SK 19/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 18 lipca 2019 r. Pozycja 31 POSTANOWIENIE z dnia 26 czerwca 2019 r. Sygn. akt SK 19/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Grzegorz Jędrejek – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Mariusz Muszyński Julia Przyłębska Wojciech Sych, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 czerwca 2019 r., skargi konstytucyjnej W.G. o zbadanie zgodności: art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cy-wilnoprawnych (Dz. U. Nr 86, poz. 959, ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku od spadków i darowizn oraz ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz. U. Nr 222, poz. 1629) w zakresie, w jakim przepis ten obciąża stawką po-datku w wysokości 20% biorącego pożyczkę będącego osobą, o której mowa w art. 9 pkt 10 lit. b powołanej ustawy z 9 września 2000 r., ewentualnie będą-cego zstępnym biorącego pożyczkę, z art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Skarżąca wystąpiła ze skargą konstytucyjną o orzeczenie niezgodności 1) art. 860 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) w zakresie, w jakim wyklucza zastosowanie instytucji spółki cy-wilnej zarówno wprost jak i w drodze analogii do gospodarstwa rodzinnego w sytuacji, OTK ZU A/2019 SK 19/19 poz. 31 2 w której członkowie tego gospodarstwa domowego pobierają z niego wspólne środki na cele związane z realizacją swoich potrzeb życiowych, przy czym stosunek pomiędzy członkami tej rodziny jest tak ukształtowany, że środki te mogą, a nie muszą być przez członka rodziny do budżetu gospodarstwa domowego zwrócone, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3, w związku z art. 2 Konstytucji oraz z art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w związku z art. 18 Konstytucji, 2) art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywil-noprawnych (Dz. U. Nr 86, poz. 959, ze zm.; dalej: ustawa o podatku od czynności cywilno-prawnych), w brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o podatku od spadków i darowizn oraz ustawy o podatku od czynności cy-wilnoprawnych (Dz. U. Nr 222, poz. 1629) w zakresie, w jakim przepis ten obciąża stawką podatku w wysokości 20% biorącego pożyczkę będącego osobą, o której mowa w art. 9 pkt 10 lit. b ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, ewentualnie będącego zstęp-nym biorącego pożyczkę, a to ze względu na naruszenie zasady udzielania przez Rzeczpospo-litą Polską ochrony i opieki rodzinie, a także naruszenie dobra rodziny rozumianej jako pod-stawowa jednostka społeczna mająca również na celu zapewnić ekonomiczne podstawy funk-cjonowania jej członków, z art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 18 Konstytucji. Skarżąca wniosła też o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym według norm przepisanych. Postanowieniem z 20 lutego 2019 r., sygn. Ts 22/18, Trybunał odmówił nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania konstytucyjności art. 860 § 1 k.c. Z tego względu Trybunał przedstawił argumentację skargi tylko w części dotyczącej pozostałej części zaskar-żenia. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycz-nym: Naczelnik urzędu skarbowego w decyzji z września 2014 r. ustalił W.G. wysokość zo-bowiązania podatkowego z tytułu podatku od czynności cywilnoprawnych od umowy po-życzki pieniężnej zawartej w 2010 r. pomiędzy pożyczkodawcą (matką skarżącej) oraz skar-żącą (pożyczkobiorcą). Analogiczną decyzją z września 2014 r. naczelnik urzędu skarbowego ustalił W.G wy-sokość zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od czynności cywilnoprawnych od umo-wy pożyczki pieniężnej zawartej w 2010 r. pomiędzy pożyczkodawcą oraz skarżącą (pożycz-kobiorcą). Uzasadniając powyższe decyzje, organ stwierdził, że W.G. sfinansowała zakup częściowo ze środków pochodzących ze sprzedaży, a częściowo ze środków pochodzących od określonych osób. Na podstawie powyższych ustaleń organ podatkowy postanowieniem z grudnia 2013 r. wszczął postępowanie podatkowe wobec skarżącej w sprawie określenia wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od czynności cywilnoprawnych z tytułu umowy pożyczki pieniężnej zawartej w 2010 r. z pożyczkodawcami. Pożyczkodawcy i skarżąca w toku postępowania przed naczelnikiem urzędu skarbo-wego wskazywali, że zaistniała pomiędzy nimi czynność nie stanowiła umowy pożyczki ani darowizny, lecz była wykorzystaniem środków pochodzących ze wspólnego gospodarstwa domowego stanowiących współwłasność łączną, ewentualnie była to ustna umowa użyczenia środków pieniężnych. Strony zgodnie oświadczyły, że w czasie dokonywania czynności pro-wadziły wspólne gospodarstwo domowe. Organ podatkowy pierwszej instancji ustalił stan faktyczny wbrew stanowisku skarżą-cej i pożyczkodawców. Stwierdził, że skarżąca w 2010 r. zawarła dwie umowy pożyczki na określony zakup. Przedmiotem dwóch decyzji naczelnika urzędu skarbowego było określenie zobowiązania podatkowego z tytułu podatku od czynności cywilnoprawnych od umowy po-życzki przeznaczonej na ten zakup. Organ podatkowy odrzucił możliwość zastosowania przewidzianej przez art. 860 § 1 k.c. instytucji spółki cywilnej (wprost lub w drodze analogii) do stworzonego przez członków rodziny gospodarstwa domowego. OTK ZU A/2019 SK 19/19 poz. 31 3 Do ustalonego stanu faktycznego organ podatkowy zastosował art. 7 ust. 5 pkt 2 usta-wy o podatku od czynności cywilnoprawnych, zgodnie z którym stawka podatku wynosi 20%, jeżeli przed organem podatkowym lub organem kontroli skarbowej w toku czynności sprawdzających, postępowania podatkowego, kontroli podatkowej lub postępowania kontrol-nego biorący pożyczkę, o którym mowa w art. 9 pkt 10 lit. b, powołuje się na fakt zawarcia umowy pożyczki, a nie spełnił warunku udokumentowania otrzymania pieniędzy na rachunek bankowy albo jego rachunek bankowy prowadzony przez spółdzielczą kasę oszczędnościo-wo-kredytową lub przekazem pocztowym. W ten sposób organ ustalił od skarżącej w każdej z wyżej powołanych decyzji wysokość należnego podatku od czynności cywilnoprawnych. W październiku 2014 r. skarżąca wniosła odwołania od każdej z dwóch decyzji na-czelnika urzędu skarbowego, w których zarzuciła organowi pierwszej instancji, że dopuścił się istotnego błędu w ustaleniach faktycznych. Skarżąca wskazała również, że do wydania zaskarżonych decyzji doszło pomimo niezaistnienia konstytutywnej przesłanki zawarcia umowy pożyczki w postaci złożenia zgodnego oświadczenia woli dwóch stron. Organ podat-kowy zastosował wobec skarżącej sankcyjną stawkę podatku, powołując się na art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych. Z treści powyższego przepisu wyni-ka, że podstawą zastosowania tej stawki jest powołanie się przez podatnika na fakt zawarcia umowy pożyczki, natomiast skarżąca na każdym etapie postępowania dowodziła, że do za-warcia umowy pożyczki nie doszło. W grudniu 2014 r. dyrektor izby skarbowej wydał dwie decyzje, którymi utrzymał w mocy obie decyzje organu podatkowego pierwszej instancji. Dyrektor izby skarbowej wskazał, że naczelnik urzędu skarbowego właściwie ustalił treść umowy zawartej między stronami jako umowy pożyczki. Podkreślił, że nie jest związany wskazaną przez strony nazwą czynności cywilnoprawnej, lecz może i powinien samodzielnie ustalać jej istotne elementy. Organ podatkowy drugiej instancji wskazał również, że nie ma konstrukcji prawnej, która odpowiadałaby pojęciu wspólnego gospodarstwa domowego, a rodzice i dzieci mogą być współwłaścicielami rzeczy lub praw majątkowych w częściach ułamkowych (współwłasność ułamkowa). W styczniu 2015 r. skarżąca wniosła dwie skargi do wojewódzkiego sądu administra-cyjnego (dalej: WSA) na 2 decyzje dyrektora izby skarbowej. Wskazała, że organy podatko-we naruszyły art. 7 ust. 5 ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, gdyż przyjęły, że skarżąca w postępowaniu podatkowym powołała się na fakt zawarcia umowy pożyczki, pod-czas gdy w toku całego postępowania podatkowego skarżąca nie tylko wyraźnie zaprzeczała, że wiązała ją umowa pożyczki, lecz wskazywała też elementy stosunku prawnego (tj. spółka cywilna lub quasi-spółka cywilna), który wykluczał uznanie, że wiążący te osoby węzeł obli-gacyjny można uznać za umowę pożyczki. Skarżąca podkreśliła, że w żadnym momencie elementem stosunku łączącego ją z osobami uznanymi przez organ podatkowy za pożyczko-dawców nie było zobowiązanie do zwrotu kwot pobranych ze wspólnej kasy. WSA połączył do wspólnego rozpoznania i łącznego rozstrzygania omówione powy-żej sprawy. Wyrokiem z kwietnia 2015 r. WSA oddalił skargi. Sąd wskazał, że organy podat-kowe właściwie odczytały treść zawartej umowy między stronami nie jako umowę użyczenia, darowizny czy umowę spółki cywilnej, lecz jako umowę pożyczki. WSA stwierdził, że orga-ny zasadnie zastosowały sankcyjną stawkę podatku w wysokości 20% i wymierzyły go w prawidłowej wysokości. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała, że choć na s. 14 uzasadnienia wyroku WSA wskazano jako zastosowaną przez organy podatkowe normę art. 7 ust. 5 pkt 1 ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych, to analiza decyzji wydanych zarówno przez na-czelnika urzędu skarbowego jak i dyrektora izby skarbowej świadczy o tym, że o prawach i obowiązkach skarżącej rozstrzygnięto na podstawie art. 7 ust. 5 pkt 2 tej ustawy. OTK ZU A/2019 SK 19/19 poz. 31 4 Od wyroku WSA skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administra-cyjnego (dalej: NSA). Zarzuciła naruszenie art. 720 § 1 k.c. poprzez jego niewłaściwe zasto-sowanie. Skarżąca sformułowała też zarzut naruszenia art. 860 § 1 k.c. polegającego na przy-jęciu, że umowa spółki cywilnej musi być nastawiona na zysk, a jako taka nie mogła w spo-sób dorozumiany zostać zawiązana pomiędzy członkami rodziny. Wyrokiem z września 2017 r. NSA oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu po-twierdził stanowisko WSA i organów podatkowych o zawarciu między stronami umowy po-życzki. Wykluczył koncepcję, że stosunek prawny łączący W.G. z pożyczkodawcami był zbliżony w swej konstrukcji prawnej do umowy spółki cywilnej. Wyrok NSA jest prawomoc-ny. Uzasadniając zarzut niezgodności art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych z przywołanymi w petitum skargi wzorcami kontroli, skarżąca wyjaśniła, że ponoszenie ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, jest powszechnym obo-wiązkiem uregulowanym w art. 84 Konstytucji i w przepisach rozdziału X Konstytucji. Prze-pisy prawa podatkowego mają odrębną podstawę konstytucyjną, wyraźnie upoważniającą ustawodawcę do stanowienia ograniczeń praw majątkowych. Nałożenie opartego na art. 84 Konstytucji obowiązku świadczeń podatkowych, w tym sankcji, za naruszenie obowiązków podatkowych oznacza ingerencję w prawo dysponowania środkami pieniężnymi należącymi do majątku osoby obciążonej tymi obowiązkami. W szczególnych wypadkach może to pro-wadzić do umniejszenia substancji tego majątku. Jednak gdy prowadzi to do ingerencji w obowiązek wspierania najbliższych członków rodziny w zaspokajaniu podstawowych po-trzeb życiowych, to w ocenie skarżącej, fakt ten może być uznany za niezgodny z konstytu-cyjną zasadą ochrony rodziny. Działanie takie może być też potraktowane jako zaprzeczenie zasady uwzględniania dobra rodziny w polityce społecznej i gospodarczej państwa. Ze względu na istotę konstytucyjnego obowiązku ponoszenia danin publicznych, skar-żąca, kwestionując konstytucyjność art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku od czynności cywil-noprawnych, nie powołała się na sam fakt ingerencji we własność (majątek) sensu largo, ale podniosła zarzut naruszenia materialnoprawnej legitymizacji ustawodawcy prowadzącej do uchybienia celowi zasady konstytucyjnej wynikającej z art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze w zwią-zku z art. 18 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, dla oceny konstytucyjności art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych znaczenie ma ocena wywoływanych przez tę normę skutków w zakresie, w jakim podatek ten ma zastosowanie do czynności prawnych dokonywanych między osobami, o których mowa w art. 4a ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spad-ków i darowizn (Dz. U. z 2017 r. poz. 833, ze zm.). Sytuacja, w której ustawodawca nakłada na powyższy krąg osób, których zachowanie zostało ocenione przez organ podatkowy jako spełniające essentalia negotii umowy pożyczki, a które nie dochowały warunków złożenia we wskazanym terminie stosownej deklaracji oraz właściwego sposobu udokumentowania faktu otrzymania przez biorącego pożyczkę pieniędzy, budzi sprzeciw. Wskazane działanie usta-wodawcy jest, w ocenie skarżącej, niezgodne z normami konstytucyjnymi, które wyznaczają kierunki i priorytety w polityce społecznej i gospodarczej państwa, a także wskazują jako obowiązek Rzeczypospolitej ochrony podstawowej instytucji społecznej, jaką jest rodzina. Związek pomiędzy art. 18 a art. 71 ust. 1 Konstytucji przejawia się w tym, że realizują one tę samą wartość, jaką jest rodzina. Skarżąca miała świadomość, że celem art. 7 ust. 5 ustawy o podatku od czynności cy-wilnoprawnych była lepsza ochrona interesów fiskalnych Skarbu Państwa. Obecnie należy jednak rozważyć, czy cel ten jest aktualny. Zdaniem skarżącej, nie ma racjonalnych argumen-tów za utrzymywaniem w mocy sankcyjnej stawki podatku od czynności cywilnoprawnych, kiedy doszło do zdezaktualizowania się podstawowego celu uchwalenia danej regulacji. OTK ZU A/2019 SK 19/19 poz. 31 5 Skarżąca podkreśliła, że organy władzy publicznej nie mają pełnej swobody prowa-dzenia polityki społecznej i gospodarczej w sferze odnoszącej się do rodziny. Z tego względu kwestionowana norma narusza zarówno zasady naczelne Konstytucji, jak i normy, do prze-strzegania których państwo zostało zobowiązane w dalszej części Konstytucji. Wykonując zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 października 2018 r., sygn. Ts 22/18, skarżąca wyjaśniła, że kwestionuje naruszenie przez ustawodawcę dwóch zasad ustrojowych: 1) zasady udzielania przez Rzeczpospolitą Polską ochrony i opieki rodzinie, 2) zasady realizacji dobra rodziny rozumianej jako podstawowej jednostki społecz-nej mającej również na celu zapewnić ekonomiczne podstawy funkcjonowania jej członków. Zasady te są wyprowadzone bezpośrednio z art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 18 Konstytucji. Skarga dotyczy granic ingerencji fiskalnej państwa w stosunku do osób stano-wiących najbliższy krąg rodziny i dokonywanych między nimi transakcji finansowych. Sto-sowanie zaskarżonego przepisu ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych prowadzi do sytuacji, w której osoby te, nie dopełniwszy wskazanych w ustawie czynności materialno-technicznych, zostały zobowiązane do zapłaty podatku od czynności cywilnoprawnych w tzw. sankcyjnej stawce w wysokości 20%. Powyższy skutek jest sprzeczny z konstytucyjnymi za-sadami ochrony rodziny oraz z dobrem rodziny. Skarżąca, wyjaśniając, na czym polega naruszenie jej konstytucyjnych wolności i praw, stwierdziła, że zakwestionowany przepis w obowiązującym kształcie utrudnia, a na-wet może uniemożliwiać, realizację zasady dobra rodziny. Nakładanie przez państwo na bio-rącego pożyczkę od najbliższego członka rodziny sankcyjnej stawki podatku od czynności cywilnoprawnych w wysokości 20% zniechęca członków rodziny do pomocniczości i wza-jemnego wsparcia materialnego. Dzieje się tak wbrew wyraźnemu nakazowi ustrojodawcy wyrażonemu w brzmieniu art. 71 ust. 1 w związku z art. 18 Konstytucji. Wyrażona w konsty-tucyjnej normie programowej art. 18 Konstytucji zasada pozostawania rodziny pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje ustawodawcy regulować stosunki między obywa-telami a państwem w taki sposób, aby subsumcja generalnej i abstrakcyjnej normy prawnej w stosunku do rodziny i jej poszczególnych członków nie naruszała konstytucyjnej zasady ochrony rodziny. Obowiązkiem państwa jest stanowienie takiego prawa, którego stosowanie prowadzi do jak najpełniejszej realizacji zasady ochrony rodziny, rozumianej również jak obowiązek ochrony jej majątku. 2. Pozostali uczestnicy postępowania nie zajęli stanowisk w sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną w zakresie dotyczącym konstytucyjności art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 września 2000 r. o podatku od czynności cywilnoprawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1150, ze zm.; dalej: ustawa o podatku od czynności cywilnoprawnych). W związku z analizą petitum skargi i jej uzasadnienia, zwłaszcza wobec powołania przez skarżącą jako wzorca kontroli art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w związku z art. 18 Konstytucji, Trybunał rozważył dopuszczalność orzekania w niniejszej sprawie. 2. Art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi, że „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu nor- OTK ZU A/2019 SK 19/19 poz. 31 6 matywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Specyfikę skargi konstytucyjnej wśród innych pism inicjujących postępowanie przed TK wyznaczają jej przedmiot i wzorce kontroli. Skarga może dotyczyć aktu normatywnego lub jego części. Może być jednak wniesiona jedynie na taki akt, na podstawie którego organ ostatecznie rozstrzygnął o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Samoistnym wzorcem kontroli w postępowaniu w sprawie skargi konstytucyjnej mogą być tylko konstytucyjne przepisy wyrażające wolności lub prawa konstytucyjne, a zatem ta-kie, które statuują prawa podmiotowe w Konstytucji (zob. np. postanowienie z 28 lutego 2018 r., sygn. SK 28/17, OTK ZU A/2018, poz. 10). Skarga konstytucyjna nie może zatem służyć w razie naruszenia praw przyznanych jedynie ustawami lub wynikających wyłącznie z umów międzynarodowych (zob. np. wyrok TK z 8 czerwca 1999 r., sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96). W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwaliło się stanowi-sko, że wzorcami kontroli nie mogą być skargi wyłącznie na naruszenie zasad ustroju państwa (zob. np. wyrok o sygn. SK 12/98, OTK ZU nr 5/1999, poz. 96), kierunki działania organów władzy publicznej (zob. np. wyrok z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22) lub na naruszenie zasad polityki państwa (zob. np. wyrok z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 143). W niniejszej sprawie Trybunał pod-trzymał swoje stanowisko, że jeżeli skarga konstytucyjna jest oparta na naruszeniu zasad ustroju lub przepisów wyrażających normy programowe i zasady polityki państwa, postępo-wanie powinno zostać umorzone. 3. Analiza skargi konstytucyjnej świadczy o tym, że wskazany jako przedmiot kontroli art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku od czynności cywilnoprawnych był niewątpliwie podsta-wą ostatecznego rozstrzygnięcia wobec skarżącej. Potwierdzają to zarówno informacje wyni-kające z akt sprawy, jak i przedstawione przez skarżącą wyjaśnienia zawarte w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny uznał jednak, że wskazane przez skarżącą wzorce są niewła-ściwe, bo nie wyrażają konstytucyjnych wolności i praw. W uzasadnieniu skargi skarżąca wielokrotnie potwierdzała, że kwestionuje zgodność przepisów ustawy o podatku od czynno-ści cywilnoprawnych z zasadami i wartościami konstytucyjnymi. Stanowisko to utrzymała w piśmie wykonującym zarządzenie sędziego TK, który zobowiązał ją do wskazania, w jaki sposób kwestionowana regulacja narusza jej konstytucyjne wolności i prawa. Ze skargi konstytucyjnej nie wynika, jakie prawa podmiotowe chronione skargą kon-stytucyjną wynikają ze wskazanych wzorców kontroli. Choć skarżąca wskazuje, że dochodzi do naruszenia jej praw majątkowych i własno-ści, to przepisy te nie są wzorcem kontroli w postępowaniu w sprawie. Nie można ich też do-dać do kontroli, bo w odniesieniu do art. 7 ust. 5 pkt 2 ustawy o podatku od czynności cywil-noprawnych wykluczyła je sama skarżąca, co ma potwierdzenie zarówno w petitum skargi jak i w jej uzasadnieniu. Zarówno art. 18 jak i art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji należy uznać za normy programowe wyznaczające zadania polityki państwa. Takie rozumienie tych przepisów jest ugruntowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz w doktrynie prawnej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 4 maja 2004 r., sygn. K 8/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 37) potwierdził, że art. 18 Konstytucji wyraża zasadę polityki państwa. Jej adresatem jest przede wszystkim ustawodawca. Art. 18 Konstytucji jest zatem normą progra-mową nakładająca na podmioty publiczne obowiązki podejmowania określonych działań lub zaniechań w celu ochrony i opieki wartości wskazanych w tym przepisie (tak np. L. Garlicki, OTK ZU A/2019 SK 19/19 poz. 31 7 uwagi do art. 18, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 3, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, s. 2). Dominującym poglądem jest ten, że art. 18 Konstytucji nie określa praw podmioto-wych przysługujących jednostce (zob. wyrok TK z 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). To znaczy, że nie może być podstawą roszczeń, a także samoistnym wzorcem kontroli w skardze konstytucyjnej (zob. wyrok o sygn. K 8/03). Wprawdzie w wy-roku TK z 29 kwietnia 2003 r., sygn. SK 24/02 (OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 33) Trybunał stwierdził, że art. 18 Konstytucji jest zarówno zasadą ustrojową, jak i podstawą formułowania określonych praw podmiotowych na rzecz jego beneficjentów. Jednak trzeba podkreślić, że w sprawie o sygn. SK 24/02 art. 18 nie był wzorcem kontroli w postępowaniu. W orzeczeniu tym Trybunał wyjaśnił, że „przepisy rozdziału I mają w sferze wolności i praw jednostki zna-czenie subsydiarne, jako uzupełnienie norm umieszczonych w rozdziale II (…). [W]ypro-wadzanie bardziej skonkretyzowanych norm dotyczących wolności lub praw z ogólnych norm rozdziału I Konstytucji nastąpić może w sytuacji, gdy zostanie ustalone, że regulacja tych praw nie wynika z rozdziału II, bądź też, że w pewnych wyjątkowych sytuacjach to normy rozdziału I w sposób bardziej precyzyjny regulują określoną problematykę życia społeczne-go”. Jeśli chodzi o art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, to Trybunał stwierdził, że przepis ten jest normą programową (zob. wyrok TK z 18 września 2006 r., sygn. SK 15/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 106). W orzecznictwie TK przyjęto, że z przepisu tego nie mogą wynikać bezpośrednio żadne roszczenia jednostek (zob. np. wyroki TK z: 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99; 4 kwietnia 2001 r., sygn. K 11/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 54; 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109). To znaczy, że nie może być wzor-cem kontroli w sprawie zainicjowanej skargą konstytucyjną. Jeśli jedynym wzorcem kontroli w niniejszej sprawie był art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 18 Konstytucji, a więc przepisy wyrażające zadania polityki państwa, a nie prawa podmiotowe, to postępowanie należało umorzyć. Ze względu na powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sen-tencji.