SK 42/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 września 2021 r. Pozycja 47 POSTANOWIENIE z dnia 28 lipca 2021 r. Sygn. akt SK 42/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak – przewodniczący Wojciech Sych – sprawozdawca Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r., skargi konstytucyjnej I.S. o zbadanie zgodności: § 9 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 paździer-nika 2002 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbio-rowego (Dz. U. Nr 179, poz. 1495) „w zakresie, w jakim przepis ten nakazuje obywatelom polskim, studentom w wieku do lat 26, studiującym za granicą, pragnącym skorzystać z przyznanej ustawą ulgi komunikacyjnej, posiadanie międzynarodowej legitymacji studenckiej International Student Identity Card – ISIC”, z art. 12 i art. 58 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. I.S. był studentem w Wielkiej Brytanii. Podróżując, 31 października 2013 r., pocią-giem spółki Koleje Mazowieckie – KM sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, skarżący miał jed-norazowy bilet z ulgą 51%. W trakcie kontroli, w celu udokumentowania prawa do zniżki, przedstawił legitymację swojej uczelni, nie posiadając wymaganej w tym wypadku przez przepisy prawa międzynarodowej legitymacji studenckiej International Student Identity Card (dalej: legitymacja ISIC). Wyrokiem z 3 listopada 2016 r. Sąd Rejonowy zasądził od skarżącego uzupełniającą opłatę za przejazd oraz opłatę dodatkową. Apelację od tego orzeczenia oddalił z kolei Sąd Okręgowy wyrokiem z 4 lipca 2017 r. OTK ZU A/2021 SK 42/19 poz. 47 2 W skardze konstytucyjnej z 10 października 2017 r. skarżący wniósł o stwierdzenie niezgodności § 9 ust. 4 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 paździer-nika 2002 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 179, poz. 1495, ze zm.; dalej: rozporządzenie) w zakresie, w jakim nakazuje obywatelom polskim, studentom w wieku do lat 26, studiującym za granicą, pragnącym skorzystać z przyznanej ustawą ulgi komunikacyjnej, posiadanie legitymacji ISIC, z art. 12 i art. 58 ust. 1 oraz z art. 51 ust. 1 Konstytucji. Należy jednak nadmienić, że – w odpowiedzi na zarządzenie sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 17 września 2018 r. – skarżący doprecyzował, że przedmiotem kontroli ma być w rzeczywistości § 9 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym 31 października 2013 r. Uzasadniając podniesione w skardze konstytucyjnej zarzuty niezgodności z Konstytu-cją, skarżący wskazał, że zakwestionowany przepis narusza następujące prawa i wolności jednostki: 1) wolność zrzeszania się, gdyż w sytuacji, w której osoba uprawniona na podstawie art. 4 ust. 4a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 54, poz. 254; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 295; dalej: u.u.u.p.) do ulgi komunikacyjnej, by skorzystać z tej ulgi, zostaje zmuszona do wstąpienia do holenderskiego stowarzyszenia prawa prywatnego lub innego stowarzyszenia z nim powiązanego (w Polsce – stowarzyszenie Almatur), jako że skorzysta-nie ze wskazanej ulgi wymaga posiadania legitymacji ISIC, wydawanej odpłatnie członkom takich stowarzyszeń; Konstytucja gwarantuje jednak, że nikt nie może być zobowiązany przystępować do zrzeszeń, a brak takiej przynależności nie może być podstawą wymierzania sankcji czy pociągać za sobą jakichkolwiek innych negatywnych konsekwencji dla jednostki, w tym wykluczenia z zakresu podmiotów, którym przysługują określone przywileje, np. zniż-ka komunikacyjna, 2) prawo do nieujawniania informacji dotyczących danej osoby, gdyż uprawnieni na podstawie wskazanego wcześniej przepisu do ulgi komunikacyjnej, w celu skorzystania z niej, zmuszeni są do ujawnienia swoich danych stowarzyszeniu wydającemu legitymację ISIC. Ustanowione przez zaskarżony przepis ograniczenie w zakresie korzystania z wolno-ści i praw konstytucyjnych, pomimo jego pośredniego charakteru, nie znajduje, zdaniem skar-żącego, uzasadnienia w art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ nie spełnia żadnego przewidzia-nego w nim warunku: ani formalnego (wymóg regulacji ustawowej), ani materialnych (konieczność ochrony enumeratywnie wymienionych wartości konstytucyjnych oraz zakaz naruszania istoty wolności i praw jednostki). Zaznaczając, że wskazane uchybienie nie może być podstawą skargi konstytucyjnej, skarżący stwierdził, że zakwestionowany przepis miałby dodatkowo naruszać art. 6 ust. 1 u.u.u.p. (a tym samym art. 7 Konstytucji), będący przepisem upoważniającym do wydania rozporządzenia. Kompetencja ministra właściwego do spraw transportu ograniczała się bo-wiem do określenia rodzajów dokumentów uprawniających do korzystania z ulgowych prze-jazdów; nie obejmowała natomiast możliwości nakładania – bezpośrednio czy pośrednio – innych obowiązków, w tym dotyczących przynależności do stowarzyszenia i ponoszenia przewidzianych przez nie opłat. 2. W piśmie z 9 sierpnia 2019 r. stanowisko w sprawie zajął Minister Infrastruktury, wnosząc o: 1) stwierdzenie, że § 9 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządzenia w zakresie, w jakim nakazuje obywatelom polskim, studentom w wieku do lat 26, studiującym za granicą, pragnącym sko- OTK ZU A/2021 SK 42/19 poz. 47 3 rzystać z przyznanej ustawą ulgi komunikacyjnej, posiadanie legitymacji ISIC, jest zgodny z art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 51 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) wezwanie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika ministra właściwe-go do spraw szkolnictwa wyższego jako organu, w porozumieniu z którym wydane zostało rozporządzenie, ewentualnie – o zwrócenie się do niego o przedstawienie stanowiska w spra-wie, w szczególności w zakresie podstaw prawnych, faktycznych i historycznych uzasadnia-jących przyznanie jedynie legitymacji ISIC charakteru dokumentu potwierdzającego upraw-nienie polskich studentów studiujących za granicą do ulgi komunikacyjnej oraz zasad uzy-skiwania tej legitymacji, 3) zwrócenie się o przedstawienie stanowiska w sprawie do Polskiego Komitetu ds. UNESCO oraz Biura Podróży i Turystyki Almatur Polska S.A., w szczególności w zakre-sie podstaw prawnych, faktycznych i historycznych pozwalających na uznanie, że legitymacja ISIC (nad którą UNESCO sprawuje patronat) jest jedynym dokumentem potwierdzającym status studenta na całym świecie, oraz ustalenie tego, czy student ubiegający się o jej wydanie musi stać się członkiem ISIC lub organizacji studenckiej zrzeszonej w ISIC, 4) zwrócenie się do Rady Ministrów o przedstawienie opinii w sprawie, gdyż wyrok uwzględniający żądanie skargi konstytucyjnej wywołałby skutki związane z nakładami finan-sowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, 5) odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu o 12 miesięcy w wypadku uwzględnienia skargi konstytucyjnej. Minister Infrastruktury zauważył, że legitymacja ISIC – wydawana osobom powyżej 12 roku życia i uznawana we wszystkich krajach – przysługuje studentom uczelni państwo-wych i prywatnych wszelkich rodzajów studiów. Stanowi zatem jedyny powszechnie dostęp-ny międzynarodowy dokument potwierdzający status studenta na całym świecie, co potwier-dza objęcie nad nią patronatu przez Organizację Narodów Zjednoczonych do spraw Oświaty, Nauki i Kultury (dalej: UNESCO). W konsekwencji, uwzględniając trudności związane z weryfikacją autentyczności i ważności legitymacji zagranicznych szkół wyższych, zdecy-dowano, że – w wypadku braku legitymacji polskiej uczelni – dokumentem poświadczającym bycie studentem na potrzeby korzystania z ulg w środkach publicznego transportu zbiorowe-go w Polsce ma być właśnie legitymacja ISIC okazywana wraz z dowodem osobistym lub innym dokumentem umożliwiającym stwierdzenie tożsamości i wieku osoby uprawnionej. Rozwiązanie to – uzasadnione i proporcjonalne – poddane zostało konsultacjom publicznym z udziałem przewoźników kolejowych i organizacji studenckich, którzy nie zgłosili w tym zakresie żadnych zastrzeżeń. 3. W piśmie z 23 września 2019 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że § 9 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządzenia jest zgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 51 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W po-zostałym zakresie wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym (Dz. U. poz. 2072, ze zm.) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny zauważył, że pomimo utraty mocy obowiązującej zakwestio-nowany przepis może zostać poddany kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą kon-stytucyjną. Uznał jednak, że art. 12 Konstytucji nie stanowi w tym wypadku dopuszczalnego wzorca. Odnosząc się merytorycznie do podniesionych zastrzeżeń, Prokurator wskazał, czę-ściowo uzupełniając stanowisko Ministra Infrastruktury, że legitymacja ISIC ma ponad-sześćdziesiątletnią historię, jest obecnie wydawana studentom w ponad 130 krajach i co-rocznie korzysta z niej ok. 5 milionów osób. Wiele instytucji akademickich zaakceptowało OTK ZU A/2021 SK 42/19 poz. 47 4 ją jako własną legitymację studencką. Pieczę nad legitymacją ISIC sprawuje stowarzyszenie International Student Identity Card Association z siedzibą główną w Amsterdamie, będące organizacją non profit, które – wraz z innymi niezależnymi międzynarodowymi organiza-cjami działającymi na rzecz studentów – wchodzi w skład międzynarodowej organizacji non profit o nazwie World Youth Student & Educational Travel Confederation. Ta ostatnia – zrzeszając ponad 550 organizacji z całego świata specjalizujących się w turystyce studenc-kiej i tworzących międzynarodową sieć ok. 5 tysięcy biur funkcjonujących w poszczegól-nych krajach (w Polsce jej członkiem jest stowarzyszenie Almatur) – od wielu lat ściśle współpracuje z UNESCO, w efekcie czego legitymacja ISIC została oficjalnie uznana za jedyny międzynarodowy dokument potwierdzający status studenta na całym świecie. Prokurator Generalny zauważył, że przyznanie przez ustawodawcę uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego stanowi swego rodzaju formę pomocy materialnej dla pewnych kategorii osób. Skoro przy tym róż-nica pomiędzy ceną biletu normalnego i ceną biletu ulgowego pokrywana jest z budżetu państwa, konieczne było szczegółowe uregulowanie – w zaskarżonym rozporządzeniu – rodzajów dokumentów, które poświadczą uprawnienie do ulgi. Wymóg posiadania odpo-wiedniego dokumentu dotyczy przy tym wszystkich kategorii uprawnionych, a jego uzyska-nie wiąże się z pewnymi uciążliwościami, jednak to od osoby zainteresowanej zależy, czy zechce skorzystać ze zniżki. Jednocześnie uczestnik postępowania wskazał, że w wypadku obywateli polskich (ale również obywateli Unii Europejskiej i członków ich rodzin) studiu-jących za granicą weryfikacja autentyczności i ważności legitymacji studenckich wydawa-nych przez zagraniczne uczelnie (w samej UE jest ich co najmniej kilka tysięcy) – przy wy-stępującym zróżnicowaniu wzorów tych legitymacji, języków, a nawet alfabetów – jest nie-możliwa podczas standardowej kontroli biletów. Zdaniem Prokuratora, przewidziane w zakwestionowanym przepisie rozwiązanie na-leży uznać za racjonalne. Legitymacja ISIC jest rozpoznawana na całym świecie, a jej uzy-skanie nie wiąże się z istotnymi uciążliwościami, w tym wysokimi kosztami. Prawodawca mógł wprawdzie w tym kontekście wziąć pod uwagę inne dokumenty potwierdzające prawo do ulgi studenckiej, jak np. uwierzytelnione tłumaczenie na język polski legitymacji wyda-nej przez uczelnię zagraniczną wraz z poświadczeniem notarialnym, jednak potencjalnie wiązałoby się to z większymi uciążliwościami i wyższymi kosztami dla studentów. Przede wszystkim jednak Prokurator Generalny podniósł, że zakwestionowany prze-pis nie narusza żadnej wymienionej przez skarżącego wolności. Wskazując dokumenty nie-zbędne do skorzystania z ulgowego przejazdu, nie nakłada bowiem nawet pośrednio obo-wiązku przystąpienia do zrzeszenia lub udostępnienia informacji o sobie. Osoba studiująca za granicą samodzielnie decyduje, czy chce skorzystać z ulgi, a w konsekwencji, czy wstąpi do jednego ze stowarzyszeń wydających legitymację ISIC, udzielając mu potrzebnych w tym celu informacji. 4. W pismach z 30 lipca 2019 r. i 24 września 2019 r. stanowisko w sprawie zajął Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o stwierdzenie, że § 9 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządze-nia w zakresie, w jakim nakazuje obywatelom polskim, studentom w wieku do lat 26, studiu-jącym za granicą, pragnącym skorzystać z przyznanej ustawą ulgi komunikacyjnej, posiada-nie legitymacji ISIC, jest niezgodny z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 51 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zdaniem Rzecznika, wskazanie w rozporządzeniu legitymacji ISIC jako jedynego do-puszczalnego dokumentu potwierdzającego posiadanie statusu studenta przez obywateli pol-skich studiujących za granicą prowadzi – uwzględniając zasady wydawania tej legitymacji, w tym obowiązek wstąpienia do stowarzyszenia – do ograniczenia konstytucyjnie chronionej wolności zrzeszania się w jej aspekcie negatywnym. Studenci, którzy nie będą chcieli przy- OTK ZU A/2021 SK 42/19 poz. 47 5 stąpić do stowarzyszenia wydającego legitymację ISIC, nie będą mogli skorzystać z ulgi na przejazdy, mimo że należą do grupy podmiotów do takiej ulgi uprawnionych. O ile przy tym nałożenie obowiązku uzyskania odpowiedniego dokumentu, z czym może wiązać się ko-nieczność uiszczenia opłaty, nie budzi wątpliwości, o tyle zobowiązanie do wstąpienia do stowarzyszenia jako warunek uzyskania takiego dokumentu jest nie tylko nałożeniem obo-wiązku w celu umożliwienia skorzystania z ulgi, lecz przede wszystkim ograniczeniem wol-ności zrzeszania się. Ograniczenie to nie spełnia wymogów określonych w art. 31 ust. 3 Kon-stytucji, ponieważ z jednej strony wprowadzono je w drodze rozporządzenia, z drugiej zaś – godzi w istotę wolności zrzeszania się, negując zasadę dobrowolności wstępowania do zrze-szeń i nie szanując autonomii jednostki. Okoliczność, że wybór legitymacji ISIC jako doku-mentu rozpoznawalnego i uznanego na całym świecie pozwala usunąć trudności praktyczne związane z weryfikacją przysługiwania poszczególnym osobom prawa do ulgi, nie uzasadnia ograniczania konstytucyjnej wolności zrzeszania się. Jednocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że zakwestionowana regulacja na-rusza autonomię informacyjną jednostki, jako że uzyskanie legitymacji ISIC wymaga podania przez studenta jego danych osobowych stowarzyszeniu wydającemu tę legitymację, a wymóg ten wynika jedynie z zaskarżonego rozporządzenia, a nie z aktu rangi ustawowej. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna-łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne-go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga kon-stytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). 2. Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełniała wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Skarżący nie wywiązał się bowiem z obowiązku dosta-tecznie precyzyjnego wskazania, która konstytucyjna wolność lub prawo, i w jaki sposób mia-łyby zostać naruszone w jego wypadku (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK), a brak ten uniemożli-wił Trybunałowi ustalenie, na czym polega przedstawiony do rozstrzygnięcia problem kon-stytucyjny. Przedmiotem rozpoznawanej skargi konstytucyjnej był zarzut niezgodności z Konsty-tucją § 9 ust. 4 pkt 1 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2002 r. w sprawie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1427; dalej: rozporządzenie), w brzmieniu nadanym przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 października 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w spra-wie rodzajów dokumentów poświadczających uprawnienia do korzystania z ulgowych prze-jazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. Nr 243, poz. 1444), w zakresie, w jakim nakazuje studentom w wieku do lat 26, będącym obywatelami polskimi studiującymi za granicą, którzy korzystają z przyznanej ustawą ulgi komunikacyjnej, posiadanie międzyna-rodowej legitymacji studenckiej International Student Identity Card (dalej: legitymacja ISIC). OTK ZU A/2021 SK 42/19 poz. 47 6 Przepis § 9 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia stanowił: „Dokumentami poświadczającymi upraw-nienie studentów – obywateli polskich studiujących za granicą do ukończenia 26 roku życia do korzystania z ulgi 51%: 1) przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego kolejowego w pociągach osobowych, pospiesznych i ekspresowych, na podstawie biletów jednorazowych, są odpowiednio: a) legitymacja studencka wydana przez polską szkołę wyż-szą, b) międzynarodowa legitymacja studencka International Student Identity Card (ISIC) okazywana wraz z dowodem osobistym lub innym dokumentem umożliwiającym stwierdze-nie tożsamości i wieku osoby uprawnionej”. Trybunał Konstytucyjny zauważył, że z jednej strony przyznana studentom w ustawie z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz. U. z 2018 r. poz. 295) ulga komunikacyjna nie jest uprawnieniem o randze konstytucyjnej, stanowiąc jedynie formę pomocy materialnej państwa przewidzianą aktem ustawowym, z drugiej zaś – skorzystanie z omawianej ulgi ma całkowicie dobrowolny charakter, gdyż jedynie od decyzji określonego studenta zależy to, czy zechce uczynić użytek ze swojego uprawnienia, a w konsekwencji, czy zamierza spełnić warunki umożliwiające uzyskanie wymaganego prawem dokumentu poświadczającego prawo do ulgi. Jeżeli zatem w celu nabycia legitymacji ISIC konieczne jest przystąpienie do stowarzyszenia oraz przeka-zanie mu niezbędnych danych osobowych, to uprawniony samodzielnie rozstrzyga, czy i w jaki sposób skorzysta z przysługującej mu konstytucyjnej wolności zrzeszania się oraz konstytucyjnego prawa do autonomii informacyjnej. Trybunał uznał, że w takiej sytuacji, w świetle wywodów zawartych w skardze, nie sposób stwierdzić, na czym miałoby polegać naruszenie wolności lub praw skarżącego określonych w Konstytucji.