SK 26/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 14 lutego 2025 r. Pozycja 19 POSTANOWIENIE z dnia 9 stycznia 2025 r. Sygn. akt SK 26/22 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Stanisław Piotrowicz Jakub Stelina – sprawozdawca Jarosław Wyrembak, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 stycznia 2025 r., skargi konstytucyjnej R.N. o zbadanie zgodności: 1) art. 3 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach mor-skich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179) z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 3 ust. 7 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. Postanowieniem z 15 marca 2022 r., sygn. Ts 108/19 (OTK ZU B/2022, poz. 102), Trybunał Konstytucyjny nadał dalszy bieg skardze konstytucyjnej R.N. (dalej: skarżący) z 8 lipca 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczy stwierdzenia przez Trybunał, że: 1) art. 3 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1796; dalej: u.p.p.m.) jest niezgodny z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 3 ust. 7 u.p.p.m. jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji. Zdaniem skarżącego, przewidziana w kwestionowanej regulacji sankcja bezwzględnej nieważności czynności prawnej dokonanej z naruszeniem ustawowego obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na przeniesienie własności, użytkowania wieczystego albo odda- OTK ZU A/2025 SK 26/22 poz. 19 2 nie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarządzającego portem lub przystanią morską, poło-żonej w granicach portu lub przystani, jest nieproporcjonalna w znaczeniu art. 31 ust. 3 Kon-stytucji. W ocenie skarżącego, ustawodawca mógł się posłużyć sankcją „łagodniejszą”, w szczególności instytucją tzw. bezskuteczności zawieszonej, która pozwalałaby na konwali-dację czynności prawnej dokonanej bez uzyskania zgody właściwego ministra, gdy do takiego uchybienia doszło z przyczyn niezawinionych przez strony. Sankcja bezskuteczności zawie-szonej byłaby wystarczająco efektywnym środkiem kontroli obrotu nieruchomościami poło-żonymi na obszarze portu lub przystani. Tym samym sankcja bezwzględnej nieważności czynności prawnej nie jest środkiem niezbędnym do zakładanego celu legislacyjnego, lecz jest nadmierną ingerencją w sferę objętą ochroną na mocy art. 64 ust. 1-3 Konstytucji. Przyję-te rozwiązanie jest też niesprawiedliwe, ponieważ do nieważności czynności prawnej docho-dzi niezależnie od okoliczności faktycznych sprawy, a więc także w sytuacji, w której strony – zachowując należytą staranność – nie mogły wiedzieć o konieczności wystąpienia o zgodę ze względu na trudność ustalenia granic portu lub przystani morskiej. 2. W piśmie z 27 kwietnia 2022 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Try-bunał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 3. W piśmie z 27 kwietnia 2022 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko w sprawie oraz wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. 4. Sejm nie zajął stanowiska w sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot niniejszego postępowania. W niniejszym postępowaniu Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytucyjną R.N. (dalej: skarżący) z 8 lipca 2019 r. w zakresie, w jakim dotyczyła orzeczenia przez Try-bunał, że: 1) art. 3 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o portach i przystaniach morskich (Dz. U. z 2010 r. Nr 33, poz. 179; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1796; dalej: u.p.p.m. lub ustawa o portach) jest niezgodny z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, 2) art. 3 ust. 7 u.p.p.m. jest niezgodny z art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytu-cji. Zdaniem skarżącego, niezgodność art. 3 ust. 1 i 7 u.p.p.m. ze wskazanymi wzorcami kontroli wynikać ma ze zróżnicowania sytuacji prawnej spadkobiercy nieruchomości położo-nej na obszarze portu z sytuacją prawną nabywcy spadku w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2024 r. poz. 1061; dalej: k.c.). Z kolei art. 3 ust. 7 u.p.p.m., przewidujący sankcję nieważności czynności prawnej dokonanej z naru-szeniem ustawowego obowiązku uzyskania zgody właściwego ministra na przeniesienie wła-sności, użytkowania wieczystego albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości sta-nowiącej własność Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego albo podmiotu zarzą-dzającego portem lub przystanią morską, położonej w granicach portu lub przystani morskiej, naruszać ma zasadę proporcjonalności oraz zasadę ochrony prawa własności i prawa dziedzi-czenia, ponieważ taka sankcja nie jest niezbędna w sytuacji, w której cel ustawodawczy, po-legający na kontroli obrotu nieruchomościami położonymi w obszarze portu lub przystani OTK ZU A/2025 SK 26/22 poz. 19 3 morskiej, mógłby być osiągnięty przez zastosowanie sankcji mniej dolegliwej, mianowicie sankcji bezskuteczności zawieszonej czynności prawnej. 2. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. SK 123/20. Rozpoznając niniejszą sprawę, Trybunał wziął w pierwszej kolejności pod uwagę to, że przepisy zakwestionowane przez skarżącego były już przedmiotem kontroli konstytucyjno-ści. W wyroku z 17 kwietnia 2024 r., sygn. SK 123/20 (OTK ZU A/2024, poz. 44), Try-bunał orzekł, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. – w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy o portach i przystaniach morskich oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 281, poz. 2782, ze zm.) i obowiązującym do dnia wejścia w życie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o działach admini-stracji rządowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1954) – jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 123/20 Trybunał zwrócił uwagę, że wprawdzie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m. wprowadza ograniczenie dysponowania prawem rzeczowym do nieruchomości wobec osób trzecich, niemniej ograniczenie to odnosi się do nieruchomości położonych w granicach portów i przystani morskich, które stanowią element tzw. infrastruk-tury krytycznej państwa. Ochrona bezpieczeństwa takiej infrastruktury stanowi obowiązek władz publicznych, o czym stanowi art. 5 Konstytucji. Wyrażenie zgody przez właściwego ministra na rozporządzenie taką nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej nie ma przy tym charakteru arbitralnego, ponieważ ustawodawca określił dopuszczalne przesłanki wydania decyzji odmownej w trybie postępowania administracyjnego; decyzja taka podlega też kontroli sądów administracyjnych na zasadach ogólnych. Trybunał uznał, że z żadnego z wzorców kontroli powołanych w sprawie o sygn. SK 123/20 – tj. art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 1 Konstytucji – nie można wywieść nakazu identycznego ukształtowania przesłanek nabywania prawa własności w ramach od-miennych instytucji prawa cywilnego. Zwrócił również uwagę na to, że nakaz ochrony wła-sności i innych praw majątkowych nie ma charakteru absolutnego; taka ochrona może ulec ograniczeniu ze względu na potrzebę urzeczywistnienia innych wartości konstytucyjnych. Zdaniem Trybunału, „[w] sytuacji (…) dotyczącej obszarów immanentnie związanych z tzw. infrastrukturą krytyczną brak jakichkolwiek instrumentów prawnych, które umożliwiałyby Państwu kontrolę nad podmiotami, które zamierzają nabyć własność albo inne prawo rzeczo-we odnośnej nieruchomości, stanowiłby nieruszenie innej wartości konstytucyjnej, której Rzeczpospolita Polska ma chronić, tj. bezpieczeństwa obywateli”. 3. Zbędność orzekania w niniejszej sprawie. 3.1. Według utrwalonej linii orzeczniczej, Trybunał jest obowiązany do badania, na każdym etapie postępowania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka wydania wyroku, nakazu-jąca umorzenie postępowania w sprawie. Nie ma procesowych przeszkód, aby kontrola ta nastąpiła również po zakończeniu wstępnego rozpoznania skargi konstytucyjnej, a więc po nadaniu jej dalszego biegu. Ocena dokonywana jest z urzędu przez skład orzekający wyzna-czony do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej, który nie jest związany stano-wiskiem zajętym w orzeczeniu zamykającym wstępne rozpoznanie. Kontrolując istnienie po-zytywnych oraz brak ujemnych przesłanek procesowych, Trybunał może dojść do wniosków odmiennych niż te, które zostały uprzednio wyrażone w postanowieniu wydanym na etapie wstępnego rozpoznania konkretnej skargi (zob. postanowienie TK z 29 listopada 2023 r., sygn. SK 65/20, OTK ZU A/2024, poz. 4). OTK ZU A/2025 SK 26/22 poz. 19 4 3.2. Negatywne przesłanki merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej określa m.in. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393). Zgodnie z punktem 3 tego przepisu, Trybunał na posiedzeniu niejawnym wydaje postanowienie o umorzeniu postępo-wania, jeżeli wydanie wyroku jest zbędne. Z dotychczasowego orzecznictwa Trybunału wynika, że przesłanka zbędności wyda-nia wyroku występuje przede wszystkim wtedy, gdy kwestionowana norma była już w innej sprawie przedmiotem kontroli co do zgodności z Konstytucją. Trybunał przyjmuje, że „[z]a-sada ne bis in idem wyraża zbędność orzekania w sprawie, jeżeli występuje w niej identycz-ność zaskarżonych przepisów, wzorca konstytucyjnego oraz postawionych zarzutów, jak w sprawie, w której Trybunał Konstytucyjny już wcześniej orzekał (por. szerzej J. Królikow-ski, Ujemna przesłanka zbędności orzekania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyj-nym, «Studia Prawnicze» nr 4/2008, s. 59 i nast.). W takim wypadku Trybunał dokonuje oce-ny sprawy w kategoriach pragmatycznych, gdyż ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta (por. posta-nowienie TK z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 86 i cytowane tam wcześniejsze orzecznictwo). Zasada ta, z jednej strony, stabilizuje sytuację powstałą w wyni-ku ostatecznego orzeczenia jako formalnie prawomocnego (zgodnie z art. 190 ust. 1 Konsty-tucji orzeczenia Trybunału mają bowiem moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne), z drugiej zaś strony, nie zamyka drogi do dalszego procedowania przed Trybunałem pod wa-runkiem wskazania innych, niż dotychczas badane, wzorców kontroli” (postanowienie z 23 czerwca 2022 r., sygn. SK 52/20, OTK ZU A/2022, poz. 42; zob. też postanowienie z 6 marca 2024 r., sygn. SK 2/24, OTK ZU A/2024, poz. 32). 3.3. W niniejszej sprawie Trybunał odnotował, że skarga konstytucyjna zarejestrowa-na pod sygn. SK 26/22 została wniesiona na kanwie tożsamych okoliczności faktycznych, co skarga rozpoznana w sprawie o sygn. SK 123/20. Zarówno treść zarzutów, jak i argumenty mające uzasadniać niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji są w obu skargach analogiczne (na co uwagę zwrócił Prokurator Generalny w pisemnym stanowisku, zob. s. 9). Trybunał stwierdził, że w skardze zarejestrowanej pod sygn. SK 26/22 skarżący nie przedstawił żadnych dodatkowych zarzutów ani argumentów na rzecz niekonstytucyjności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.p.p.m., które nie były poddane ocenie Trybunału w wyroku o sygn. SK 123/20. Trybunał podzielił również ocenę dokonaną w wyroku o sygn. SK 123/20, że niektóre spośród zarzutów nie nadawały się do merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku o sygn. SK 123/20 Trybunał trafnie wskazał, że zarzuty odnoszące się do naruszenia konstytucyjnego prawa do ochrony dziedziczenia należało uznać za bezzasadne, ponieważ w okolicznościach faktycznych sprawy, na kanwie której skargi wpłynęły, prawa majątkowe zostały nabyte nie w drodze spadkobrania (które jest wyłączone spod reżimu ustawy o por-tach), ale czynności prawnej inter vivos, wymagającej uzyskania zgody właściwego ministra. Jeśli chodzi natomiast o zarzut niekonstytucyjności art. 3 ust. 7 u.p.p.m., Trybunał stwierdził, że „warstwa argumentacyjna skarżącego zmierza nie tyle w stronę wykazania niezgodności kwestionowanego przepisu z normami wywiedzionymi z art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji, ile postulatu legislacyjnego (implicite żądanie zmiany sankcji nieważności z art. 3 ust. 7 u.p.p.m. na bez-skuteczność zawieszoną z art. 63 k.c.). Z uwagi na to, że Trybunał nie pełni roli «trzeciej izby» parlamentu, tak umotywowany zarzut nie może zostać uznany za dopuszczalny, gdyż wykracza poza kognicję sądu konstytucyjnego”. Ocenę tę Trybunał w niniejszej sprawie pod-trzymuje. Skarżący w niniejszej sprawie nie wyjaśnił również, na czym miałby polegać zarzut niedopuszczalnego zróżnicowania. Trybunał wskazywał już, że powinnością skarżącego, któ- OTK ZU A/2025 SK 26/22 poz. 19 5 ry kwestionuje zgodność przedmiotu kontroli z zasadą równej ochrony prawa własności, jest obalenie domniemania zgodności zaskarżonego przepisu z Konstytucją przez wykazanie, że w danej sytuacji doszło do arbitralnego i nieznajdującego uzasadnienia w innych wartościach konstytucyjnych zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Z tego względu „to na skarżącym spoczywa obowiązek: 1) wykazania jaka grupa podmiotów podobnych wystę-puje w danym wypadku oraz jakie kryteria uzasadniają zakwalifikowanie określonych pod-miotów do tejże grupy; 2) wyjaśnienia, na czym polega zróżnicowanie sytuacji prawnej pod-miotów podobnych przez zakwestionowany przepis; 3) przedstawienia przekonywających argumentów na poparcie tezy, że w świetle norm, zasad i wartości konstytucyjnych zaistniałe zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych jawi się jako nieusprawiedliwione” (postanowienie z 26 września 2023 r., sygn. SK 122/20, OTK ZU A/2023, poz. 71). Wywody zawarte w skardze zarejestrowanej pod sygn. SK 26/22 wymogów tych nie spełniały. Zważywszy na powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sen-tencji.