak przy interpretacji ustawowych zasad korzy-stania ze skargi konstytucyjnej należy w maksymalnym stopniu dążyć do jej respektowania (por. postanowienie pełnego składu TK z 28 czerwca 2006 r., sygn. Ts 178/05, OTK ZU nr 3/B/2006, poz. 118 oraz wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). Wziąwszy pod uwagę ustalenia poczynione w puntach 2.4 i 2.5 tej części uzasadnienia, Trybunał stwierdza, że oczekiwanie od skarżącej podejmowania dodatkowych kroków prawnych przed sądem powszechnym stanowiłoby nadinterpretację wymogu, o którym mowa w art. 77 ust. 1 uotpTK. 2.7.4. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że skarżąca wyczerpała przysługującą jej drogę prawną, a zatem nie występuje w tym przypadku przesłanka umorzenia postępowa-nia na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. 2.8. Konstytucyjny punkt odniesienia. 2.8.1. W niniejszej sprawie – w zakresie przyjętym do rozpoznania merytorycznego – skarżąca wzorcem kontroli uczyniła art. 45 ust. 1 Konstytucji. W świetle konstytucyjnych oraz ustawowych przesłanek skargi konstytucyjnej, należy rozważyć dopuszczalność badania rozpatrywanej skargi pod kątem powołanego przepisu ustawy zasadniczej. 2.8.2. Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby pra-wem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw, z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej – niewskazany jako wzorzec w niniejszej sprawie) płynie zaś dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu; innymi słowy, Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej. W przypadku kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki i konieczności uwzględnienia obu norm konstytucyjnych, dojść może do wprowadzenia pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ograniczenia takie jednak są dopuszczalne w absolutnie nie-zbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Trybunał Konstytucyjny zwrócił na to uwagę w wyroku z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K 28/97 (OTK ZU nr 4/1998, poz. 50). Ograniczenia te mogą zostać ustanowione tyl-ko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpie-czeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności pu-blicznej albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji); nie mogą też naruszać istoty tych wolności i praw, które ograniczają. Ograniczenia (wskazane w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej), które faktycznie zamykałyby obywatelowi drogę do sądu, należy uznać za nie-konstytucyjne (por. wyrok TK z 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36). OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 15 2.8.3. W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że art. 45 ust. 1 Konstytucji sta-nowi adekwatny wzorzec kontroli w niniejszej sprawie. Tym samym nie zachodzi przesłanka umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK. 2.9. Konkluzja. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie rozpa-trywać będzie problem zgodności: – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumianego w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania pu-blicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z 2003 r., z art. 45 ust. 1 Konstytucji; – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozumianego w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności or-ganu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z 2003 r., z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 3. Ocena konstytucyjności badanych regulacji. 3.1. Prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji praw-nej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego. Do parlamen-tu należy określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw. Ustawa nie musi powierzać kontroli rozstrzygnięć (a także bezczynności) or-ganu administracji publicznej w przedmiocie otwartych konkursów ofert, przeprowadzanych na zasadzie art. 13 ustawy z 2003 r., sądowi administracyjnemu. Ponieważ jednak żaden prze-pis prawa nie powierza kontroli tych rozstrzygnięć innemu sądowi (art. 1991 k.p.c. bynajmniej nie stanowi tu generalnej normy kompetencyjnej dla sądów powszechnych), a wyłączenie ko-gnicji sądów administracyjnych wynika nie z literalnego brzmienia punktów 4 i 8 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale wyłącznie z przyjętej w orzecznictwie wykładni tych regulacji, Trybunał Konsty-tucyjny uznaje, że badane przepisy (a ściślej – ich wykładnia) naruszają konstytucyjny stan-dard wynikający z art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej. 3.2. Na poparcie powyższego stanowiska należy wskazać, że prawo do sądu jest jed-nym z podstawowych praw jednostki i jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności (por. np. wyroki TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 oraz 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35). Na gruncie przepisów konstytucyjnych z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, ze zm.), w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 29 grudnia 1989 r. o zmianie Konsty-tucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz. U. Nr 75, poz. 444), w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prawo do sądu wyprowadzano z ich art. 1 i art. 56 ust. 1, tj. z zasady demo-kratycznego państwa prawnego oraz z przepisu stanowiącego, iż wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne i sądy szczególne (zob. np.: orzeczenia pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, OTK w 1992 r. cz. I, poz. 5 oraz 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1, a także orze-czenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96, OTK ZU nr 2/1997, poz. 16). W obowiązującej Konstytucji z 1997 r. prawo do sądu zostało wyrażone expressis ver-bis przez ustrojodawcę w art. 45 ust. 1 oraz w art. 77 ust. 2 (który nie został wskazany jako wzorzec w niniejszej sprawie). Przepisy te stanowią, co następuje: – art. 45 ust. 1: „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasad-nionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”; OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 16 – art. 77 ust. 2: „Ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw”. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (zob. m.in. wy-roki z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97; 6 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/04, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 114; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98; 31 marca 2009 r., sygn. SK 19/08, OTK ZU nr 3/A/2009, poz. 29; 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 1 oraz 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 149, a także wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06) na kon-stytucyjne prawo do sądu składa się w szczególności: – po pierwsze – prawo dostępu do sądu, tj. prawo uruchomienia procedury przed są-dem – organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym i niezawisłym); – po drugie – prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności; – po trzecie – prawo do orzeczenia sądowego, tj. prawo do uzyskania wiążącego roz-strzygnięcia danej sprawy przez sąd, w rozsądnym terminie; – po czwarte – prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy. Podmiotem konstytucyjnego prawa do sądu, wyrażonego w art. 45 ust. 1, jest „każdy”, tzn. każda jednostka, a także osoby prawne prawa prywatnego. Z brzmienia przywołanego przepisu konstytucyjnego wynika, że prawo do sądu obejmuje „sprawy” dotyczące jednostki i innych podmiotów tego prawa. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny do istoty wymiaru sprawiedliwości należy rozstrzyganie sporów prawnych – sporów ze stosunków prawnych (zob. np.: S. Włodyka, Ustrój organów ochrony prawnej, Warszawa 1968, s. 16; L. Garlicki, Polskie prawo konsty-tucyjne. Zarys wykładu, wyd. 10, Warszawa 2006, s. 342). Prawo do sądu należy zatem od-nieść przede wszystkim do sporów prawnych między osobami fizycznymi lub prawnymi. Prawo do sądu nie obejmuje natomiast sporów, w które nie jest uwikłany choćby jeden pod-miot prawa prywatnego. Dotyczy to w szczególności sporów wewnątrz aparatu państwowego, a więc m.in. spraw ze stosunków nadrzędności i podporządkowania między organami pań-stwowymi oraz spraw podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi w orga-nach państwowych. Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje spory ze stosunków cy-wilnoprawnych i administracyjnoprawnych oraz rozstrzyganie o zasadności zarzutów karnych. Prawo do sądu przysługuje przy tym niezależnie od tego, czy podmioty toczące spór są po-wiązane rzeczywiście stosunkiem materialnoprawnym, czy też – wbrew twierdzeniom jednej ze stron sporu – żaden stosunek materialnoprawny w danym przypadku nie istnieje (por. wy-roki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). Z art. 45 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie wola ustrojodawcy, aby prawem do sądu objąć możliwie najszerszy zakres spraw. Co więcej, z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (zob.: orzeczenie pełnego składu TK z 7 stycznia 1992 r., sygn. K 8/91, orzeczenie TK z 8 kwietnia 1997 r., sygn. K 14/96 oraz wyroki TK z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97 i 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). Konstytucja wprowadza domniemanie drogi sądowej, co jednak nie oznacza, że jakie-kolwiek ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. Ograniczenia mogą bowiem wynikać z innych przepisów ustawy zasadniczej. W szczególnych (wyjątko-wych) warunkach może dojść do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 17 lub rozwoju jednostki. Konieczność uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może przema-wiać za wprowadzeniem pewnych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu. Ogra-niczenia takie są dopuszczalne w absolutnie niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konstytucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Muszą one spełniać warunki określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Mogą one zostać ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Nie mogą przy tym naruszać istoty tych wolności i praw, które ogranicza-ją (por. wyroki TK z 9 czerwca 1998 r. o sygn. K 28/97 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje zarówno prawo do wymiaru sprawiedliwości, czyli merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawach z zakresu praw jednostki, jak i prawo do sądowej kontroli aktów, czynności oraz zaniechań władz publicznych, które godzą w konsty-tucyjne prawa i wolności jednostki. W tym ostatnim przypadku sąd realizuje czynności z za-kresu ochrony prawnej, chroniąc jednostkę przed arbitralnością działań lub zaniechań pod-miotu sprawującego władztwo publiczne (por. wyroki TK z: 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 34/12; 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15 oraz 3 lipca 2019 r., sygn. SK 14/18). Zakres dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu wyznacza ponadto – nie powołany jako wzorzec w niniejszej sprawie – art. 77 ust. 2 Konstytucji. Jego znaczenie polega na wyłą-czeniu możliwości zamknięcia przez ustawę drogi sądowej w zakresie dochodzenia przez jednostkę jej konstytucyjnych wolności lub praw. W tym miejscu Trybunał zaznacza, że cho-dzi tu zarówno o literalne brzmienie przepisu zawierającego taką normę, jak i o normę wy-prowadzoną wskutek utrwalonej wykładni przepisu w orzecznictwie sądowym (por. wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). Należy zauważyć, że pewne ograniczenia prawa do sądu dopuszczają również wiążące Rzeczpospolitą Polską regulacje prawa międzynarodowego, tj.: – art. 14 ust. 1 zdanie drugie Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Poli-tycznych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167 – zał.): „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez wła-ściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę, przy orzekaniu co do zasadno-ści oskarżenia przeciw niemu w sprawach karnych bądź co do jego praw i obowiązków w sprawach cywilnych”; – art. 6 ust. 1 zdanie pierwsze Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwencja rzymska): „Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w roz-sądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciw niemu sprawie karnej”. Zakres przedmiotowy prawa do sądu obejmuje sprawy „cywilne” i „karne” w rozu-mieniu tych aktów prawa międzynarodowego. Poza jego zakresem pozostają natomiast różne-go rodzaju sprawy dotyczące praw o typowo publicznoprawnym charakterze. Na gruncie prawnomiędzynarodowym – w porównaniu do przytoczonych regulacji – szersze gwarancje zapewnia Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, załączona do Traktatu z Lizbony zmieniającego Traktat o Unii Europejskiej oraz Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską, OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 18 sporządzonego w Lizbonie dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569). Zgodnie z jej art. 47: – każdy, którego prawa i wolności zagwarantowane przez prawo Unii Europejskiej zo-stały naruszone, ma prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem, zgodnie z warun-kami przewidzianymi w niniejszym artykule (akapit pierwszy); – każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia jego sprawy w rozsąd-nym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony uprzednio na mocy ustawy (aka-pit drugi zdanie pierwsze). 3.3. Pojęcie „sprawy” na gruncie art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymaga uwzględnienia szerszego kontekstu normatywnego. Należy przede wszystkim pod-kreślić, że jest to pojęcie – co najmniej w pewnej mierze – autonomiczne, którego nie można objaśniać wyłącznie poprzez odniesienia do pojęcia „sprawy” funkcjonującego na tle po-szczególnych gałęzi prawa: karnego, cywilnego czy administracyjnego. Wynika to z ogólnej zasady interpretacyjnej, zgodnie z którą normy konstytucyjne muszą być traktowane jako punkt odniesienia dla oceny poszczególnych pojęć ustawowych, a nie odwrotnie. Przyjęcie innego założenia musiałoby np. oznaczać w odniesieniu do analizowanej tu regulacji zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji, że wąskie ujęcie „sprawy” na tle poszczególnych gałęzi prawa, a więc wąskie ujęcie funkcji wymiaru sprawiedliwości, determinowałoby zakres gwarancji konstytucyjnych i mogłoby skutecznie zablokować urzeczywistnienie prawa do sądu. Kiero-wanie sprawy do sądu musi prowadzić do wymierzania sprawiedliwości, a więc do rozstrzy-gania o prawach danego podmiotu. Bez wątpienia do kategorii takich praw, o których roz-strzyga sąd sprawujący wymiar sprawiedliwości, należą nie tylko te, które są objęte bezpo-średnio gwarancjami konstytucyjnymi, ale także wszelkie inne prawa, których istnienie wyni-ka z całokształtu obowiązujących regulacji prawa materialnego (por. wyroki TK z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). O ile w zakresie materialnoprawnym (a więc przy ustalaniu, jakie elementy kształtują sytuację prawną danego podmiotu) konieczne jest odwołanie się do całości systemu prawne-go, o tyle gdy chodzi o wymiar formalny prawa do sądu trzeba uznać, że art. 45 ust. 1 Konsty-tucji ma treść niezależną od tego, w jaki sposób definiowane jest pojęcie sprawy na tle szcze-gółowych ujęć proceduralnych. Respektując ową autonomiczność pojęcia „sprawy” w rozu-mieniu art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej, należy w konsekwencji zauważyć, że urzeczywist-nienie konstytucyjnych gwarancji prawa do sądu będzie obejmowało wszelkie sytuacje – bez względu na szczegółowe regulacje proceduralne, w których pojawia się konieczność rozstrzy-gania o prawach danego podmiotu (w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w re-lacji do władzy publicznej), a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza ar-bitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku (por. wyroki TK z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15). 3.4. Odnosząc powyższe ustalenia do analizowanej skargi konstytucyjnej, Trybunał zauważa, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nawiązuje do poprzednio obowiązującego art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, ze zm.; dalej: ustawa o NSA), który miał następujące brzmienie: „Sąd orzeka w sprawach skarg na: (…) 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa”. OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 19 W tym miejscu należy podkreślić, że przytoczona regulacja – w przeciwieństwie do obecnie obowiązującego przepisu – miała dodatkowe kwalifikatory, pozwalające podporząd-kować akty lub czynności z zakresu administracji, inne niż decyzje lub postanowienia, kogni-cji sądu administracyjnego. Odnosiła się ona bowiem do „uprawnienia” lub „obowiązku”, a także „przyznania, stwierdzenia albo uznania”, co zawężało zakres rzeczywistej kontroli nad tymi formami działań administracji. W doktrynie wskazuje się, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. roz-szerzył zakres środków podlegających kognicji sądu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 31). De lege lata przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być akty lub czyn-ności, które: – po pierwsze – nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, gdyż te są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; – po drugie – są podejmowane w sprawach indywidualnych, gdyż akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.; – po trzecie – muszą mieć charakter publicznoprawny; – po czwarte – dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Powyższe elementy określane są w doktrynie oraz orzecznictwie jako „konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4” p.p.s.a. (zob. J.P. Tarno, op.cit., s. 31 i 32; wyrok WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06, CBOSA). Zasadniczo przyjmuje się, że akt lub czynność z zakresu administracji, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinny być podej-mowane wyłącznie w sprawach indywidualnych; ustawodawca dokonał bowiem ścisłego roz-graniczenia aktów, które mają charakter indywidualny, od tych o generalnym charakterze (za-skarżanych do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a.) – (por.: wyrok NSA z 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 346/05, CBOSA; J.P. Tarno, op.cit., s. 32; R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej jako przedmiot kontroli sądu administracyjnego, „Przegląd Prawa Publicznego” nr 11/2010, s. 43 i 44). Odnotować należy jednak stanowisko, wedle którego rzeczone akty lub czynności nie muszą być podejmowane w sytuacjach konkretnych ani w stosunku do konkretnego adresata (por. M. Jaśkowska, Właściwość sądów administracyjnych (zagadnienia wybrane), [w:] Koncepcja systemu prawa administracyjnego, red J. Zimmermann, Warszawa 2007, s. 587 i n.). Możliwe jest bowiem przyjęcie szerszej interpretacji zakresu kognicji sądownictwa administracyjnego w zakresie stosowania art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przy takim właśnie podejściu do omawianego kryterium, a w konsekwencji uznanie, iż „zbyt wąska” wykładnia wspomnianego przepisu byłaby sprzeczna z wykładnią systemową i ograniczałaby prawo do sądu (por. M. Jaśkowska, op.cit., s. 589). Dany akt lub czynność powinny dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje, że art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyma-ga ścisłego związku pomiędzy ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (oraz ich od-mowami) a możliwością realizacji uprawnienia (lub obowiązku) wynikającego z przepisu pra-wa (zob. m.in. postanowienia NSA z 16 listopada 2006 r., sygn. akt II GSK 193/06, CBOSA oraz 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 194/12, CBOSA). Z kolei w doktrynie niektórzy auto-rzy wskazują, że uprawnienie lub obowiązek, o których mowa w przepisie obejmującym ko-gnicję innych aktów lub czynności z zakresu administracji, może wynikać również pośrednio z przepisu prawa (zob. np.: E. Łętowska, Glosa do wyroku NSA z 14 sierpnia 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 4182/01, „Orzecznictwo Sądów Polskich” nr 10/2003; J. Zimmermann, Glosa do postanowienia NSA z 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97, „Orzecznictwo Sądów Pol-skich” nr 9/1999). OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 20 3.5. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzy-gnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną ofe-rentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie prze-pisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępo-wania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zau-ważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w na-stępstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze we-wnętrznej administracji. Już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (pojemniejsza od art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA) świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji pu-blicznej. Procedura wprowadzona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma na celu ochronę praworządno-ści, a środek prawny w postaci skargi do sądu administracyjnego jest jednym z instrumentów gwarantujących jej ochronę. Rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrele-wantne; przeciwnie – dotyczą sfery finansów publicznych (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Po stronie oferentów tworzą zatem prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), by właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem. Trybunał zauważa przy tym, że: – po pierwsze – dla wykładni art. 184 Konstytucji (zwłaszcza w zestawieniu z art. 45 ust. 1) nie może mieć przesądzającego znaczenia siatka pojęciowa prawa administracyjnego ani ustawowy sposób określenia kompetencji sądów administracyjnych – w szczególności art. 3-5 p.p.s.a., choć przepisy te służą doprecyzowaniu i uszczegółowieniu regulacji konsty-tucyjnej (por. np. wyroki TK z 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29 oraz 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15, a także M. Wiącek, komentarz do art. 184 Konstytu-cji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 2, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, s. 1095). Działalnością administracji publicznej w rozumieniu konstytucyj-nym jest działalność organów należących do władzy wykonawczej (organów administracji rządowej, państwowej nierządowej i samorządowej), jak i działalność wszelkich podmiotów (zarówno organów władzy oraz innych uprawnionych podmiotów) polegająca na wydawaniu rozstrzygnięć indywidualnych, kształtujących w sposób jednostronny i władczy sytuację prawną jednostek (ich prawa lub obowiązki). Pojęcie „działalność administracji publicznej” obejmuje różne formy sprawowania władzy publicznej, a więc przede wszystkim akty stoso-wania prawa (w szczególności akty indywidualne i konkretne), akty stanowienia prawa (akty normatywne o randze rozporządzeń, aktów prawa miejscowego czy aktów prawa wewnętrz-nego), a także inne akty lub czynności, niebędące aktami stosowania ani stanowienia prawa, jeżeli kształtują prawa lub obowiązki jednostek (por.: M. Wiącek, op.cit., s. 1097; wyrok TK z 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15); – po drugie – w art. 3 § 2 pkt 4 in principio p.p.s.a. ustawodawca odwołał się wyraźnie do innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktów lub czynności z zakresu admini-stracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; jednocześnie w art. 3 § 2 pkt 4 in fine p.p.s.a. wyraźnie wyłączył możliwość wniesienia skargi OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 21 w tym trybie na akty lub czynności podjęte tylko „w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (…), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Or-dynacja podatkowa (…), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (…), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw”; – po trzecie – w nauce prawa administracyjnego materialnego i procesowego nie ma ani jednolitej definicji pojęcia „postępowanie administracyjne”, ani określenia w sposób jed-noznaczny zakresu tego postępowania; innymi słowy, pojęcie to używane jest zarówno w sze-rokim, jak i ścisłym tego słowa znaczeniu. Przez postępowanie administracyjne w znaczeniu szerokim należy rozumieć całokształt przepisów proceduralnych prawa administracyjnego, stosownie do których działają organy administracji; z kolei przez postępowanie administra-cyjne w znaczeniu wąskim – kompleks przepisów prawnych, regulujących działalność orga-nów administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej (por. K. Jandy-Jendrośka, J. Jendrośka, System jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, t. 3, red. T. Rabska, J. Łętowski, Ossolineum 1978, s. 132), który jest określany jako proces administracyjny, procedura administracyjna, prawo formalne, czy po-stępowanie administracyjne (por. H. Knysiak-Molczyk, Jednolitość procedury – mit, standard legislacyjny czy niezrealizowany postulat w sferze regulacji prawa administracyjnego? – dwugłos, [w:] Źródła prawa administracyjnego a ochrona wolności i praw obywateli, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, Warszawa 2014, s. 33); – po czwarte – normy prawa administracyjnego tradycyjnie dzieli się na następujące kategorie: normy ustrojowe (zwane też strukturalno-organizacyjnymi), które dotyczą struktury aparatu administracyjnego (por. m.in.: E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogól-na, Toruń 1994, s. 30; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 9; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2006, s. 37); normy materialne, które są zawarte w przepisach powszechnie obowiązujących i określają prawa i obowiązki ich adre-satów – organów administracji publicznej oraz obywateli i innych podmiotów wchodzących w stosunki prawne z organami administracji publicznej – powstające z mocy prawa lub przez konkretyzację normy w postaci wydania aktu administracyjnego (por. m.in.: E. Ochendowski, op.cit., s. 30; J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, s. 9; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, s. 37 i 42; Cz. Martysz, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, Warszawa 2003, s. 4); normy proceduralne (formalne), które regulują postępowanie administracyjne, realizując przez uprawnione do tego organy normy prawa administracyjnego materialnego, oraz dotyczą bezpośrednio „toku działania ad-ministracji publicznej”, która przez uprawnione do tego organy realizuje normy prawa admi-nistracyjnego materialnego (por. m.in. Cz. Martysz, op.cit., s. 4). Jak wskazuje się w doktry-nie, „na prawo administracyjne materialne składają się liczne i niezmiernie zróżnicowane normy prawne zaliczane do odrębnych «podgałęzi prawa», np. prawa budowlanego, geolo-gicznego i górniczego, wodnego, gospodarki nieruchomościami, pomocy społecznej, ochrony i kształtowania środowiska, zgromadzeń publicznych. Liczne akty prawne zaliczane do aktów «z zakresu prawa administracyjnego materialnego» zawierają również normy prawa cywilne-go i prawa karnego, co powoduje powstanie gałęzi prawa o charakterze interdyscyplinarnym” (H. Knysiak-Molczyk, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 13 stycznia 2014 r., II GPS 3/13, OSP nr 7-8/2014, poz. 69, s. 941; zob. też: J. Zimmermann, Prawo ad-ministracyjne, s. 42; R. Godlewski, H. Kisilowska, Przenikanie się prawa administracyjnego i prawa cywilnego na przykładzie gospodarki nieruchomościami i prawa budowlanego, [w:] Wypieranie prawa administracyjnego przez prawo cywilne, red. A. Doliwa, S. Prutis, War-szawa 2012, s. 34). Z kolei „normy prawa procesowego mają charakter wtórny w odniesieniu OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 22 do norm prawa materialnego, służą bowiem ich realizacji” (H. Knysiak-Molczyk, op.cit., s. 941); – po piąte – w ustawie z 2003 r. brak jest przepisu wyraźnie wyłączającego wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie konkursu ofert; – po szóste – stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu admini-stracyjnego może być (alternatywa zwykła „lub” w tym przepisie) zarówno bezczynność or-ganu (niepodjęcie przez organ żadnych czynności w sprawie), przewlekłe prowadzenie postę-powania (niedochowywanie przez organ przepisanych terminów do załatwienia sprawy), jak i obie te sytuacje ujmowane łącznie. Podstawę do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., stanowi z kolei art. 149 p.p.s.a. Wykładnia i zastosowanie art. 149 p.p.s.a. wymaga uwzględnienia celu zmian jakie zostały dokonane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która we-szła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzial-ności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r., oraz ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 76, poz. 409), która weszła w życie z dniem 12 lipca 2011 r. Ratio legis tych zmian było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efek-tywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. Wprowadzenie tych zmian pozostaje w ścisłym związku z Konwencją rzymską oraz orzecznictwem Europej-skiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu w zakresie przeciwdziałania przewlekłemu prowadzeniu postępowań administracyjnych i rekompensowania szkód wynikających z tego tytułu. Prawidłowa wykładnia art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. nie może zostać przeprowadzona w oderwaniu od celów tych zmian (por.: postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, CBOSA oraz prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 26 mar-ca 2015 r., sygn. akt I SAB/Łd 1/15, CBOSA). W konsekwencji art. 149 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zawierają normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu (zakończenia odnośnego postępowania) w określonym terminie, ale także na rozstrzy-gnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce w sprawie i czy wiązały się z rażącym naruszeniem prawa; – po siódme – określając kompetencje orzecznicze sądu w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych (por. wyroki NSA z: 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, CBOSA oraz 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1832/15, CBOSA). W związku z powyższym Trybunał stwierdza, że postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter „sprawy” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konsty-tucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę roz-strzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia kon- OTK ZU A/2021 SK 12/20 poz. 2 23 kursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Pod-stawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny. 3.6. Podsumowując, Trybunał stwierdza, że: – art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia or-ganu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania pu-blicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z 2003 r., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji; – art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z 2003 r., jest nie-zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 4. Skutek wyroku. Skutkiem niniejszego wyroku nie jest utrata mocy obowiązującej art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., a tylko wyeliminowanie znaczeń tych przepisów, które zostały wskazane w sentencji orzeczenia Trybunału jako niekonstytucyjne. Oznacza to, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego. Na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. orzeczenie Trybunału stanowi dla zainteresowanych podmiotów (w tym skarżącej) podstawę do wystąpienia ze skargą o wznowienie postępowania przed sądem administracyjnym. Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji.