SK 137/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 25 marca 2022 r. Pozycja 17 POSTANOWIENIE z dnia 11 stycznia 2022 r. Sygn. akt SK 137/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Julia Przyłębska Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca Wojciech Sych Michał Warciński, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 stycznia 2022 r., skargi konstytucyjnej Stowarzyszenia […] w O. o zbadanie zgodności: art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświato-wych (Dz. U. poz. 2203, ze zm.) w powiązaniu z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 7 stycznia 2020 r. (data nadania: 15 stycznia 2020 r.) Stowarzyszenie […] w O. (dalej: skarżący, stowarzyszenie) wniosło o stwierdzenie niezgod-ności art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. poz. 2203, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, ze zm.; dalej: u.f.z.o.) w po-wiązaniu z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę-powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Kon-stytucji. W petitum skargi konstytucyjnej podniesiono, że wskazane przepisy są niezgodne z Konstytucją, ponieważ nakazują liczyć bieg trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na czynność organu w przedmiocie ustale-nia dotacji oświatowej od dnia przekazania dotacji na rachunek bankowy beneficjenta bez OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 2 względu na termin doręczenia beneficjentowi pełnej informacji o sposobie wyliczenia pod-stawowej kwoty dotacji. Zdaniem skarżącego, prowadzi to do pozbawienia gwarancji zapo-znania się ze sposobem wyliczenia dotacji oraz możliwości skutecznego i efektywnego za-skarżenia przedmiotowej czynności do sądu administracyjnego. 1.1. Skargę konstytucyjną wniesiono na tle poniżej opisanego stanu faktycznego: W 2019 r. właściwy organ (wójt) ustalił wysokość dotacji na rzecz stowarzyszenia ja-ko podmiotu prowadzącego inne formy wychowania przedszkolnego i wpłacił określoną kwo-tę na konto bankowe skarżącego. Przekazując dotację 18 stycznia 2019 r., nie poinformował skarżącego, w jaki sposób wyliczono wysokość podstawowej kwoty dotacji (jakie koszty uwzględniono przy jej wyliczeniu). 23 stycznia 2019 r. skarżący – w trybie dostępu do infor-macji publicznej – zwrócił się do właściwego organu z wnioskiem o wskazanie szczegółowe-go sposobu wyliczenia przekazanej dotacji, następnie 8 lutego 2019 r. uzyskał pierwszą in-formację. Uznawszy tę informację za niepełną, wystąpił o jej uzupełnienie, następnie 27 lute-go 2019 r. otrzymał kolejną odpowiedź. Po analizie pism otrzymanych od organu dotującego, uznawszy, że wysokość przy-znanej dotacji jest zaniżona, 7 marca 2019 r. stowarzyszenie – za pośrednictwem właściwego organu – złożyło skargę do sądu administracyjnego na czynność ustalenia dotacji oświatowej. Postanowieniem z 25 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. (sygn. akt […]) odrzucił skargę stowarzyszenia, jako wniesioną po terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że termin do wniesienia skargi winien być liczony od dnia dokona-nia czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek bankowy beneficjenta. Stowarzyszenie wniosło zażalenie na to orzeczenie. Naczelny Sąd Administra-cyjny postanowieniem z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]) oddalił zażalenie skarżącego. 1.2. Zdaniem skarżącego, dokonana przez sądy administracyjne wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. (w związku z innymi przepisami tej ustawy) – zgodnie z którą trzydziestodniowy ter-min, o którym mowa w tym przepisie, rozpoczyna bieg w dniu przekazania dotacji na rzecz uprawnionego – prowadzi do pozbawienia beneficjenta dotacji oświatowej „gwarancji moż-liwości wywiedzenia merytorycznej i skutecznej skargi do wojewódzkiego sądu administra-cyjnego”. Skarżący podkreślił, że tak liczony termin do wniesienia skargi może upłynąć, za-nim beneficjent dotacji zapozna się ze szczegółowym sposobem wyliczenia jej wysokości przez właściwy organ, co miało miejsce w jego sprawie. Skarżący wskazał, że wobec skomplikowanego sposobu ustalenia wysokości podsta-wowej kwoty dotacji oświatowej, bez posiadania informacji co do przyjętej metodologii wyli-czenia, uprawniony podmiot nie jest w stanie zweryfikować zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organ dotujący. Tymczasem – zgodnie z art. 57 § 1 p.p.s.a. – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego powinna w szczególności określać naruszenie prawa lub interesu prawnego. Zdaniem skarżącego, kwestionowana przez niego regulacja powoduje, że skargę na czynność ustalenia przez organ dotacji oświatowej należy wnieść przed zapo-znaniem się przez skarżącego z informacją na temat szczegółowego sposobu wyliczenia wy-sokości dotacji, a zatem bez możliwości odniesienia się do tego sposobu w stawianych zarzu-tach lub po otrzymaniu takich informacji – wówczas jednak skarżący naraża się na niedocho-wanie terminu. Skarżący stwierdził, że unormowanie takie pozbawia beneficjenta dotacji „chcącego zaskarżyć czynność ustalenia wysokości dotacji oświatowej gwarancji zapoznania się ze spo-sobem wyliczenia tej dotacji bez czego nie jest on w stanie skutecznie zakwestionować tegoż sposobu [wyliczenia] w wywiedzionej skardze”. Wywiódł z tego, że art. 47 u.f.z.o. w związku z art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. naruszają art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. W ocenie skarżącego, kwestionowane przepisy stwarzają beneficjentowi dotacji OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 3 tylko pozornie prawo zainicjowania sądowej kontroli czynności ustalenia dotacji, gdyż prawo to jest iluzoryczne i blankietowe, a nadto różnicują sytuację beneficjentów dotacji w zależno-ści od tego, czy uprawniony otrzyma pełną informację przed upływem trzydziestodniowego terminu liczonego od dnia otrzymania dotacji na konto, czy po jego upływie. 2. 15 grudnia 2020 r. Sejm i Prokurator Generalny zostali powiadomieni o obowiązku, natomiast Rzecznik Praw Obywatelskich o możliwości przedstawienia stanowiska w sprawie. Do dnia 11 stycznia 2022 r. żaden z tych organów nie przedstawił stanowiska. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. We wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego skardze konstytucyjnej Stowarzy-szenie […] w O. (dalej: skarżący, stowarzyszenie) zakwestionowało przywołane związkowo trzy przepisy, a mianowicie art. 47 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu za-dań oświatowych (Dz. U. poz. 2203, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 1930, ze zm.; da-lej: u.f.z.o.), art. 53 § 2 oraz art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o po-stępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). W petitum skargi skarżący wyjaśnił, że nie kwestionuje tych przepisów w pełnym zakresie ich treści, lecz przedmiotem zaskarżenia czyni wynikający z nich nakaz liczenia biegu trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność organu w przedmiocie ustalenia dotacji oświatowej od dnia przekazania dotacji na rachunek bankowy beneficjenta bez względu na termin doręczenia beneficjentowi pełnej informacji o sposobie wyliczenia podstawowej kwoty dotacji. Spośród wymienionych przepisów podstawowym z punktu widzenia tak określonego zaskarżenia jest art. 53 § 2 p.p.s.a. (dokładnie jego zdanie pierwsze), który stanowi: „Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę”. Wskazane przez skarżącego art. 47 u.f.z.o. oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mają jedynie charakter związkowy i nie są per se przedmiotem postawionych w skardze za-rzutów. Stowarzyszenie nie kwestionuje bowiem ani wynikającej z tych przepisów kwalifika-cji czynności podejmowanych przez organ dotujący jako czynności z zakresu administracji, ani poddania ich kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Z analizy skargi konstytucyjnej wynika, że – zdaniem skarżącego – termin do wnie-sienia skargi do sądu administracyjnego na czynność ustalenia dotacji oświatowej powinien być liczony od dnia, w którym uprawniony powziął „pełną informację” o sposobie (metodo-logii) wyliczenia dotacji (skarżący zamiennie wskazuje na sposób wyliczenia podstawowej kwoty dotacji) przez właściwy organ, a nie od dnia podjęcia czynności. Skarżący wywiódł, że zdobycie wiedzy o samej wysokości przyznanej dotacji nie jest wystarczające z punktu wi-dzenia możliwości skutecznego zaskarżenia czynności organu dotującego. Wskazał, że usta-lenie wysokości podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli jest skomplikowane i bez wiedzy w zakresie tego, jak została ona wyliczona przez organ dotujący, nie sposób zweryfikować zgodności z prawem podjętej czynności. Podniósł, że beneficjent nie jest w stanie uczynić zadość określonym w art. 57 § 1 p.p.s.a. wymaganiom skargi do sądu administracyjnego, gdyż nie posiadając wystarczającej wiedzy, trudno wskazać, w jaki sposób organ dotujący naruszył prawo lub interes prawny uprawnionego. W ocenie skarżącego, taka regulacja czyni OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 4 prawo beneficjenta do zaskarżenia czynności ustalenia dotacji oświatowej iluzorycznym, a przez to jest niezgodna z art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji. 2. Trybunał Konstytucyjny – również na tym etapie postępowania – miał obowiązek zbadać, czy skarga konstytucyjna wniesiona przez skarżącego spełnia wszystkie wymagania formalne warunkujące jej merytoryczne rozpoznanie. Trybunał konsekwentnie przyjmuje bowiem, że na każdym etapie postępowania wszczętego na skutek wniesienia skargi niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania w całości lub w części. Zakończenie etapu wstępnego rozpoznania skargi nie wyklucza dal-szej oceny formalnych warunków jej wniesienia na kolejnym etapie postępowania. W szcze-gólności, przekazanie skargi konstytucyjnej do rozpoznania przez odpowiedni skład Trybuna-łu nie przesądza ostatecznie o dopuszczalności jej merytorycznego rozpatrzenia. Skarga konstytucyjna stanowi nadzwyczajny środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a jej wniesienie uwarunkowane zostało spełnieniem wymogów wynikających za-równo z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z treścią art. 79 Konstytucji – skarga konstytucyjna może być wniesiona wyłącznie w sprawie zgodności z Konstytucją „ustawy lub innego aktu normatywnego”, z czego wynika, że jej przedmiotem nie może być akt stosowania prawa. Skarga konstytucyj-na w polskim systemie prawnym jest zatem zawsze „skargą na przepis”, a nie na jego kon-kretne, nawet wadliwe, zastosowanie. Do kompetencji Trybunału nie należy zatem ani spra-wowanie kontroli sposobu wykładni obowiązujących przepisów, ani prawidłowości ich sto-sowania lub niestosowania przez sądy orzekające w indywidualnych sprawach. Trybunał wielokrotnie wyjaśniał także, że do zasadniczych przesłanek dopuszczalno-ści występowania ze skargą konstytucyjną należy uczynienie jej przedmiotem przepisów (ustawy lub innego aktu normatywnego) wykazujących podwójną kwalifikację. Będąc pod-stawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego przez sąd lub organ administracji publicznej, muszą one prowadzić jednocześnie do naruszenia wskazywanych przez skarżącego konstytucyjnych wolności lub praw. Skarżący, który jest zobligowany do prawidłowego oznaczenia w skardze konstytucyjnej przedmiotu kontroli, musi wykazać, że zaskarżone przepisy posiadają taką podwójną kwalifikację, a więc po pierwsze, że były pod-stawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego, oraz po drugie, że to w treści normatywnej tych przepisów tkwi bezpośrednia przyczyna naruszenia określonych w Konstytucji wolności i praw skarżącego (por. art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK). Innymi słowy, ist-nieć musi ścisły, merytoryczny związek między treścią normatywną zaskarżonej regulacji, treścią wydanego na podstawie tej regulacji ostatecznego rozstrzygnięcia organu władzy pu-blicznej dotykającego sfery wolności i praw konstytucyjnych skarżącego oraz podniesionym przez skarżącego w skardze konstytucyjnej naruszeniem wolności lub praw konstytucyjnych. 3. Mając powyższe na uwadze, Trybunał Konstytucyjny zbadał, czy skarga konstytu-cyjna stowarzyszenia spełnia powyższe wymagania dopuszczalności jej merytorycznego roz-poznania. 3.1. W świetle nie tylko użytej w petitum skargi konstytucyjnej formuły zaskarżenia, lecz także na podstawie jej uzasadnienia, Trybunał Konstytucyjny przede wszystkim powziął wątpliwości co do tego, czy kwestionowane przez stowarzyszenie przepisy (wskazane w uję-ciu związkowym, o czym wyżej) są rzeczywistym i bezpośrednim źródłem podnoszonego w skardze naruszenia praw konstytucyjnych. OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 5 Należy bowiem zauważyć, że formalnie podważając regulację wyznaczającą początek biegu trzydziestodniowego terminu wniesienia skargi na dzień podjęcia czynności przez wła-ściwy organ (w tym przypadku przez organ dotujący), skarżący główną przyczynę uniemoż-liwiającą skuteczne skorzystanie ze skargi do sądu administracyjnego dostrzega w mechani-zmie wysokości ustalania dotacji oświatowej. Zasady dotowania szkół i placówek publicznych i niepublicznych są określone w art. 9-49 u.f.z.o. Jak objaśniono w literaturze: „Sposób ustalenia wysokości dotacji sprowa-dza się do następujących czynności: 1) ustalenie podstawy obliczania dotacji na jednego ucznia (wychowanka, słuchacza, uczestnika zajęć) jednostki dotowanej – w art. 15-21, 25, 26, 28-32 [u.f.z.o] należy znaleźć artykuł i ustęp, w którym wyrażono sposób obliczania podsta-wy dotacji na jednego ucznia dla jednostki takiej jak dotowana. Po ustaleniu rodzaju podsta-wy dotacji według właściwego przepisu ustalona zostaje kwota roczna obowiązująca na jed-nego ucznia jednostki dotowanej; 2) w przypadku niektórych podstaw (ze względu na ich konstrukcję) drugą czynnością, w ramach obliczania wysokości dotacji należnej, jest prze-mnożenie kwoty stanowiącej podstawę ustawową na jednego ucznia przez współczynnik (mnożnik) zawarty w ustawowej konstrukcji takiej podstawy (np. w przypadku dotacji dla niepublicznego przedszkola z art. 17 ust. 3 [u.f.z.o] ustaloną kwotę przemnaża się przez przy-jęty w JST współczynnik, równy 75% podstawy) bądź też w przypadku szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny i nauki – przemnożenie kwoty stanowiącej podstawę ustawową na jednego ucznia przez wskaźnik zwiększający dla danego typu szkół (art. 25 [u.f.z.o]); 3) po otrzymaniu kwoty z pkt 1–2, stanowiącej wysokość płatności rocznej na jednego ucznia jednostki dotowanej, dzieli się ją przez 12 miesięcy i kwotę miesięczną przemnaża się przez faktyczną liczbę uczniów (wychowanków, słuchaczy, uczestników zajęć) tej jednostki w skali każdego miesiąca roku kalendarzowego, w wyniku czego po zsumowa-niu kwot miesięcznych otrzymuje się kwotę dotacji rocznej należnej dotowanej jednostce” (W. Lachiewicz, A. Pawlikowska, Dotacje oświatowe, Warszawa 2021, dostęp: Legalis). W przypadku skarżącego, jako podmiotu niepublicznego prowadzącego punkt przedszkolny, podstawę dotowania określa art. 21 u.f.z.o., a podstawową kwotę dotacji – art. 12 u.f.z.o. Jak wynika z akt sprawy, stowarzyszenie w skardze wniesionej do sądu administracyjnego zarzu-cało naruszenie art. 21 ust. 3 w związku z art. 9 i art. 12 u.f.z.o., przy czym żadnego z tych przepisów nie uczyniło przedmiotem skargi konstytucyjnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, analiza skargi konstytucyjnej stowarzyszenia nie prowadziła do jednoznacznych wniosków co do tego, jakie elementy tego mechanizmu skarżący uważa za wadliwe. Skarżący wskazuje z jednej strony skomplikowany sposób okre-ślenia podstawowej kwoty dotacji (zob. np. s. 5 i 12 uzasadnienia skargi), z drugiej – brak obowiązku udostępniania beneficjentowi przez organ dotujący informacji o sposobie jej wyli-czenia. Niezależnie od niejasności w tym zakresie, Trybunał stwierdził, że i tak skarżący nie uczynił przedmiotem zaskarżenia materialnych unormowań dotyczących tych kwestii, lecz przepis określający termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czyli art. 53 § 2 p.p.s.a. Tymczasem art. 53 § 2 p.p.s.a. nie jest bezpośrednią przyczyną – jak twierdzi skarżący – niemożności lub znacznego utrudnienia skutecznego zaskarżenia przez beneficjenta dotacji czynności ustalenia dotacji oświatowej. Treść tego przepisu nie dotyczy bowiem podnoszo-nych w skardze problemów związanych z określeniem wysokości dotacji oświatowej ani ob-owiązku informacyjnego (czy jego braku) po stronie organu dotującego. To znaczy, że art. 53 § 2 p.p.s.a., choć był podstawą prawną orzeczeń, w związku z którymi stowarzyszenie wnio-sło skargę konstytucyjną, to nie determinował treści rozstrzygnięcia o konstytucyjnych pra-wach skarżącego w sposób przez niego określony. Należało przy tym zauważyć – abstrahując nawet od tego, że art. 9, art. 12 i art. 21 u.f.z.o. nie są przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie – że kwestia dotycząca sposobu OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 6 ustalenia wysokości dotacji oświatowej była podstawową kwestią sporną w sprawie skarżące-go toczącej się przed sądem administracyjnym. Stowarzyszenie, podnosząc w szczególności w skardze konstytucyjnej argument, że sposób ustalenia wysokości podstawowej kwoty dota-cji jest skomplikowany, w istocie podjęło polemikę z postanowieniem WSA w O. z 25 kwiet-nia 2019 r. (sygn. […]), w którym sąd stwierdził „(…) strona skarżąca, otrzymując w dniu 18 stycznia 2019 r. kwotę dotacji oświatowej za styczeń 2019 r., powzięła wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji na rok 2019. Znając bowiem kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę dzieci w prowadzonym punkcie przedszkolnym, obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności (…). Pomimo tego, strona skarżąca nie zaskarżyła czynności organu w zakresie ustalenia podstawowej kwoty dotacji oświatowej (…)”. Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że ustalenie podstawowej kwoty dotacji oświatowej dla placówek wychowania przedszkolnego może nastręczać w praktyce pewnych trudności (zob. komentarz do art. 12 [w:] Finansowanie zadań oświatowych. Ko-mentarz, red. M. Pilich, Warszawa 2020, dostęp: Lex, por. także postanowienia WSA w Olsz-tynie: z 25 czerwca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 536/19, Lex nr 3035535 oraz z 16 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 195/20, Lex nr 3039770), jednakże Trybunał nie jest upoważniony do kon-troli prawidłowości sposobu wykładni i stosowania przepisów prawa przez sądy. Trybunał nie jest bowiem instancją odwoławczą od orzeczeń sądów ani nie sprawuje nadzoru judykacyjne-go nad sądami, a skarga konstytucyjna nie jest kolejnym środkiem zaskarżenia ostatecznych rozstrzygnięć sądowych. Trybunał wielokrotnie wypowiadał się w swoim orzecznictwie na temat niedopuszczalności skargi konstytucyjnej jako skargi na stosowanie prawa, a nie na przepis (zob. spośród ostatnich, postanowienie z 15 grudnia 2020 r., sygn. SK 80/19, OTK ZU A/2020, poz. 72). 3.2. Trybunał Konstytucyjny rozważył jeszcze inny możliwy sposób rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia. Można by mianowicie przyjąć, że skarżący rzeczywiście kwestionuje art. 53 § 2 p.p.s.a. (przywołany związkowo ze wskazywanymi wcześniej przepisami) w za-kresie, w jakim stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o podjęciu czynności, o których mowa w art. 47 u.f.z.o. Nawet jednak przy takiej rekonstrukcji, należało dojść do wniosku, że zarzuty posta-wione w skardze w istocie dotyczą nie treści normatywnej wywiedzionej z art. 53 § 2 p.p.s.a., lecz sposobu, w jaki sądy orzekające zastosowały kwestionowaną regulację prawną w oko-licznościach konkretnej sprawy. Skarżący podniósł nawet wprost, że to dokonana przez sądy administracyjne wykładnia art. 53 § 2 p.p.s.a. doprowadziła do pozbawienia go możliwości skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jak wynika zwłaszcza z uzasadnienia skargi konstytucyjnej, po pierwsze skarżący zda-je się uważać, że ze względu na kształt mechanizmu ustalania i przekazywania dotacji oświa-towej sądy powinny inaczej kwalifikować początek biegu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem brzmienie art. 53 § 2 p.p.s.a. w tym zakresie jest jedno-znaczne, a swą tezę – jak wykazano we wcześniejszym punkcie – skarżący wspiera argumen-tacją dotyczącą mechanizmu dotacyjnego, a nie argumentacją, którą można by zakwalifiko-wać jako uzasadnienie zarzutu niezgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją. NSA w wydanym w sprawie skarżącego postanowieniu z 14 czerwca 2019 r. (sygn. akt […]) stwierdził: „Błędnie (…) strona skarżąca wskazuje jako początek biegu terminu dzień, w któ-rym dowiedziała się o tym, że sposób wyliczenia dotacji jest – jej zdaniem – niezgodny z prawem. (…) przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. wiąże rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia skargi z uzyskaniem wiedzy o podjęciu kwestionowanej czynności, a nie z uzyskaniem wie-dzy, że czynność ta mogła zostać podjęta z naruszeniem przepisów prawa”. Po drugie, skarżący doprecyzowuje, że jego zdaniem, bieg terminu do wniesienia skargi powinien być liczony z uwzględnieniem „terminu doręczenia beneficjentowi pełnej OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 7 informacji o sposobie wyliczenia podstawowej kwoty dotacji”. Jak wynika ze skargi konsty-tucyjnej, skarżący uzyskał informację od organu dotującego – jego zdaniem wystarczającą do zaskarżenia czynności ustalenia dotacji oświatowej – dopiero w trybie dostępu do informacji publicznej, jednak zbyt późno, by dochować terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. Zwracając uwagę na ten kontekst systemowy, skarżący nie przedstawia jednak argumentacji, która miałaby świadczyć o tym, że uzyskanie informacji od organu dotującego jest warun-kiem sine qua non możliwości zaskarżenia czynności ustalenia wysokości dotacji oświatowej. W tym zakresie należało wziąć pod uwagę, że sądy orzekające w sprawie leżącej u podstaw dokonały kwalifikacji tej okoliczności jako mogącej mieć wpływ na bieg terminu do wniesie-nia skargi na czynność ustalenia dotacji oświatowej. Wojewódzki sąd administracyjny w przywołanym wcześniej postanowieniu z 25 kwietnia 2019 r. stwierdził, że „pisma kiero-wane do adresatów dotacji w trybie informacji publicznej mają charakter wtórny, następczy wobec czynności polegającej na ustaleniu kwoty dotacji i jej przekazaniu na rachunek ban-kowy beneficjenta”, jednocześnie nie znajdując podstaw do uznania, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony. NSA podtrzymał stanowisko, że w sprawie stowarzyszenia nie zaistniał wyjątek, o którym mowa w zdaniu drugim art. 53 § 2 p.p.s.a. Zestawiwszy treść tych rozstrzygnięć z uzasadnieniem skargi, należało dojść do wniosku, że skarżący bądź próbuje podważyć przyjęty przez sądy rezultat interpretacyjny art. 53 § 2 p.p.s.a., bądź uważa, że oko-liczności wniesienia przez niego po terminie skargi na czynność ustalenia dotacji oświatowej powinny być inaczej zakwalifikowane. Wynika z tego, że skarżący w istocie kwestionuje nie akt normatywny, lecz akt stosowania prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyjaśniono, że ażeby ochrona konstytu-cyjna, której podmioty mogą dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji, była realna i efektywna, skarżący muszą mieć możliwość zakwestionowa-nia nie tylko norm prawnych ustalonych na podstawie samego literalnego brzmienia przepi-sów, ale także norm prawnych, które zostały z tych przepisów wywiedzione w drodze wy-kładni i stosowania prawa przez sądy. Jednakże, jak również wynika z konsekwentnego orzecznictwa Trybunału, kontrola w tym drugim wypadku jest dopuszczalna dopiero wów-czas, gdy w drodze orzecznictwa sądowego, popartego wypowiedziami orzeczniczymi Sądu Najwyższego lub Naczelnego Sądu Administracyjnego, dojdzie do utrwalenia się jednolitej wykładni treści normatywnej określonego przepisu. W świetle art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarżący powinien wykazać, że w orzecznictwie sądów doszło do utrwalenia się takiej jedno-litej wykładni. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie nie wy-kazał, że przedmiotem sformułowanych przez niego zarzutów jest norma prawna odtworzona z przepisu podstawowego oraz przepisów związkowych wskazanych w petitum skargi w trwałym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych. 3.3. Konkludując, Trybunał stwierdził, że: – po pierwsze, między treścią zaskarżonego art. 53 § 2 p.p.s.a. (przywołanym przez stowarzyszenie związkowo z art. 47 u.f.z.o. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) a sformułowanymi w skardze zarzutami naruszenia praw konstytucyjnych nie zachodzi relacja wymagana przez art. 79 Konstytucji, oraz – po drugie, skarga konstytucyjna stowarzyszenia nie dotyczy w istocie treści norma-tywnej zaskarżonej regulacji, lecz przedmiotem postawionych w niej zarzutów jest sposób wykładni i stosowania przepisów prawa przyjęty przez orzekające w sprawie sądy administra-cyjne. To znaczy, że skarga konstytucyjna stowarzyszenia nie spełnia – wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK – wymagań jej dopuszczalności, co skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 8 Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Michała Warcińskiego do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r., sygn. akt SK 137/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyj-nego z 11 stycznia 2022 r., w sprawie o sygn. akt SK 137/20. I. Trybunał Konstytucyjny zasadnie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, nie-mniej za przyczynę takiego orzeczenia uznał to, że rozpatrywana skarga konstytucyjna była skargą na stosowanie prawa. Zdaniem Trybunału, strona skarżąca żąda od Trybunału ochrony właściwej sądowemu postępowaniu instancyjnemu, a nie kontroli hierarchicznej zgodności aktów normatywnych. Zarzuty skargi skierowane są wobec ostatecznego orzeczenia w spra-wie, które miało naruszyć wolności i prawa strony skarżącej (aktu stosowania prawa), a nie wobec wskazanego w petitum skargi przedmiotu kontroli zgodności z Konstytucją. Z uzasadnienia postanowienia można wysnuć wniosek, że rozpatrywana skarga jest skargą na stosowanie prawa także z innego powodu. Według Trybunału, skarżący nie wyka-zał, że treść (znaczenie) wskazanego przez niego przedmiotu kontroli jest utrwalona w orze-cznictwie, w szczególności Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. „W świetle art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarżący powinien wykazać, że w orzecznictwie sądów doszło do utrwalenia się takiej jednolitej wykładni. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że skarżący w niniejszej sprawie nie wykazał, że przedmiotem sformułowanych przez niego zarzutów jest norma prawna odtworzona z przepisu podstawowego oraz przepisów związko-wych wskazanych w petitum skargi w trwałym i jednolitym orzecznictwie sądów administra-cyjnych”. II. Pierwsza opinia wyrażona przez Trybunał budzi zastrzeżenia ze względu na swoją ogólnikowość – akty stosowania prawa mają bowiem różne postaci; z drugą – nie sposób się zgodzić z powodów natury zasadniczej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał, że nie jest uprawniony do kontroli aktów stosowania prawa. Skarga konstytucyjna musi dotyczyć praw-nej podstawy rozstrzygnięcia, które prowadziło do naruszenia prawa podmiotowego podlega-jącego ochronie konstytucyjnej (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2015 r., sygn. SK 70/13, OTK ZU nr 2/A/2015, poz. 14; 27 października 2015 r., sygn. SK 9/13, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 151). Proces stosowania prawa jest jednak wieloetapowy. Składają się nań czynności polegające na ustaleniu stanu faktycznego, wyborze przepisów, wykładni obowiązujących przepisów prawnych w celu ustalenia normy prawnej, subsumcji oraz ostatecznie wydania orzeczenia sądowego lub podjęcia decyzji. Pojęcie skargi na stosowanie prawa występowało w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału także w różnych znaczeniach: po pierwsze, je-żeli skarżący w uzasadnieniu podnosił zarzuty nie wobec przepisu, ale wobec wykładni zasto-sowanej przez organ wydający ostateczne orzeczenie, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konsty-tucji; po drugie, jeżeli w tym ostatecznym orzeczeniu przyjęto jedną z kilku równoważnych wykładni funkcjonujących w orzecznictwie, a możliwe było zastosowanie takiej, która jest OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 9 zgodna z Konstytucją; po trzecie, jeżeli ostateczne orzeczenie oparte było na wykładni odoso-bnionej, która nie znajdowała się w głównym nurcie interpretacyjnym orzecznictwa. Wymie-nione wypadki pozwalały na umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wy-dania wyroku w sprawie. Jednakże, po pierwsze, wykładnia jako proces prowadzący do odkrycia znaczenia przepisu lub wynik tego procesu mają ścisły, konieczny związek z przepisem. Jeżeli w postę-powaniu przed Trybunałem zarzuca się określonej wykładni niezgodność z Konstytucją (co bywa nazywane zarzutem wobec normy, a nie przepisu), to w istocie chodzi o zarzut skiero-wany wobec przepisu, którego potencjał znaczeniowy pozwala na oznaczoną interpretację. Po drugie, organy stosujące prawo, w najkorzystniejszym dla zainteresowanych wy-padku, zachowując zasadę równości w prawie, wypracowują jedną (dominującą) wykładnię; bywa jednak, że funkcjonuje w judykaturze kilka równoważnych (ilościowo, jakościowo) linii orzeczniczych. Przepisy miewają bowiem, ze względu na syntetyczność legislacyjnego ujęcia, duży potencjał interpretacyjny, co znaczy, że mogą dać, z wykorzystaniem różnych metod oraz reguł preferencji wykładni, wiele odmiennych, choć często równoważnych, nie tylko z punktu widzenia poprawności teoretycznej, konstrukcyjnej, prakseologicznej, ale także ak-sjologicznej, wyników. Skarżący nie może ponosić uszczerbku w sferze ochrony prawnej wskutek zastosowania przez sąd w ostatecznym orzeczeniu jednej z funkcjonujących wykład-ni, która nie odpowiada Konstytucji. Stwierdzenie, że sąd mógł zastosować wykładnię pro-konstytucyjną, może skarżącemu dać satysfakcję w sferze symboliki, ale nie realną ochronę wolności i praw konstytucyjnych, jaką przewiduje art. 79 ust. 1 Konstytucji. Umorzenie po-stępowania z powodu niejednolitości orzecznictwa albo możliwości prokonstytucyjnej wy-kładni zaskarżonego przepisu czyniłoby skargę konstytucyjną w znacznym zakresie instytucją dysfunkcjonalną i pozbawioną znaczenia dla uprawnionych. Skarga konstytucyjna z założenia ma być natomiast instytucją gwarantującą wymierną ochronę wolności i praw konstytucyj-nych. Po trzecie, taka sama konstatacja musi się nasuwać co do skarg konstytucyjnych, w których zarzuca się niezgodność z Konstytucją przepisu w ujęciu odosobnionym, jednost-kowym, dotychczas niewystępującym w orzecznictwie. Jeżeli bowiem zastosowany przez sąd przepis pozwolił mu na oznaczoną, choćby oryginalną i nieznaną wcześniej w orzecznictwie wykładnię, to znaczy, że przepis ten zawierał w sobie potencjał znaczeniowy, który pozwolił na taką właśnie interpretację i w takim ujęciu powinien być oceniany przez Trybunał. Wy-kładnia przepisu, nawet powszechnie akceptowana i jednolita, w zasadzie nigdy nie jest jedy-ną możliwą. Syntetyczna redakcja przepisów prawa daje interpretatorowi często znaczną swobodę określania ich znaczenia (por. wyroki TK z: 22 maja 2019 r. sygn. SK 22/16, OTK ZU A/2019, poz. 48; 25 września 2019 r. sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53). Odmo-wa przyznania ochrony konstytucyjnych wolności i praw w trybie skargi konstytucyjnej, w której zarzuca się niezgodność z Konstytucją określonego rozumienia przepisu zastosowa-nego w ostatecznym orzeczeniu sądowym, w sposób nieuprawniony prowadziłaby do za-mknięcia drogi ochrony konstytucyjnej jednostek. Kwestionowanie w skardze konstytucyjnej błędnej, odosobnionej i nieznajdującej uzasadnienia w nauce prawa wykładni obowiązujących przepisów prawnych nie jest niedopuszczalną skargą na stosowanie prawa. W sytuacji tej Trybunał Konstytucyjny nie kontroluje wykładni przepisów, ale same przepisy, których po-tencjał znaczeniowy może wykraczać poza ustalone w judykaturze i doktrynie kanony. Kon-troli zgodności z Konstytucją wszczętej skargą konstytucyjną, w konkretnej sprawie, roz-strzygniętej konkretnym orzeczeniem, podlega, z natury skargi konstytucyjnej, przepis w ro-zumieniu przedstawionym w ostatecznym orzeczeniu. Instytucja skargi konstytucyjnej jest bowiem immanentnie związana z określonym stanem faktycznym i ostatecznym orzeczeniem, rozstrzygającym konkretną sprawę skarżącego. O ile zatem podczas oceny przepisu w kontro-li abstrakcyjnej Trybunał bierze pod uwagę przepis według utrwalonej wykładni organów OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 10 stosujących ten przepis (por. wyrok z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47; wyrok z 27 września 2012 r., sygn. SK 4/11, OTK ZU nr 8/A/2012, poz. 97; posta-nowienie z 24 września 2015 r., sygn. Ts 212/15, OTK ZU nr 5/B/2015, poz. 560), o tyle w kontroli skargowej Trybunał może ocenić przepis w rozumieniu nawet jednostkowym, nie-powtarzalnym, jednakże mieszczącym się w granicach dopuszczalnej wykładni. Zważywszy na treść i funkcję art. 79 ust. 1 Konstytucji, można zatem uznać, że do-puszczalna jest skarga konstytucyjna, w której zarzuty kieruje się choćby wprost wobec za-stosowanej wykładni zaskarżonego przedmiotu kontroli, a także wobec zarówno jednej z kil-ku równorzędnych, jak i odosobnionej interpretacji przepisu. Taka skarga jest bowiem w isto-cie skargą na przepis w określonym, zarzucanym znaczeniu. W kompetencjach Trybunału jest jednak ocena, czy określona wykładnia przepisu jest nią w istocie, czy też przepis stanowił dla organu stosującego prawo tylko formalną podstawę rozstrzygnięcia, której powołania wymagają przepisy prawa procesowego. Nie zawsze bo-wiem „wykładnia” ma jakikolwiek związek znaczeniowy z interpretowanym przepisem, lecz bywa, że stanowi w istocie dzieło prawotwórstwa sądowego (ocena tego zjawiska nie ma zna-czenia dla niniejszego wywodu). Związek znaczeniowy nie musi opierać się na wykładni ję-zykowej; może także wynikać z zastosowania metody historycznej, systemowej czy funkcjo-nalnej. Granice w tym względzie są daleko posunięte, niemniej istnieją. Podlegający kontroli zgodności z Konstytucją przepis nie może być jedynie formalną (procesową) podstawą osta-tecznego rozstrzygnięcia, które w istocie oparte jest na regule niemającej żadnego znaczenio-wego związku z przepisem. Trybunał może zatem uznać, że reguła, która była podstawą roz-strzygnięcia, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie wynika z zaskarżonego przepisu, ale jest efektem prawotwórczej działalności sądu, i w tym zakresie umorzyć postępowanie. W takim wypadku trudno stawiać zarzut niezgodności z Konstytucją przepisu, który nie był źródłem zastosowanej normy, lecz jedynie stanowił formalną podstawę ostatecznego orzecze-nia. Należy jednak podkreślić, że skarga konstytucyjna nie jest ani wprost, ani pośrednio nadzwyczajnym środkiem kontroli ostatecznych orzeczeń sądowych czy ostatecznych roz-strzygnięć organów administracji publicznej (por. postanowienie TK z 16 grudnia 2016 r., sygn. SK 21/16, OTK ZU A/2016, poz. 97). Przedmiotem zaskarżenia może być, po pierwsze – wyłącznie akt normatywny, po drugie – akt normatywny, na podstawie którego zapadło ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego. Warunkiem koniecznym dopuszczenia do merytorycznego rozpoznawania skargi konstytucyjnej jest zatem wykazanie przez skarżącego, że ostateczne rozstrzygnięcie, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji, jest oparte bezpo-średnio na przepisie w rozumieniu określonym przez sąd. Wymagany poziom staranności rekonstrukcji wykładni, którą miał według skarżącego zastosować sąd w ostatecznym rozstrzygnięciu, zależy od tego, czy zastosowana wykładnia jest wykładnią utrwaloną i powszechnie stosowaną w judykaturze, czy też ma charakter odo-sobniony, jednostkowy. O ile w pierwszym wypadku wystarczy wykazanie istnienia określo-nego nurtu orzeczniczego oraz tego, że ostateczne rozstrzygnięcie wpisuje się w ten nurt, o tyle w drugim wypadku konieczne jest pełne, rzetelne i niebudzące najmniejszych wątpli-wości wykazanie przez skarżącego, że sąd w swoim orzeczeniu przyjął określoną zarzucaną interpretację, odbiegającą od głównego nurtu orzeczniczego. W praktyce podstawą rozstrzy-gnięcia nie jest bowiem jeden przepis, ale zastosowanych jest co najmniej kilka, których zna-czenie stanowi normę – podstawę orzeczenia. Treść takiej normy nie musi być także zdeter-minowana określoną wykładnią tylko jednego, spośród kilku, przepisu. Teoretycznie nie jest wyłączone, aby podobną, a nawet identyczną, normę można było uzyskać, stosując określoną wykładnię innego przepisu, który był podstawą, wraz z innymi przepisami, zastosowanej w sprawie normy. Każda zatem wątpliwość co do tego, czy sąd zastosował zarzucaną w skar-dze odosobnioną interpretację określonego przepisu, powoduje brak możliwości określenia OTK ZU A/2022 SK 137/20 poz. 17 11 przedmiotu kontroli. W takim wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu. Niezależnie od powyższego, między zaskarżonym przepisem w określonej interpreta-cji a ostatecznym rozstrzygnięciem musi istnieć konieczny związek. Na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, że wskazany w skardze przepis, w zarzucanej interpretacji, był bezpo-średnią podstawą rozstrzygnięcia, o której stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji. W przeciwnym wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu ze względu na brak dostatecz-nego określenia przedmiotu kontroli. III. Powyższych wymagań rozpatrywana skarga konstytucyjna nie spełniła. Skarżący, stawiając zarzuty określonej wykładni przepisu, a więc przedmiotowi kontroli w interpretacji określonej w ostatecznym orzeczeniu (art. 79 ust. 1 Konstytucji), nie wykazał w sposób nie-wątpliwy, że przedmiot ten był bezpośrednią podstawą tego orzeczenia; nie wykazał także koniecznego związku między tak ujętym przedmiotem a orzeczeniem. To z tego powodu wy-danie wyroku w sprawie było niedopuszczalne, dlatego postępowanie w niej należało umo-rzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK).