SK 17/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 20 listopada 2018 r. Pozycja 67 WYROK z dnia 13 listopada 2018 r. Sygn. akt SK 17/17* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar – przewodniczący Grzegorz Jędrejek Zbigniew Jędrzejewski Małgorzata Pyziak-Szafnicka – sprawozdawca Michał Warciński, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072), na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2018 r., skargi konstytucyjnej spółki Salag sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Suwałkach o zbadanie zgodności: art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.) z art. 78 w związku z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, o r z e k a: Art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 i 1669) jest zgodny z art. 78 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 2, w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Spółka Salag sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w Suwałkach (dalej: skarżą-ca lub spółka) wystąpiła do Trybunału ze skargą konstytucyjną wnosząc o zbadanie konstytu-cyjności: a) art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki roz-woju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 i 1669, dalej: u.z.p.p.r.) w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu do- * Sentencja została ogłoszona dnia 19 listopada 2018 r. w Dz. U. poz. 2160. OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 2 stępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje właściwej instytucji pozostawienie prote-stu wnioskodawcy bez rozpatrzenia z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; b) art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na reali-zację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje sądowi uwzględniającemu skargę jedynie stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo bez przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2, w związku z art. 184, w związku z art. 32 ust. 1 i 2, w związ-ku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. U podstaw skargi leżał następujący stan faktyczny i prawny: 1.1. 18 grudnia 2013 r. skarżąca złożyła wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka ze środków Programu Operacyjnego Inno-wacyjna Gospodarka na lata 2007-2013, Działanie 4.4 „Nowe inwestycje o wysokim poten-cjale innowacyjnym” (dalej: projekt lub wniosek), w ramach naboru wniosków ogłoszonego przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: PARP). Pismem z 9 maja 2014 r. PARP poinformowała spółkę, że wniosek nie został zakwali-fikowany do wsparcia, ponieważ nie spełniał kryterium opłacalności, które stanowiło obliga-toryjne kryterium merytoryczne. 21 maja 2014 r. spółka wniosła do Ministra Gospodarki, De-partamentu Funduszy Europejskich (dalej: Minister Gospodarki) protest od wyników oceny, w którym wykazywała, że wniosek – wbrew ocenie PARP – spełnia kryterium opłacalności. Protest spółki został rozpatrzony negatywnie, co spółka zakwestionowała, składając 14 lipca 2014 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA). Minister Gospo-darki wniósł o jej oddalenie z powodu wyczerpania środków finansowych na dofinansowanie (poziom wykorzystania alokacji w tym działaniu wyniósł 119,47%). Jako dowód załączył niepodpisany wydruk zestawienia – arkusz kalkulacyjny pt. „Stan wykorzystania alokacji w III-VI osi POIG wg stanu na dzień 10 lipca 2014 r.”. W wyroku z 3 września 2014 r. (sygn. akt V SA/Wa 1746/14), WSA stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Ministra Gospodarki. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 14 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2450/14. W uzasadnieniu wyroku NSA podkreślił, że ustalenie wyczerpania alokacji – warunkującego możliwość zastosowania art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. – wymagało prze-prowadzenia postępowania dowodowego, które przed sądami administracyjnymi może nastą-pić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), to jest przez przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, przy czym w niniejszej sprawie – z uwagi na materię będącą przedmiotem postępowania dowodowego – powinny to być dokumenty urzędowe. Wydruk komputerowy arkusza kalkulacyjnego poświadczający stan alokacji nie mógł zostać uznany w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji za doku-ment urzędowy w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Tym samym w postępowaniu przed WSA nie zostało wykazane, że alokacja na realizację działania 4.4 została wyczerpana. Także NSA potwierdził ustalenia sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do zastosowania art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. 20 lutego 2015 r. Minister Gospodarki, wykonując wyrok, przekazał spółce informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie alokacji na realizację działania. Z tego względu Minister Gospodarki nie poddał projektu skarżącej ponownej oce-nie, zgodnie ze wskazaniami sądu, pomijając całkowicie dotychczasową argumentację OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 3 w sprawie spełnienia przez skarżącą kryterium opłacalności. Na rozstrzygnięcie Ministra Go-spodarki spółka wniosła skargę do WSA. Wyrokiem z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1250/15, WSA, na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r., oddalił skargę spółki, stwierdzając m.in., że rozstrzygnięcie organu o pozostawieniu bez rozpatrzenia z uwagi na wyczerpanie alokacji było prawidłowe oraz znalazło oparcie w prawidłowo przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym. Od powyższego orzeczenia została przez spółkę wy-wiedziona skarga kasacyjna z 29 czerwca 2015 r., w której skarżąca sformułowała również wniosek o skierowanie przez NSA pytania prawnego co do zgodności zaskarżonych przepi-sów z Konstytucją. Wyrokiem z 29 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1535/15, NSA oddalił skargę kasacyjną spółki, zgadzając się ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji, że wyczer-panie alokacji zostało przez organ wykazane. NSA zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpo-znaniu sprawy organ nie rozpoznawał już protestu merytorycznie, ze względu na stwierdzone wyczerpanie alokacji a sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do dokonywania powtórnej kontroli całej przeprowadzonej oceny projektu, bowiem kontrola ta została już przeprowadzo-na – prawomocnym wyrokiem z 3 września 2014 r. Orzeczenie NSA wraz z uzasadnieniem zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej 10 września 2015 r. 1.2. Jako przedmiot kontroli skarżąca wskazała art. 30i pkt 1 oraz art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. (w tym zakresie skardze nie został nadany bieg, o czym niżej, w pkt 1.3 tej części uzasadnienia). Skarżąca zakwestionowała konstytucyjność mechanizmu pozostawienia bez rozpatrzenia protestu oraz stwierdzenia przez sąd administracyjny, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, bez przekazania sprawy do ponownego rozpa-trzenia, ze względu na wyczerpanie alokacji na realizację. Zdaniem skarżącej art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. narusza prawo do dwuinstancyjnego postępowania zagwarantowanego w art. 78 Konstytucji, ponieważ: a) pozbawia wnioskodawcę prawa do ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie przez właściwą instytucję zarządzającą, w sytuacji braku dostępnej alokacji; b) oświadczenie organu o wyczerpaniu alokacji dostępnej w danym działaniu lub programie nie podlega żadnej kontroli, tj. w szczególności kontroli organu wyższej instancji lub kontroli sądu administracyjnego, co należy uznać za bezzasadne, zważywszy na bezpo-średnie zaangażowanie organu w sprawę; c) brak weryfikacji oświadczenia organu przez podmioty trzecie, co rodzi wątpliwości co do bezstronności organu oraz zgodności oświad-czenia ze stanem rzeczywistym. Ponadto skarżąca wskazała, jako związkowe wzorce kontroli: – art. 32 Konstytucji – „w zakresie w jakim wskazany przepis prowadzi do nieupraw-nionego różnicowania ubiegających się o uzyskanie pomocy publicznej oraz narusza zasadę równego dostępu do pomocy publicznej poprzez pozbawienie prawa do merytorycznej oceny tych wnioskodawców, których wnioski o dofinansowanie pierwotnie zostały ocenione z naru-szeniem prawa – co stwierdzone zostało orzeczeniem sądu administracyjnego i które na mocy tego orzeczenia zostały przywrócone do ponownej oceny, która w rzeczywistości – z uwagi na zaskarżony przepis – nie następuje” (skarga, s. 3); – art. 31 ust. 3 Konstytucji – ze względu na „uniemożliwienie przez przepis art. 30i u.z.p.p.r. wnioskodawcom skutecznego wniesienia środków odwoławczych i sądowych, wskutek okoliczności od nich niezależnej, która dodatkowo nie ma charakteru obiektywnego tj. wyczerpania alokacji nie tylko nie jest niezbędne i konieczne dla prawidłowego i efektyw-nego wdrażania funduszy, a także nie jest uzasadnione ważnym interesem publicznym, ale prowadzi do uszczerbku dla tego interesu stawiając szybkość postępowania ponad podstawo-wą zasadę związaną z dystrybucją środków europejskich tj. zasadę wyłaniania do dofinanso-wania projektów najlepszych” (skarga, s. 3); OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 4 – zasadę sprawiedliwości proceduralnej – „w zakresie w jakim wskazany przepis pro-wadzi do wydrążenia postępowania odwoławczego i sądowego z jego podstawowej gwarancji tj. uzyskania takiego orzeczenia, które nie tylko pozwoli na merytoryczne rozpoznanie spra-wy, ale na skuteczną ochronę praw i wolności”; – zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz dekodowaną z niej zasadę rzetelnej legislacji, obejmującą zasadę określoności przepisów prawa, w sytuacji gdy w art. w 30i u.z.p.p.r.: a) „brak jest określenia (jak również brak odesłania do przepisu określającego) w jaki sposób (kiedy) można stwierdzić wystąpienie wskazanej w przepisie sytuacji wyczer-pania alokacji na realizację działania lub priorytetu”, b) „brak jest określenia (jak również brak odesłania do przepisu określającego) podmiotu uprawnionego do stwierdzenia wyczer-pania alokacji na realizację działania lub priorytetu, co prowadzi do dowolnych ustaleń w tym zakresie”. 1.3. TK postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. (sygn. Ts 360/15), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie TK z 24 października 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w niniejszej sprawie postanowił częściowo uwzględnić zażalenie skarżącej i nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie badania zgodności art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. z art. 78 w związku z art. 2, w związku z art. 32 ust. 1 i 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Pismem z 10 sierpnia 2017 r. udział w postępowaniu zainicjowanym niniejszą skar-gą konstytucyjną zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik) i wystąpił o stwier-dzenie, że: a) art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, b) art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje kryteriów stwierdzenia zaistnienia przesłanki wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., jest niezgodny z art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji, c) art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, d) art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje kryteriów stwierdzenia zaistnienia przesłanki wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Kon-stytucji. Rzecznik zauważył, że stwierdzenie wyczerpania alokacji, po wniesieniu przez wnio-skodawcę protestu, powoduje, że organ rozpatrujący ten protest nie dokonuje ponownej oceny wniosku, co de facto zmienia postępowanie w jednoinstancyjne. Jest to wyjątek od ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 78 Konstytucji, który w istotny spo-sób ogranicza prawa wnioskodawcy. Pozbawia bowiem administrację publiczną możliwości korygowania uchybień wynikających z działania instytucji właściwej do oceny wniosku. Sąd administracyjny z istoty rzeczy koncentruje swoją uwagę na badaniu aspektów prawnych pro-cesu oceny i nie będzie szukał uzasadnienia obrony stanowiska merytorycznego organu pierw-szej instancji, bo wymaga to często wiedzy eksperckiej. Rzecznik podkreślił, że inaczej kształtuje się sytuacja podmiotów, w wypadku których wyczerpanie alokacji zostanie stwier-dzone na późniejszym etapie procedury odwoławczej, a więc już po rozpatrzeniu protestu przez organ odwoławczy. Dlatego też Rzecznik uznał, że art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. różnicuje sytuację wnioskodawców na takich, których projekty zostały zakwalifikowane do otrzymania dofinansowania w wyniku oceny projektu przez organ pierwszej instancji, oraz takich, których wnioski zostały poddane ocenie w procedurze odwoławczej. Przy czym ci drudzy zostają OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 5 „obarczeni ryzykiem wyczerpania alokacji”, co może skutkować pozbawieniem ich możliwo-ści uzyskania dofinansowania, pomimo, że spełniają odpowiednie kryteria. Zdaniem Rzeczni-ka prowadzić to może do nierównego traktowania wnioskodawców, którzy wnieśli protest np. po stwierdzeniu wyczerpania alokacji na realizację działania albo priorytetu. Rzecznik podniósł również, że u.z.p.p.r. nie precyzuje kryteriów określenia, kiedy ma miejsce ostateczne wyczerpanie alokacji, podmiotu uprawnionego do stwierdzenia wyczerpa-nia alokacji, jak też formy, w jakiej takie stwierdzenie ma zostać dokonane, co stwarza po stronie instytucji zarządzających możliwość arbitralnego podejmowania decyzji w tym zakre-sie i w konsekwencji prowadzi do niezgodności z art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. nie spełnia wymogów wynikających z kon-stytucyjnego prawa do sądu. Z jednej strony sądowa kontrola rozstrzygnięcia organu admini-stracji w przedmiocie protestu, nawet przy stwierdzeniu przez sąd racji po stronie skarżącego, nie może wywołać skutku w postaci zakwalifikowania wniosku do dofinasowania. Z drugiej zaś strony orzeczenie wydane na podstawie art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. może zostać uznane za niewystarczającą podstawę dochodzenia odszkodowania w oparciu o art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, ze zm.). Rzecznik zauważył, że dofinansowanie nie jest typowym świadczeniem publicznoprawnym, które przy-sługuje podmiotowi po spełnieniu określonych przesłanek, ale wiąże się również z konieczno-ścią ponoszenia pewnych ciężarów przez podmiot wnioskujący. Jeżeli więc umowa o dofinan-sowanie nie zostanie podpisana z powodów leżących po stronie instytucji zarządzającej, to nie sposób przyjąć, że wnioskodawca ponosi szkodę równą wartości oczekiwanego dofinansowa-nia wynikającej z wniosku o dofinansowanie. Należy bowiem uwzględnić, że niepodpisanie umowy o dofinansowanie zwalnia wnioskodawcę z konieczności ponoszenia określonych nakładów związanych z wykonaniem tej umowy, co do pewnego stopnia może rekompenso-wać uszczerbek w postaci braku dofinansowania. W praktyce jest więc niezwykle utrudnione wykazanie nieprzerwanego łańcucha przyczynowo-skutkowego, który doprowadził do szkody. Tym bardziej, że stwierdzenie przez sąd naruszenia przez organ procedury oceny wniosku nie zawsze pozwala stwierdzić, czy oceniany wniosek uzyskałby dofinasowanie. Sytuacja, w któ-rej wnioskodawcy zostają pozbawienia możliwości uzyskania dofinansowania, w wyniku nie-prawidłowego działania instytucji zarządzającej, wymaga zapewnienia przez prawodawcę właściwych ram prawnych dochodzenia naruszonych praw. Art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. nie gwa-rantuje w sposób należyty dochodzenia praw przez wnioskodawców, nie zapewnia bowiem możliwości uzyskania przez stronę orzeczenia sądowego, którego wykonanie zapewni sku-teczne poszanowanie jej praw. Jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Kon-stytucji. Za aktualne również w stosunku do art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. Rzecznik uznał uwagi doty-czące naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Kwestionowany przepis prowadzi również do istotnego zróżnicowania podmiotów w zakresie dostępu prawa do sądu wyrażonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. 3. Pismem z 12 kwietnia 2018 r. stanowisko zajął Marszałek Sejmu. Wniósł o stwier-dzenie, że art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na rea-lizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach programu operacyjnego nakazuje właści-wej instytucji pozostawienie protestu wnioskodawcy bez rozpatrzenia, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Marszałek Sejmu zauważył, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma przesądzenie przez TK, czy nie została naruszona przez ustawodawcę zasada pro-porcjonalności i czy przyjęte przez ustawodawcę rozwiązania uwzględniają specyfikę po-szczególnych praw jednostki oraz czy ograniczenia te nie naruszają istoty wolności i praw, OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 6 w szczególności z punktu widzenia spełnienia przesłanki „konieczności”. Marszałek podkreślił, że rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanym przepisie spełnia zawarty w art. 31 ust. 3 Konstytucji wymóg formalny ograniczenia praw, ponieważ zostało wprowadzone w ustawie. Zauważył przy tym, że ustrojodawca upoważnił wyraźnie ustawo-dawcę zwykłego do określenia wyjątków od zasady zaskarżalności (art. 78 Konstytucji), który należy traktować jako wyraz przezorności i świadomości, że prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji oraz konieczności ich rozpoznania co do istoty bez względu na okoliczności prawne lub faktyczne jest wykluczone. Okoliczność ta powinna zo-stać uwzględniona w procesie wykładni tego przepisu, jak też przy analizie jego relacji do art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zatem wykładnia art. 78 Konstytucji (czy to ujmowanego samo-dzielnie, czy też w powiązaniu z art. 2, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji) nie może dopusz-czalnych expressis verbis wyjątków czynić iluzorycznymi i pozbawionymi znaczenia z punktu widzenia celów, którym mają służyć. Wyjątki, jakie przewidział ustrojodawca w art. 78 Kon-stytucji, mogą mieć kluczowe znaczenie z punktu widzenia poszczególnych kategorii postę-powań oraz poszczególnych rodzajów spraw i wydawanych w nich orzeczeń i decyzji, o ile tylko ich wprowadzenie będzie uzasadnione odpowiednimi względami. Marszałek przywołał wyrok z 30 października 2012 r., sygn. SK 8/12, w którym Trybunał podkreślił, że w wypadku kiedy „procedura konkursowa została zakończona (w tym m.in. zakończyły prace i zostały rozwiązane komisje konkursowe oceniające poszczególne projekty) i środki przeznaczone na dofinansowanie zostały rozdzielone pomiędzy beneficjentów, a częściowo już wydane, nie istnieje możliwość jej powtórzenia”. Zdaniem Marszałka Sejmu analogiczna sytuacja ma miejsce również w obecnie rozpo-znawanej sprawie i dlatego zaskarżone rozwiązanie spełnia kryterium „konieczności”, o któ-rym mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie Sejmu ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody określania zasad w zakresie procedur sądowych, w tym dotyczą-cych ustanawiania wymogów formalnych, zmierzających do uproszczenia albo przyspieszenia procedur. Formalizm, mimo że może ograniczyć swobodę co do treści, formy czy terminów, jest koniecznym „elementem sprawnego i rzetelnego postępowania”, z uwagi na „inne warto-ści powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo praw-ne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa” (zob. wyroki: sygn. SK 8/12 i z 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99). Swoboda ustawodawcy w tym zakresie jest ograniczona, a granice zaostrzania formalizmu „wyznacza m.in. brak możliwości osiągnięcia założonego celu przez dane postę-powanie. W szczególności naruszenie tych granic może mieć miejsce w sytuacji braku odpo-wiedniego równoważenia mechanizmów procesowych” (wyrok o sygn. SK 8/12). Zdaniem Sejmu zaskarżony przepis nie prowadzi do nieuprawnionego różnicowania podmiotów ubiegających się o uzyskanie pomocy publicznej. Po pierwsze, pozostaje w bez-pośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów oraz służy realizacji tego celu i treści. Po drugie, ma charakter proporcjonalny, bo waga interesu, któremu ma służyć różni-cowanie sytuacji adresatów normy, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Po trzecie, rozwiązanie to pozostaje w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyj-nymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Przyjęte rozwiązanie mieści się w konstytucyjnie dopuszczalnych wyjątkach, o których mowa w art. 78 Konstytu-cji. 4. Pismem z 11 października 2018 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny (dalej: Prokurator). Wniósł on o stwierdzenie, że art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim w sytuacji wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu dostępnej w ramach pro-gramu operacyjnego nakazuje pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, jest zgodny z art. 78 OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 7 Konstytucji w związku z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadami prawidłowej legislacji i sprawiedliwości proceduralnej, w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ponadto wystąpił o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator analizując skargę konstytucyjną doszedł do wniosku, że spółka nie przed-stawiła argumentów na poparcie zarzutów naruszenia art. 32 ust. 2 oraz art. 2 Konstytucji, w zakresie zarzutu naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. W tej części wydanie wy-roku jest więc, zdaniem Prokuratora, niedopuszczalne. Odnosząc się do pozostałych zarzutów Prokurator podzielił pogląd skarżącej, że prze-widziany w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. nakaz pozostawienia protestu bez rozpatrzenia niewątpli-wie ingeruje w prawo do zaskarżenia negatywnej oceny projektu, w konstytucyjnym znacze-niu tego prawa, jednak nie wyłącza to samej możliwości zaskarżenia negatywnej oceny pro-jektu. Wnioskodawcy przysługuje prawo do wniesienia protestu, który umożliwia meryto-ryczną kontrolę kwestionowanej oceny. Przesłanką limitującą możliwość rozpoznania prote-stu jest wyczerpanie alokacji na realizację działania lub priorytetu. Wówczas protest pozostaje bez rozpoznania. Konieczność ziszczenia się tego warunku Prokurator uznał za ograniczenie prawa do zaskarżenia negatywnej oceny projektu, które podlega konstytucyjnej ocenie. Prokurator zauważył, że wyczerpanie alokacji na realizację działania lub priorytetu nie oznacza definitywnego braku środków, które mogą zostać ewentualnie w przyszłości przezna-czone na sfinansowanie projektu w ramach danego działania lub priorytetu. Po zawarciu wszystkich umów na łączną kwotę równą lub wyższą niż wysokość alokacji na dane działanie lub priorytet może dochodzić do rozwiązania umów o dofinansowanie, wypłaty niższej kwoty niż zawarta w umowie. Może być również tak, że w wyniku końcowego rozliczenia działań lub projektów, w których pojawiły się oszczędności lub wystąpiły inne okoliczności, suma wypłaconego dofinansowania okazała się niższa niż zakładano w umowach. Ponadto, wobec tego, że w dokumentach programowych poziom alokacji określony jest w euro, a kwota przy-znanego dofinansowania wyrażana jest w złotych, zmiany aktualnego stanu alokacji wynikają też ze zmian kursu euro do złotego. Mogą także mieć miejsce realokacje środków nie tylko pomiędzy poszczególnymi działaniami lub priorytetami, ale nawet pomiędzy programami operacyjnymi (vide m.in. – art. 35 ust. 2 pkt 6 u.z.p.p.r.). Dopiero po zakończeniu i rozlicze-niu programów realizowanych w ramach danej perspektywy finansowej możliwe jest osta-teczne ustalenie relacji pomiędzy wysokością alokacji na dane działanie lub priorytet a sumą rzeczywiście wydatkowanych środków. Wyżej wskazane czynniki oznaczają, że przytoczone w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej okoliczności dotyczą w istocie stanu definitywnego za-kończenia realizacji danego działania lub priorytetu, nie odnoszą się natomiast do kwestii wy-czerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu na etapie rozdysponowania środków. Prokurator wskazał przy tym, że to właściwa instytucja zarządzająca, pozostawiając protest bez rozpatrzenia, zobowiązana jest do wykazania i odpowiedniego udokumentowania, że środki przeznaczone na dofinansowanie projektów w ramach danego działania lub prioryte-tu zostały wyczerpane. Nie można więc podzielić wątpliwości skarżącej co do tego, jaki or-gan, w jakim postępowaniu i trybie jest władny stwierdzić ten fakt. Choć Prokurator podzielił pogląd, że przyjęcie legalnej definicji pojęcia wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu sprzyjałoby pewności prawnej, to jednak – opierając się na przywołanym w stano-wisku orzecznictwa – uznał, że jej brak nie powoduje dowolności interpretacji tegoż pojęcia. Skoro zaś zastosowanie powszechnie przyjętych metod wykładni pozwala na rozstrzygnięcie podniesionych przez spółkę wątpliwości interpretacyjnych, nie można podzielić zarzutów naruszenia art. 2 i art. 78 Konstytucji. Prokurator przypomniał, że wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji przesłanka porząd-ku publicznego jest zorientowana właśnie na zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ży- OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 8 cia społecznego. W jej ramach uzasadnione jest realizacja efektywnego, sprawnego oraz szybkiego postępowania władz publicznych. Usprawiedliwia to wyeliminowanie konieczności merytorycznego rozpatrywania bezprzedmiotowego, wobec wyczerpania alokacji, środka za-skarżenia. Dokonując oceny proporcjonalności sensu stricto wprowadzonego ograniczenia Pro-kurator zauważył, że w wypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, na podstawie art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r., wnioskodawca może wnieść skargę do wojewódzkiego sądu admini-stracyjnego (art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r.). W takiej sytuacji przedmiotem kontroli sądowej jest nie tylko stan wyczerpania alokacji, ale również legalność oceny projektu dokonanej przez wła-ściwą instytucję. W konsekwencji, ponieważ ograniczenie prawa do zaskarżenia negatywnej oceny pro-jektu znajduje uzasadnienie w szczególnych okolicznościach i jest proporcjonalne, Prokurator stwierdził, że nie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości proceduralnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Prokurator zauważył, że za cechę relewantną w rozpatrywanej sprawie nie może być uznany sam udział w konkursie o dofinansowanie projektu, lecz złożenie protestu inicjującego procedurę odwoławczą. Jedy-nie sytuacja prawna poszczególnych jednostek w obrębie tej klasy podmiotów ulega zróżni-cowaniu w następstwie obowiązywania zakwestionowanej regulacji. To przewidziane w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. ziszczenie się warunku w postaci dostępności alokacji na realizację działania lub priorytetu, od którego to warunku zależy rozpoznanie środka odwoławczego, dotyczy wszystkich protestów, bez jakiegokolwiek zróżnicowania praw lub obowiązków wnioskodawców, którzy wnieśli ten środek zaskarżenia. Tak przyjęte kryterium zróżnicowania ma charakter w pełni obiektywny i racjonalny z punktu widzenia zasad prowadzenia polityki rozwoju. Jednocześnie obiektywny brak moż-liwości przyznania dofinansowania w przypadku pozytywnego rozpatrzenia protestu sprawia, że samo pozostawienie owego protestu bez rozpatrzenia nie narusza praktycznie żadnych inte-resów wnioskodawcy wnoszącego ów protest. Służy natomiast zwiększeniu sprawności dzia-łania instytucji zarządzającej. II Art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo-wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) dopuszcza moż-liwość rozpoznania wniosku, pytania prawnego albo skargi konstytucyjnej na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka określona w art. 92 ust. 1 pkt 1 otpTK została spełniona i postanowił rozpoznać skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejawnym. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Ustalenia wstępne. 1.1. Przystępując do rozpoznania sprawy, należało przypomnieć, że – zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybu- OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 9 nału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające otpTK) – do postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 listopa-da 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) – stosuje się przepisy nowe. Ponieważ przepisy działu II uotpTK „Postępowanie przed Trybunałem”, zaczęły obowiązywać od 3 stycznia 2017 r. (art. 1 przepi-sów wprowadzających otpTK), procedowanie w niniejszej sprawie odbyło się na podstawie otpTK, mimo że skarga konstytucyjna wpłynęła do Trybunału 9 listopada 2015 r. 1.2. Trybunał zwrócił uwagę, że zakres kontroli konstytucyjności został w niniejszej sprawie ograniczony do badania art. 30i pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1307 i 1669, dalej: u.z.p.p.r.) z art. 78 w związku z art. 32 ust. 1 i 2, w związku z art. 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, co wynika z postanowienia TK z 20 czerwca 2017 r., sygn. Ts 360/15. Uwzględniając określony tym postanowieniem zakres kontroli Trybunał po-stanowił odnieść się do stanowiska Rzecznika Praw Obywatelskich (dalej: Rzecznik lub RPO), który w swoim wystąpieniu wskazał, że rozpoznanie skargi powinno obejmować rów-nież art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. w zakresie, w jakim nie przewiduje kryteriów stwierdzenia zaist-nienia przesłanki wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., w dwóch aspektach: a) kontroli z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 i w związku z art. 31 ust. 3 oraz w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz b) kontroli z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. W dotychczasowym orzecznictwie TK rysują się co najmniej dwa stanowiska co do dopuszczalności rozszerzenia zakresu skargi konstytucyjnej przez Rzecznika, który zgłosił udział w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną. Według pierwszego z nich, wyrażonego w wyroku z 21 maja 2001 r., sygn. SK 15/00 (OTK ZU nr 4/2001, poz. 85) RPO, zgłaszając udział w postępowaniu, jest uprawniony do wskazania konstytucyjnych praw lub wolności, które jego zdaniem, zostały naruszone przez kwestionowany przez skarżącego przepis. Trybunał uznał wówczas, że „Rzecznik Praw Oby-watelskich jest uprawniony do wskazania, wraz ze zgłoszeniem udziału w postępowaniu, jakie jego zdaniem konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone przez przepis, którego stwierdzenia za niezgodny z [K]onstytucją domaga się skarżący”. Trybunał stwierdził, że uprawnienie Rzecznika w tym zakresie wynika ze szczególnej jego roli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym i z jego autonomicznej pozycji jako uczestnika postępowania w stosunku do skarżącego. Podkreślił, że „Ogólny interes związany z postępowaniem w przedmiocie skargi konstytucyjnej, nakierowany w pierwszym rzędzie na eliminację nie-konstytucyjnego przepisu, a nie wyłącznie na ochronę indywidualnego interesu skarżącego, podkreśla właśnie uczestnictwo w postępowaniu Rzecznika”. Trybunał zwrócił wówczas uwagę, że Rzecznik mógłby w sprawie, której dotyczy skarga, wnieść do Trybunału samo-dzielny wniosek uruchamiający czysto abstrakcyjną kontrolę zaskarżonego przepisu. „Celom i założeniom postępowania przed Trybunałem przeczyłoby jednak stanowisko domagające się, aby w każdym wypadku poszerzenia wzorca konstytucyjnego (w porównaniu do skargi) Rzecznik występował z samodzielnym wnioskiem w trybie kontroli abstrakcyjnej. Przeczyło-by to również oczywistym względom ekonomii procesowej”. W odmienny sposób, najbardziej dobitnie w wyroku z 11 września 2001 r. (sygn. SK 17/00, OTK ZU nr 6/2001, poz. 165), Trybunał Konstytucyjny porównał rolę RPO w po-stępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej do roli interwenienta ubocznego w postępowaniu cywilnym (art. 76 i nast. ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilne-go; obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1360, ze zm.), który nie jest stroną procesu, lecz pomocni-kiem strony, a jako taki nie ma prawa dokonywania tzw. czynności dyspozycyjnych, decydu- OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 10 jących o przedmiocie procesu. Z tego porównania Trybunał wyprowadził wniosek, że „Rzecznik Praw Obywatelskich przez zgłoszenie swego udziału w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie zyskuje prawa rozszerzenia zakresu skargi, lecz tylko możliwość dokonywania czynności wspierających ją, w szczególności do-starczania nowych argumentów prawnych”. W efekcie Trybunał postanowił uzupełnić senten-cję wyroku o postanowienie, aby „Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, rozszerzający zakres skargi konstytucyjnej (…), pozostawić bez rozpoznania”. Trybunał uznał wówczas, że udział Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej nie może służyć naprawieniu braków formalnych i merytorycznych tej skargi. Podzielając drugie z prezentowanych w dotychczasowym orzecznictwie stanowisk, Trybunał postanowił uwzględnić argumentację RPO tylko w takim zakresie, w jakim ma bez-pośredni związek z toczącą się przed Trybunałem sprawą – w zakresie zaskarżenia określo-nym postanowieniem z 20 czerwca 2017 r. o sygn. Ts 360/15. 2. Kwestionowany przepis. Przedmiotem skargi konstytucyjnej spółki Salag sp. z o.o. sp. k. (dalej: skarżąca, spół-ka) jest art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. o treści: „W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoław-czej, alokacja na realizację działania lub priorytetu, o której mowa w art. 30a ust. 1 pkt 2, zostanie wyczerpana: 1) właściwa instytucja zarządzająca pozostawia protest bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do wo-jewódzkiego sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 30c;”. Zdaniem skarżącej art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. narusza prawo do dwuinstancyjnego postę-powania w zakresie, w jakim: a) pozbawia wnioskodawcę prawa do ponownej oceny merytorycznej wniosku o dofi-nansowanie przez właściwą instytucję zarządzającą, w sytuacji braku dostępnej alokacji, b) oświadczenie organu o wyczerpaniu alokacji dostępnej w danym działaniu lub pro-gramie nie podlega jakiejkolwiek kontroli, tj. w szczególności kontroli organu wyższej instan-cji lub kontroli sądu administracyjnego, co należy uznać za bezzasadne, zważywszy na bezpo-średnie zaangażowanie organu w sprawę, c) brak jest weryfikacji oświadczenia organu przez podmioty trzecie, co rodzi wątpli-wości co do bezstronności organu oraz zgodności oświadczenia ze stanem rzeczywistym oraz, przez brak jakiejkolwiek kontroli działania organu, odbiera wnioskodawcy prawo do dwuin-stancyjnego postępowania, zagwarantowanego w art. 78 Konstytucji. Wprowadzenie do systemu prawnego art. 30i u.z.p.p.r. było skutkiem wyroku TK z 12 grudnia 2011 r. o sygn. P 1/11 (OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 115), w którym Trybunał stwierdził, że tzw. systemy realizacji programów operacyjnych zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowa-nia w ramach tych programów – wyznaczają więc określonym podmiotom prawa i obowiązki, które powinny być unormowane w aktach powszechnie obowiązujących. Dlatego uznał, że ówcześnie obowiązujące art. 5 pkt 11, art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 oraz art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. są zakresowo niezgodne z art. 87 Konstytucji. W celu wykonania wyroku TK Rada Ministrów (druk sejmowy nr 1125/VII kadencja) zaproponowała zmianę u.z.p.p.r., która polegała m.in. na dodaniu do ustawy art. 30i z nastę-pującym uzasadnieniem: „W zakresie art. 30i – zgodnie z obowiązującym art. 30a ust. 1 pkt 2 zawarcie umowy o dofinansowanie projektu może nastąpić w przypadku, gdy dofinansowanie jest możliwe w ramach dostępnej alokacji na realizację poszczególnych działań i priorytetów. W przypadku gdy wyczerpanie alokacji na konkurs jest jednocześnie związane z wyczerpa-niem alokacji na działanie lub priorytet, umożliwienie wnoszenia środków odwoławczych OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 11 wnioskodawcy mija się z celem i nie stanowi żadnej wartości dodanej po jego stronie, skoro nawet w przypadku pozytywnego wyniku procedury odwoławczej nie mógłby on otrzymać dofinansowania. Stąd też dalsze rozpatrywanie środków odwoławczych w takim przypadku również jest niecelowe. Jednocześnie w celu zapewniania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu będzie on mógł w tej sytuacji wnieść skargę do sądu administracyjnego, z tą jednak świadomością, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd, ten ostatni bę-dzie miał jedynie uprawnienie do stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, ale bez możliwości przekazania sprawy do ponownego rozpa-trzenia przez właściwą instytucję w ramach programu operacyjnego” (s. 11 i 12 uzasadnienia projektu). Wskazane w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. rozstrzygnięcie kończy procedurę odwoławczą, której uruchomienie jest możliwe tylko w razie negatywnej oceny projektu (art. 30b ust. 1 u.z.p.p.r.). Takie ograniczenie prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez pewne kategorie wnioskodawców jest wiązane m.in. z postulatem przyspieszenia całego po-stępowania konkursowego (zob. R. Talaga, Skarga na orzeczenie w przedmiocie dofinanso-wania projektu ze środków przeznaczonych na realizację polityki spójności, ZNSA nr 6/2016, s. 40). Nawet w wypadku uwzględnienia skargi i jednoczesnego stwierdzenia, że środki finan-sowe przeznaczone na realizację działania lub priorytetu zostały wyczerpane, sąd administra-cyjny może jedynie stwierdzić, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób narusza-jący prawo, nie jest zaś władny przekazać sprawy do ponownego rozpoznania (art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r.). Art. 30i u.z.p.p.r. oraz argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu projektu ustawy nie były kwestionowane w dotychczasowym orzecznictwie (zob. wyroki: NSA z 18 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 2535/14, WSA z 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/WA 205/15). NSA nie widział również potrzeby wystąpienia w tym zakresie z pytaniem prawnym, mimo takiego wniosku (zob. wyrok z 29 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1535/17 – zapadły w spra-wie skarżącej). 3. Wzorce kontroli. 3.1. Skarżąca jako wzorce kontroli wskazała art. 78 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 2, w związku art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał zwrócił uwagę, że w skardze zostały powołane, jako związkowe wzorce kon-troli konstytucyjności, art. 2 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie TK stanowiskiem, wskazane przepisy nie mogą stanowić samoistnych wzor-ców kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą, ponieważ same w sobie nie wyrażają praw ani wolności konstytucyjnych. Jednak w rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia wy-nikającej z art. 2 Konstytucji zasady rzetelnej legislacji, obejmującej zasadę określoności przepisów prawa, oraz zarzut naruszenia wynikających z art. 32 Konstytucji zasady równości i zakazu dyskryminacji nie mają charakteru samoistnego. Zostały wskazane w związku z wy-rażającym prawo podmiotowe art. 78 Konstytucji. Zasadność rozpoznania zarzutów opartych na art. 2 i art. 32 Konstytucji wzmocniło dodatkowo powołanie ich w stanowisku RPO. W konsekwencji, TK oceniał zaskarżony przepis również z punktu widzenia tych związko-wych wzorców kontroli. 3.2. Podstawowym wzorcem kontroli skarżąca uczyniła art. 78 Konstytucji, zgodnie z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przepis ten wyraża ogólną zasadę zaskarżalności wszelkich rozstrzygnięć w każdym postępowaniu prawnym, OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 12 mającą zapobiegać pomyłkom i arbitralności wydanych orzeczeń i decyzji (zob. postanowie-nie TK z 8 czerwca 2009 r., sygn. SK 26/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 92; wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143; 27 marca 2007 r., sygn. SK 3/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 32). Podkreślając znaczenie prawa zagwarantowanego w art. 78 Konstytucji, Trybunał do tej pory stwierdzał, że prawo do zaskarżania orzeczeń sta-nowi istotny element sprawiedliwości proceduralnej. Z pierwszego zdania art. 78 Konstytucji można wyprowadzić skierowany do prawodawcy postulat takiego kształtowania procedury, aby w miarę możliwości przewidziane w niej było prawo wniesienia przez stronę środka za-skarżenia. Do istoty analizowanego prawa należy możliwość uruchomienia weryfikacji decy-zji lub orzeczenia podjętego w pierwszej instancji, co stwarza perspektywę kontroli pierwsze-go rozstrzygnięcia i przeciwdziałania tym samym arbitralności i utrwalaniu pomyłek (zob. wyrok TK z 12 czerwca 2002 r., sygn. P 13/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 42). Ustawodawca ma więc obowiązek nie tylko zapewnić stronie prawo wniesienia środka zaskarżenia od orze-czenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji, lecz także umożliwić organowi rozpatru-jącemu środek zaskarżenia merytoryczną ocenę prawidłowości rozstrzygniętej sprawy. Zaskarżenie orzeczenia prowadzi do jego weryfikacji oraz wydania nowego, które mo-że potwierdzać akt wydany w pierwszej instancji albo uchylić go bądź zmienić. Środek za-skarżenia, co do zasady, powinien być suspensywny, nawet gdy wykonanie rozstrzygnięcia nie prowadzi do wywołania dalej idących szkód, chyba że przemawiają przeciw temu uzasadnio-ne interesy innego podmiotu prywatnego lub konieczność ochrony szczególnie ważnych inte-resów publicznych. Nie musi mieć natomiast charakteru dewolutywnego oraz nie musi pro-wadzić do rozpoznania sprawy przez organ tego samego rodzaju, ale zajmujący wyższe miej-sce w strukturze aparatu państwowego (zob. K. Wojtyczek, Prawo do skutecznego środka prawnego w Konstytucji RP, Przegląd Konstytucyjny nr 1/2017, s. 84-85). Konstytucja przesądziła również, że prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wyda-nych w pierwszej instancji nie ma charakteru absolutnego (zob. wyrok TK z 15 listopada 2016 r., sygn. SK 46/15, OTK ZU A/2016, poz. 87). Jest to racjonalne, ponieważ wykreowa-nie absolutnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji, choćby tylko tych, które wydane zostały w pierwszej instancji, oznaczałoby stworzenie rozwiązania, którego realizacja w uję-ciu legislacyjnym byłaby być może możliwa do osiągnięcia, jednak w praktyce spowodowała-by całkowity paraliż i niefunkcjonalność poszczególnych postępowań służących rozstrzyganiu o prawach i obowiązkach jednostki (P. Grzegorczyk, K. Weitz, Komentarz do art. 78, [w:] Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, (red.) M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, Nb 61). Uzupełniająco należy zauważyć, że art. 78 Konstytucji nie zapewnia ochrony, gdy po-tencjalne naruszenie praw konstytucyjnych wynika z określonego stanu faktycznego (por. K. Wojtyczek, op. cit., s. 85). 3.3. Uprawnienie ustawodawcy do kształtowania odpowiednich procedur sądowych nie oznacza dopuszczalności wprowadzania rozwiązań arbitralnych. Ograniczenia te mogą podlegać ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Kon-stytucji. Stanowi ona podstawę określenia granicy wyznaczającej ramy swobody regulacyjnej ustawodawcy zwykłego. Przepis ten określa dopuszczalne granice ingerencji w korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, formułując kumulatywnie ujęte jej przesłanki. Są nimi: 1) ustawowa forma ograniczenia, 2) istnienie konieczności jego wprowa-dzenia w demokratycznym państwie dla realizacji takich wartości jak: bezpieczeństwo pań-stwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia społeczeństwa i moralności publicz-nej, wolności i praw innych osób, 3) zakaz naruszania istoty danego prawa i wolności (zob. wyrok TK z 10 stycznia 2012 r. sygn. SK 25/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 1). Przeprowa- OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 13 dzenie testu proporcjonalności w pierwszej kolejności wymaga wskazania konkurujących ze sobą dóbr chronionych, a zatem ustalenia, jakie prawo czy wolność konstytucyjną ogranicza kwestionowany przepis i dla jakiej wartości ustawodawca wprowadza ograniczenie. Następnie trzeba zweryfikować, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do skutków za-mierzonych przez ustawodawcę i czy jest niezbędna dla ich osiągnięcia. Wreszcie należy oce-nić, czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (proporcjonalność sensu stricto). Ocena spełnienia poszczególnych kryteriów skła-dających się na zasadę zakazu nadmiernej (nieproporcjonalnej) ingerencji wymaga pewnego zrelatywizowania, stosownie do charakteru poszczególnych praw i wolności jednostki (zob. wyrok TK z 22 września 2005 r., sygn. Kp 1/05, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 93). 3.4. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad sprawiedliwości proceduralnej oraz demokratycznego państwa prawa w zakresie, w jakim wyraża zasadę rzetelnej legislacji (art. 2 Konstytucji) Trybunał przypomniał, że stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem Konstytucji, jednak „niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżno-ści nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości w stosowaniu prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej określonego przepisu z powodu jego niejasności winno być traktowane jako środek ostateczny, stosowany dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego interpretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające” (np. wyroki z: 3 grudnia 2002 r., sygn. P 13/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 90 oraz 14 lutego 2012 r., sygn. P 20/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 15). Z reguły niejasność przepisu powodująca jego nie-konstytucyjność musi mieć charakter kwalifikowany, przez wystąpienie określonych dodat-kowych okoliczności z nią związanych, które nie mają miejsca w każdym wypadku wątpliwo-ści co do rozumienia określonego przepisu. Dlatego tylko daleko idące, istotne rozbieżności interpretacyjne albo już występujące w praktyce mogą być podstawą stwierdzenia niezgodno-ści z Konstytucją określonego przepisu prawa (zob. wyrok z 25 maja 2009 r., sygn. SK 54/08, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 69). Również konsekwencje tych rozbieżności muszą być istotne dla adresatów i wynikać z niejednolitego stosowania lub niepewności co do sposobu stosowa-nia oraz dotyczyć powinny prawnie chronionych interesów adresatów norm prawnych i wy-stępować w pewnym nasileniu (zob. wyrok o sygn. P 13/02). 3.5. Art. 32 Konstytucji, wskazany jako kolejny wzorzec kontroli, stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi i że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze pu-bliczne (ust. 1), a także że nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecz-nym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zasada równości nakłada na usta-wodawcę obowiązek równego traktowania, co jednak nie oznacza bezwzględnej i bezwarun-kowej równości wszystkich i we wszystkich sytuacjach. Wynika z niej nakaz jednakowego traktowania wszystkich w obrębie określonej klasy (kategorii): wszystkie podmioty charakte-ryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Pierwszym warunkiem weryfikacji zarzutu naruszenia zasady równości jest prawidłowe wyodrębnienie cechy relewantnej, charakteryzującej grupę, w ramach której do nierówności dochodzi. Nadto w orzecznictwie Trybunału dopuszcza się możliwość odstęp-stwa od zasady równego traktowania, uznając, że samo w sobie nie prowadzi ono jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. W wyroku z 15 października 2001 r. (sygn. K 12/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 213) Trybunał stwierdził, że nierówne trak-towanie podmiotów podobnych nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 14 a w konsekwencji niezgodności z art. 32 Konstytucji. Konieczna jest ocena kryterium, na pod-stawie którego dokonano zróżnicowania, bo wszelkie odstępstwo od nakazu równego trakto-wania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w przekonujących argumen-tach. 4. Analiza zgodności. 4.1. Trybunał stwierdził, że art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. niewątpliwie wprowadza wyjątek od zasady zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, co jest dopuszczal-ne w świetle zdania drugiego art. 78 Konstytucji. Problemem do rozważenia na tle rozpozna-wanej sprawy było to, czy wyjątek ten spełnia wymogi konstytucyjne wynikające z art. 31 ust. 3, art. 2 i art. 32 Konstytucji. 4.2. Analizę proporcjonalności TK zaczął od stwierdzenia, że w rozpoznawanej spra-wie w istocie chodzi nie o ograniczenie prawa do zaskarżenia, lecz o jego wyłączenie, a zatem ingerencję w istotę prawa. W tej sytuacji należało ustalić, czy art. 31 ust. 3 Konstytucji stano-wi adekwatny wzorzec kontroli przepisu wyłączającego zaskarżenie decyzji. Jak zauważył TK w uzasadnieniu wyroku z 23 maja 2018 r. o sygn. SK 8/14 (OTK ZU nr A/2018, poz. 34, cz. III, pkt 8.4 uzasadnienia), „art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może mieć do przypadku odjęcia prawa zastosowania bezpośredniego, jak w przypadku ograniczenia korzystania z prawa. Niemniej należy zgodzić się z wyrażanym w nauce prawa i orzecznictwie poglądem, zgodnie z którym wyłączenie prawa do zaskarżenia powinno być oceniane na tle art. 31 ust. 3 Konsty-tucji”. TK stwierdził dalej, że negowanie stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji do przypadku odjęcia prawa zaskarżenia prowadziłoby do pogorszenia pozycji prawnej podmiotu pozba-wionego możliwości zaskarżenia w porównaniu z podmiotem, którego prawo zaskarżenia zostało jedynie ograniczone. Takiego rozwiązania nie sposób uzasadnić w świetle zasad i war-tości konstytucyjnych. W konsekwencji TK uznał, że także przypadki odjęcia możliwości zaskarżenia orzeczenia albo decyzji wydanych w pierwszej instancji podlegają badaniu na tle analogicznej zasady proporcjonalności do tej, jaka wynika z art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji. TK w obecnym składzie podzielił przytoczone zapatrywanie i zbadał, czy wyłą-czenie środka zaskarżenia przez zaskarżony przepis spełnia wskazane warunki. Niewątpliwie spełniona została przesłanka wprowadzenia ograniczenia w ustawie, co jednocześnie stanowi wskazany w art. 78 zdanie drugie Konstytucji warunek dopuszczalności ograniczenia prawa do zaskarżenia. Poszukując wartości, dla realizacji której ustawodawca wprowadził w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. kwestionowane wyłączenie prawa do zaskarżania rozstrzygnięć organu pierwszej instancji, Trybunał przyjął, że rozwiązanie to ma na celu ochronę przynajmniej dwóch warto-ści konstytucyjnych: porządku publicznego oraz praw innych osób. W odniesieniu do pierwszej z nich TK przypomniał, że przesłanka porządku publicz-nego jest zorientowana na zapewnienie prawidłowego funkcjonowania życia społecznego (zob. m.in. wyrok z 21 września 2015 r., sygn. K 28/13, OTK ZU nr 8/A/2015, poz. 120 i po-wołane tam orzecznictwo). Prawidłowe funkcjonowanie procedur administracyjnych i sądo-wych, ocenianych w rozpatrywanej sprawie, zakłada ich efektywność, sprawność oraz szyb-kość postępowania (zob. wyrok z 19 września 2007 r., sygn. SK 4/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 98). Stąd wyeliminowanie konieczności ponownego merytorycznego rozpatrywania bez-przedmiotowego – wobec wyczerpania alokacji – środka zaskarżenia, należało uznać za roz-wiązanie przydatne do realizacji zakładanego przez ustawodawcę celu, związanego z jedną z wartości wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 15 Odnosząc się do konieczności zapewnienia ochrony praw innych osób Trybunał przy-pomniał, że w postępowaniu należy również uwzględnić interesy innych, bezpośrednich bene-ficjentów dofinansowania, oraz wszystkich tych, którzy na realizacji dofinansowanego projek-tu w terminie skorzystają. Przypomnieć tu należy stanowisko wyrażone w wyroku z 30 paź-dziernika 2012 r., sygn. SK 8/12, w którym TK stwierdził, że „otwieranie na nowo (…) skon-sumowanych procedur konkursowych i ponowna ocena wszystkich wniosków o finansowanie prowadziłaby do naruszenia konstytucyjnych praw podmiotów, które uzyskały finansowanie z programów operacyjnych i w dobrej wierze z tego finansowania skorzystały. Tego typu rozwiązanie stanowiłoby drastyczne naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i sta-nowionego przez nie prawa (por. art. 2 Konstytucji), którego nie można zaakceptować…” (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 111, cz. III, pkt 5.2. uzasadnienia; wcześniej pogląd taki TK wy-raził w wyroku o sygn. P 1/11). TK w obecnym składzie w pełni podzielił te zapatrywania. Oceniając spełnienie postu-latu konieczności ochrony praw innych podmiotów, nie można pominąć faktu, że środki na dofinansowanie muszą być pozyskane, wykorzystane i rozliczone w okresie, którego długość wynika z prawa europejskiego i nie może być decyzją krajowego prawodawcy wydłużona. Tymczasem skarżąca domagała się prawa „do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy”, co kwestionowany przepis uniemożliwił przez zawartą w nim przesłankę braku środków (wyczerpania alokacji). Jeśli alokacja była wyczerpana w trakcie pierwszego postę-powania, to tym bardziej można było się spodziewać braku środków w trakcie kolejnego po-stępowania, będącego kontynuacją starań w ramach tej samej puli. Trzeba jednoznacznie stwierdzić, że – wobec braku środków finansowych – realizacja oczekiwań skarżącej wyma-gałaby wzruszenia decyzji przyznających środki innym osobom, które w dobrej wierze brały udział w konkursie i otrzymane pieniądze mogły już, zgodnie z założeniami programu, wyko-rzystać. Ustawodawca bowiem – z jednej strony – zdecydował, że „Procedura odwoławcza […] nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwali-fikowane do dofinansowania” (art. 30f u.z.p.p.r.)”, z drugiej zaś – nie przewidział obowiązku tworzenia rezerwy finansowej dla projektów, które w wyniku ponownej oceny spełniają kryte-ria kwalifikujące do dofinansowania. Stanowisko skarżącej co do możliwości relokacji środków, która miałaby eliminować przeszkodę w ponownym rozpoznaniu wniosku, nie jest uzasadnione. Skarżąca wskazała na przewidujący możliwość nadkontraktacji art. 193 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). TK zwrócił jednak uwagę, że limitowanie zobowiązań jest traktowane jako reguła, a nadkontraktacja jest jedynie fakultatywnym wyjątkiem, obwarowanym dodatkowymi wymogami formalnymi (zob. L. Li-piec-Warzecha, Komentarz do art. 193 ustawy o finansach publicznych, Warszawa 2011, Lex/el.). Ponadto należy przypomnieć, że ustawodawca dysponuje szeroką możliwością wy-boru metod działania, adekwatnych do planowanych celów. Trybunał nie został uprawniony do decydowania, że inne uregulowanie analizowanej kwestii, sugerowane przez skarżącą, by-łoby właściwe, a przez to rozwiązanie kontestowane miałoby być niezgodne z Konstytucją. Trybunał zwrócił też uwagę, że ustawodawca przewidział rozwiązanie prawne, które – w pewnym zakresie – łagodzi uszczerbek, jakiego może doznać wnioskodawca na skutek za-stosowania kwestionowanego art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r., tj. pozostawienia protestu bez rozpa-trzenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wydane na podstawie art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r., któ-re stwierdza, że „ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo”, otwiera bowiem drogę do dochodzenia roszczeń na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (zob. np. wyrok WSA z 17 marca 2017 r., sygn. akt V SA/WA 205/17 oraz J. Jaśkiewicz, teza 5 do art. 30i [w:] Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, Lex/el. 2014; inaczej R. Talaga, op. cit., s. 42). TK przypomina, że zgodnie z art. 77 ust. 1 OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 16 Konstytucji „Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej”. Przepisy kodeksu cywilnego, art. 417 i następne, stanowią rozwinięcie tej konstytucyjnej zasady. W konsekwencji, nieza-leżnie od podnoszonych przez RPO wątpliwości co do zakresu należnego odszkodowania, należy uznać, że wskazane w art. 30i pkt 2 u.z.p.p.r. orzeczenie sądu administracyjnego ozna-cza spełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności instytucji zarządzającej (ewentual-nie instytucji pośredniczącej albo instytucji wdrażającej) za szkodę wyrządzoną wnioskodaw-cy na skutek błędnej oceny projektu. Podsumowując, Trybunał ocenił, że reżim dysponowania środkami z funduszy euro-pejskich wręcz wymusza na ustawodawcy uproszczenie procedury; bez tego praktycznie nie jest możliwe wykorzystanie tzw. środków unijnych. Ciągle aktualne jest spostrzeżenie Trybu-nału zawarte w wyroku o sygn. SK 8/12, że „Celem przyjętego przez ustawodawcę sposobu regulacji zaskarżania do sądu administracyjnego dokonanej przez właściwe instytucje oceny projektów ubiegających się o dofinansowanie była potrzeba zapewnienia sprawnego oraz w miarę szybkiego dokonywania rozdziału środków przeznaczonych na ten cel, a programo-wanych w ograniczonych czasowo ramach” (cz. III, pkt 2.4 uzasadnienia). W konsekwencji Trybunał stwierdził, że kwestionowany przepis spełnia wymóg pro-porcjonalności, a więc jest zgodny z art. 78 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.3. Analizując zgodność wprowadzonego w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. wyłączenia prawa zaskarżalności decyzji pierwszoinstancyjnych z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą demo-kratycznego państwa prawnego, TK zwrócił uwagę, że skarżąca zarzuciła naruszenie zasady rzetelnej legislacji, obejmującej zasadę określoności przepisów prawa. Skarżąca zakwestio-nowała przede wszystkim wskazaną w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. przesłankę wyczerpania alokacji na realizację działania lub priorytetu, wskazując na jej nieobiektywny charakter. Również w tym wypadku TK nie podzielił argumentacji spółki. TK potwierdził pogląd wyrażony w stanowisku Prokuratora, że brak definicji legalnej pojęcia zawartego w treści przepisu nie może per se przesądzać o naruszeniu konstytucyjnej zasady dostatecznej określoności prawa. Trybunał stwierdził, że zarzut ten jest tym trudniejszy do uzasadnienia, gdy znaczenie pojęcia użytego przez ustawodawcę jest zbieżne ze znaczeniem potocznym i odnosi się do faktów. TK za słuszne uznał stanowisko wyrażone w cytowanym wyżej wyroku o sygn. SK 8/12, że „Ograniczenia te [dot. wznowienia procedury i ponownego przydziału środków] nie mają charakteru prawnego, lecz faktyczny – wynikają bowiem ze specyfiki postępowania, którego te skargi dotyczą”. Wyczerpanie środków finansowych w ramach danego projektu jest faktem obiektywnym, poddającym się stosunkowo łatwej weryfikacji. Okoliczność, że w sprawie skarżącej sprawozdanie finansowe nie zostało przedstawione w formie wymaganej przez przepisy proceduralne (nie spełniał ich wydruk komputerowy) nie przekreśla obiektyw-nego charakteru danych dotyczących wydatkowania środków finansowych. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie konkursowe może się toczyć wyłącznie wów-czas, gdy jego uczestnicy mają potencjalną szansę uzyskać środki na zgłoszone projekty. Przesłanka wyczerpania środków, już na etapie postępowania odwoławczego, zwalnia instytu-cję oceniającą od analizy merytorycznej, co w przekonaniu składu orzekającego w niniejszej sprawie jest uzasadnione. Odrębną kwestią jest forma przekazania informacji o wyczerpaniu środków; skarżąca oczekiwałaby jej zobiektywizowania, co przekładać by się miało, jak wynika z uzasadnienia skargi, na większą formalizację postępowania w tym zakresie (zob. s. 19-20 uzasadnienia skargi). W związku z tym Trybunał aprobująco przywołuje stanowisko NSA wyrażone w wy-roku zapadłym w sprawie skarżącej, w którym stwierdzono, że: „wyczerpanie alokacji na działanie 4.4 PO IG zostało przez organ wykazane. Otóż zarówno na dzień 5 sierpnia 2014 r., OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 17 a więc na czas wydania pierwszego wyroku w sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyj-ny, jak i na dzień ponownego rozpatrywania protestu, wykorzystanie alokacji na działanie 4.4 przekraczało 100% środków zakontraktowanych na to działanie. Należy podkreślić, że stan wykorzystania alokacji na Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka, a w jego ramach na poszczególne priorytety i działania jest aktualizowany miesięcznie. Informacje dotyczące sta-nu wykorzystania alokacji są publikowane i aktualizowane co tydzień na stronie internetowej http://www.poig.2007-2013.gov.pl, a ich potwierdzeniem jest publikowany tam dokument – w formie arkusza kalkulacyjnego Ministerstwa Finansów – obrazujący stan wykorzystania alokacji w POIG, z uwzględnieniem poszczególnych priorytetów i działań. Zauważenia przy tym wymaga, że stosownie do treści art. 187 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (…), to Minister Finansów odpowiada za obsługę płatności w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Dodatkowo, jak wskazał Sąd I instancji, wykorzystanie alokacji zostało potwierdzone przez Instytucję Zarządzającą (Departament Konkurencyjności i Innowacyjności w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju) w piśmie z 18 września 2014 r., w którym stwierdzono, że w okresie od 6 października do 5 września 2014 r. wykorzystanie alokacji na działanie 4.4. wynosi 116,99%, co oznacza, że alokacja na ww. działanie została wyczerpana. Nie można nie zauważyć, że zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 10 z.p.p.r. to do zadań instytucji zarządzającej należy zarządzanie środkami finansowymi prze-znaczonymi na realizację programu operacyjnego, w tym również tymi pochodzącymi ze środków Unii Europejskiej. Z kolei, zgodnie z art. 195 ust. 1 u.f.p. Minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego sprawuje nadzór i kontrolę nad realizacją programów finansowa-nych z udziałem środków europejskich, z wyłączeniem środków Europejskiego Funduszu Rybackiego oraz środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 4. Uznać więc należy, że to ten właśnie organ obowiązany do monitorowania tych środków, dysponuje wiedzą na temat ich wykorzystania, także tą szczegółową – w zakresie poszczególnych działań i priorytetów. Po-dobne stanowisko, odnośnie Ministra Gospodarki, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 2652/14 (…), w którym zauważył, że złożenie stosownego oświadczenia przez Ministra Gospodarki co do wyczerpa-nia alokacji jest wystarczające, gdyż to właśnie ten Minister dysponował stosowną wiedzą. Ostatecznie stwierdzić należy, że przedstawione dowody dotyczące alokacji środków na dzia-łanie 4.4 mogą zostać uznane za równorzędne z dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 244 § 1 k.p.c.” (wyrok o sygn. akt II GSK 1535/15). 4.4. Trybunał nie podzielił zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Spółka zarzuciła nierówne (różnicujące) traktowanie podmiotów, które ze wzglę-du na treść art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. zostały pozbawione finansowania. TK przypomniał, że ocena na płaszczyźnie art. 32 ust. 1 Konstytucji jest możliwa tylko w odniesieniu do porównywalnych klas podmiotów. Nie jest zatem dopuszczalne porówny-wanie sytuacji wnioskodawców, których projekty uzyskały pozytywną ocenę, z sytuacją tych, których projekty zostały ocenione negatywnie. Z założenia bowiem celem wszelkich konkur-sów jest wyłonienie z jednej klasy – ubiegających się o nagrodę – dwóch różnych grup pod-miotów: tych którzy wygrali i pozostałych. W konkursie o fundusze europejskie wnioskodaw-cy, których projekty uzyskały ocenę pozytywną stają beneficjentami środków finansowych. Jest oczywiste, że skarżąca znalazła się w innej grupie wnioskodawców, co uprawnia do inne-go jej traktowania. Bezzasadne jest wywodzenie nierówności z faktu, że pierwotne nie-uwzględnienie protestu przez instytucję zarządzającą zostało zakwestionowane przez sąd ad-ministracyjny, co – w ocenie skarżącej – miałoby stawiać ją w gorszej sytuacji. Jak to już wy-żej zostało wskazane, w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy brak środków na złożony przez spółkę wniosek miał miejsce zarówno na początku postępowania odwoławczego (zło-żenie protestu), jak i w trakcie ponownego rozpatrywania środków zaskarżenia (po przekaza- OTK ZU A/2018 SK 17/17 poz. 67 18 niu sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd administracyjny). Jest oczywiste, że w tym czasie podpisywane były umowy z innymi wnioskodawcami, których projekty spełniły wa-runki uzyskania dofinansowania. W konsekwencji, uzasadniona jest teza, że skarżąca została potraktowana na równi z wszystkimi wnioskodawcami, których projekty w konkursie uzyskały negatywną ocenę. To stwierdzenie przesądza o zachowaniu zasady równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji. TK stwierdził wreszcie, że nieuzyskanie dofinansowania, będące skutkiem negatywnej oceny konkursowej, w żadnym razie nie może być uznane za dyskryminację w rozumieniu art. 32 ust. 2 Konstytucji. Sugestia skarżącej co do istnienia realnego ryzyka, „że część środków odwoławczych będzie świadomie przez instytucje rozpatrywana po terminie (niezależnie od przyczyn takiego stanu), tylko po to, aby instytucja mogła – po wyczerpaniu alokacji – pozostawić te środki bez rozpatrzenia”, a także twierdzenie skarżącej, że „nie można wykluczyć sytuacji, w której sama instytucja zmniejszy alokację na dane działanie, pozbawiając wnioskodawców możliwości zawarcia umów”, nie mogą być traktowane jako uzasadnienie zarzutu dyskryminacji. Nawet jeśli, jak sugeruje skarżąca, „Takie patologiczne zjawisko niestety występuje” (s. 15 skargi), właściwym adresatem zarzutów nie jest TK, lecz odpowiednie organy kontroli. Zarzuty skar-żącej mogą bowiem odnosić się do konkretnych postępowań, nie zaś do samego przepisu. 4.5. Uwzględniając wyżej przedstawione argumenty Trybunał uznał, że przyjęte w art. 30i pkt 1 u.z.p.p.r. rozwiązanie mieści się w konstytucyjnie dopuszczalnych wyjątkach, o których mowa w art. 78 Konstytucji. Trzeba pamiętać, że nawet gdyby wnioskodawca uzy-skał pozytywny wynik procedury odwoławczej, jego położenie nie uległoby zmianie. W sytu-acji, gdy środki na realizację poszczególnych działań lub priorytetów zostały już wyczerpane, ponowne rozpoznawanie i uwzględnienie protestu nie może doprowadzić do zaspokojenia oczekiwań finansowych skarżącej. W związku z powyższym Trybunał orzekł jak w sentencji.