SK 21/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 sierpnia 2025 r. Pozycja 84 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 2025 r. Sygn. akt SK 21/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski – przewodniczący Stanisław Piotrowicz Bartłomiej Sochański Jakub Stelina Wojciech Sych – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2025 r., skargi konstytucyjnej B.W. o zbadanie zgodności: art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65) i w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 tej ustawy, orzekania o od-szkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publi-cznego, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. 5 maja 2020 r. B.W. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skargą konstytucyjną, w której zakwestionowała zgodność art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) i w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 2004 r.) w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., orzekania OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 2 o odszkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejsco-wego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Termin wniesienia skargi konstytucyjnej został dochowany, a droga prawna wyczerpana. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym: Na nieruchomości należącej do B. i H.W. została wybudowana linia wysokiego napięcia oraz posadowiony słup energetyczny. Odbyło się to na podstawie decyzji starosty z 17 listopada 2014 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W decyzji z 30 czerwca 2016 r. starosta przyznał właścicielom odszkodowanie w wy-sokości 83 212 zł, obejmujące m.in. szkody tymczasowe, szkody za posadowienie słupa i trwałe obniżenie wartości nieruchomości. Odszkodowanie wyliczono na podstawie operatu szacunkowego z 30 kwietnia 2016 r., w którym rzeczoznawca pominął niektóre czynniki wy-nikające z § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. Właściciele złożyli od wyżej wskazanej decyzji starosty odwołanie do wojewody, za-rzucając jej m.in.: niepełną wycenę nieruchomości, nieuwzględnienie możliwości inwestycyj-nego wykorzystania terenu oraz brak wynagrodzenia za trwałe obciążenie nieruchomości linią energetyczną i przyszłe prace konserwacyjne. Wojewoda w decyzji z 28 lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję starosty i uznał operat szacunkowy za poprawny i zgodny z prawem. Podkreślił, że ograniczenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania nie są objęte odszkodowaniem w trybie art. 128 ust. 4 u.g.n. Wskazał, że żądania odwołujących się są uregulowane w odrębnej procedurze przewidzianej w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodaro-waniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.). Na wyżej wskazaną decyzję właściciele złożyli skargę do wojewódzkiego sądu admi-nistracyjnego (dalej: WSA). WSA w wyroku z 12 grudnia 2017 r. oddalił skargę właścicieli. Sąd wyjaśnił, że choć uzasadnienia kwestionowanych decyzji organów były niedokładne, operat szacunkowy rze-czoznawcy oraz zastosowanie przepisów w sprawie skarżących były poprawne. WSA uznał, że pominięcie niektórych czynników wyceny przez rzeczoznawcę wynikało z charakteru nie-ruchomości (nieruchomość rolna) i braku danych transakcyjnych. Wyrok WSA został zaskarżony przez B.W. do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). W skardze zarzucono mu błędną wykładnię przepisów (art. 124 i art. 128 u.g.n., § 43 rozporządzenia RM z 2004 r.), brak uwzględnienia wszystkich przesłanek obniżenia war-tości nieruchomości, nieuwzględnienie szkód związanych z prawem wstępu i planem miej-scowym. NSA w wyroku z 3 grudnia 2019 r. oddalił skargę kasacyjną i uznał, że odszkodowa-nie w sprawie skarżącej dotyczy wyłącznie szkód wynikłych z fizycznej realizacji inwestycji (przeprowadzenie linii energetycznej), a nie z ograniczeń planistycznych. Odszkodowanie za szkody planistyczne może być dochodzone w trybie art. 36 u.p.z.p. Metoda wyceny szkód należy do rzeczoznawcy i sąd może ją kwestionować tylko w razie ewidentnych błędów lub naruszenia prawa. Wycena ta nie musi obejmować całkowitej utraty wartości, jeśli wynika ona z planu miejscowego. Wyrok NSA był ostatecznym orzeczeniem w sprawie skarżącej, co umożliwiło jej wniesienie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego. Jako przedmiot kontroli skarżąca wskazała normę prawną zrekonstruowaną z art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r., tj. roz-porządzenia wykonawczego do u.g.n. wydanego na podstawie art. 159 u.g.n. Skarżąca stwier-dziła, że powyższa regulacja jako podstawa orzekania o odszkodowaniu nie przewiduje moż-liwości przyznania rekompensaty za zmniejszenie wartości nieruchomości, która nastąpiła OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 3 w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub też w wyniku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podstawą prawną ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w analizowanym przypadku był art. 124 ust. 1 u.g.n., który przewidywał, że starosta – wykonując zadanie z zakresu administracji rządowej – może, w drodze decyzji, zezwolić na zakładanie i prze-prowadzenie przez nieruchomość przewodów, ciągów i urządzeń przesyłowych, jeżeli właści-ciel lub użytkownik wieczysty nie wyrazi na to zgody. Ograniczenie to może nastąpić wyłącznie w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzenne-go, a w razie jego braku – w zgodzie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicz-nego. Z kolei art. 124 ust. 4 u.g.n. stanowi, że w przypadku, gdy inwestor nie może przy-wrócić nieruchomości do stanu poprzedniego po wykonaniu prac, obowiązuje go zasada wy-płaty odszkodowania, zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n. Przepis ten przyznaje prawo do odszko-dowania za szkody wynikające z działań wskazanych w art. 120 oraz art. 124-126 u.g.n., w tym także za zmniejszenie wartości nieruchomości, jeśli taka utrata wartości nastąpiła na skutek realizacji inwestycji przesyłowej. Wycena szkody odbywa się na podstawie przesłanek wskazanych w rozporządzeniu wykonawczym wydanym na podstawie art. 159 u.g.n. W przy-padku skarżącej był to § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r., który stanowił, że przy okre-ślaniu obniżenia wartości nieruchomości należy uwzględniać: zmianę warunków korzystania z nieruchomości (pkt 1), zmianę przydatności użytkowej (pkt 2), trwałe ograniczenia w spo-sobie korzystania (pkt 3), a także skutki związane z obowiązkiem udostępnienia nieruchomo-ści na potrzeby konserwacji i usuwania awarii urządzeń przesyłowych (pkt 4). W ocenie skarżącej, zastosowana przez organy administracji norma prawna – będąca podstawą decyzji kolejno starosty, wojewody, a także późniejszych wyroków sądów admini-stracyjnych – w sposób niepełny odzwierciedla zakres szkody poniesionej przez właściciela nieruchomości. Skarżąca wskazała, że na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości może być wydana wyłącznie w ramach obowiązującego planu miejscowego lub decyzji lokalizacyjnej. Wobec tego rzeczywiste ograniczenia wynika-jące z planu lub decyzji lokalizacyjnej oraz z decyzji starosty są przyczynami zmniejszenia wartości nieruchomości. W tej sytuacji szkoda w postaci utraty wartości nie może być trakto-wana wyłącznie jako wynik jednej z tych decyzji, tj. wyłącznie decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n., ale jako rezultat wszystkich aktów planistyczno-administracyjnych. Skarżąca podniosła, że wbrew powyższym ustaleniom, obowiązująca praktyka admi-nistracyjna i orzecznicza konsekwentnie rozdziela skutki wynikające z realizacji inwestycji (tj. fizycznego posadowienia urządzeń) od skutków wynikających z aktu planistycznego (np. zmiany planu zagospodarowania). Wynika z niej, że odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje jedynie za skutki związane z fizycznym zajęciem terenu i powstałe w wyniku zrealizowanej inwestycji, natomiast szkody planistyczne mogą być do-chodzone wyłącznie na gruncie art. 36 u.p.z.p. Skarżąca uznała, że takie podejście jest niezgodne z Konstytucją, ponieważ powoduje ono, iż właściciel nieruchomości nie otrzymuje pełnej rekompensaty za rzeczywiście ponie-sioną szkodę. Zwróciła uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera żad-nych konkretnych przesłanek pozwalających precyzyjnie ustalić zakres zmniejszenia wartości nieruchomości po wydaniu decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z niej. Ustawodawca odesłał w tej kwestii jedynie do przepisów wykonawczych (rozporządzenia), co zdaniem skarżącej jest niezgodne z zasadą określoności prawa i ochrony prawa własności. W dalszej części skargi, skarżąca odwołała się do orzecznictwa NSA, które potwier-dza, że odszkodowanie przewidziane w art. 128 ust. 4 u.g.n. ma charakter administracyjno-prawny, a nie cywilnoprawny. OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 4 W ocenie skarżącej wskazane stanowisko sądów administracyjnych nie jest prawidło-we. Współistnienie skutków aktu planistycznego i decyzji administracyjnej wywołuje rze-czywistą szkodę w postaci obniżenia wartości nieruchomości, a obecne przepisy uniemożli-wiają dochodzenie odszkodowania w pełnym zakresie. Taki stan prawny narusza zasady doty-czące ochrony prawa własności. Jako wzorce kontroli skargi konstytucyjnej skarżąca wskazała art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Są to przepisy dotyczące ochrony prawa własności i zasad jego ograniczania zgodnie z zasadą proporcjonalności. Uzasadniając zarzut niezgodności z Konstytucją, skarżąca wyjaśniła, że skarżona nor-ma prawna narusza konstytucyjnie chronione prawo własności określone w art. 64 ust. 1 Kon-stytucji, w związku z zasadą proporcjonalności z art. 31 ust. 3 oraz wymogiem ustawowego charakteru ograniczeń prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Skarżąca wskazała, że jej nieruchomość została objęta przebiegiem linii elektroenerge-tycznej wysokiego napięcia, co uniemożliwiło zmianę jej przeznaczenia oraz znacznie ograni-czyło możliwość jej spokojnego użytkowania. Mimo że decyzją starosty wydaną na podsta-wie art. 124 ust. 1 u.g.n. doszło do formalnego ograniczenia sposobu korzystania z nierucho-mości, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja lokalizacyjna przewidywały jej wykorzystanie pod inwestycję przesyłową, skarżąca nie uzyskała odszko-dowania odpowiadającego pełnemu uszczerbkowi, jaki poniosła. W szczególności nie uzyska-ła odszkodowania za utratę możliwości zmiany przeznaczenia i spadek wartości rynkowej gruntu. Skarżąca podniosła, że art. 128 ust. 4 u.g.n. przyznaje prawo do odszkodowania za szkody – w tym również za zmniejszenie wartości nieruchomości – wynikające z działań ta-kich jak te opisane w art. 124 ust. 1 u.g.n., czyli zezwolenia na przeprowadzenie urządzeń przesyłowych. Jednakże sposób ustalania tego zmniejszenia wartości został przekazany do uregulowania § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r., który określał cztery przesłanki sza-cowania szkody: zmianę warunków korzystania, zmianę przydatności użytkowej, trwałe ograniczenie sposobu korzystania oraz skutki konserwacji urządzeń przesyłowych. Skarżąca stwierdziła, że umieszczenie wyżej wskazanych przesłanek jedynie w rozpo-rządzeniu narusza zasadę wyłączności ustawowej (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji), ponieważ to ustawa powinna określać ramy i granice ingerencji w prawo własności. Sama ustawa nie zawiera definicji pojęcia „szkoda” ani sposobu ustalania jej wysokości. Wobec tego nie spełnia konstytucyjnych wymogów dotyczących gwarancji ustawowej ochrony pra-wa do pełnego odszkodowania. W ocenie skarżącej, zaskarżona regulacja prowadzi do fragmentaryzacji odpowie-dzialności odszkodowawczej państwa, ponieważ uszczerbek w majątku właściciela, wynika-jący z przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym pod infrastrukturę przesyłową, nie jest kompensowany w ramach postępowania administracyjnego, lecz wymaga odrębnego po-stępowania sądowego (na podstawie art. 36 u.p.z.p.). Taki stan rzeczy utrudnia skuteczne do-chodzenie pełnego odszkodowania i powoduje, że właściciel zmuszony jest działać w dwóch różnych trybach postępowania, ponosząc przy tym ryzyko, koszty i ciężar dowodowy. Skarżąca podniosła również, że powszechną praktyką rzeczoznawców majątkowych jest pomijanie części przesłanek z § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r., zwłaszcza w przypadku gruntów rolnych. W jej sprawie rzeczoznawca nie uwzględnił trzech z czterech ustawowych przesłanek szacowania szkody, uznając, że nie znajdują one zastosowania do objętych szacowaniem gruntów. Mimo że organ drugiej instancji i sąd administracyjny stwierdziły brak podstaw prawnych do takiego pominięcia, operat szacunkowy został uznany za wiarygodny, co – zdaniem skarżącej – dodatkowo pokazywało niespójność i nieprzewidy-walność obowiązującego systemu prawnego. OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 5 Ponadto skarżąca podniosła, że art. 128 ust. 4 u.g.n. odwołuje się do ogólnego pojęcia szkody, które w systemie prawnym wywodzi się z prawa cywilnego (por. art. 361 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.) i obejmuje nie tylko rzeczywiste straty, lecz także utracone korzyści. Tymczasem obecna wykładnia do-konywana przez organy przyznające odszkodowanie na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. ogra-nicza jego zakres do skutków materialnych inwestycji, a pomija skutki planistyczne, mimo że to one zazwyczaj wpływają na obniżenie wartości rynkowej nieruchomości. Dla wskazania konstytucyjnego standardu prawa do odszkodowania, skarżąca przywo-łała orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, z którego wynika, że roszczenie odszkodo-wawcze stanowi substytut ograniczonego prawa własności i jako takie musi być „słuszne” (art. 21 ust. 2 Konstytucji). Oznacza to, że powinno ono odpowiadać realnemu uszczerbkowi majątkowemu, który właściciel ponosi w związku z realizacją celu publicznego. Zdaniem skarżącej, zaskarżona regulacja przez niepełne ujęcie zakresu kompensacji oraz przerzucenie odpowiedzialności za „szkodę planistyczną” na inne procedury doprowa-dziła do nieproporcjonalnego obciążenia jednostki. Skarżąca wskazała, że brak możliwości uzyskania pełnej rekompensaty w postępowaniu administracyjnym powoduje naruszenie za-sady proporcjonalności w znaczeniu ścisłym (sensu stricto), ponieważ właściciel musi po-nieść ciężar prawny i finansowy dla realizacji inwestycji, która służy całemu społeczeństwu, a nie otrzymuje w zamian adekwatnego wyrównania. Skarżąca wyjaśniła też, że odszkodowanie przyznawane na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. nie spełnia wymogu słuszności, ponieważ nie pokrywa w całości zmniejszenia wartości nieruchomości. W związku z tym, że ustawa nie przewiduje ograniczenia zakresu odszkodo-wania ani nie informuje właściciela o konieczności dochodzenia części roszczeń na drodze cywilnej, istnieje ryzyko, że obywatel nie będzie świadomy przysługujących mu środków ochrony prawnej. 2. W piśmie z 27 maja 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 3. W piśmie z 15 lipca 2021 r. Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania. Prokurator Generalny przedstawił treść skargi konstytucyjnej i omówił przedmiot kon-troli. Wyjaśnił, iż sformułowany w skardze problem konstytucyjny sprowadza się do tezy, że brak możliwości dochodzenia na podstawie art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. roszczeń wynikających ze zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego albo wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest niezgodny z przepisami Konstytucji dotyczącymi ochrony własności. Skarżąca objęła zakresem zaskar-żenia między innymi nieuwzględnienie odszkodowania za zmniejszenie wartości nierucho-mości na skutek wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Prokura-tor Generalny zwrócił uwagę, że nieruchomość skarżącej była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a to znaczy, że wobec niej nie wydano decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego w zakresie zaskarżenia dotyczącym takich decyzji, z uwagi na konkretny, a nie abstrakcyjny charakter kontroli w ramach postępowania OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 6 inicjowanego skargą konstytucyjną, postępowanie podlega umorzeniu ze względu na niedo-puszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny wskazał, że choć w petitum skargi konstytucyjnej skarżąca, określając zakres zaskarżenia, wskazała na brak uwzględnienia odszkodowania wynikającego ze zmiany planu miejscowego, to w uzasadnieniu skargi odnosi się jednak ogólnie do „szkody planistycznej” związanej zarówno z uchwaleniem, jak i zmianą planu. W rozpatrywanej sprawie obie te czynności prawne dotyczące planu miejscowego mają identyczne znaczenie. Prokurator Generalny uznał zatem za zasadne poddanie ich ocenie, mimo węższego wskaza-nia zakresu zaskarżenia w petitum skargi. Stwierdził też, że uregulowanie w art. 128 ust. 4 u.g.n. zasady określania odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości będące następstwem tzw. wywłaszczenia przez ograniczenie korzystania z nieruchomości na mocy art. 124 ust. 1 u.g.n. może zostać skonfrontowane z wzorcem kontroli rekonstruowanym z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Prokurator omówił kontekst normatywny skarżonych norm prawnych. Uznał, że sfor-mułowany w skardze konstytucyjnej zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Zwrócił uwagę, że istnieje różnica między dochodzeniem odszkodowania za zmniejszenie wartości nierucho-mości wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., a żądaniem odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości związane z uchwaleniem czy zmianą planu miejscowe-go. Pierwsze z tych roszczeń ma swoje źródło w działaniach inwestora prowadzącego pra-ce na cudzej nieruchomości na podstawie decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości. Drugie roszczenie wynika z uchwalenia lub zmiany przez gminę planu miejscowego. Między tymi zdarzeniami może istnieć czasowa odległość, a to znaczy również, że w innych terminach powstają roszczenia z nich wynikające. Roszczenia te mają różny cha-rakter. Pierwsze jest dochodzone w postępowaniu administracyjnym, a drugie w postępowa-niu cywilnym. Ponadto, obowiązek zapłaty odszkodowania za zmniejszenie wartości nieru-chomości z powodu zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości (inwesto-ra). Odszkodowanie wynikające z obniżenia wartości nieruchomości będącego następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego obciąża natomiast gminę. Prokurator Generalny przypomniał, że zasady określania wysokości odszkodowania z powodu zdarzeń, o których mowa w art. 124 u.g.n., uregulowano w art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz w § 43 rozporządzenia RM z 2004 r., które było aktem wykonawczym do ustawy o go-spodarce nieruchomościami. Kwestie związane z wzajemnymi rozliczeniami pomiędzy gminą albo władającym terenem a właścicielem nieruchomości (użytkownikiem wieczystym) w związku ze zmianą wartości nieruchomości w wyniku uchwalenia planu lub jego zmiany uregulowane zostały w art. 36 u.p.z.p. Powyższe rozbieżności pomiędzy omówionymi rosz-czeniami nie przemawiają za koniecznością łącznego ich dochodzenia w ramach procedury wynikającej z art. 128 ust. 4 u.g.n. Zdaniem Prokuratora Generalnego, choć hipotetycznie – jak wskazuje to skarżąca – dochodzenie w ramach procedury administracyjnej całości odszkodowań związanych z obni-żeniem wartości nieruchomości byłoby łatwiejsze dla właściciela gruntu, to nie oznacza to, że obowiązujące rozwiązanie ogranicza prawo własności. Właściciel nieruchomości może do-chodzić swych roszczeń, związanych z obniżeniem wartości nieruchomości, w odrębnych postępowaniach od tych podmiotów, których działanie wyrządziło mu szkodę i w czasie po-wiązanym z faktem wyrządzenia każdej z tych szkód. Tak ukształtowane zasady przyznawa-nia odszkodowania nie prowadzą do naruszenia prawa własności. Właściciel nieruchomości ma zapewnioną sądową drogę dochodzenia roszczeń zarówno wobec inwestora prowadzącego prace na jego gruncie, jak i wobec gminy, która w miejscowym planie zagospodarowania OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 7 przestrzennego przewidziała inwestycję w ramach realizacji celu publicznego na danej nieru-chomości. Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny nie bada, czy kon-kretne ustawowe uregulowania są najbardziej efektywne i najlepsze dla uprawnionych. Usta-lenie rozwiązań instytucjonalnych mieści się bowiem w ramach swobody ustawodawcy. Wprowadzenie do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym różnych roszczeń majątkowych, egzekwowalnych na drodze sądowej, z których mogą korzystać właściciele dotknięci postanowieniami planu miejscowego (wykupienie, zamiana nieruchomości, od-szkodowanie), oznacza zachowanie konstytucyjnego standardu ochrony własności. Przyto-czone okoliczności stanowią podstawę do wniosku, że brak możliwości orzekania w ramach procedury administracyjnoprawnej, na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., również o odszkodo-waniu za zmniejszenie wartości nieruchomości wynikające z uchwalenia lub zmiany planu miejscowego nie narusza wzorca kontroli z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji. 4. W piśmie z 4 lutego 2022 r. Rada Ministrów zajęła stanowisko, że art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. i w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. w zakresie, w jakim pomija przy ustalaniu wysokości odszkodowania z tytułu ograniczenia, na podstawie art. 124 ust. 1 tej ustawy, sposobu korzystania z nieruchomości szkodę polega-jącą na zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek przyjęcia planu miejscowego, jest zgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W pozostałym zakresie wniosła o umorzenie postępowania. Rada Ministrów wskazała, że skarga konstytucyjna opiera się na zarzucie pominięcia prawodawczego. Z analizy jej treści wynika, że skarżąca podnosi dwa niezależne problemy prawne: brak kompensacji szkody wynikającej z uchwalenia planu miejscowego (szkoda pla-nistyczna) oraz brak kompensacji szkody powstałej w wyniku realizacji inwestycji celu pu-blicznego na podstawie decyzji starosty z art. 124 ust. 1 u.g.n. Rada Ministrów uznała, że roz-strzygające znaczenie dla wyznaczenia przedmiotu kontroli ma petitum skargi, w którym wskazano na brak rekompensaty za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek przyjęcia planu miejscowego. W stanie faktycznym sprawy nieruchomość skarżącej była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nie wydano decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dlatego zarzut dotyczący szkody spowodowanej wydaniem tej decyzji nie znajduje zastosowania w analizowanej sprawie i postępowanie w tym zakresie należało umo-rzyć. Rada Ministrów wyjaśniła, że art. 128 ust. 4 u.g.n. dotyczy szkód wynikających z ograniczenia prawa w drodze decyzji administracyjnej (np. posadowienia infrastruktury technicznej), nie zaś szkód planistycznych wynikających z uchwalenia planu miejscowego. Te drugie podlegają odszkodowaniu na podstawie art. 36 u.p.z.p. W przypadku szkody planistycznej ustawa przewiduje roszczenia o odszkodowanie lub wykup nieruchomości, jeśli korzystanie z niej stało się niemożliwe lub istotnie ograniczo-ne (art. 36 ust. 1 u.p.z.p.) oraz odszkodowanie równe obniżeniu wartości nieruchomości po jej sprzedaży (art. 36 ust. 3 u.p.z.p.). Rada Ministrów podkreśliła, że roszczenia planistyczne mają charakter cywilnopraw-ny i powinny być dochodzone w postępowaniu cywilnym przeciwko gminie. Z kolei roszcze-nia wynikające z decyzji ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, jak w art. 124 ust. 1 u.g.n., dotyczą decyzji administracyjnych i przysługują przeciwko podmiotowi, który wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji lub organowi administracji publicznej. W ocenie Rady Ministrów nie ma podstaw do łączenia obu reżimów odszkodowaw-czych w ramach art. 128 ust. 4 u.g.n., gdyż prowadziłoby to do rozmycia związku między OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 8 zdarzeniem będącym źródłem szkody a środkiem kompensacyjnym. Ponadto podniosła, że odszkodowanie wynikające z art. 128 ust. 4 u.g.n. jest ustalane w drodze decyzji administra-cyjnej, natomiast za szkodę planistyczną odpowiada gmina, a roszczenia dochodzi się na dro-dze sądowej. Rada Ministrów wskazała, że § 43 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. nie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i nie modyfikuje zakresu odszkodowania określonego w art. 128 ust. 4 u.g.n. W konsekwencji Rada Ministrów uznała, że zarzuty skargi konstytucyjnej są bezza-sadne. Art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. i w związku z § 43 ust. 3 rozporządze-nia RM z 2004 r. nie pomijają w kwalifikowany sposób okoliczności istotnych dla ustalenia odszkodowania i nie naruszają standardu konstytucyjnej ochrony prawa własności. Nie wy-stępuje w nich pominięcie prawodawcze. 5. W piśmie z 2 grudnia 2022 r. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu wniósł o umorze-nie postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko wyjaśnił, że skarżąca zakwestionowała zgodność z Konstytucją normy prawnej w zakresie, w jakim art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. oraz § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. nie uwzględniają odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości spowodowane wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem Marszałka, zarzut ten nie znajdu-je potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, ponieważ – jak wynika z jej akt – nierucho-mość skarżącej była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie de-cyzją lokalizacyjną. Wobec tego postępowanie we wskazanym zakresie należało umorzyć z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. Marszałek Sejmu zaznaczył również, że skarżąca wskazała jako istotny dla sprawy § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. Tymczasem Sejm nie jest uczestnikiem po-stępowania przed TK, którego dotyczą przepisy rozporządzenia. Wobec tego nie przedstawił stanowiska co do ich zgodności z Konstytucją. Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącej, Marszałek Sejmu dokonał rozróżnienia między zaniechaniem ustawodawczym a pominięciem prawodawczym. Wskazał, że rzeczy-wistym problemem konstytucyjnym w sprawie nie było pozbawienie prawa do odszkodowa-nia za szkodę planistyczną, o której mowa w art. 36 u.p.z.p., lecz brak możliwości prawnych uzyskania takiego odszkodowania w ramach procedury z art. 128 ust. 4 u.g.n. Marszałek uznał, że dla przeprowadzenia merytorycznej oceny zarzutu niezgodności z Konstytucją nale-żało przyjąć, iż przedmiotem kontroli jest art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija szkodę wynikającą z planu miejscowego. Marszałek Sejmu stwierdził, że ten zarzut był niezasadny. Przypominając kryteria pominięcia prawodawczego ukształtowane w orzecznictwie TK, Marszałek Sejmu wskazał trzy przesłanki: 1) jakościowej tożsamości między pominiętą a regulowaną materią, 2) konstytucyjnego obowiązku uregulowania wskazanej kwestii oraz 3) przypadkowości pominięcia. W ocenie Marszałka Sejmu, żadna z tych przesłanek w spra-wie skarżącej nie została spełniona. Następnie Marszałek Sejmu przypomniał, że Konstytucja chroni prawo własności (art. 21 ust. 1 i art. 64), ale nie przesądza szczegółowego trybu dochodzenia roszczeń odszko-dowawczych. To ustawodawca jest uprawniony do określenia warunków, zakresu i trybu ich realizacji. Tym samym możliwe było rozdzielenie w dwóch odrębnych ustawach mechani-zmów dochodzenia roszczeń: w ustawie o gospodarce nieruchomościami dla szkód wynikają-cych z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz w ustawie o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym dla szkód planistycznych. Marszałek Sejmu szczegółowo omówił różnice systemowe między obiema regulacja-mi. Przypomniał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera zarówno przepisy admi- OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 9 nistracyjnoprawne (np. art. 124 ust. 1), jak i rozwiązania o charakterze zbliżonym do cywil-noprawnych, choć nie odsyła do kodeksu cywilnego. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. powinno – zgodnie z jego funkcją – odpowiadać różnicy między sta-nem faktycznym a hipotetycznym (czyli stanem bez szkody). Obejmuje ono jednak wyłącznie skutki związane z wykonaniem inwestycji, a nie planowaniem przestrzennym. Szczególne znaczenie – jak podkreślił Marszałek Sejmu – ma przeznaczenie nieru-chomości w miejscowym planie, które jest brane pod uwagę przy szacowaniu jej wartości. Jeśli plan przewiduje lokalizację urządzenia infrastruktury w konkretnym miejscu, rzeczo-znawca majątkowy powinien to uwzględnić. Nie można zatem twierdzić, że wybudowanie urządzenia samo w sobie powoduje obniżenie wartości nieruchomości, jeśli przewidywał to plan. Marszałek Sejmu zaznaczył, że odszkodowanie z art. 128 ust. 4 u.g.n. przysługuje je-dynie za skutki realizacji inwestycji (czasowe zajęcie gruntu, trwałe ograniczenia, prawo wstępu). Szkody planistyczne, czyli wynikające z uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, są kompensowane na podstawie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. Obejmuje to również żądanie wykupu nieruchomości lub zapłatę odszkodowania. Spory dotyczące wysokości tych roszczeń roz-strzygają sądy powszechne (art. 37 ust. 10 u.p.z.p.). Zdaniem Marszałka Sejmu, przyjęcie oddzielnych regulacji w dwóch różnych usta-wach miało uzasadnienie systemowe i konstytucyjne. Wynikało to zarówno z różnych źródeł szkody (plan i decyzja), jak i z różnych podmiotów zobowiązanych (gmina i Skarb Państwa). Starosta jako organ administracji rządowej jest odpowiedzialny za wypłatę odszkodowania w przypadkach określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, natomiast gmina ponosi odpowiedzialność cywilną za skutki działań planistycznych. Marszałek Sejmu stwierdził, że w omawianej sprawie nie zaistniało pominięcie pra-wodawcze, ponieważ ustawodawca uregulował materię szkody planistycznej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym świadomie i celowo, a nie przez przeocze-nie. Tym samym, nie została spełniona przesłanka przypadkowości, ani też nie zachodziła konieczność ujęcia tej materii w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto w ocenie Marszałka Sejmu, nie ma jakościowej tożsamości regulowanej tre-ści z treścią pominiętą. Art. 124 i art. 128 u.g.n. nie służą bowiem ochronie przed skutkami uchwalenia planu miejscowego, lecz realizują mechanizm rekompensaty za konkretną decyzję administracyjną ograniczającą korzystanie z nieruchomości. Podsumowując, Marszałek Sejmu uznał, że roszczenia planistyczne i roszczenia wy-nikające z decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości powinny być dochodzone w odrębnych procedurach, zgodnie z wolą ustawodawcy i zasadą podziału kompetencji. W ocenie Marszałka Sejmu, przyjęta konstrukcja umożliwia właścicielom nieruchomości skuteczne dochodzenie pełnego odszkodowania. Choć środki prawne są ujęte w dwóch try-bach – administracyjnym i cywilnym, to takie rozwiązanie nie narusza Konstytucji. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje. 1. Skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 128 ust. 4 w zwią-zku z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, ze zm.; dalej: u.g.n.) i w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.; dalej: rozporządzenie RM z 2004 r.) w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszkodowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., orzekania o odszkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 10 na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Istota zarzutu skarżącej sprowadzała się do twierdzenia, że kwestionowana norma prawna, zrekonstruowana z przepisów u.g.n. i rozporządzenia RM z 2004 r., nie przewiduje w ramach postępowania uregulowanego w ustawie o gospodarce nieruchomościami możli-wości dochodzenia odszkodowania za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a to stanowi naruszenie konstytucyjnych przepisów dotyczących ochrony prawa własności i dopuszczalnych granic ingerencji w to prawo. 2. Merytoryczne rozpoznanie zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej jest uzależnione od spełnienia wszystkich warunków jej dopuszczalności (zob. np. wyrok pełnego składu TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz postanowie-nie TK z 19 lutego 2025 r., sygn. SK 76/20, OTK ZU A/2025, poz. 20 i powołane tam orzecz-nictwo). Nadanie skardze konstytucyjnej dalszego biegu nie oznacza bowiem konwalidacji jej wad formalnych, jeśli takie wystąpiły. Wydanie bowiem przez sędziego odpowiedniego po-stanowienia w kwestii nadania dalszego biegu, nie usuwa braków formalnych skargi konsty-tucyjnej ani jej oczywistej bezzasadności (zob. postanowienie TK z 14 marca 2017 r., sygn. SK 42/14, OTK ZU A/2017, poz. 15 i powołane tam orzecznictwo). Należy zatem w każdej sprawie zbadać, czy istnieją przeszkody formalne uniemożliwiające merytoryczne rozpozna-nie sprawy. W sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną na każdym etapie – aż do wyda-nia orzeczenia kończącego postępowanie – Trybunał Konstytucyjny bada bowiem, czy nie zachodzi którakolwiek z ujemnych przesłanek procesowych, pociągająca za sobą obligatoryj-ne umorzenie postępowania, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna-łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne-go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zasady wnie-sienia skargi konstytucyjnej określa ustawa z o organizacji i trybie postępowania przed Try-bunałem Konstytucyjnym. Wymogi formalne pisma procesowego, jakim jest skarga, określa art. 53 tej ustawy. Trybunał Konstytucyjny nie rozpatruje skarg dotyczących sposobu zastosowania pra-wa w indywidualnych sprawach, takich jak błędna interpretacja przepisów czy nieprawidłowa subsumcja stanu faktycznego. Skarga konstytucyjna nie jest bowiem środkiem odwoławczym od ostatecznych rozstrzygnięć sądów ani organów administracji publicznej (zob. np. posta-nowienie TK z 20 grudnia 2022 r., sygn. SK 16/22, OTK ZU A/2022, poz. 16). Trybunał Konstytucyjny nie ocenia także trafności czy zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji prawnych. Nie może bowiem ingerować w swobodę ustawodawcy. W związku powyższym zarzut zawarty w skardze konstytucyjnej musi polegać na wskazaniu, w jaki sposób normy, na podstawie których zostało wydane ostateczne rozstrzy-gnięcie w sprawie skarżącego, naruszają przepisy o wolnościach i prawach konstytucyjnych. 3. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny przystąpił do oceny dopuszczalności skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie. W pierwszej kolejności stwierdził, że skarżącą jest osoba, wobec której zapadło osta-teczne rozstrzygnięcie w sprawie. Następnie Trybunał ustalił treść przedmiotu zaskarżenia i zwrócił uwagę na okoliczności, które mogły mieć wpływ na dopuszczalność merytoryczne- OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 11 go orzekania w sprawie, w tym na: 1) zmianę stanu prawnego po wniesieniu skargi konstytu-cyjnej oraz 2) wyrok TK z 13 czerwca 2023 r., sygn. SK 42/21 (OTK ZU A/2024, poz. 1) do-tyczący zakwestionowanych w niniejszej skardze konstytucyjnej przepisów. 3.1. W pierwszej kolejności Trybunał Konstytucyjny odniósł się do zmiany prawa po złożeniu skargi konstytucyjnej, która mogła wpłynąć na ocenę przedmiotu zaskarżenia. Wskazał, że na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 8 lipca 2021 r. o zmianie ustawy o go-spodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1561; dalej: ustawa zmieniająca) doszło do zmiany art. 159 u.g.n., a zatem przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia dotyczącego wyceny nieruchomości. W art. 159 u.g.n. wyrazy „Rada Mini-strów” zastąpiono wyrazami „Minister właściwy do spraw budownictwa, planowania i zago-spodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa”. Wprowadzona zmiana była istotna, gdyż zmienił się organ upoważniony do wydania rozporządzenia. Jednocześnie w art. 10 ust. 1 ustawy zmieniającej ustalono, że „Dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podsta-wie art. 159 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 159 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, jednak nie dłużej niż przez 24 miesiące od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, oraz mogą być zmieniane na podstawie art. 159 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą”. Ten okres już minął. Na podstawie art. 159 u.g.n. wydano nowe rozporządzenie, tj. rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. w sprawie wyceny nieruchomości (Dz. U. poz. 1832; dalej: rozporządzenie z 2023 r.). W zaistniałym stanie prawnym rozporządzenie RM z 2004 r. zostało uchylone, pod-czas gdy jego § 43 był elementem służącym do rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia w ni-niejszej skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny musiał zatem ustalić, czy nie doszło do utraty mocy obowiązującej § 43 ust. 3 pkt 1-4 w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem TK, aktualnym także po wejściu w życie u.o.t.p.TK, o utracie mocy obowiązującej można mówić dopiero wtedy, gdy dany przepis nie może być w ogóle stosowany. Uchylony (formalnie) przepis należy uważać za obowiązujący, jeżeli nadal możliwe jest jego zastosowanie do jakichkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniej-szości lub przyszłości (zob. wyrok TK z 16 marca 2011 r., sygn. K 35/08, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 11). Dokonując analizy nowego stanu prawnego, Trybunał Konstytucyjny ustalił, że zgod-nie z § 85 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. „Do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, które w dniu wejścia w życie niniejszego rozporządzenia są nadal wykorzystywane do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe”. Zacytowany przepis przejściowy oznacza, że § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. będzie miał zastosowanie do sprawy skarżącej. Nie nastąpiła bowiem utrata jego mocy obowiązującej w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p.TK. Zmiana stanu prawnego nie wpłynęła zatem na niedopuszczalność orzekania w niniej-szej sprawie. 3.2. Następnie Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w wyroku z 13 czerwca 2023 r., sygn. SK 42/21, Trybunał orzekł, iż „Art. 128 ust. 4 zdanie trzecie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r. poz. 344) w związku z § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r. poz. 555), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje odszkodowania za rzeczywistą szkodę wynikającą ze zmniej-szenia wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego albo wy-dania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest zgodny z art. 64 ust. 1 OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 12 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W pozosta-łym zakresie umorzył postępowanie, a zatem nie wypowiedział się merytorycznie odnośnie do innych zarzutów, które były przedmiotem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, jeżeli ten sam przepis został wcześniej zakwestionowany przez inny podmiot w oparciu o te same zarzuty niezgodności z Konstytucją i przy wskazaniu tych samych wzorców, stosuje się zasadę ne bis in idem, czyli zakaz ponownego orzekania o tym samym (zob. np. postanowienie z 13 kwiet-nia 2021 r., sygn. SK 54/19, OTK ZU A/2021, poz. 18). Dotyczy to wyroków, w których Try-bunał Konstytucyjny orzekał o zgodności, jak i o niezgodności z Konstytucją. To znaczy, że zastosowanie zasady ne bis in idem jest uzasadnione także wtedy, gdy istnieje wcześniejsze orzeczenie o zgodności badanego przepisu lub normy prawnej ze wskazanym wzorcem kon-troli, a przedmiot orzekania pozostaje po wyroku TK w systemie prawa. Istotne znaczenie dla stwierdzenia, czy w sprawie aktualizuje się zakaz wynikający z zasady ne bis in idem ma bowiem treść podniesionego zarzutu (zob. np. postanowienia TK z: 14 grudnia 2022 r., sygn. SK 32/21, OTK ZU A/2023, poz. 7; 22 października 2024 r., sygn. SK 104/22, OTK ZU A/2024, poz. 98). Trybunał Konstytucyjny, co do zasady, przyjmuje, że zaistnienie przesłanki ne bis in idem powoduje konieczność umorzenia postępowania z uwagi na zbędność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). W związku z powyższym konieczne było ustalenie, czy w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła ujemna przesłanka procesowa wynikająca z zasady ne bis in idem. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w petitum skargi o sygn. SK 42/21 przedmiotem zaskarżenia był art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszkodowa-nia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., orzekania o odszkodowaniu za zmniejszenie war-tości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skarżąca domagała się oceny wskazanej normy z art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 91 ust. 2 Konstytucji. W petitum skargi konstytucyjnej o sygn. SK 21/21, skarżąca zakwestionowała zgod-ność z Konstytucją art. 128 ust. 4 w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. i w związku z § 43 ust. 3 pkt 1-4 rozporządzenia RM z 2004 r. w zakresie, w jakim nie uwzględnia w ramach odszko-dowania, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., orzekania o odszkodowaniu za zmniejszenie wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego lub wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jako wzorce kontroli wskazała art. 64 ust. 1 w związ-ku z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji. Sposób zredagowania przedmiotu zaskarżenia w obu sprawach był taki sam. Niewiel-ka różnica dotyczyła sformułowania powołanych w petitum skarg konstytucyjnych wzorców kontroli, gdyż w sprawie o sygn. SK 42/21 dodatkowo jako wzorzec powołano art. 91 ust. 2 Konstytucji. W piśmie procesowym z 7 stycznia 2021 r. skarżąca wyjaśniła jednak, że art. 91 ust. 2 Konstytucji został w petitum wskazany omyłkowo. W związku z tym stwierdziła, że nie wnosi o zbadanie zgodności zaskarżonej regulacji z tym przepisem. Zażądała rozpoznania skargi z uwzględnieniem wzorca wskazanego w jej uzasadnieniu, a mianowicie art. 64 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Taka redakcja wzorca kontroli jest toż-sama ze wzorcem rozpoznawanej skargi konstytucyjnej o sygn. SK 21/21. Trybunał Konstytucyjny po przeanalizowaniu uzasadnień obu skarg konstytucyjnych ustalił, że nie tylko zakres zaskarżenia i wzorce kontroli w obu sprawach były takie same. Tożsama była także istota żądania skarżących w obu skargach. Domagały się one bowiem uznania za niezgodne z przepisami Konstytucji dotyczącymi ochrony własności takiej normy, która uniemożliwiała im dochodzenie pełnego odszkodowania za zmniejszenie wartości nie-ruchomości w związku ze zmianą planu miejscowego lub wydaniem decyzji o ustaleniu loka-lizacji inwestycji celu publicznego w trybie uregulowanym w ustawie o gospodarce nieru- OTK ZU A/2025 SK 21/21 poz. 84 13 chomościami. Analiza argumentów dotyczących niezgodności z Konstytucją pozwala uznać, że zakres przedmiotowy obu skarg konstytucyjnych był taki sam. Wobec powyższego, Trybunał Konstytucyjny musiał przesądzić, czy wyrok o sygn. SK 42/21 rozstrzygnął sprawę w taki sposób, że orzekanie w skardze konstytucyjnej o sygn. SK 21/21 stało się zbędne. Należy bowiem podkreślić, że wyrok ten miał charakter interpre-tacyjny i dotyczył rozumienia normy, zgodnie z którą odszkodowanie za tzw. szkody plani-styczne może być dochodzone jedynie w trybie ujętym w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, ze zm.) i nie może być później dochodzone na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n. Choć sposób sformułowania normy, o której orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. SK 42/21 nie jest tożsamy z treścią normy, której oceny z Konstytucją domaga się skarżąca, to jednak istnieje między nimi istotne podobieństwo. W przywołanym wyroku Try-bunał potwierdził zgodność z Konstytucją normy wynikającej z przepisów ustawy o gospo-darce nieruchomościami oraz rozporządzenia RM z 2004 r. Chodzi o normę, która dotyczy zasad wypłaty odszkodowania za rzeczywistą szkodę spowodowaną zmniejszeniem wartości nieruchomości. Szkoda ta może wynikać z uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zago-spodarowania przestrzennego albo z wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Trybunał uznał, że tego rodzaju regulacja mieści się w konstytucyjnych grani-cach dopuszczalnej ingerencji w prawo własności. Powyższe oznacza, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął o istocie zarzutu, który jest przedmiotem postępowania w sprawie o sygn. SK 21/21, a jego orzeczenie jest ostateczne i ma moc powszechnie obowiązującą. Ewentualne skuteczne zaskarżenie danej normy praw-nej przed Trybunałem Konstytucyjnym mogłoby nastąpić jedynie wówczas, gdyby skarżąca oparła swoje zarzuty o inne argumenty i wzorce kontroli. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skarżąca ani w petitum skargi konstytucyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie podała żadnych nowych argumentów czy wzorców kontroli, które mogłyby być dla Trybunału podstawą ponownego orzekania o zgodności z Konstytucją skarżonej normy prawnej. 4. Podsumowując, Trybunał Konstytucyjny uznał, że wyrok o sygn. SK 42/21 przesą-dził ostatecznie o zgodności z Konstytucją normy, która jest przedmiotem niniejszego postę-powania i w konsekwencji stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła ujemna przesłanka postępowania zainicjowanego skargą konstytucyjną (ne bis in idem). Trybunał Konstytucyjny postanowił zatem jak w sentencji, albowiem dalsze postępowanie stało się zbędne.