SK 2/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 19 grudnia 2016 r. Pozycja 92 WYROK z dnia 22 listopada 2016 r. Sygn. akt SK 2/16* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz – przewodniczący Leon Kieres Małgorzata Pyziak-Szafnicka Piotr Tuleja – sprawozdawca Marek Zubik, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem skarżącego i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r., skargi konstytucyjnej Pawła Kowalczyka o zbadanie zgodności: art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 maja 2012 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przez kobietę, która z przy-czyn od siebie niezależnych nie była w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem dziesiątego tygodnia ciąży, z art. 18, art. 71 ust. 1, a nadto z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji, o r z e k a: Art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518 i 1579) rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozosta-wała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. * W dniu 22 listopada 2016 r. Prezes TK zarządził ogłoszenie wyroku w Dzienniku Ustaw. OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 2 Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 lipca 2015 r. (data nadania) adwokat Paweł Kowalczyk (dalej: skarżący), działając w imieniu wła-snym, zakwestionował zgodność art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym 23 maja 2012 r., w zakresie, w jakim uniemożliwia ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przez kobietę, która z przyczyn od siebie niezależnych nie była w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem dziesiątego tygodnia ciąży, z art. 18, art. 71 ust. 1, a nadto z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związ-ku z art. 8 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżący zakwestionował art. 15b ust. 5 u.ś.r. dodany ustawą z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654, ze zm.). Art. 15b ust. 1 u.ś.r. przewiduje, że: „Z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1 000 zł na jedno dziecko”. Zgodnie z zakwestiono-wanym art. 15b ust. 5 u.ś.r.: „Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu”. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fak-tycznym i prawnym: Skarżący wystąpił 11 lipca 2012 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (córka skarżącego urodziła się 23 maja 2012 r.). Pre-zydent miasta stołecznego Warszawy, decyzją z 24 lipca 2012 r., odmówił przyznania świad-czenia ze względu na to, że nie został spełniony warunek określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r.; żona skarżącego znalazła się pod opieką lekarską dopiero od 12 tygodnia ciąży. Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie, argumentując, że żona nie była świadoma zajścia w ciążę, więc nie spełniła wymogu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie ze swojej winy. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: SKO), decyzją z 12 października 2012 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. War-szawy. Skarżący skierował skargę na decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego (dalej: WSA) w Warszawie, podnosząc, że nie można wywodzić negatywnych konse-kwencji dla skarżącego z tego tylko tytułu, że jego żona, nie wiedząc o zajściu w ciążę i ma-jąc ku temu usprawiedliwione podstawy natury medycznej, nie zgłosiła się do lekarza w 10 tygodniu ciąży, lecz zrobiła to dwa tygodnie później, kiedy dowiedziała się o ciąży. WSA w Warszawie wyrokiem z 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/12, oddalił skargę. Stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa. WSA nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego o konieczności przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 3 odnośnie do zgodności z Konstytucją wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzin-nych. Skarga kasacyjna skarżącego także została oddalona. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także: NSA) w wyroku z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1876/13, wyraził pogląd, że realizacja wartości konstytucyjnych, o jakich mowa w art. 18 i art. 71 Konstytucji, polega nie tylko na tym, że uprawnione osoby otrzymują wsparcie finansowe w postaci zapomogi finansowej w wysokości 1000 zł z tytułu urodzenia się żywego dziecka, ale także na tym, że ochrona macierzyństwa i rodzicielstwa oraz dobra rodziny jest realizowana wówczas, gdy matka poczętego dziecka jak najwcześniej zostaje objęta opieką lekarską, aby w ten sposób zapewnić prawidłowy przebieg ciąży i zadbać o zdrowie dziecka w trakcie ciąży, ze skutkiem również po porodzie. W ocenie NSA, warunek przyznania jednorazowej zapomogi, tj. pozo-stawanie kobiety w ciąży pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do poro-du, nie został wprowadzony w sposób arbitralny, „gdyż znajduje potwierdzenie w systemie norm powszechnie obowiązujących z zakresu świadczeń zdrowotnych dotyczących opieki okołoporodowej”. 1.2. Skarżący wiąże zarzut niekonstytucyjności art. 15b ust. 5 u.ś.r., z naruszeniem za-sady równości w dostępie do świadczeń rodzinnych związanych z opieką okołoporodową (art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji). Do naruszenia doszło przez wprowadzenie arbitralnego kryterium, które nie uwzględnia sytuacji szczególnych i tego, że w określonych warunkach jest niemożliwe do spełnienia. Ponadto wymóg pozostawania pod opieką medycz-ną, który przesądza o prawie do zapomogi, nie dotyczy wszystkich świadczeniobiorców, tj. prawnych lub faktycznych opiekunów dziecka, a także osób, które przysposobiły dziecko (art. 15b ust. 7 u.ś.r.). Zdaniem skarżącego, warunek przewidziany w art. 15b ust. 5 u.ś.r. po-dyktowany jest przede wszystkim względami fiskalnymi, gdyż skutkuje zmniejszeniem liczby uprawnionych do świadczenia. Jednocześnie prowadzi do dyskryminacji kobiet, które ze względów obiektywnych nie są w stanie – nawet przy szczególnej uwadze – zaobserwować stanu ciąży w terminie określonym w art. 15b ust. 5 u.ś.r. Konstytucyjna zasada równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) wymaga zaś, by warunek przedstawienia zaświadczenia o pozo-stawaniu pod opieką medyczną był możliwy do spełnienia. W ocenie skarżącego, art. 15b ust. 5 u.ś.r. narusza art. 71 ust. 1 Konstytucji, któ-ry nakazuje szczególną troską otaczać rodziny wielodzietne. Dokonana przez organy admini-stracyjne wykładnia i stosowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r. pozostaje w sprzeczności z art. 71 ust. 1 Konstytucji. Zakwestionowany przepis nie tylko nie wyraża szczególnej troski o dobro rodzin wielodzietnych, ale wręcz je dyskryminuje, przewidując kryterium, które w szczególnej sytu-acji matek z rodzin wielodzietnych nie jest możliwe do spełnienia. Zdaniem skarżącego, art. 15b ust. 5 u.ś.r. podważa zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). W literaturze przyjmuje się, że przedstawiony standard zakłada istnienie i funkcjonowanie m.in.:,,równoś[ci] wobec prawa, tj. oparcie stosunków między państwem a jednostką na konstytucyjnym systemie praw podstawowych, nakierowanym przede wszystkim na zapewnienie równości oraz wolności osobistych”. Z zasadą tą Trybunał łączył wielokrotnie wymóg sprawiedliwości społecznej. Sprawiedliwość wymaga, aby zróż-nicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich sytuacji. Przyjmuje się wobec tego, że różne podmioty powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez różnicowań dyskryminujących i faworyzujących, gdy podstawą okre-ślonych regulacji prawnych jest jednakowa sytuacja faktyczna poszczególnych podmiotów. Skarżący, nawiązując do okoliczności faktycznych będących tłem skargi konstytucyjnej, stwierdził, że niesłusznie termin określony w art. 15b ust. 5 u.ś.r. jest taki sam dla wszystkich kobiet, bez względu na sytuację, w jakiej się znajdują. Ustawodawca wprowadził rozwiązanie nieproporcjonalne do założeń stanowionej regulacji. OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 4 2. Prokurator Generalny w piśmie z 4 listopada 2016 r. zajął stanowisko, że postępowanie w sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.), ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Prokurator Generalny wyraził wątpliwość, czy źródłem naruszenia praw skarżącego jest zaskarżony przepis, czy wadliwa praktyka jego stosowania. Uznał, że rozstrzygnięcie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie dla dalszego postępowania, gdyż w obowiązującym stanie prawnym w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego leży ocena zgodności aktów prawnych z wzorcami kontroli. Natomiast Trybunał nie może orzekać o stosowaniu prawa, czy też w sposób prawnie doniosły oceniać działalności organów państwa, w tym sądów. Trybunał jest „sądem prawa”, a nie „sądem faktów”. 2.1. Zdaniem Prokuratora Generalnego, mimo kategorycznego brzmienia art. 15b ust. 5 u.ś.r., w którym nie przewidziano żadnych przesłanek stanowiących podstawę do przy-znania zapomogi z tytułu urodzenia żywego dziecka w wypadku uchybienia przez kobietę ustanowionemu w tym przepisie terminowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych wy-kształciły się dwa – co do zasady przeciwstawne – sposoby wykładni zaskarżonego przepisu (w piśmie zostały powołane liczne wyroki sądów administracyjnych). Zgodnie z jedną linią orzeczniczą, art. 15b ust. 5 u.ś.r. jest jednoznaczny i nie przewi-duje żadnego badania oraz ustalania przyczyn, które spowodowały niedotrzymanie przewi-dzianego w nim terminu. Prawodawca nie wprowadza żadnych wyjątków w zakresie wydłu-żenia terminu poza 10 tydzień ciąży dla objęcia opieką medyczną kobiety, skutkujących przy-znaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. Przepisy ustawy o świadcze-niach rodzinnych uzależniają przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia żywego dziecka nie od samej świadomości bycia w ciąży osoby uprawnionej, lecz od pozostawania od 10 tygodnia ciąży pod opieką medyczną. Tę linię orzeczniczą uznały za trafną sądy administracyjne rozpoznające sprawę skar-żącego. Sądy prezentujące odmienną linię orzeczniczą stwierdzają, że wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie powinna ograniczać się wyłącznie do jego literalnego brzmienia. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być oceniane z pominięciem obiek-tywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Konieczne wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwaranto-wałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale w późniejszym okresie były już objęte systematyczną (w każdym try-mestrze) opieką medyczną (zob. np. wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15). Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy upatrywać w szczegól-ności w braku możliwości rozpoznania ciąży przez kobietę w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne (zob. wyrok WSA w Warszawie z 5 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3089/14; podobnie inne wyroki powołane w stanowi-sku Prokuratora Generalnego). Odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze wzglę-du na stan zdrowia. Z uwagi na określone problemy zdrowotne kobieta może nie mieć możli-wości (bądź możliwość tę mieć znacznie utrudnioną) samodzielnego rozpoznania ciąży na tak wczesnym jej etapie (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13). Powyższa linia orzecznicza znalazła aprobatę w wyroku NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14. Zdaniem NSA, z tego, że ustawodawca nie wprowadził do ustawy OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 5 procedury umożliwiającej ocenę indywidualnych okoliczności sprawy kobiety wnioskującej o przyznanie zapomogi – w sytuacji gdy poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży – nie należy wywodzić wniosku o istnieniu bezwzględnego zakazu przyznania takiej kobiecie prawa do zapomogi. Luka prawna, wynikająca z zaniechania ustawodawcy, powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego zastosowania ustawy zasadniczej, a podstawowym przepisem konstytucyjnym, który znajduje zastosowanie w sprawie, jest art. 71 ust. 2 Konsty-tucji, odczytywany w związku z art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji oraz z zasadą sprawiedliwo-ści społecznej (art. 2 Konstytucji). Z tych przepisów należy wywodzić podstawę prawną dla organów administracji publicznej do weryfikacji, czy przekroczenie przez kobietę pozostającą w ciąży terminu, o którym mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r., wynikało ze świadomej decyzji mat-ki, niezachowania przez nią odpowiedniej staranności, czy też było rezultatem okoliczności obiektywnych, na wystąpienie których matka dziecka nie miała żadnego wpływu, takich jak brak możliwości stwierdzenia ciąży czy też kwestie zakresu organizacji służby zdrowia. Prokurator Generalny stwierdził, że tezy wyrażone w wyroku NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, znajdują oparcie w poglądach doktryny. 2.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przytoczone orzeczenia sądów administracyj-nych, wsparte poglądami doktryny, wskazują, że możliwa jest taka wykładnia zaskarżonego przepisu, która zapewnia jego stosowanie zgodnie z Konstytucją. Zgodnie z zasadą utrwaloną w orzecznictwie Trybunału, kontroli może zostać podda-na taka treść przepisu, którą uzyskał w drodze jednolitej, powszechnej i stałej wykładni są-dowej. Stanowisko to opiera się na obserwacji, że tekst prawny, niebudzący zastrzeżeń z kon-stytucyjnoprawnego punktu widzenia, w wyniku interpretacji, ustalonej w praktyce i nieza-kwestionowanej w doktrynie, może uzyskać trwale niekonstytucyjne znaczenie. O dopusz-czalności kontroli przed Trybunałem „ustawy lub innego aktu normatywnego” w takim szczególnym rozumieniu decydują kryteria stałości, powszechności i powtarzalności wykład-ni dokonywanej przez organy jurysdykcyjne (por. np. postanowienie z 16 października 2007 r., sygn. SK 13/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 115 i powoływane tam orzecznictwo, por. także M. Haczkowska, Glosa do wyroku TK z 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, Państwo i Prawo z. 8/2002, s. 101-102). W ocenie Prokuratora Generalnego, przyjęta przez NSA w wyroku z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1876/13, wydanym w sprawie skarżącego, wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie spełnia łącznie kryteriów stałości, powszechności i powtarzalności. Nie spełnia ich również wykładnia przyjęta przez NSA w wyroku z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14. Zdaniem Prokuratora Generalnego, przeprowadzona analiza orzeczeń sądów admini-stracyjnych wykazała istnienie istotnych rozbieżności w wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. w za-kresie możliwości przyznania kobiecie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia żywego dziecka w wypadku uchybienia przez nią terminowi określonemu w tym przepisie. Interpreta-cja art. 15b ust. 5 u.ś.r., dokonana przez NSA w wyroku dotyczącym sprawy skarżącego, nie oznacza, że mamy do czynienia z ustaloną praktyką orzeczniczą, mogącą stanowić przedmiot rozpoznania w trybie skargi konstytucyjnej. W ocenie Prokuratora Generalnego, zarzuty skargi konstytucyjnej, skierowane prze-ciwko dokonanej wykładni i sposobowi zastosowania danego przepisu, dotyczą płaszczyzny stosowania prawa, zaś ich rozpatrzenie wykracza poza kompetencje Trybunału. Dlatego po-stępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 83 ust. 1 w związku z art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK z 2016 r., ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia. 2.3. Prokurator Generalny, odnosząc się do wzorców powołanych w skardze konstytu-cyjnej, wskazał, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. mógłby podlegać ewentualnej kontroli jedynie pod OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 6 kątem zgodności z art. 71 ust. 1 zdaniem drugim w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jed-nakże ten dopuszczalny w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną wzorzec jest w rozpatrywanej sprawie nieadekwatny. Wzorzec ten, i wywodzone z niego wolności i prawa podmiotowe, odnieść można wyłącznie do ściśle określonej kategorii rodzin, tych mianowi-cie, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, ze szczególnym uwzględ-nieniem w ramach tego zbioru rodzin wielodzietnych. Naruszenie prawa podmiotowego skarżącego, wywodzonego z powyższego wzorca kontroli, nie miało w badanym stanie faktycznym związku z obowiązkiem organów państwa szczególnego traktowania rodzin wielodzietnych, pozostających w trudnej sytuacji material-nej. Podważanie określonej regulacji ustawowej z punktu widzenia naruszenia, wywodzonych z art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji, praw i wolności dopuszczalne byłoby wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez skarżącego unormowań nierealizujących nakazu szczegól-nej opieki państwa nad rodzinami będącymi w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietnymi i niepełnymi. Skarga konstytucyjna takiej sytuacji nie dotyczy, choć oczywiście brak możliwości zweryfikowania przez organy administracji przyczyn, z powodu których matka wnioskująca o przyznanie zapomogi nie poddała się opiece medycz-nej w wymaganym terminie, może wywierać negatywne konsekwencje również dla rodzin wielodzietnych. II Na rozprawę 22 listopada 2016 r. stawił się skarżący i przedstawiciel Prokuratora Ge-neralnego. Nie stawił się – prawidłowo zawiadomiony – przedstawiciel Sejmu. Prokurator Generalny podtrzymał pisemne stanowisko i zawartą w nim argumentację. Skarżący złożył pismo procesowe, w którym ustosunkował się do pisemnego stanowi-ska Prokuratora Generalnego i jednocześnie podtrzymał skargę konstytucyjną, wnosząc o jej uwzględnienie. Skarżący, odnosząc się do stanowiska Prokuratora Generalnego w kwestii wzorców kontroli, podkreślił, że na podstawie art. 18, art. 2 oraz art. 8 Konstytucji – niezależnie od wzorców w postaci art. 71 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji – można stwierdzić, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. powinien gwarantować ochronę dobra, jakim jest rodzina. Dlatego też, nie kwestionując oceny Prokuratora Generalnego co do dopuszczalności wskazania tych przepi-sów jako wzorców kontroli w postępowaniu wszczętym na skutek wniesienia skargi konsty-tucyjnej, podtrzymał zakres zaskarżenia. Skarżący nie zgodził się natomiast, że skarga konstytucyjna dotyczy stosowania pra-wa. Wskazał, że zaskarżony przepis jest jasny i jego wykładnia nie powinna prowadzić do rozbieżnych wyników. Zdaniem skarżącego, niekonstytucyjność przepisu wiąże się z jego brzmieniem. Skarżący nie podzielił też oceny Prokuratora Generalnego, że art. 71 ust. 1 Konstytu-cji jest nieadekwatnym wzorcem kontroli. Stwierdził, że sam przymiot wielodzietności pre-dysponuje rodzinę do objęcia szczególną pomocą władz. Zaskarżony przepis nie tylko nie uwzględnia dyrektywy z art. 71 ust. 1 Konstytucji, ale wręcz rodziny takie dyskryminuje. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Dopuszczalność rozpoznania skargi. Skarga konstytucyjna dotyczy art. 15b ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1518, ze zm.; dalej: u.ś.r.), ustanawiające- OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 7 go warunek przyznania jednorazowej zapomogi (tzw. becikowego) z tytułu urodzenia się ży-wego dziecka. Art. 15b ust. 5 został dodany na mocy art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 237, poz. 1654; dalej: ustawa zmieniająca z 2008 r.). Na podstawie art. 15b u.ś.r. skarżący ubiegał się o zapomogę z tytułu urodzenia się – 23 maja 2012 r. – córki. Wtedy art. 15b u.ś.r. miał nastę-pujące brzmienie: „1. Z tytułu urodzenia się żywego dziecka przyznaje się jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. 2. Jednorazowa zapomoga przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka – niezależnie od wysokości dochodów. 3. Wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego – w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. 4. Jednorazowa zapomoga nie przysługuje, jeżeli członkowi rodziny przysługuje za granicą świadczenie z tytułu urodzenia dziecka, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. 5. Zapomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. 6. Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną. Przepisy wydane na podstawie art. 9 ust. 8 stosuje się odpowiednio. 7. Przepisu ust. 5 nie stosuje się do osób będących prawnymi lub faktycznymi opieku-nami dziecka, a także do osób, które przysposobiły dziecko”. Skarżący zakwestionował art. 15b ust. 5 u.ś.r. w zakresie, „w jakim uniemożliwia ustalenie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka przez kobietę, która z przyczyn od siebie niezależnych nie była w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem dziesiątego tygodnia ciąży”. 1.1. Wzorce kontroli. Skarżący w petitum skargi konstytucyjnej zarzucił niezgodność art. 15b ust. 5 u.ś.r. z art. 18, art. 71 ust. 1, a nadto z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 w związku z art. 8 Konstytucji. 1.1.1. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji wzorcami kontroli zainicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej mogą być tylko te przepisy Konstytucji, które stanowią źródło praw, wolności i obowiązków jednostki. Z tego względu nie wszystkie z powołanych przepisów Konstytucji mogły stanowić wzorzec kontroli w niniejszym postępowaniu. Art. 8 Konstytucji zamieszczony został w jej rozdziale I, określającym zasady ustro-jowe, i jest adresowany przede wszystkim do organów stosujących prawo. Art. 8 ust. 2 naka-zuje stosowanie Konstytucji bezpośrednio tylko wtedy, gdy Konstytucja nie stanowi inaczej. Art. 18 Konstytucji wyznacza cele i zadania władzy publicznej. Zawarta w nim ogólna deklaracja, skonkretyzowana w wielu innych postanowieniach Konstytucji (między innymi w art. 70 ust. 3, art. 71 czy w art. 72), jak również na poziomie ustawowym, pozostaje jedynie zasadą programową. Znaczy to, że z postanowienia tego nie można bezpośrednio wyprowa-dzać żadnych praw podmiotowych i nie może ono stanowić podstawy dochodzenia roszczeń, a przez to nie może być wzorcem kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytu-cyjną (zob. wyrok z 10 marca 2015 r., sygn. P 38/12, OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 29). OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 8 Art. 71 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji nie przyznaje jednostce podmiotowego prawa publicznego, które mogłoby być dochodzone na drodze postępowania sądowego; na podstawie tego przepisu jednostka nie ma indywidualnych roszczeń wobec państwa (zob. wyroki z: 22 lipca 2008 r., sygn. P 41/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 109; 10 marca 2015 r., sygn. P 38/12). Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.), umorzył postępowanie w zakresie badania art. 15b ust. 5 u.ś.r. z art. 8, art. 18 i art. 71 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji ze względu na niedopuszczal-ność wydania wyroku. 1.1.2. Pewne wątpliwości budzi także dopuszczalność powołania pozostałych wzor-ców kontroli. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej koncentruje się na zarzucie naruszenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) w dostępie do szczególnej pomocy władz publicznych, przez wprowadzenie w art. 15b ust. 5 u.ś.r. „arbitralnego” kryterium, od którego uzależnione zostało prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka. Rozpatrując niniejszą skargę, Trybunał wziął pod uwagę, że choć w petitum skargi konstytucyjnej art. 32 ust. 1 Konstytucji został wskazany jako samodzielny wzorzec kontroli, to z uzasadnienia skargi wynika jednoznacznie, że skarżący dostrzega i kwestionuje narusze-nie równości w obszarze (zakresie) realizacji praw podmiotowych wynikających z art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia przesłanki niedo-puszczalności orzekania o zakwestionowanym przepisie z uwagi na samodzielnie przywołany w petitum skargi wzorzec, którym uczyniono art. 32 ust. 1 Konstytucji. Konstytucyjny status jednostki, który – zdaniem skarżącego – został naruszony przez zaskarżoną regulację, wyzna-czają wspólnie art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z naruszeniem zasady równości skarżący powiązał naruszenie zasady demokratyczne-go państwa prawnego i zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). Trybunał wielokrotnie stwierdzał, że w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną wzorcem kontroli nie mogą być normy ogólne, określające zasady ustrojowe, ani normy adre-sowane do ustawodawcy (zob. np. wyrok z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112). Art. 2 Konstytucji może być wzorcem samoistnym tylko w razie wyprowadzenia z niego takiego prawa podmiotowego, które nie zostało zawarte w innym postanowieniu Konstytucji (zob. np. postanowienie z 23 stycznia 2002 r., sygn. Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60), albo wówczas, gdy pełni funkcję pomocniczego wzorca kon-troli występującego w powiązaniu z innym postanowieniem konstytucyjnym (zob. postano-wienie z 7 kwietnia 2009 r., sygn. Ts 165/07, OTK ZU nr 3/B/2009, poz. 175; wyrok z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11). Gdyby nawet przyjąć, że taką pomocniczą rolę spełnia art. 2 Konstytucji w rozpoznawanej skardze konstytucyjnej, to należy wskazać, że skarżący nie przedstawił od-rębnej argumentacji w tej kwestii, poprzestając na stwierdzeniu, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. naru-sza tę zasadę przez to, że nie uwzględnia sytuacji szczególnych, kiedy to z niezawinionych przez kobietę przyczyn nie został dotrzymany termin przewidziany w zaskarżonym przepisie. Zgodnie z wyrokiem Trybunału z 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12 (OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136), „treść zasady sprawiedliwości społecznej jest ogólniejsza i zdecy-dowanie bogatsza niż zasady równości”. W razie sformułowania zarzutu niezgodności okre-ślonej regulacji prawnej z ustawą zasadniczą, „związanego z nieuzasadnionym zróżnicowa-niem sytuacji prawnej podmiotów podobnych, jako wzorzec kontroli powinna zostać wskaza-na zasada równości, a nie zasada sprawiedliwości społecznej, która – ze względu na regułę lex specialis derogat legi generali – nie stanowi wówczas odpowiedniego kryterium oceny konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Powołanie w takiej sytuacji jako wzorca kontroli OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 9 zasady sprawiedliwości społecznej prowadziłoby do stwierdzenia, że dany przepis prawny nie narusza omawianej zasady konstytucyjnej. Zastrzeżenia co do konstytucyjności uregulowań przewidujących nierówne traktowanie równych powinny być weryfikowane jedynie w kon-tekście zasady równości” (zob. też wyrok z 10 marca 2015 r., sygn. P 38/12). Podzielając powyższe stanowisko, Trybunał w niniejszym składzie stwierdził, że postępowanie w zakresie kontroli art. 15b ust. 5 u.ś.r. z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej podlega umorzeniu na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 usta-wy o TK z 2016 r. 1.1.3. Mając na uwadze powyższe ustalenia, Trybunał rozpoznał skargę konstytucyj-ną, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 1 zdania drugiego w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Należy w tym miejscu przypomnieć, że art. 71 ust. 1 zdanie drugie w po-równaniu z art. 71 ust. 1 zdaniem pierwszym Konstytucji ma bardziej skonkretyzowaną, od-powiadającą strukturze prawa podmiotowego publicznego, treść (zob. wyrok TK z 10 marca 2015 r., sygn. P 38/12), wobec tego może stanowić wzorzec kontroli w niniejszym postępo-waniu. 1.2. Wskazanie naruszenia praw podmiotowych. Skarga konstytucyjna jako środek służący inicjowaniu postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym ma wymiar abstrakcyjno-konkretny. Z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, że przesłanką skutecznego zainicjowania postępowania w trybie skargi konstytucyjnej jest zakwestionowanie za pomocą tego środka prawnego takich uregulowań, których zastosowa-nie jako podstawy prawnej ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie dotyczącej skarżącego doprowadziło do naruszenia jego praw i wolności konstytucyjnych (zob. postanowienie z 30 sierpnia 2011 r., sygn. SK 1/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 70). Skarżący wskazał na naruszenie prawa do szczególnej pomocy władz publicznych udzielanej zwłaszcza rodzinom wielodzietnym. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji: „Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych”. 1.2.1. Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, oprócz innych świad-czeń wymienionych w art. 2 u.ś.r., stanowi element systemu świadczeń rodzinnych. W odróż-nieniu od sytemu pomocy społecznej świadczenia rodzinne mają charakter mniej selektywny niż świadczenia z pomocy społecznej, określają kryterium dochodowe warunkujące dostęp do świadczeń na poziomie wyższym niż potrzeby egzystencjalne, mają charakter wyłącznie obli-gatoryjny i nie wymagają analizowania potrzeb metodą wywiadu środowiskowego (zob. J. Sapeta, [w:] A. Kawecka, K. Małysa-Sulińska (red.), J. Sapeta, Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, Warszawa 2015, s. 41). Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka została wprowadzona na podstawie art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 12, poz. 67; dalej: ustawa zmieniająca z 2005 r.) wskutek dodania rozdziału 2a zatytułowanego „Jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziec-ka”. Projektodawca, proponując wprowadzenie „becikowego”, w uzasadnieniu ustawy zmie-niającej z 2005 r. stwierdził, że „nowelizacja jest uzasadniona koniecznością poprawy sytua-cji rodzin, którym urodziło się dziecko. Przemawiają za tym zarówno względy społeczne, jak i demograficzne”. Projektodawca podkreślił, że art. 18, art. 71 i art. 72 Konstytucji „wyraźnie nakazują podjęcie przez władzę publiczną starań zmierzających do ochrony i pomocy rodzi-nie, zaś przepis art. 7 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do jego zadań zalicza, prowadzenie polityki prorodzinnej” (druk sejmowy nr 40/V kadencja). Z kolei, jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 2008 r., wprowadzającej art. 15b ust. 5 u.ś.r.: „Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 10 kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wy-sokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową” (zob. druk sejmowy nr 885/VI kadencja). Projekt rządowy był procedo-wany wspólnie z projektem poselskim, który przewidywał analogiczne rozwiązanie i miał podobne uzasadnienie – zob. druk sejmowy nr 630/VI kadencja). Cel wprowadzenia jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka i warunki jej przyznawania wskazują na dwojaki charakter tego świadczenia. Z jednej strony, „becikowe” ma charakter jednorazowego, obligatoryjnego świadczenia rodzinnego, stanowiącego wspar-cie w pierwszym okresie po urodzeniu się żywego dziecka (zob. J. Sapeta, op.cit., s. 232). Z drugiej strony, uzasadnienie wprowadzenia jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka oraz nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 2008 r. pozwala przyjąć, że jedno-razowa zapomoga ma również cechy świadczenia realizującego cele polityki pronatalistycz-nej. Ocenę taką potwierdza decyzja o wyłączeniu jej spod koordynacji systemów zabezpie-czenia społecznego oraz utrzymanie warunku zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego podleganie kobiety w ciąży opiece medycznej (zob. R. Babińska-Górecka, Charakter prawny i cel jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, „Przegląd Prawa i Administracji”, Tom C, część 1; Księga Jubileuszowa na siedemdziesięciolecie Wydziału Prawa, Administra-cji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego, red. M. Jabłoński, Wrocław 2015, s. 677). 1.2.2. Trybunał stwierdził, że na etapie stosowania prawa nie bada się, która z funkcji „becikowego” przeważa w konkretnej sytuacji, niewątpliwie jednak omawiane świadczenie realizuje również cel socjalny. Skarżący obowiązany był złożyć wniosek i przedstawić sto-sowne zaświadczenie od lekarza lub położnej, że żona podlegała opiece medycznej nie póź-niej niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Występując o jednorazową zapomogę z tytułu uro-dzenia się dziecka, skarżący realizował konstytucyjne prawo określone w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. Odmowa przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uprawdopodabnia zarzut naruszenia praw skarżącego w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał podkreśla, że przedmiotem postępowania zainicjowanego skargą kon-stytucyjną nie jest rozstrzygnięcie, czy doszło do naruszenia praw skarżącego. Uprawdopo-dobnienie naruszenia tych praw jest jedynie przesłanką dopuszczalności skargi. Wystarczy, że skarżący uprawdopodobni takie naruszenie, by skarga mogła być rozpoznana. Zdaniem Trybunału, zakres podmiotowy prawa wynikającego z art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji obejmuje każdego członka rodziny, zaś świadczenie przewidziane w zaskarżonym przepisie mieści się w zakresie przedmiotowym art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji, gdy adresowane jest do rodzin wielodzietnych, znajdujących się w trudnej sytua-cji materialnej lub społecznej. Biorąc pod uwagę sytuację faktyczną i prawną rodzin w Pol-sce, Trybunał przyjmuje domniemanie, że rodziny wielodzietne znajdują się w trudnej sytua-cji społecznej w rozumieniu art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący i jego żona są rodzicami siedmiorga dzieci. Trybunał, badając konstytu-cyjność art. 15b ust. 5 u.ś.r., nie ustalał, czy rodzina skarżącego znajduje się w trudnej sytua-cji materialnej lub społecznej. Przedmiotem skargi konstytucyjnej nie jest bowiem rozstrzy-ganie o prawach skarżącego na płaszczyźnie stosowania prawa. Skoro w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej jest podstawa prawna takich rozstrzygnięć, to wystarczającym wymogiem dopuszczalności skargi konstytucyjnej jest uprawdopodobnienie naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego. Trybunał uznał, że skarżący, występując o jed-norazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka, jako członek wielodzietnej rodziny, uprawdopodobnił naruszenie praw chronionych przez art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji. 1.3. Źródło naruszenia praw skarżącego. Kolejnym problemem wymagającym rozstrzygnięcia, było ustalenie, czy naruszenie konstytucyjnych praw i wolności skarżącego spowodował akt stanowienia prawa, czy też akt OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 11 jego stosowania. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzuty skargi konstytucyjnej, skierowa-ne przeciwko dokonanej wykładni i sposobowi zastosowania art. 15b ust. 5 u.ś.r., dotyczą płaszczyzny stosowania prawa, a zatem ich rozpatrzenie wykracza poza kompetencje Trybu-nału. 1.3.1. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek procesowych, skutkująca umorzeniem postępowania. Dotyczy to wszelkich kwestii wstępnych, jak również przesłanek formalnych, wspólnych dla kontroli inicjowanej w trybie skargi konstytucyjnej, wniosku lub pytania prawnego. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnie-nia wszystkich warunków jej dopuszczalności (zob. postanowienie z 1 marca 2010 r., sygn. SK 29/08, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 29 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić również należy, że skład rozpoznający sprawę nie jest związany stanowiskiem zajętym w ramach roz-poznania wstępnego (zob. postanowienie z 30 czerwca 2008 r., sygn. SK 15/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 98). Należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 79 Konstytucji, skarga konstytucyjna jest skargą na przepis (akt normatywny), a nie na jego zastosowanie w indywidualnej sprawie. Trybunał nie jest w związku z tym uprawniony do kontrolowania prawidłowości stosowania przepisów w konkretnych sprawach, nawet jeśliby stosowanie tych przepisów prowadziło do naruszenia konstytucyjnych praw i wolności jednostki (zob. wyrok TK z 12 kwietnia 2011 r., sygn. SK 62/08, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 22). Ustalenie, czy konkretna skarga konstytucyjna nie zmierza w istocie do zakwestiono-wania jednostkowego rozstrzygnięcia sądowego, wymaga przeglądu orzecznictwa wiążącego się z zakwestionowanym przepisem. 1.3.2. W sprawie skarżącego zapadł ostateczny wyrok NSA z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1876/13. NSA oddalił skargę na wyrok z 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/12, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że przyczyny niepozostawania kobiety w ciąży pod opieką medyczną, w wymaganym okresie, nie mają żadnego znaczenia w sprawie przyznania świadczenia. „Przepis art. 15b ustawy jest bowiem jednoznaczny i nie przewiduje żadnego badania oraz ustalania przyczyn, które spowodowały nie dotrzymanie tego terminu”. NSA, rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego, również opowiedział się za językową wykładnią przepisu. Odmienne stanowisko zajął NSA w późniejszym wyroku z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14, wskazując, że art. 15b u.ś.r. – ani żaden inny przepis tej ustawy – nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10 ty-godniu ciąży i nie wyklucza przyznania świadczenia w szczególnych sytuacjach (zob. wyroki sądów administracyjnych dostępne na stronie: http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). 1.3.3. Zdaniem Trybunału, rozbieżna interpretacja art. 15b ust. 5 u.ś.r. w skąpym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dowodzi, że nie doszło do ukształtowania jednolitej, powszechnej wykładni zakwestionowanego przepisu. Naczelny Sąd Administra-cyjny nie wykorzystał pozostających do jego dyspozycji instrumentów zapewnienia jednolito-ści orzecznictwa (art. 15 i art. 264 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.). Jeżeli Trybunał dostrzega rozbieżność w orzecznictwie sądowym, możliwe są różnego rodzaju rozstrzygnięcia. Po pierwsze, Trybunał może umorzyć postępowanie, stwierdzając, że stawiane zarzuty dotyczą sfery stosowania prawa. Taka sytuacja najczęściej występuje w sprawach zainicjo-wanych skargą konstytucyjną, gdy źródłem naruszenia praw skarżącego jest w istocie wadli-wa wykładnia, a nie sam przepis. Trybunał wielokrotnie podkreślał, że ani kontrola prawi-dłowości ustaleń organów stosujących prawo, ani kontrola sposobu wykładni obowiązujących OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 12 przepisów nie leży w kompetencjach Trybunału (zob. np. postanowienie TK z 28 lipca 2015 r., sygn. SK 22/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 117). Wyjątkiem jest sytuacja, gdy w stosowaniu prawa wykształciła się bezsporna i konsekwentnie stosowana norma wyinter-pretowana z danego przepisu. Po drugie, Trybunał może wydać orzeczenie merytoryczne, stwierdzając, że źródłem rozbieżności sądowych interpretacji jest brzmienie przepisu. Brak jednolitego stanowiska w orzecznictwie i literaturze, a w szczególności występowanie rozbieżności interpretacyj-nych, może wskazywać na niezbędność ustalenia przez Trybunał Konstytucyjny treści bada-nego przepisu (zob. wyrok z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/07, OTK ZU nr 10/A/2008, poz. 178 i wyrok z 21 lipca 2010 r., sygn. SK 21/08, OTK ZU nr 6/A/2010, poz. 62). Po trzecie, możliwe jest stwierdzenie niekonstytucyjności lub konstytucyjności opartej na porównaniu normatywnej treści kontrolowanego przepisu i konstytucyjnych wzorców. Dopuszczalne jest wówczas wydanie wyroku interpretacyjnego opartego na wykładni zaskar-żonych przepisów w zgodzie z Konstytucją. Wprawdzie wykładnia ustaw w zgodzie z Kon-stytucją jest zastrzeżona przede wszystkim dla sądów, nie wyklucza to jednak dokonywania tego rodzaju wykładni przez Trybunał Konstytucyjny. Dokonywanie sądowej wykładni ustaw w zgodzie z Konstytucją nie wyłącza oparcia na niej wyroku interpretacyjnego. W szczegól-ności Trybunał powinien wydać taki wyrok, wtedy, gdy językowa wykładnia zakwestiono-wanego przepisu wydaje się oczywista, zaś wątpliwości interpretacyjne powstają w „zderze-niu” z przepisem Konstytucji. W takim wypadku ustalenie dopuszczalnego rezultatu wykładni przepisu zależy od rozstrzygnięcia problemu konstytucyjnego. Rozstrzygnięcie tego problemu następuje najczęściej na etapie dokonywania wykładni ocenianego przepisu. Po jej dokonaniu okazuje się dopiero, czy możliwe jest uzyskanie takiego rezultatu wykładni, który jest zgodny z Konstytucją, czy też nie jest to niemożliwe i należy derogować niekonstytucyjny przepis z sytemu prawa. Zdaniem Trybunału, z trzecią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, dlate-go też w dalszej części uzasadnienia Trybunał podjął stosowną analizę tak sformułowanego problemu konstytucyjnego (zob. niżej pkt 2.2). 1.3.4. Reasumując, Trybunał uznał, że skarga konstytucyjna spełnia konstytucyjne i ustawowe przesłanki przesądzające o dopuszczalności podjęcia merytorycznego rozstrzy-gnięcia w niniejszej sprawie. 2. Wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r. 2.1. Orzecznictwo sądów administracyjnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych można wyróżnić dwa – co do zasady prze-ciwstawne – sposoby wykładni zaskarżonego przepisu. 2.1.1. Zgodnie z pierwszą linią orzeczniczą, uwzględniającą językowe brzmienie przepisu, art. 15b ust. 5 u.ś.r. jest jednoznaczny. Zdaniem sądów, prawodawca nie wprowadził żadnych wyjątków w zakresie wydłużenia poza 10 tydzień ciąży terminu ob-jęcia opieką medyczną kobiety, skutkujących przyznaniem jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka (zob. np. wyroki: WSA w Warszawie z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1866/12 i z 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/12; WSA w Rzeszowie z 6 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1474/14). Wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2417/12, został wydany w sprawie skarżącego. WSA wskazał, że przepisy u.ś.r. uzależniają przyznanie „becikowego” nie od samej świadomości bycia w ciąży osoby upraw-nionej, lecz od pozostawania w okresie ciąży pod opieką medyczną nie później niż od 10 ty-godnia jej trwania – co potwierdza stosowne zaświadczenie. Zamiarem ustawodawcy było zachęcenie kobiet będących w ciąży, zainteresowanych uzyskaniem jednorazowej zapomogi OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 13 z tytułu urodzenia dziecka, do jak najwcześniejszego zapewnienia odpowiedniej opieki lekar-skiej swoim poczętym dzieciom. Natomiast przyczyny niepozostawania kobiety w ciąży pod opieką medyczną w tym okresie, lecz dopiero w okresie późniejszym, nie mają żadnego zna-czenia w sprawie przyznania wnioskowanego świadczenia. Art. 15b u.ś.r. jest jednoznaczny i nie przewiduje żadnego badania oraz ustalania przyczyn, które spowodowały niedotrzyma-nie tego terminu. NSA w wyroku z 26 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1876/13, oddalił skargę kasacyj-ną skarżącego, przyjmując, że zarówno zapomoga finansowa, jak i zapewnienie opieki lekar-skiej w trakcie ciąży od właściwego jej etapu są celami co najmniej równorzędnymi omawia-nej regulacji, z punktu widzenia wartości konstytucyjnych, o jakich mowa w art. 18 i art. 71 Konstytucji. W związku z tym obydwa te cele muszą być spełnione łącznie. Zadaniem usta-wodawcy jest określenie etapu ciąży, w którym dla realizacji celów ustawy, mających zako-twiczenie w normach konstytucyjnych, matka poczętego dziecka powinna pozostawać pod opieką medyczną. Zadaniem sądu w takiej sytuacji jest tylko kontrola, czy określony przez ustawodawcę początkowy termin pozostawania przez kobietę w ciąży pod opieką lekarską nie jest arbitralny. W ocenie NSA, warunek przyznania jednorazowej zapomogi nie został wpro-wadzony w sposób arbitralny, gdyż znajduje potwierdzenie w systemie norm powszechnie obowiązujących z zakresu świadczeń zdrowotnych dotyczących opieki okołoporodowej. NSA nie podzielił przy tym poglądu skarżącego o konieczności wprowadzenia elementu subiek-tywnego (wiedza o ciąży), ocennego, po to, aby osiągnąć efekt w postaci zgodności normy w nim zawartej z konstytucyjną zasadą opieki państwa nad macierzyństwem i rodzicielstwem (art. 18 Konstytucji), pomocy państwa w takich sytuacjach oraz uwzględniania dobra rodziny (art. 71 Konstytucji), a także zapewnienie równego traktowania matek w ciąży w dostępie do świadczeń rodzinnych (art. 32 ust. 1 Konstytucji). 2.1.2. Odmienne podejście w tej kwestii dominuje w orzecznictwie wojewódzkich są-dów administracyjnych. Sądy te podkreślają, że odwołanie się wyłącznie do literalnej wy-kładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej ko-biety w ciąży ze względu na stan zdrowia. Przyczyn opóźnienia, niezależnych od woli kobie-ty, należy upatrywać w szczególności w braku możliwości rozpoznania ciąży przez kobietę w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne. Ze względu na określone problemy zdrowotne kobieta może nie mieć możliwości (bądź moż-liwość tę mieć znacznie utrudnioną) samodzielnego rozpoznania ciąży na tak wczesnym eta-pie (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Olsztynie z 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13; WSA w Krakowie z 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13; WSA w Opolu z 16 września 2014 r., sygn. akt II SA/Op 354/14; WSA w Warszawie z 5 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 3089/14). Niezależną od woli i wiedzy kobiety przyczyną niedochowania określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. terminu poddania się opiece medycznej może być także długi okres oczekiwania na wizytę lekarską pomiędzy datą rejestracji a wyznaczoną datą wizyty (zob. wyroki: WSA w Łodzi z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/13; WSA w Lublinie z 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 690/13). WSA w Poznaniu w wyroku z 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13, stwier-dził, że co prawda art. 15b ust. 5 u.ś.r. wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tego przepisu, nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Konieczne wydaje się prze-prowadzenie takiej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r., która gwarantowałaby możliwość korzysta-nia z danej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 14 były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką me-dyczną (zob. też wyroki: WSA w Poznaniu z 14 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 1022/13; WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15; WSA w Bydgoszczy z 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1298/15). Co do zasady przepisy art. 15b u.ś.r. mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym wydanie pozytywnej decyzji nie zależy od uznania organu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motyw ustawodawczy oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można w procesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprze-stać wyłącznie na jego literalnym brzmieniu (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 509/15; podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 810/15). Należy zwrócić uwagę, że pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu warunkuje także prawo do „jednorazowego dodatku z tytułu urodzenia dziecka” przewidzianego w art. 9 ust. 1 u.ś.r. (zob. art. 9 ust. 6 u.ś.r.), toteż sądy zwracają uwagę na potrzebę jednolitej interpretacji obydwu przepisów, tj. art. 9 ust. 6 u.ś.r. i art. 15b ust. 5 u.ś.r.). 2.1.3. Pogląd o potrzebie weryfikacji – na podstawie dopuszczalnych źródeł dowodo-wych, zgodnie z ogólnymi regułami postępowania administracyjnego – czy przekroczenie przez kobietę pozostającą w ciąży terminu, o którym mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r., wynikało ze świadomej decyzji matki, niezachowania przez nią odpowiedniej staranności, czy też było rezultatem okoliczności obiektywnych, na wystąpienie których matka dziecka nie miała żad-nego wpływu, takich jak brak możliwości stwierdzenia ciąży czy też kwestie z zakresu orga-nizacji służby zdrowia, wyraził NSA w wyroku z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14. NSA podkreślił, że art. 15b u.ś.r. – ani żaden inny przepis tej ustawy – nie określa w sposób jednoznaczny skutków prawnych sytuacji, w której kobieta ubiegająca się o jedno-razową zapomogę z tytułu urodzenia dziecka poddała się opiece medycznej po 10 tygodniu ciąży. W szczególności ustawodawca nie wprowadził zasad ani trybu postępowania dającego organom administracji możliwość zweryfikowania przyczyn niepoddania się opiece medycz-nej w powyższym terminie. NSA stwierdził jednocześnie, że luka prawna w art. 15b u.ś.r. powinna zostać wypełniona w drodze bezpośredniego zastosowania Konstytucji. Tylko w taki sposób jest możliwe wydanie wyroku chroniącego wartości konstytucyjne i prawidłowo reali-zującego prawo jednostki do sprawiedliwego wyroku. 2.2. Wykładnia Trybunału. Wobec wyrażonych w orzecznictwie wątpliwości co do sposobu rozumienia art. 15b ust. 5 u.ś.r., niezbędne jest dokonanie wykładni zakwestionowanego przepisu. Zgodnie z przeważającym obecnie stanowiskiem doktryny, wykładni przepisu – jako konstrukcji normy prawnej z tekstu aktu normatywnego – dokonuje się zawsze, nawet w przypadkach pozornie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych (zob. M. Zieliński, Wy-kładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki, Warszawa 2002, s. 56). Stosowanie prawa przez sądy lub inne organy zakładać więc musi stały, nieodłączny aspekt interpretacyjny. Zastoso-wanie z osobna wszystkich dostępnych metod wykładni może prowadzić do powstania wielu wariantów normy prawnej, a zadaniem organu orzekającego jest zawsze wybór tego, który jest właściwy (zob. wyrok TK z 9 października 2012 r., sygn. P 27/11, OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 104). 2.2.1. Wykładnia językowa art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazuje, że badany przepis jest jed-noznaczny, a tym samym warunek podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 tygo-dnia ciąży musi być spełniony, by jednorazowa zapomoga została przyznana. OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 15 Warto w tym kontekście zwrócić uwagę na przebieg prac legislacyjnych. Projekt ustawy zmieniającej z 2008 r. (zob. art. 6 pkt 3 projektu rządowego dotyczący nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych; druk sejmowy nr 885/VI kadencja), podobnie projekt poselski (zob. druk sejmowy nr 630/VI kadencja) przewidywał dodanie w art. 15b u.ś.r. ust. 4 w brzmieniu: „Zapomoga nie przysługuje, jeżeli kobieta w czasie ciąży nie pozostawała pod opieką lekarską przez okres co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu”. W Opinii dotyczą-cej projektów ustawy: o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw (pro-jekt poselski – druk nr 630 oraz projekt Rady Ministrów – druk nr 885), zwrócono uwagę, że jednoznaczne sformułowanie („co najmniej od 10 tygodnia”), spowoduje, że określone świadczenia wymienione w ustawie nie będą przysługiwały, jeżeli kobieta przyniesie za-świadczenie lekarskie potwierdzające objęcie opieką lekarską dopiero od 11 tygodnia. W opi-nii wyrażony został pogląd, że tak brzmiący przepis jest „zbyt rygorystyczny” (zob. s. 6 opi-nii; www.sejm.gov.pl). W sprawozdaniu Komisji Nadzwyczajnej do spraw zmian w kodyfi-kacjach zaproponowano brzmienie, ostatecznie przyjęte w dodanym do art. 15b ust. 5: „Za-pomoga, o której mowa w ust. 1, przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medycz-ną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu” (zob. druk sejmowy nr 1258/VI kadencja). Odejście od rygorystycznej formuły przepisu: „Zapomoga nie przysługuje, jeżeli…”, może świadczyć o tym, że nie było dążeniem ustawodawcy bezwzględne wykluczenie moż-liwości przyznania „becikowego” w każdej sytuacji niespełnienia warunku przewidzianego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. Wynik zastosowania reguł wykładni językowej wymaga jednak weryfikacji na gruncie pozostałych reguł wykładni: systemowych i funkcjonalnych, a wcześniej uwzględnienia kon-tekstu, w jakim został zamieszczony kwestionowany art. 15b ust. 5 u.ś.r. 2.2.2. Uwzględnienie treści kilu przepisów art. 15b u.ś.r. prowadzi do wniosku, że niedochowanie warunku przewidzianego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. nie jest objęte takim rygo-rem, jak niedochowanie terminu złożenia wniosku o „becikowe”. Zgodnie z art. 15b ust. 3 u.ś.r. wniosek o wypłatę jednorazowej zapomogi składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, a w przypadku gdy wniosek dotyczy dziecka objętego opieką prawną, opieką faktyczną albo dziecka przysposobionego – w terminie 12 miesięcy od dnia objęcia dziecka opieką albo przysposobienia nie później niż do ukończenia przez dziecko 18 roku życia. Wniosek złożony po terminie organ właściwy pozostawia bez rozpoznania. W orzecz-nictwie przyjmuje się, że przewidziany art. 15b ust. 3 u.ś.r. termin jest terminem prawa mate-rialnego prekluzyjnego zwanego terminem zawitym. Bezskuteczny upływ tego terminu po-zbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej. Jak wskazuje drugie zdanie art. 15b ust. 3 u.ś.r. z niedotrzymaniem terminu przewidzianego tym przepisem wiążą się ujemne skutki w postaci wygaśnięcia prawa do otrzymania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (zob. wyrok NSA z 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1184/09). Natomiast w art. 15b ust. 5 u.ś.r. ustawodawca nie przewidział konsekwencji praw-nych niedochowania wskazanego w nim terminu. 2.2.3. Przechodząc do wykładni celowościowej, Trybunał zauważa, że warunek uza-leżniający przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka od pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu został wprowadzony na podstawie art. 7 pkt 3 ustawy zmieniającej z 2008 r. Z uzasadnienia projektu ustawy zmienia-jącej z 2008 r. wynika, że zmiana ustawy o świadczeniach rodzinnych (zawarta w art. 6 pkt 1 projektu) wprowadza warunkowe wypłacanie świadczenia z tytułu urodzenia dziecka, uzależ-nione od przedstawienia przez matkę lub ojca dziecka, ubiegających się o takie świadczenie, zaświadczenia lekarskiego o objęciu odpowiednią opieką medyczną w czasie ciąży. „Intencją tej regulacji jest zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 16 oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową” (zob. druk sej-mowy nr 885 i nr 630/VI kadencja). Z racji swojego jednorazowego charakteru, „becikowe” nie może być traktowane jako forma stałego wsparcia finansowego, co oczywiście nie wyklucza funkcji socjalnej „beciko-wego”. Zdarzeniem prawnie relewantnym dla ustalenia prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia jest „urodzenie się żywego dziecka”. Stąd nacisk na objęcie kobiety, jak najwcześniej, opieką medyczną. Celem ustawy było „wdrożenie rozwiązań, które powinny przyczynić się do wzrostu liczby narodzin (odwrócenia niekorzystnego trendu demograficz-nego) i poprawa jakości życia i kondycji polskich rodzin”. Aspekt socjalny uwydatnił się na tle kolejnej nowelizacji u.ś.r.; na mocy ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. poz. 1255), od 1 stycznia 2013 r. jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekroczy kwoty 1922,00 zł netto. Zdaniem projekto-dawców, przyznanie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka nieza-leżnie od wysokości dochodów, „w kontekście problemów finansowych w kraju i w Europie, budzi wątpliwości. Zasadnym jest wobec tego ograniczenie prawa do przedmiotowego świad-czenia wyłącznie do rodzin, których dochody nie przekraczają progu podatkowego” (zob. druk sejmowy nr 319/VII kadencja). 2.2.3.1. W ocenie Trybunału, wykładnia celowościowa podaje w wątpliwość rezultat wykładni językowej z dwóch powodów. Po pierwsze, z deklarowanych w procesie ustawo-dawczym celów ustawy, wynika, że ustawodawca, gwarantując rodzicom czy też opiekunom dziecka dodatkowe wsparcie finansowe związane z urodzeniem się dziecka, dążył do zmoty-wowania kobiet do jak najwcześniejszego zgłaszania się do lekarza lub położnej i podlegania opiece medycznej do dnia porodu. Zasadne wobec tego było wyznaczenie konkretnego termi-nu, jak najwłaściwszego z punktu widzenia zdrowia matki i dziecka. Jednak zważywszy na ratio legis ustawy zmieniającej z 2008 r., należy stwierdzić, że przyjęcie takiego rozumienia art. 15b ust. 5 u.ś.r., które umożliwia przyznanie świadczenia w wypadku niedotrzymania tego terminu z niezawinionych przez kobietę przyczyn, i zgłoszenia się do lekarza w terminie późniejszym (np. w 11 tygodniu ciąży), nie zaprzepaszcza celu, którym kierował się ustawo-dawca. Po drugie, ścisła językowa wykładnia art. 15b ust. 5 u.ś.r. przeczy wskazanej ratio le-gis ustawy zmieniającej z 2008 r. Perspektywa utraty prawa do jednorazowej zapomogi w wypadku niezawinionego przez kobietę niedochowania terminu dezaktualizuje motywującą funkcję zakwestionowanego przepisu, „zniechęcając” do systematycznej opieki medycznej w czasie ciąży. Dlatego też Trybunał podziela stanowisko, że konieczne i decydujące, jeśli chodzi o stosowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r. i ustalanie na jego podstawie prawa do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka, jest dokonywanie przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opie-ką lekarską), jak i dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania ter-minu poddania się tej opiece (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 stycznia 2016 r., sygn. II SA/Bd 1298/15). Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że najczęściej przyczy-nami niedochowania terminu określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. są „uwarunkowania osobni-cze, fizjologiczne, zdrowotne” lub długie terminy oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej. 2.2.3.2. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, wykładnia językowa art. 15b ust. 5 u.ś.r. wskazuje raczej na traktowanie podlegania opiece medycznej nie później niż od 10 ty-godnia ciąży jako warunku koniecznego. Z kolei wykładnia celowościowa przemawia za sko-rygowaniem tego wyniku wykładni językowej i uwzględnieniem obiektywnie względów uniemożliwiających badanie w okresie pierwszych 10 tygodni ciąży. OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 17 Zdaniem Trybunału, zabieg taki jest uzasadniony z dwóch powodów. Po pierwsze, wykładnia celowościowa dookreśla charakter warunku, o którym mowa w art. 15b ust. 5 u.ś.r., i pozwala objąć zaskarżonym przepisem wszystkie sytuacje, które zamierzał uwzględ-nić ustawodawca. Ograniczenie się do językowej wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. oznaczałoby, że cel ustawy zmieniającej z 2008 r. nie jest realizowany. Po drugie, ustalona w ten sposób treść normy nie jest niezgodna z żadną z norm hierarchicznie wyższą, a przeciwnie, pozostaje w zgodzie z art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji. Jeśli weźmie się pod uwagę cele usta-wy deklarowane w procesie ustawodawczym oraz ratio legis ustawy, to należy podkreślić, że uzależnienie prawa do jednorazowej zapomogi od dotrzymania terminu wskazanego w art. 15b ust. 5 u.ś.r. służy przede wszystkim ochronie zdrowia matki i dziecka. To cel (war-tość) mający zakotwiczenie konstytucyjne również w art. 71 ust. 2 i art. 68 ust. 3 Konstytucji. Cel ten nie jest jednak realizowany, gdy art. 15b ust. 5 u.ś.r. interpretowany jest w sposób uniemożliwiający przyznanie „becikowego”, gdy przewidziany w art. 15b ust. 5 u.ś.r. termin nie został dochowany z przyczyn niezawinionych przez kobietę. Wynik wykładni celowościowej w większym stopniu realizuje prawo wyrażone w art. 71 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji i jest przyjmowany w orzecznictwie sądów ad-ministracyjnych. Mając więc na uwadze zasady wykładni językowej, systemowej i fun-kcjonalnej, a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana z zastosowaniem techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją, nie można było w pro-cesie wykładni art. 15b ust. 5 u.ś.r. poprzestać na wykładni językowej. Wypełnienie obowiąz-ku poddania się opiece lekarskiej przez kobietę w ciąży nie może być oceniane z pominię-ciem ustaleń co do obiektywnych możliwości jego realizacji w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Przyjęcie przeciwnego stanowiska godziłoby w konstytucyjne nakazy ochrony rodziny i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 czy art. 71 ust. 1 Konstytucji. Ponadto, co istotne, niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Każdy z przepisów znajdujących się w tym akcie prawnym musi więc pozostawać w zgodzie z jego celem. Wyłączenie z kręgu upraw-nionych do takiego wsparcia przyszłych matek, które mimo należytej troski o swoje dziecko, z przyczyn od siebie niezależnych nie mogły spełnić wymagań nałożonych na mocy ustawy, pozostaje w sprzeczności z racjonalnością aksjologiczną ustawodawcy (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 9 marca 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 810/15 i powołane tam orzeczenia). 2.2.4. Podsumowując, Trybunał uznał, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. – interpretowany w kontekście deklarowanych przez ustawodawcę celów oraz w świetle prawa do pomocy władz publicznych wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji – powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych. 3. Ocena zgodności art. 15b ust. 5 u.ś.r. z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. 3.1. W wyroku z 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11 (OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112), Trybunał zwrócił uwagę, że Konstytucja gwarantuje rodzinom wielodzietnym i niepełnym, które spełniają warunek trudnej sytuacji materialnej i społecznej (por. art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji), więcej niż zwykłą pomoc. Pomoc, która ma mieć charakter szczególny, oznacza konieczność preferencyjnego traktowania osób należących do danej ka-tegorii podmiotów, wyprzedzającego konstytucyjną ochronę o „zwykłej” intensywności, i musi pozwolić każdej takiej rodzinie na w miarę normalne funkcjonowanie w społeczeń-stwie. Posłużenie się w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji terminem „szczególny” odczy-tywać należy jako skierowany do władzy publicznej nakaz bardziej intensywnego wspoma- OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 18 gania pewnej grupy podmiotów z uwagi na sytuację faktyczną, w jakiej się znajdują. W tym sensie ochrona przewidziana w art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji oznaczać ma wyraźne podwyższenie tego standardu ochrony i pomocy, który ustrojodawca przyznaje wszystkim rodzicom i rodzinom (por. art. 18 Konstytucji). Z art. 71 ust. 1 zdania drugiego Konstytucji nie wynikają konkretne instytucjonalne formy tej ochrony. Ustawodawca ma szeroki zakres swobody określania sposobów i środków, za pomocą których gwarantuje realizację prawa wskazanego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. Jeżeli jednak ustawodawca określi te sposoby i formy ochrony, to związany jest wynikającym z art. 32 ust. 1 Konstytucji nakazem równego traktowania podmiotów będących adresatami prawa wyrażonego w art. 71 ust. 1 zdaniu drugim Konstytucji. W ocenie Trybunału, art. 15b ust. 5 u.ś.r. rozumiany w ten sposób, że prawo do jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje także wów-czas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej niezależnych, jest zgodny z art. 71 ust. 1 zda-niem drugim Konstytucji. Czy takie okoliczności zachodzą w konkretnej sprawie, każdora-zowo ocenia, na podstawie stosownych dowodów, organ rozpatrujący wniosek o „becikowe” (zob. np. wyrok WSA w Łodzi z 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1051/13 i wyrok NSA z 20 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1003/14). Trybunał podziela stanowisko, że na tle badanego przepisu nie ma możliwości zweryfikowania przez organy administracji przyczyn niepoddania się kobiety w ciąży opiece medycznej w wymaganym terminie. 3.2. Zdaniem skarżącego, w art. 15b ust. 5 u.ś.r., ze względu na ustanowienie arbitral-nego kryterium, tj. wskazanie 10 tygodnia ciąży jako nieprzekraczalnego terminu zgłoszenia się do lekarza lub położnej, różnicuje się osoby uprawnione do jednorazowej zapomogi z ty-tułu urodzenia się dziecka w zakresie dostępu do pomocy władz publicznych. Trybunał nie podzielił tego poglądu. W toku debaty nad projektem ustawy zmieniającej z 2008 r. podnoszono, że Polska jest krajem, w którym występują jedne z wyższych w Europie wskaźniki zarówno umieralno-ści niemowląt, jak i niskiej wagi urodzeniowej. To pokazuje, że dbając o rozwój demogra-ficzny, należy także dbać o profilaktykę ciąży (zob. wypowiedź podsekretarza stanu w Mini-sterstwie Pracy i Polityki Społecznej podczas pierwszego czytania poselskiego projektu usta-wy o zmianie ustawy – Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw, druk nr 630 – Sprawoz-danie Stenograficzne z 19. posiedzenia Sejmu VI kadencji, 10 lipca 2008 r., s. 231). Ustawo-dawca skorelował warunek wskazany w art. 15b ust. 5 u.ś.r. z przewidzianym w art. 9 ust. 6 u.ś.r. warunkiem uzyskania dodatku rodzinnego, polegającym, podobnie jak w wypadku art. 15b ust. 5 u.ś.r., na pozostawaniu pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Jednocześnie w art. 9 ust. 8 u.ś.r., ustawodawca upoważnił ministra właści-wego do spraw zdrowia do określenia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw za-bezpieczenia społecznego, w drodze rozporządzenia, formy opieki medycznej oraz wzoru zaświadczenia, z uwzględnieniem odpowiednio rodzaju świadczeń zdrowotnych udzielanych kobiecie w okresie ciąży przez lekarza i położną oraz zakresu danych niezbędnych do zapew-nienia należytego udokumentowania pozostawania jej pod opieką medyczną w okresie od 10 tygodnia ciąży do porodu. Na tej podstawie zostało wydane rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawnia-jącej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego po-zostawanie pod tą opieką (Dz. U. Nr 183, poz. 1234). Należy też zwrócić uwagę, że w świetle rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 września 2012 r. w sprawie standardów postępowania medycznego przy udzielaniu świad-czeń zdrowotnych z zakresu opieki okołoporodowej sprawowanej nad kobietą w okresie fi-zjologicznej ciąży, fizjologicznego porodu, połogu oraz opieki nad noworodkiem (Dz. U. OTK ZU A/2016 SK 2/16 poz. 92 19 z 2016 r. poz. 1132) zakres badań przewidzianych do 10 tygodnia i od 11 tygodnia ciąży istotnie się różni. Zdaniem Trybunału, określone ratio legis badanej regulacji pozwala uznać, że kry-terium warunkujące przyznanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziec-ka (pozostawanie pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu) jest kryterium racjonalnym, odpowiadającym zakładanemu przez ustawodawcę celowi (wdrażanie polityki społecznej o charakterze prorodzinnym zmierzającej do zmiany niekorzystnej sytua-cji demograficznej). Przyjęte rozwiązanie mieści się w granicach swobody ustawodawcy. 3.3. Trybunał uznał, że ustawodawca dobrał w art. 15b ust. 5 u.ś.r. kryterium ade-kwatne do zakładanego celu regulacji, co jednak nie przesądza o niedopuszczalności stoso-wania żadnych wyjątków do ściśle określonej cezury czasowej. Trybunał przyjął, że art. 15b ust. 5 u.ś.r. powinien być rozumiany w ten sposób, że jednorazowa zapomoga z tytułu uro-dzenia się żywego dziecka przysługuje także wówczas, gdy kobieta pozostawała pod opieką medyczną później niż od 10 tygodnia ciąży, a opóźnienie to wynikało z przyczyn od niej nie-zależnych. Wyodrębnienie w oparciu o powyższe kryterium grupy adresatów, którym przy-sługuje „becikowe”, nie prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania naruszającego zasadę równości. Przedstawiona wyżej wykładnia zaskarżonego przepisu realizuje cel zadeklarowa-ny przez ustawodawcę oraz pozostaje w zgodzie z art. 71 ust. 1 zdaniem drugim w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.