SK 15/18

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 30 lipca 2020 r. Pozycja 29 POSTANOWIENIE z dnia 16 lipca 2020 r. Sygn. akt SK 15/18 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafał Wojciechowski – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Stanisław Piotrowicz Bartłomiej Sochański Jarosław Wyrembak – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lipca 2020 r., skargi konstytucyjnej Z.B. o zbadanie zgodności: art. 53 ust. 4 i art. 27 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383) z art. 2, art. 7 i art. 67 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Skarga konstytucyjna Z.B. (dalej: skarżący) z 17 sierpnia 2017 r. została złożona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z 4 września 2008 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS lub organ rentowy), na podstawie art. 29 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1383; dalej: ustawa o emerytu-rach i rentach z FUS), przyznał skarżącemu prawo do emerytury od 1 sierpnia 2008 r. Do ustalenia podstawy wymiaru świadczenia organ rentowy przyjął przeciętną podstawę wymia-ru składek na ubezpieczenia społeczne z 20 lat kalendarzowych wybranych z całego okresu ubezpieczenia, wskaźnik wysokości podstawy wymiaru wyniósł 125,89%. Do ustalenia wy-sokości świadczenia organ rentowy uwzględnił staż pracy – 42 lata i 7 miesięcy okresów składkowych oraz 1 rok i 2 miesiące okresów nieskładkowych. W dniu 17 kwietnia 2014 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie emerytury po eme-ryturze, wskazując, że po przyznaniu emerytury podlegał ubezpieczeniu przez 30 miesięcy. OTK ZU A/2020 SK 15/18 poz. 29 2 Decyzją z 23 kwietnia 2014 r., na podstawie art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznano wnioskodawcy emeryturę od 1 kwietnia 2014 r. bez przeliczenia 24% części so-cjalnej z uwagi na brak przepracowanych 30 miesięcy. W dniu 3 marca 2016 r. skarżący ponownie złożył wniosek o przyznanie emerytury po emeryturze, wskazując, że po przyznaniu emerytury podlegał ubezpieczeniu przez trzydzieści dziewięć miesięcy. Decyzją z 8 marca 2016 r. organ rentowy odmówił wnioskodawcy prawa do emerytury. W dniu 8 kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne ustalenie wysokości świadczenia emerytalno-rentowego. Rozpoznając ten wniosek, organ rentowy, decyzją z 5 maja 2016 r., ustalił od 1 kwietnia 2016 r. wysokość emerytury z zastosowaniem art. 55 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Od decyzji ZUS z 8 marca 2016 r., w której organ rentowy odmówił wnioskodawcy prawa do emerytury, skarżący wniósł odwołanie do Sądu Okręgowego w W. Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r., Sąd Okręgowy oddalił odwołanie skarżącego. W uzasadnieniu wyżej powołanego wyroku, Sąd Okręgowy wskazał, że brak było podstaw do ustalenia wniosko-dawcy prawa do nowego świadczenia. Dodatkowo od nabycia uprawnień do poprzedniego świadczenia, tj. od 1 kwietnia 2014 r., wnioskodawca nie podlegał przez co najmniej 30 mie-sięcy ubezpieczeniu społecznemu lub ubezpieczeniom emerytalno-rentowym. Powyższy wyrok skarżący zaskarżył w drodze apelacji. Sąd Apelacyjny w W., wyro-kiem z 23 marca 2017 r., orzekł, że apelacja jest bezzasadna. W ocenie Sądu Apelacyjnego, rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji było prawidło-we. Sąd odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i rozważania prawne Sądu Okręgowego. Podniósł, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie była wysokość świadczenia eme-rytalnego oraz możliwość przyznania ubezpieczonemu kolejnej emerytury. Według stanowi-ska Sądu Apelacyjnego, wnioskodawca na dzień zgłoszenia wniosku o przyznanie emerytury, tj. na dzień 3 marca 2016 r., nie spełniał warunków do przyznania innej emerytury niż ta, któ-rą nabył na podstawie art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a zatem brak było pod-staw do przyznania mu kolejnego świadczenia emerytalnego na tej samej podstawie prawnej oraz do zastosowania regulacji z art. 53 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. 1.1. Skarżący wniósł o stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny, że art. 53 ust. 4 i art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest niezgodny z art. 2, art. 7 i art. 67 Konsty-tucji. 1.2. Skarżący wskazał, że zaskarżone przepisy, „w takim zakresie w jakim uzależniają prawo skarżącego do zabezpieczenia społecznego w postaci emerytury podwyższonej o jej część socjalną o 24% kwoty bazowej od nieprzerwania 30-miesięcznego okresu uprawniające-go do podwyższenia emerytury o w/w część socjalną ani wnioskiem o emeryturę, co uczynił skarżący, ani od nieustania tego ubezpieczenia przez na przykład ustanie stosunku pracy”, pozostają w sprzeczności z prawem skarżącego do zabezpieczenia społecznego, określonym w art. 67 Konstytucji, z zasadą legalizmu sprecyzowaną w art. 7 Konstytucji oraz z zasadą demokratycznego państwa prawnego, sformułowaną w art. 2 Konstytucji. Skarżący podniósł, że przyznanie mu emerytury w wieku powszechnym od 1 kwietnia 2014 r. miało charakter fikcyjny, ponieważ zmianie podstawy przyznania emerytury nie towa-rzyszyła jej podwyżka (z uwagi na brak 30-miesięcznego okresu podlegania ubezpieczeniu). Skarżący wskazał, że ZUS winien był wydać decyzję odmowną, a nawet umorzyć postępo-wanie, tak, by umożliwić skarżącemu uzyskanie podwyższonej emerytury w przyszłości (po spełnieniu warunku 30-miesięcznego podlegania ubezpieczeniu). Przyznanie emerytury od 1 kwietnia 2014 r. skarżący uznał za nieuczciwe, sprzeczne z podstawowymi zasadami moralno-etycznymi oraz z zasadą zaufania obywateli do organów władzy publicznej. OTK ZU A/2020 SK 15/18 poz. 29 3 2. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 8 sierpnia 2018 r., poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 3. Prokurator Generalny, w piśmie z 28 sierpnia 2018 r., przedstawił stanowisko, we-dług którego postępowanie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu wobec niedopuszczalno-ści wydania orzeczenia. Zdaniem Prokuratora, w sprawie wystąpiły trzy, niezależne od siebie, nieusuwalne przeszkody dla możliwości merytorycznego orzekania przez Trybunał. Po pierwsze, skarżący nie wykazał, że interpretacja kwestionowanych przepisów, zastosowana przez ZUS i sądy orzekające w jego sprawie, jest egzemplifikacją jednolitej i powszechnej wykładni przyjętej w praktyce stosowania prawa. Po drugie, skarżący nie zaprezentował wywodu, w jaki sposób konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego zostały naruszone. Po trzecie, w odniesieniu do części skargi obejmującej wzorce z art. 2 i art. 7 Konstytucji, skarżący nie określił, jakie wol-ności czy prawa, wywiedzione z ogólnych zasad ustrojowych, miałyby stanowić (choćby po-mocniczo) punkt odniesienia dla oceny konstytucyjności zaskarżonych unormowań. 3.1. W piśmie z 22 października 2018 r. skarżący odniósł się do stanowiska przedsta-wionego przez Prokuratora Generalnego, wnosząc o jego nieuwzględnienie. 4. Sejm, w piśmie z 25 października 2018 r., wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Sejm zwrócił uwagę na brak precyzyjnego określenia i uzasadnienia stawianych przez skarżącego zarzutów, a także na wątpliwości dotyczące prawidłowości określenia wzorców kontroli. Sejm wskazał, że skarga konstytucyjna ma charakter skargi na stosowanie prawa, któ-rej rozpatrzenie pozostaje poza kompetencją Trybunału Konstytucyjnego. Sejm dokonał również analizy mechanizmu przechodzenia z emerytury na emeryturę i wyraził opinię, że wątpliwości skarżącego zrodziły się z niezrozumienia tegoż mechanizmu. 4.1. W piśmie z 25 stycznia 2019 r. skarżący odniósł się do stanowiska przedstawio-nego przez Sejm, kwestionując zawartą w nim argumentację. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną Trybunał Konstytucyjny na każ-dym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopusz-czalności. Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu na etapie kontroli wstępnej nie wiąże składu orzekającego in merito i nie oznacza konwalidacji jej wad formalnych (zob. np. wyroki TK z: 21 czerwca 2017 r., sygn. SK 35/15, OTK ZU A/2017, poz. 51; 20 grudnia 2017 r., sygn. SK 37/15, OTK ZU A/2017, poz. 90; 23 maja 2018 r., sygn. SK 15/15, OTK ZU A/2018, poz. 35 oraz 28 czerwca 2018 r., sygn. SK 4/17, OTK ZU A/2018, poz. 43, oraz postanowienia TK z: 25 października 2011 r., sygn. K 36/09, OTK ZU nr 8/A/2011, poz. 93; 20 marca 2002 r., sygn. K 42/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 21; 16 października 2002 r., sygn. K 23/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 76; 18 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/18, OTK ZU A/2018, poz. 82 i powołane tam orzecznictwo). OTK ZU A/2020 SK 15/18 poz. 29 4 2. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określo-nych w Konstytucji. Na gruncie postanowienia z 16 marca 2012 r. o sygn. Ts 307/11 (OTK ZU nr 6/B/2012, poz. 528), Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że przesłanką roz-poznania skargi konstytucyjnej nie może być wskazanie dowolnego przepisu ustawy lub in-nego aktu normatywnego, ale musi to być przepis, który w konkretnej sprawie stanowił pod-stawę ostatecznego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Trybunał Konstytucyjny zobowią-zany był zbadać, czy w analizowanej sprawie zaskarżone przepisy istotnie stanowiły podsta-wę wydania ostatecznego orzeczenia o prawach i wolnościach skarżącego, wskazanych przez niego w skardze konstytucyjnej. 3. Trybunał Konstytucyjny zważył przede wszystkim, że skarżący oparciem konstruk-cyjnym skargi – w związku z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji – uczynił wyrok Sądu Apela-cyjnego w W. z 23 marca 2017 r., zaś przedmiotem skargi uczynił art. 53 ust. 4 i art. 27 usta-wy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 53, ze zm.; dalej: ustawa o emeryturach i rentach z FUS). Tymczasem w treści powołanego wyroku, Sąd Apelacyjny stwierdził między innymi, co na-stępuje: „Emerytura w wieku wcześniejszym i powszechnym to odrębne rodzaje emerytur i tym samym możliwe jest kilkukrotne przechodzenie na emeryturę. Wiąże się to jednak ze spełnieniem warunków przewidzianych dla danego rodzaju świadczenia. Możliwość przyzna-nia emerytury po emeryturze dotyczy każdego przypadku, w którym osoba wcześniej upraw-niona do takiego świadczenia spełniła warunki wymagane do ustalenia emerytury na podsta-wie innego przepisu ustawy emerytalno-rentowej. Tymczasem, w okolicznościach niniejszej sprawy wnioskodawca domagał się przyznania kolejnej emerytury, tożsamej rodzajowo tyle tylko, że w wyższej wysokości. Przeliczenie świadczenia na podstawie art. 53 ustawy o eme-ryturach i rentach z FUS nie może odbywać się «w oderwaniu» od spełnienia przesłanek do nowego rodzaju świadczenia. W przypadku ubezpieczonego dopuszczalne byłoby zastosowa-nie przepisu art. 53, ale tylko w razie możliwości skutecznego dochodzenia nowego rodzaju emerytury. Tymczasem takiej sytuacji nie było w niniejszej sprawie, albowiem w dacie zło-żenia wniosku ubezpieczony nie spełniał warunków do przyznania innej emerytury niż ta, którą nabył na podstawie art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. (…) [Powołana] ustawa (…) nie zawiera przepisu, na podstawie którego można byłoby przyznać kolejne, toż-same rodzajowo świadczenie emerytalne i wyliczyć je w oparciu o przepis art. 53 ustawy emerytalnej. Skoro wnioskodawca dochodzi przeliczenia świadczenia w oderwaniu od nowe-go rodzaju świadczenia emerytalnego, a tylko z uwagi na przebyty ponad 30-miesięczny staż ubezpieczeniowy, to zarzuty apelacji dotyczące naruszenia art. 53 ust. 4 ustawy o emerytu-rach i rentach z FUS nie mogły zasługiwać na uwzględnienie”. Mając na uwadze wyżej przytoczony wywód Sądu Apelacyjnego w W., Trybunał Konstytucyjny uznał, że objęte skargą konstytucyjną przepisy nie mogą zostać uznane za pod-stawę ostatecznego orzeczenia przez sąd o wolnościach lub prawach skarżącego, a tym sa-mym – nie spełniają warunku wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Reasumując, Trybunał stwierdził, że w sprawie wystąpiła przesłanka ujemna stano-wiąca przeszkodę do wydania orzeczenia. Z tego względu, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), umorzył postępowanie. Z powodu okoliczności wyżej podniesionych, Trybunał uznał za zbędne odnoszenie się do innych mankamentów badanej skargi konstytucyjnej, w tym nawet tak istotnych jak ten, że z treści skargi wynika, iż w bardzo znaczącej części jest ona w istocie skargą na prak- OTK ZU A/2020 SK 15/18 poz. 29 5 tykę stosowania prawa – jej zaś badanie pozostaje poza zakresem kognicji Trybunału Konsty-tucyjnego. Niezależnie od stanowiska wyżej przedstawionego, Trybunał Konstytucyjny uznaje jednak za zasadne podkreślenie, iż dostrzega, że skarga konstytucyjna zdaje się wyrastać w istotnej części z analizy wywodu, który znalazł się w uzasadnieniu wyżej powoływanego wyroku Sądu Okręgowego w W. z 30 sierpnia 2016 r. Sąd Okręgowy stwierdził tam między innymi, co następuje: „W dniu 03.03.2016 r. Z.B. ponownie złożył wniosek o przyznanie emerytury po eme-ryturze. Jednak nie było podstaw do ustalenia prawa do nowego świadczenia, a ponadto od nabycia uprawnień do poprzedniego świadczenia tj. od 1 kwietnia 2014 roku nie podlegał co najmniej 30 miesięcy ubezpieczeniu społecznemu lub ubezpieczeniom emerytalno-rentowym”. Cytowany wywód Sądu Okręgowego pozwala zrozumieć powód, dla którego w skar-dze tak bardzo eksponowany jest problem okresu ubezpieczenia. Trybunał Konstytucyjny nie komentuje i nie ocenia rozstrzygnięć, stanowisk i zapatrywań wyrażanych w zakresie praktyki stosowania prawa przez niezależne i niezawisłe sądy. Z uwagi na kształt badanej skargi kon-stytucyjnej, Trybunał zachowuje jednak prawo, by w nawiązaniu do cytowanego wywodu uznać za zrozumiałe – i w pełni adekwatne wobec ustaleń i treści decyzji organu rentowego z 8 marca 2016 r. – jedynie stwierdzenie, iż w związku z wnioskiem skarżącego z 3 marca 2016 r., „nie było podstaw do ustalenia prawa do nowego świadczenia”. Nie jest natomiast dla Trybunału jasne, z jakiego powodu w takim razie Sąd Okręgowy uznał za celowe wywo-dzenie dalej, że skarżący „od nabycia uprawnień do poprzedniego świadczenia tj. od 1 kwiet-nia 2014 roku nie podlegał co najmniej 30 miesięcy ubezpieczeniu społecznemu lub ubezpie-czeniom emerytalno-rentowym”, skoro kwestia ta była już całkowicie bezprzedmiotowa wo-bec uprzedniego ustalenia, że: a) nie było podstaw do ustalenia nowego świadczenia, b) tryb ustanowiony zaskarżonymi przepisami został zastosowany przez organ rento-wy jako podstawa decyzji z 23 kwietnia 2014 r. – na podstawie art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyznano wnioskodawcy emeryturę od 1 kwietnia 2014 r. bez przeliczenia 24% części socjalnej z uwagi na ujawniony wówczas brak przepracowanych 30 miesięcy. Trybunał Konstytucyjny dostrzega, że skarżący, w związku z cytowanym wywodem Sądu Okręgowego w W., mógł zostać wprowadzony w błąd co do rzeczywistej przyczyny odmowy uwzględnienia jego wniosku z 3 marca 2016 r. – co dalej zapewne stało się podsta-wą złożenia skargi konstytucyjnej i warunkowało jej konstrukcyjny kształt. Stąd też Trybunał podkreśla, że według stanowiska Trybunału, rzeczywisty powód nieuwzględnienia wniosku skarżącego został w sposób adekwatny opisany w decyzji organu rentowego z 8 marca 2016 r. oraz w uzasadnieniu wyżej powoływanego wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z 23 marca 2017 r. Jak już wyżej zaznaczono, Sąd Apelacyjny podniósł w szczególności, że wnioskodawca na dzień zgłoszenia wniosku o przyznanie emerytury, tj. na dzień 3 marca 2016 r., nie spełniał warunków do przyznania innej emerytury niż ta, którą nabył na podsta-wie art. 27 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a zatem brak było podstaw do przyznania mu kolejnego świadczenia emerytalnego na tej samej podstawie prawnej oraz do zastosowa-nia regulacji z art. 53 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tym samym, Trybunał raz jesz-cze podkreśla, że zaskarżonych przepisów nie mógł uznać za podstawę ostatecznego orzeka-nia o konstytucyjnych prawach i wolnościach skarżącego w związku z decyzją organu rento-wego z 8 marca 2016 r. – były one podstawą orzekania w związku z decyzją organu rentowe-go z 23 kwietnia 2014 r. Mając na uwadze treść skargi konstytucyjnej, Trybunał nadmienia także, że żal skar-żącego, wynikający z faktu, że w roku 2014 – jak informuje – nie uzyskał oczekiwanego OTK ZU A/2020 SK 15/18 poz. 29 6 wsparcia dla pełnego rozeznania sytuacji prawnej, w jakiej się znajduje, nie może stanowić podstawy uwzględnienia badanej skargi. Rozstrzygając jak w sentencji, Trybunał nie traci z pola widzenia także faktu odnoto-wanego już w części I niniejszego uzasadnienia: w dniu 8 kwietnia 2016 r. skarżący złożył wniosek o ponowne ustalenie wysokości świadczenia emerytalno-rentowego. W rozpoznaniu tego wniosku, organ rentowy, decyzją z 5 maja 2016 r., ustalił od 1 kwietnia 2016 r. wyso-kość emerytury z zastosowaniem art. 55 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zważywszy na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.