SK 132/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 28 marca 2025 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 19 marca 2025 r. Sygn. akt SK 132/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Jakub Stelina Wojciech Sych Michał Warciński Rafał Wojciechowski – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2025 r., skargi konstytucyjnej M.S. w sprawie zgodności: art. 7 pkt 4 w związku z art. 19 ust. 1, w związku z art. 145 ustawy z dnia 23 li-pca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) w zakresie, w jakim „pozwalają na objęcie budynku ochroną planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie jest on ujęty w rejestrze zabytków, ani w gminnej ewidencji zabytków oraz nie został wskazany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków”, z art. 64 ust. 1 w związku z ust. 3, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 24 września 2019 r. radca prawny M.S. (dalej: skarżą-cy), działający w imieniu własnym, wniósł o stwierdzenie niezgodności: art. 7 pkt 4 w związ-ku z art. 19 ust. 1, w związku z art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067) w zakresie, w jakim „pozwalają na obję-cie budynku ochroną planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie jest on ujęty w rejestrze zabytków, ani w gminnej ewidencji zabytków oraz nie został wskazany przez wo-jewódzkiego konserwatora zabytków”, z art. 64 ust. 1 w związku z ust. 3, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2025 SK 132/20 poz. 33 2 1.1. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Skarżący jest właścicielem budynku położonego na terenie dzielnicy w Warszawie. 14 stycznia 2010 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę (nr LXX/2187/2010) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Starego Mokotowa (dalej: uchwała). Na podstawie § 156 tej uchwały w rozdziale 2. Ustalenia szczegółowe dla poszczególnych terenów, budynek skarżącego został zakwalifikowany jako obiekt chroniony planem. W związku z podjętą uchwałą skarżący wezwał Radę m.st. Warszawy do usunięcia na-ruszenia prawa. Wezwanie pozostało jednak bez odpowiedzi. Dlatego wystąpił on ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 27 marca 2018 r. (sygn. akt […]) oddalił skargę na uchwałę. Skarga kasacyjna od tego orzeczenia zosta-ła następnie oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]). 1.2. Skarżący twierdzi, że zakwestionowane w skardze przepisy naruszają prawo wła-sności (art. 64 ust. 1 Konstytucji). Skarżący wskazał, że objęcie danej nieruchomości tzw. ochroną planistyczną oddziałuje na sposób wykonywania prawa własności i wpływa na pod-stawowe uprawnienia w zakresie korzystania z rzeczy, np. w zakresie ingerowania w budynek lub przeprowadzania remontów. W ocenie skarżącego występujące w sprawie naruszenie prawa własności nie spełnia wymogu proporcjonalności i nie nastąpiło na podstawie ustawy. 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 15 stycznia 2021 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 3. Prokurator Generalny, w piśmie z 23 marca 2021 r., zajął stanowisko, zgodnie z któ-rym postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listo-pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393, dalej: u.o.t.p.TK) wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. 4. Marszałek Sejmu, w piśmie z 3 marca 2022 r., w imieniu Sejmu wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli. 1.1. Skarżący zakwestionował konstytucyjność art. 7 pkt 4 w związku z art. 19 ust. 1, w związku z art. 145 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabyt-kami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, dalej: u.o.z.) w zakresie, w jakim „pozwalają na objęcie budynku ochroną planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że nie jest on ujęty w reje-strze zabytków, ani w gminnej ewidencji zabytków oraz nie został wskazany przez woje-wódzkiego konserwatora zabytków”. 1.2. Zaskarżone przepisy mają następujące brzmienie: „Art. 7. Formami ochrony zabytków są: 4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji OTK ZU A/2025 SK 132/20 poz. 33 3 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego”. Art. 19 ust. 1 u.o.z. został zakwestionowany przez skarżącego w następującym brzmieniu: „W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: 1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia; 2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków; 3) parków kulturowych.”. Obecnie przepis ten ma następujące brzmienie: „Określając ustalenia planu ogólnego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowego planu odbudowy, uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych: 1) objętych formami ochrony, o których mowa w art. 7, wraz z ich otoczeniem; 2) ujętych w wojewódzkiej lub gminnej ewidencji zabytków”; Art. 145 u.o.z. wskazany jako związkowy przedmiot kontroli został uchylony przez art. 23 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowa-niu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1688) zmieniającej u.o.z. od dnia 24 września 2023 r. Do tego czasu miał on następujące brzmienie: „Do czasu założenia gminnej ewidencji zabytków, w studiach uwarunkowań i kierun-ków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w ustaleniach miejscowego planu zago-spodarowania przestrzennego uwzględnia się, oprócz zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia oraz ustaleń planów ochrony parków kulturowych, inne zabytki nieru-chome wskazane przez wojewódzkiego konserwatora zabytków”. 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 2.1. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych prze-słanek wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania. Obowiązek ten oznacza konieczność każdorazowego ustalenia w toczącym się postępowaniu, czy skarga spełnia konstytucyjne i ustawowe wymagania niezbędne do jej rozpoznania. Trybunał Kon-stytucyjny w swoim orzecznictwie konsekwentnie prezentuje pogląd, że skład rozpoznający sprawę merytorycznie nie jest związany stanowiskiem zajętym uprzednio w postanowieniu wydanym w toku wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej lub wniosku (zob. postano-wienia z: 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145; 30 czer-wca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98; 8 lipca 2008 r., sygn. K 40/06, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 113; 16 czerwca 2009 r., sygn. SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131; 4 lipca 2011 r., sygn. SK 27/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 63; 17 maja 2017 r., sygn. SK 7/16, OTK ZU A/2017, poz. 42). Nadanie skardze konstytucyjnej biegu nie oznacza konwalidacji wad for-malnych danego pisma (zob. postanowienie z 27 listopada 2019 r., sygn. SK 17/19, OTK ZU A/2019, poz. 65). 2.2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określo-nych w Konstytucji. OTK ZU A/2025 SK 132/20 poz. 33 4 W świetle powyższego unormowania nie ulega wątpliwości, że przedmiotem skargi konstytucyjnej uczynić można tylko przepisy wykazujące podwójną kwalifikację. Po pierw-sze, muszą one stanowić normatywną podstawę ostatecznego orzeczenia, z którego wydaniem skarżący wiąże zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, to w treści kwestionowanych przepisów powinno tkwić źródło zarzucanego naruszenia, którego aktuali-zacja nastąpiła wskutek ich zastosowania w indywidualnej sprawie skarżącego. Trybunał do-konuje weryfikacji, czy w sprawie skarżącego doszło do wydania ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 Konstytucji. W szczególności zaś, czy orzeczenie to spełnia opisane wyżej przesłanki, a więc, czy podjęte zostało na podstawie zakwestionowanych przepisów oraz czy wskutek jego wydania doszło do naruszenia konstytucyjnie określonych praw lub wolności skarżącego. W związku z tym, w odróżnieniu od wniosków kierowanych do Trybunału przez podmioty wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1-5 Konstytucji, skarga konstytucyjna nie może być środkiem inicjowania tzw. kontroli abstrakcyjnej, a więc prowadzonej niezależnie od płasz-czyzny stosowania kwestionowanych unormowań. 2.3. Skarżący wiąże naruszenie swoich praw z wyrokiem Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego z 24 kwietnia 2019 r. (sygn. akt […]). Powyższe orzeczenie zostało wydane na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, ze zm.; dalej: u.s.g.). Przewidziana w tym przepisie skarga inicjuje po-stępowanie w przedmiocie oceny legalności uchwał podejmowanych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej (akty prawa miejscowego). Wydawane w tym trybie wyroki sądów administracyjnych stanowią realizację konstytucyjnej kompetencji sądów do orzekania o zgodności uchwał organów samorządu terytorialnego z ustawami (art. 184 Konstytucji). Wskazany przez skarżącego wyrok nie rozstrzyga o konkretnych pra-wach lub wolnościach skarżącego, jak również nie nakłada na niego żadnych obowiązków, które godziłyby w przysługujące mu prawa lub wolności. Nie spełnia zatem przesłanki osta-tecznego orzeczenia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie ma bowiem charakteru in-dywidualnych rozstrzygnięć odnoszących się bezpośrednio do sfery praw lub wolności kon-kretnego podmiotu (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 10 września 2018 r., sygn. Ts 141/17, OTK ZU B/2019, poz. 163; 3 kwietnia 2001 r., sygn. Ts 33/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 117; 9 grudnia 2002 r., sygn. Ts 109/02, OTK ZU nr 1/B/2003, poz. 59). Tylko na marginesie Trybunał wskazał, że uchwała Rady m.st. Warszawy, którą skar-żący uczynił przedmiotem kontroli przed sądami administracyjnymi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi podstawę do inicjowania indywidualnych postępowań administracyjnych. Do-piero decyzje wydane w tych postępowaniach lub odnoszące się do nich orzeczenia sądów administracyjnych mogłyby stanowić ewentualną podstawę do wydania przez Trybunał mery-torycznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego. Trybunał stwierdził również, że brak ostatecznego rozstrzygnięcia determinuje nie-spełnienie kolejnej przesłanki wniesienia skargi konstytucyjnej. Jest nią bowiem wskazanie przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admini-stracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy nie były bowiem normatywną podstawą wydanych orzeczeń, lecz stanowiły przedmiot rozstrzygnięć sądów administracyjnych, które oceniały zgodność uchwały z obowiązującymi przepisami prawa. Mając powyższe na względzie, Trybunał stwierdził, że rozpatrywana skarga nie speł-nia podstawowych przesłanek wniesienia skargi konstytucyjnej wskazanych w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.