SK 21/18

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 listopada 2019 r. Pozycja 58 POSTANOWIENIE z dnia 6 listopada 2019 r. Sygn. akt SK 21/18 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski – sprawozdawca Małgorzata Pyziak-Szafnicka Wojciech Sych Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r., skargi konstytucyjnej Ł.G. i J.G. o zbadanie zgodności: art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6, działu III tej ustawy do nieruchomości naby-tych przez Skarb Państwa na podstawie art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, ze zm.), z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 oraz z 2019 r. poz. 125) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 stycznia 2018 r. Ł.G. i J.G. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim wyklucza odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6, działu III tej ustawy do nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 2 poz. 159, ze zm.; dalej: u.g.t.m.o.) z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Skarga została wniesiona w związku z następującą sytuacją faktyczną i prawną: Sprawa skarżących dotyczy nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa od poprzed-niego właściciela w drodze wykonania prawa pierwokupu przez prezydenta miasta B. na pod-stawie art. 29 i następnych u.g.t.m.o. Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu zostało złożone w formie aktu notarialnego 9 czerwca 1978 r., a następnie w decyzji z 21 sierpnia 1978 r. ustalono cenę nabycia nieruchomości. Skarżący, jako spadkobiercy poprzedniego wła-ściciela, wnieśli o zwrot powyższej nieruchomości na podstawie art. 216 w związku z art. 136 i następnymi u.g.n. W uzasadnieniu wniosku powołali się na niezrealizowanie celu, na który nieruchomość została nabyta w 1978 r., tj. rozbudowę Miejskiego Ośrodka Sportu i Rekreacji. Decyzją z 28 grudnia 2015 r. starosta odmówił wszczęcia postępowania w sprawie skarżą-cych, wskazując na brak podstawy prawnej do wydania decyzji o zwrocie nieruchomości. Postanowieniem z 12 kwietnia 2016 r. wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz odmówił skarżącym wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu spornej nieruchomości, po-dzielając stanowisko organu pierwszej instancji. Stanowisko organów administracji podzieliły sądy administracyjne. Jak wskazał w wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, art. 216 u.g.n. nie przewiduje możliwości odpowiedniego zastosowania instytucji zwrotu w stosunku do nieruchomości nabytych na skutek skorzystania przez Skarb Państwa z prawa pierwokupu w trybie art. 31 u.g.t.m.o. Jak wynika z uzasadnienia, przedmiotem niniejszej skargi skarżący uczynili pominię-cie ustawodawcze. Ich zdaniem, zakwestionowany art. 216 u.g.n., który przewiduje możli-wość odpowiedniego stosowania regulacji dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczo-nych (art. 136-142 u.g.n.), powinien znaleźć zastosowanie także w sytuacji zastosowania prawa pierwokupu w trybie przewidzianym w art. 31 u.g.t.m.o. W opinii skarżących, przewidziane w art. 31 u.g.t.m.o. prawo pierwokupu mieści się w pojęciu „wywłaszczenia” w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jak wskazali skarżący, obowiązujące przepisy dotyczące pierwokupu w trybie określonym w u.g.t.m.o. znacznie ograniczały swobodę kontraktowania. Właściciel nieruchomości nie miał wpływu na istotne elementy umowy sprzedaży, takie jak osoba kontrahenta, wysokość ceny kupna nieruchomo-ści oraz sposób jej zapłaty. Elementy te były władczo ustalane przez organ państwowy, nie-kiedy w oparciu o arbitralne przesłanki (podejmowanie decyzji o skorzystaniu z prawa pier-wokupu). Cena sprzedaży nie mogła przewyższać ustalonych na podstawie art. 36 ust. 1 u.g.t.m.o. cen maksymalnych, natomiast kwota była wypłacana w terminie i w ratach przewi-dzianych dla wypłaty ceny kupna za nieruchomość nabywanej w drodze umowy zawieranej w ramach obowiązkowych rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszcze-niowego. Zdaniem skarżących, brak możliwości zwrotu nieruchomości, nabytej w drodze prawa pierwokupu, wobec niezaistnienia przesłanki realizacji celu publicznego, w związku z którym nastąpiło jej nabycie, „narusza konstytucyjną zasadę, iż wywłaszczenie dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy dokonywane jest na cel publiczny”. Jest więc niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jak wskazali skarżący, mechanizm zwrotu nieruchomości stanowi podstawowy środek odwrócenia skutków niekonstytucyjnego wywłaszczenia, mający zapobiegać wy-właszczeniom pozornym. Mechanizm ten jest „oczywistą konsekwencją” art. 21 ust. 2 Kon-stytucji. Nakłada on obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich wypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. W opinii skarżących, takiemu ustaleniu nie stoi na przeszkodzie, że umowy nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa w związku z wykonaniem prawa pierwokupu najczęściej OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 3 nie określały tego celu. Przepisy u.g.t.m.o. wskazywały bowiem, gdzie takich celów poszuki-wać. Z obowiązujących przepisów wynikało, że wykonanie prawa pierwokupu na podstawie przepisów u.g.t.m.o. było dopuszczalne tylko w zgodzie z celami ustalonymi w planach zago-spodarowania przestrzennego. Wynikające z art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo żądania zwrotu nieruchomości nabytej w drodze prawa pierwokupu skarżący wiążą także z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Ich zdaniem, przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek tworzenia przepisów i procedur, które stano-wią realną ochronę praw majątkowych, a ponadto obowiązek powstrzymywania się od regu-lacji, które owe prawa mogłyby pozbawić ochrony prawnej. Zdaniem skarżących, ograniczenie korzystania z konstytucyjnej gwarancji (prawa) zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, zbędnej do realizacji celu publicznego nie spełnia wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przede wszystkim, brak jest wartości konstytucyjnych, których ochrona mogłaby uzasadnić takie ograniczenie. W szczególności ograniczenie to nie służy ochronie porządku publicznemu. Prawo żądania zwrotu nierucho-mości wykluczyć ma bowiem możliwość tworzenia przez państwo „zasobu nieruchomości państwowych przejętych «na zapas»”. Ograniczenie prawa zwrotu nie może także wynikać z potrzeby ochrony równowagi budżetowej państwa. Zdaniem skarżących, dążenie do zacho-wania równowagi budżetowej powinno ustąpić przed ochroną praw osób niesłusznie wy-właszczonych. Na koniec, skarżący wskazują, że także potrzeba ochrony praw osób trzecich nie stanowi podstawy obowiązywania zaskarżonego ograniczenia. Prawa te są już chronione przez przepisy u.g.n., które wyłączają roszczenie o zwrot nieruchomości, jeśli przed dniem wejścia w życie ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Skarżący wskazują, że zakwestionowany przepis narusza także wynikającą z art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej ochrony praw majątkowych, która jest „uszczegółowieniem zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji)”. Zdaniem skarżących, zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości, w związku z wykonaniem prawa pierwokupu na podstawie przepisów u.g.t.m.o. „wykazuje tak daleko idące podobieństwa konstrukcyjne” z umowami, co do których zastosowanie znajduje zakwestionowany art. 216 u.g.n., w szczególności z umową zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wy-właszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, ze zm.; dalej: u.z.t.w.n.), że uzasadnione jest równe traktowanie podmiotów je zawierających. Ich cechą relewantną jest utrata własno-ści, co do której organy władzy publicznej zdecydowały, że będą przeznaczone na cel pu-bliczny, a utrata tej własności nastąpiła w drodze czynności cywilnoprawnej, zawierającej pewne elementy przymusowości. 2. W imieniu Sejmu, Marszałek Sejmu zajął stanowisko w piśmie z 20 lutego 2019 r., w którym wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.pTK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyro-ku. Jak wskazał Marszałek Sejmu, merytoryczna ocena przedstawionych w skardze zarzu-tów nie jest możliwa z uwagi na następujące argumenty: Pomiędzy nabyciem lub przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo gminy w wypadkach, o których mowa w art. 216 u.g.n., oraz nabyciem nieruchomości w wy-konaniu prawa pierwokupu, w trybie art. 29 i następne u.g.t.m.o. nie zachodzi jakościowa tożsamość. Chodzi w szczególności o porównanie w skardze nabycia nieruchomości w drodze pierwokupu z umowami zawieranymi na zasadach i w trybie określonych w art. 6 u.z.t.w.n. Jak wskazał Marszałek Sejmu, umowa negocjowana w trybie określonym w art. 6 u.z.t.w.n. OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 4 nie była zawierana przez właściciela dobrowolnie, ponieważ mógł on jedynie zdecydować, czy pozbawienie własności nastąpi wcześniej – w drodze umowy, czy później – na mocy de-cyzji administracyjnej. Z kolei w wypadku nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w wykonaniu prawa pierwokupu w trybie art. 29 i n. u.g.t.m.o. decyzja o zawarciu umowy sprzedaży podejmowana była przez właściciela dobrowolnie przed skorzystaniem z prawa pierwokupu. Sprzedawca nie działał więc pod wpływem przymusu. Zbycie nieruchomości następowało w tym wypadku jedynie z inicjatywy zbywcy. Zdaniem Marszałka Sejmu, po-równanie tych regulacji nie uzasadnia stwierdzenia, że w zaskarżonym art. 216 u.g.n., z uwagi na jego podobieństwo do istniejących unormowań, brakuje integralnego elementu. Zdaniem Marszałka Sejmu, zbycia nieruchomości w drodze umowy na skutek skorzy-stania przez państwo z prawa pierwokupu nie można kwalifikować jako wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, a w związku z tym skarżącym nie przysługuje kon-stytucyjne prawo do zwrotu nieruchomości niewykorzystanej na cel publiczny. Jak wskazał Marszałek Sejmu, w tej sytuacji nie można mówić o istnieniu przymusu wywłaszczeniowego. Autonomia woli sprzedawcy została ograniczona co do możliwości wyboru osoby i ceny sprzedaży, ale nie samej decyzji o pozbyciu się nieruchomości. Ponadto nie można wskazać innego przepisu Konstytucji, który nakazywałby ustawodawcy przyjęcie przepisów przyzna-jących prawo do zwrotu nieruchomości zakupionej przez Skarb Państwa w ramach prawa pierwokupu. Nie istnieje zatem konstytucyjny nakaz uregulowania kwestii pominiętych w sposób wskazany przez skarżących. 3. W piśmie z 28 listopada 2018 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 216 u.g.n. w zakresie wskazanym w skardze nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Pro-kurator Generalny wniósł także o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny nie zgodził się z tezą skarżących, że nabycie przez Skarb Pań-stwa nieruchomości w trybie art. 31 u.g.t.m.o. mieści się w pojęciu wywłaszczenia w rozu-mieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji i w związku z tym, przejęte w ten sposób działki powinny być objęte przepisami regulującymi zwrot wywłaszczonych nieruchomości. Jak wskazał, do odjęcia własności spadkodawcy skarżących nie doszło z inicjatywy podmiotu publicznego i wbrew woli właściciela prywatnego. Decyzja o sprzedaży nieruchomości nie była także wymuszona alternatywą jej wywłaszczenia, ale stanowiła przejaw suwerennego rozporządze-nia przez spadkodawcę skarżących swoją własnością. Swoboda kontraktowania właściciela została ograniczona, gdyż nie miał on wpływu na osobę kontrahenta oraz sposób zapłaty. Jednak, zdaniem Prokuratora Generalnego, ograniczenie to nie jest w swych skutkach rów-noważne wywłaszczeniu, tym bardziej że ustalona przez organ publiczny cena nabycia nieru-chomości była zgodna z pierwotną umową sprzedaży. Biorąc pod uwagę powyższe, Prokurator Generalny wniósł o uznanie, że art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowią nieadekwatne wzorce kontroli. Przesądziło to także o ocenie zaskarżonego uregulowania z zasadą równej ochrony praw majątkowych w związku z zasadą równości. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nabycie nieruchomości w drodze pierwokupu nie spełnia konstytucyjnych kryteriów wywłaszczenia i w związku z tym nie wiąże się z nim prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, będą-ce konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji. Toteż skarżącym nie przysługuje prawo majątko-we w postaci prawa żądania zwrotu zbytej przez ich spadkodawcę nieruchomości. Nie jest zatem właściwe dokonywanie oceny zaskarżonego przepisu z wykorzystaniem wzorca kon-troli odwołującego się do równej ochrony praw majątkowych i zasady równości. Prokurator Generalny podkreślił, że nie można badać kryteriów rzekomego zróżnicowania ochrony pra- OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 5 wa majątkowego w sytuacji, gdy jednemu z porównywanych podmiotów konkretne prawo majątkowe w ogóle nie przysługuje. Prokurator Generalny stwierdził także, że w odniesieniu do powołanego związkowo jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji skarżący nie spełnili wymagania formalnego określo-nego w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Skarżący wskazali, że zróżnicowanie w art. 216 u.g.n. ochrony byłych właścicieli nieruchomości prowadzi do skutków niedających się pogodzić z zasadą sprawiedliwości społecznej. Jednak tezy tej nie rozwinęli i nie poparli żadnymi ar-gumentami. W tej sytuacji postępowanie w tym zakresie podlega umorzeniu ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Z utrwalonego orzecznictwa TK wynika, że Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania jest obowiązany do badania dopuszczalności skargi konstytucyjnej i kon-trolowania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania orzeczenia, skutkująca obligatoryj-nym umorzeniem postępowania. Ponieważ przepisy nie określają terminu wyłączającego możliwość badania dopuszczalności skargi konstytucyjnej, wymóg badania ujemnych prze-słanek wydania orzeczenia, pociągających za sobą obligatoryjne umorzenie postępowania jest aktualny przez cały czas rozpoznawania skargi (zob. np. postanowienie TK z 28 lutego 2012 r., sygn. SK 32/10, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 21). Trybunał Konstytucyjny uznał za konieczne zbadanie, czy niniejsza skarga konstytu-cyjna spełnia warunki formalne, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz sprecyzo-wane w art. 53 i następnych ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo-wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.; dalej: u.o.t.p.TK). Prze-pisy u.o.t.p.TK nakładają na podmioty uprawnione do złożenia skargi konstytucyjnej szereg obowiązków, w tym wymóg wskazania, które prawo skarżącego i w jaki sposób, według skarżącego, zostało naruszone, oraz uzasadnienia postanowionego zarzutu, wraz z powoła-niem dowodów na jego poparcie (art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3). Jak wskazywał Trybunał w swoim orzecznictwie, uzasadnienie zarzutu musi polegać na sformułowaniu takich argumentów, któ-re przemawiają na rzecz niezgodności zachodzącej pomiędzy normami wynikającymi z kwe-stionowanych przepisów a normami zawartymi we wzorcach kontroli. Wymóg uzasadnienia należy rozumieć jako nakaz odpowiedniego udowodnienia zarzutów w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli (zarówno przyjętego jako wzorzec podstawowy, jak i mającego charakter związkowy). Merytoryczne rozpoznanie sprawy uzależnione jest nie tylko od pre-cyzyjnego oznaczenia przez inicjatora postępowania przed Trybunałem wzorców konstytu-cyjnych, ale i zgodnej z orzecznictwem konstytucyjnym ich interpretacji oraz odpowiedniego (adekwatnego) przyporządkowania do przedmiotu kontroli (zob. postanowienie TK z 5 czer-wca 2019 r., sygn. SK 29/18, OTK ZU A/2019, poz. 28 i powołane tam orzecznictwo). 2. Z petitum skargi konstytucyjnej, jak i z jej uzasadnienia wynika, że skarżący nie kwestionują treści normatywnej art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nie-ruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; dalej: u.g.n.), ale jego niekompletność. Zaskarżona regulacja pozwala na odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczo-nej nieruchomości, która stała się zbędna z punktu widzenia celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacjach, które nie stanowią wywłaszczenia w rozumieniu art. 112 u.g.n., tj. wywłaszczenia sensu stricto. Przewiduje zwrot nieruchomości, których własność została odjęta w innym trybie, pod warunkiem że nieruchomość została przejęta lub nabyta na podstawie przepisów wymienionych enumeratywnie w zaskarżonym przepisie. OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 6 Istota wskazanego w skardze konstytucyjnej zarzutu opiera się na tezie, że nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 31 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospo-darce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.; dalej: u.g.t.m.o.) mieści się w pojęciu wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji i w związku z tym przejęte w ten sposób działki powinny być objęte przepisami regulującymi zwrot wywłaszczonych nieruchomości. 3. Wskazany w skardze art. 31 u.g.t.m.o. dotyczył prawa pierwokupu. Zgodnie z art. 29 ust. 1 u.g.t.m.o. prawo to przysługiwało prezydium miejskiej rady narodowej w wy-padku sprzedaży nieruchomości, niestanowiących własności państwa, położonych na terenach znajdujących się w granicach administracyjnych miast i osiedli. Mogło być ono wykonane w ciągu trzech miesięcy od dnia otrzymania przez prezydium właściwej rady zawiadomienia o treści umowy sprzedaży nieruchomości zawartej z osobą trzecią (art. 31 ust. 1 u.g.t.m.o.). Oświadczenie o wykonaniu prawa pierwokupu miało być składane w formie aktu notarialne-go. Z chwilą dojścia tego oświadczenia do wiadomości sprzedawcy nieruchomość stawała się własnością państwa (art. 31 ust. 3). Przewidziana w omawianych przepisach instytucja różniła się od klasycznego prawa pierwokupu przede wszystkim sposobem oznaczenia ceny nabycia oraz terminów i sposobu jej wypłaty. Zgodnie z regulacją ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1146, dalej: k.c.), przez wykonanie prawa pierwokupu dochodzi do skutku między zobowiązanym a uprawnionym umowa sprzedaży tej samej treści, co umowa zawarta przez zobowiązanego z osobą trzecią (art. 600 k.c.). Natomiast przepisy u.g.t.m.o. przewidy-wały, że cena płacona przez państwo w wykonaniu prawa pierwokupu odpowiadała odszko-dowaniu z tytułu wywłaszczenia. W art. 36 ust. 1 u.g.t.m.o. przewidziano co prawda możli-wość ustalania cen maksymalnych przez prezydia poszczególnych rad narodowych, jednak do czasu takiego ustalenia obowiązywały ceny odpowiadające wysokości odszkodowania za nie-ruchomość wywłaszczoną, a cen maksymalnych ostatecznie nie ustalono. Wykonanie pier-wokupu następowało za cenę ustaloną w umowie sprzedaży tylko wtedy, gdy cena ta była niższa od odszkodowania należnego na podstawie przepisów ustawy (art. 36 ust. 4 u.g.t.m.o.). Z kolei, cenę wypłacano w terminach i ratach przewidzianych dla wypłaty ceny kupna za nie-ruchomość nabytą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wy-właszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94; dalej: u.z.t.w.n.), tj. za nieru-chomość nabytą na podstawie umowy poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszcze-niowego. Zasady, jakimi powinny się kierować prezydia rad narodowych przy wykonywaniu prawa pierwokupu, zostały określone w uchwale nr 62 Rady Ministrów z dnia 16 lutego 1962 r. w sprawie wytycznych co do wykonywania prawa pierwokupu nieruchomości w mia-stach i osiedlach (M. P. Nr 23, poz. 98), wydanej na podstawie art. 34 u.g.t.m.o. Zgodnie z zaleceniami zawartymi w powołanej uchwale prawo pierwokupu należało realizować w odniesieniu do nieruchomości potrzebnych do realizacji miejscowego planu zagospodaro-wania przestrzennego lub ustalonych wstępnie założeń tego planu, a także w wypadku gdy wymagały tego szczególne względy, w szczególności gdy teren był potrzebny, a nabycie w innym trybie było utrudnione lub związane z nadmiernymi kosztami (§ 3). Prawa pierwo-kupu nie należało realizować m.in., gdy można było dokonać wywłaszczenia. W doktrynie wskazuje się jednak, że w praktyce sądy nie były upoważnione do oceny zgodności działań prezydiów rad narodowych z tymi zasadami (A. Zieliński, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 października 2001 r., II SA/Kr 786/01, OSP nr 9/2002, s. 119). 4. Trybunał Konstytucyjny najpierw ocenił, czy istotnie nabycie przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 31 u.g.t.m.o. mieści się w pojęciu wywłaszczenia w rozumieniu OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 7 art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tylko wówczas zasadne jest rozważanie zgodności zaskarżonej normy z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. Jeżeli określonego w art. 31 u.g.t.m.o. prawa pierwokupu nie można uznać za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym, konsekwencje jego sto-sowania nie mogą być porównywane z sytuacjami ustawowo zdefiniowanego wywłaszczenia oraz z sytuacjami objętymi unormowaniem przepisów ustaw, o których mowa w art. 216 u.g.n. W takim wypadku wskazane powyżej wzorce konstytucyjne rekonstruowane z kilku powiązanych ze sobą przepisów Konstytucji będą nieadekwatne. Konstytucja nie definiuje wprost pojęcia „wywłaszczenia”. Zagadnienie to było jed-nakże wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału (zob. wyrok TK z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 39/15 i powołane tam orzecznictwo, OTK ZU A/2017, poz. 86). Dla niniej-szej sprawy istotne jest, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem Trybunału, art. 21 ust. 2 Konstytucji „odnosi się do przymusowego pozbawienia (odjęcia) konstytucyjnej kategorii «własności prywatnej». Wynika to z samej konstrukcji pojęcia wywłaszczenie («wy-wła-szczenie») stanowiącego synonim instytucji umożliwiającej państwu – w drodze wyjątku – na ingerencję w konstytucyjne gwarancje własności” (wyrok z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11. OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135). Trybunał stwierdził ponadto, że indywidualny akt admini-stracyjny, na mocy którego dokonywane jest wywłaszczenie podmiotu prywatnego, dokonuje się zawsze z inicjatywy podmiotu publicznego, na rzecz którego przechodzi – wbrew woli dotychczasowego właściciela – własność lub inne prawo majątkowe. Trybunał wskazywał także na konieczność możliwie szerokiego rozumienia konstytu-cyjnego pojęcia „wywłaszczenie”. Jak podkreślił, obejmuje ono wszelkie przymusowe ode-branie wszelkiego rodzaju prywatnych uprawnień majątkowych (wyrok TK z 3 kwietnia 2008 r., sygn. K 6/05, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 41). Dlatego znaczenie użytego w art. 21 ust. 2 Konstytucji pojęcia „wywłaszczenie” nie może być utożsamiane w sposób automatycz-ny ze znaczeniem, jakie „wywłaszczeniu” nadał ustawodawca na potrzeby stosowania przepi-sów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz powiązanych z nią innych regulacji usta-wowych i podustawowych. Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał przesądził kwestię do-puszczalności rozciągnięcia gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji na przypadki przeniesienia własności w drodze umowy zawartej podczas rokowań bezpośrednio poprzedza-jących wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu u.g.n. (powołana już sprawa o sygn. SK 39/15). Jednocześnie, Trybunał przyznaje, że rozszerzanie zakresu pojęcia „wywłaszczenie” na każdy wypadek pozbawienia własności prywatnej budzi poważne wąt-pliwości. W szczególności nieuprawnione jest definiowanie konstytucyjnego pojęcia wy-właszczenia jako każdego przymusowego pozbawienia własności, w szczególności na pod-stawie aktu generalnego (zob. wyrok TK z 21 czerwca 2005 r., sygn. P 25/02, OTK ZU nr 6/A/2005, poz. 65). Uznając że wywłaszczenie ma charakter wyjątku od zasady ochrony własności i in-nych praw majątkowych (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji), Trybunał zwracał uwagę na konieczność ustanowienia równie silnych gwarancji służących ochronie uprawnionych interesów majątkowych podmiotów prywatnych. Do gwarancji tych zaliczył, m.in. zasadę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Jak wskazał w wyroku z 24 października 2001 r. (sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216) zasadę tę należy traktować jako „oczywistą konsekwencję” obowiązywania przesłanek dopuszczalności wywłaszczenia określonych w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Prawo żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi podstawowe zabezpieczenie przed nadużywaniem przez władzę publiczną instrumentu wy-właszczenia, a pośrednio – gwarantować ma realną, a nie tylko teoretyczną, ochronę własno-ści i innych praw majątkowych podmiotów prywatnych przed niekonstytucyjnym wyzuciem ich z tych praw. W przeciwnym razie państwo osiągałoby korzyści majątkowe kosztem swo-ich obywateli. Mając na uwadze powyższe, Trybunał przyjął, że konstytucyjna zasada zwrotu OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 8 wywłaszczonych nieruchomości wynika z treści konstytucyjnej regulacji wywłaszczenia (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w związku z konstytucyjną gwarancją własności (art. 21 ust. 1 Konstytucji). 5. Trybunał Konstytucyjny nie przesądził dotychczas kwestii dopuszczalności rozcią-gnięcia gwarancji wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji na wypadki przeniesienia własno-ści w drodze prawa pierwokupu dokonanego na podstawie przepisów u.g.t.m.o. Trybunał uznał, że podstawowym założeniem instytucji prawa pierwokupu, wynikają-cym zarówno z unormowania kodeksowego, jak i z unormowania zawartego w zaskarżonym art. 31 u.g.t.m.o., jest to, że prawo to może być realizowane tylko wtedy, gdy zmianę stanu prawnego zainicjuje osoba zobowiązana z prawa pierwokupu, nigdy zaś do realizacji prawa pierwokupu nie może doprowadzić sam uprawniony (zob. postanowienie SN z 11 październi-ka 1974 r., sygn. akt III CRN 235/74). Brak jest zatem w konstrukcji zaskarżonej instytucji pierwotnej władczej woli podmiotu publicznoprawnego do przejęcia nieruchomości prywat-nej. Odwrotnie, to z inicjatywy podmiotu prywatnego następuje zainicjowanie sprzedaży, w wyniku czego może dojść do przejęcia własności przez podmiot publiczny. W wypadku nabycia nieruchomości w drodze prawa pierwokupu nie zachodzi więc sytuacja, w której sprzedawca działa pod wpływem jakiegokolwiek przymusu. Możliwość skorzystania przez podmiot uprawniony z przysługującego mu prawa pierwokupu następuje dopiero wtedy, gdy sprzedawca podejmie decyzję o zbyciu nieruchomości i zawrze ze zbywcą umowę ze skutkiem zobowiązującym. Dopóki umowa taka nie zostanie zawarta, uprawnio-nemu z prawa pierwokupu nie przysługuje roszczenie o przeniesienie prawa własności nieru-chomości. Zbycie nieruchomości następuje więc w tym wypadku tylko z inicjatywy zbywcy. Także w sprawie skarżących do odjęcia własności spadkodawcy nie doszło z inicjaty-wy podmiotu publicznego i wbrew woli właściciela. Organ publiczny przystąpił do realizacji prawa pierwokupu po podjęciu przez właściciela decyzji o wyzbyciu się działki i zawarciu stosownej umowy sprzedaży (cena zawarta w umowie sprzedaży nieruchomości pozostała taka sama). Decyzja o sprzedaży nie była przy tym wymuszona alternatywą jej wywłaszczenia, jak w wypadku nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umów za-wieranych w trybie określonym w art. 6 u.z.t.w.n. Nie można zgodzić się z argumentacją skarżących, że identyczne uregulowanie wysokości ceny kupna oraz sposobu jej zapłaty za-równo w prawie pierwokupu, jak i umowie z art. 6 u.z.t.w.n., przesądza o tym, że konstrukcje obu przepisów są identyczne. Należy podkreślić, że wskazany art. 6 u.z.t.w.n. regulował tryb zbycia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Zgodnie z jego treścią ubiegający się o wywłaszczenie organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe obowiązane były wcześniej wystąpić do właściciela o do-browolne odstąpienie nieruchomości i w razie osiągnięcia porozumienia zawrzeć z nim umo-wę zamiany lub umowę nabycia nieruchomości za cenę ustaloną według zasad ustalania od-szkodowania przewidzianych w ustawie. Umowa ta, na co słusznie wskazał Marszałek Sejmu w swoim piśmie, nie była zatem zawierana przez właściciela „dobrowolnie”. Mógł on jedynie zdecydować, czy pozbawienie własności nastąpi w drodze umowy, czy na mocy decyzji ad-ministracyjnej. Natomiast w wypadku nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości w trybie art. 31 u.g.t.m.o. decyzja o zawarciu umowy sprzedaży podejmowana była przez właściciela z jego inicjatywy. Możliwość wywłaszczenia nie stanowiła więc okoliczności uzasadniającej zgodę właściciela na zawarcie umowy sprzedaży. Z tego względu ograniczenie swobody kontraktowania właściciela co do wyboru oso-by, ceny sprzedaży i sposobu jej wypłaty w wypadku prawa pierwokupu jest niewystarczają-ce, aby uznać, że mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu konstytucyjnym. Tak-że kwestia celowości instytucji jest wtórną przy ocenie, czy prawo pierwokupu można uznać OTK ZU A/2019 SK 21/18 poz. 58 9 za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym. Brak jest bowiem tutaj podstawowego wa-runku, czyli istnienia przymusu wywłaszczeniowego. Powyższe ustalenia dotyczące konstytucyjnej koncepcji wywłaszczenia – z jednej strony, a konstrukcji prawnej prawa pierwokupu dokonywanego na podstawie u.g.t.m.o. – z drugiej, prowadzą do wniosku, że skutek skorzystania przez Skarb Państwa z tego trybu istotnie odbiega od konstytucyjnej definicji wywłaszczenia. Biorąc to pod uwagę, Trybunał stwierdził, że nie można zakresem ochrony wynikającym z art. 21 ust. 2 Konstytucji objąć sytuacji, w których do przeniesienia na Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialne-go własności nieruchomości doszło w drodze wykonania prawa pierwokupu w trybie przewi-dzianym w art. 31 u.g.t.m.o. Ocena ta ma bezpośredni wpływ na dalszą analizę uzasadnienia skargi konstytucyjnej. Wskazane przez skarżących prawo majątkowe w postaci prawa żądania zwrotu nieruchomo-ści, która stała się zbędna dla celu nabycia, skarżący wywodzą z zasady zwrotu nieruchomo-ści związanej w konstytucyjną instytucją wywłaszczenia. Ich zdaniem, o istnieniu tego prawa przesądza wywłaszczeniowy charakter prawa pierwokupu. Trybunał uznał, że nabycie nieruchomości w drodze pierwokupu na podstawie art. 31 u.g.t.m.o. nie powoduje skutku mającego charakter wywłaszczenia w rozumieniu konstytu-cyjnym. Nieruchomość nabyta na podstawie art. 31 u.g.t.m.o. nie może więc zostać objęta zakresem zastosowania zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zasada ta traktowana jest bowiem jako konsekwencja zasady wynikającej z art. 21 ust. 2 Konstytucji. Tworzy ona nierozerwalny związek pomiędzy określeniem celów w decyzji o wywłaszczeniu, a faktycz-nym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Dotyczy zatem nieruchomości niewykorzysta-nych na realizację celu publicznego we wszystkich wypadkach, gdy przejęcie nastąpiło w warunkach przymusu wywłaszczeniowego. 6. Uzasadnienie skargi konstytucyjnej opiera się na założeniu, że prawo pierwokupu należy uznać za wywłaszczenie w rozumieniu konstytucyjnym. Założenie to, jak wykazała przeprowadzona przez TK analiza prawna, jest błędne. Tym samym, brak jest argumentów konstytucyjnych uzasadniających objęcie prawa pierwokupu regulacjami odnoszącymi się do wywłaszczenia, a w szczególności – z art. 21 ust. 2 Konstytucji i pozostałych jej przepisów powołanych w skardze jako związkowe wzorce kontroli – nie można wyprowadzić normy, która nakazywałaby ustawodawcy przyjęcie przepisów przyznających prawo do zwrotu nieru-chomości nabytej przez Skarb Państwa w drodze prawa pierwokupu. W tej sytuacji Trybunał uznał, że kwestia ta pozostaje w granicach swobody regula-cyjnej ustawodawcy. Należy przypomnieć, że Trybunał Konstytucyjny jest powołany jedynie do badania, czy ustawodawca nie narusza norm, zasad i wartości ustanowionych w Konstytu-cji. Trybunał nie rozstrzyga natomiast o słuszności czy celowości działań ustawodawcy, bo pozostaje to w ramach politycznej swobody działań parlamentu, za które ponosi on odpowie-dzialność polityczną. Poza zakresem kompetencji Trybunału Konstytucyjnego pozostaje oce-na, czy ustawodawca znalazł najbardziej słuszne i najbardziej celowe rozstrzygnięcie normo-wanej kwestii (zob. postanowienie TK z 19 lipca 2016 r., sygn. K 33/14, OTK ZU A/2016, poz. 64 i powołane tam orzecznictwo). Biorąc pod uwagę powyższe, Trybunał umorzył postępowanie w sprawie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.