SK 5/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 7 grudnia 2020 r. Pozycja 62 WYROK z dnia 18 listopada 2020 r. Sygn. akt SK 5/20* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Mariusz Muszyński Stanisław Piotrowicz Julia Przyłębska Piotr Pszczółkowski – sprawozdawca, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem skarżącego oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego, na rozprawie w dniu 18 listopada 2020 r., skargi konstytucyjnej J.W. o zbadanie zgodności: 1) art. 246 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępo-waniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) w zakresie, w jakim nakłada na stronę obowiązek wykazania, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, bez ustanowienia obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony, z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji i wyrażo-ną w preambule Konstytucji zasadą rzetelności działania instytucji pu-blicznych, 2) art. 276 w związku z art. 175 § 1 w związku z art. 246 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 245 § 1-3 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nakłada na stronę wymóg wniesienia skargi o wznowienie po-stępowania sporządzonej i podpisanej przez adwokata lub radcę praw-nego, jednocześnie nie gwarantując stronie prawa do uzyskania w tym zakresie zwolnienia od kosztów w zakresie całkowitym lub częścio-wym, a w konsekwencji uzyskania pomocy prawnej, według obiektyw-nych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny jej sytuacji ma-terialnej, z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji w związku z wyrażoną w pre-ambule Konstytucji zasadą rzetelności działania instytucji publicznych, * Sentencja została ogłoszona dnia 24 listopada 2020 r. w Dz. U. poz. 2070. OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 2 o r z e k a: Art. 246 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) w zakresie, w jakim jest stosowany podczas rozpoznawania wniosku o przyznanie prawa pomocy złożonego w związku ze wznowieniem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z zasadą określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 10 kwietnia 2018 r. J.W. (dalej: skarżący) wniósł do Trybunału Konstytucyjnego o orzeczenie, że: 1) art. 246 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nakłada na stronę obowią-zek wykazania, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, bez ustanowienia obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji i wyrażoną w pream-bule Konstytucji zasadą rzetelności działania instytucji publicznych, 2) art. 276 w związku z art. 175 § 1 w związku z art. 246 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 245 § 1-3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakłada na stronę wymóg wniesienia skargi o wznowienie postępowania sporządzonej i podpisanej przez adwokata lub radcę prawnego, jednocześnie nie gwarantując stronie prawa do uzyskania w tym zakresie zwolnienia od kosztów w zakresie całkowitym lub częściowym, a w kon-sekwencji uzyskania pomocy prawnej, według obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny jej sytuacji materialnej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji w związku z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą rzetelności dzia-łania instytucji publicznych. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z odmową przyznania skarżą-cemu pomocy prawnej w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu w celu sporządzenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, co – zdaniem skarżącego – de facto pozbawiło go możliwości skorzystania z tego środka prawnego. 14 lipca 2017 r. (data prezentaty) skarżący wniósł do Naczelnego Sądu Administra-cyjnego w Warszawie (dalej: NSA) skargę o wznowienie postępowania w sprawie zakończo-nej wyrokiem NSA z 8 listopada 2016 r., utrzymującym w mocy decyzje właściwych orga-nów administracyjnych odmawiające skarżącemu stwierdzenia choroby zawodowej. Tego samego dnia (data prezentaty) skarżący wniósł do NSA również wniosek o przyznanie adwo- OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 3 kata z urzędu w celu sporządzenia skargi o wznowienie postępowania. Na mocy zarządzenia z 18 lipca 2017 r. wniosek ten – zgodnie z właściwością – został przekazany do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie). Na mocy postanowienia z 7 września 2017 r., NSA odrzucił skargę o wznowienie po-stępowania ze względów formalnych. NSA stwierdził, że skarga została sporządzona nie przez profesjonalnego pełnomocnika, lecz osobiście przez skarżącego, wobec czego nie speł-niła wymogu określonego w art. 175 p.p.s.a. Na mocy postanowienia z 22 września 2017 r., wydanego przez starszego referendarza sądowego, WSA w Warszawie odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata w celu sporządzenia skargi o wznowienie postępowania. WSA w Warszawie uznał, że skarżący nie wykazał w sposób niebudzący wątpliwości, iż znajdował się w wyjątkowo trudnej sytuacji finansowej, która uniemożliwiałaby mu poniesienie kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Postanowienie starszego referendarza sądo-wego z 22 września 2017 r. zostało utrzymane w mocy postanowieniem WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. Skarżący, działając na podstawie art. 165 p.p.s.a., wniósł o zmianę postanowienia WSA w Warszawie z 22 września 2017 r. utrzymanego w mocy postanowieniem WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. Jednakże w postanowieniu z 4 stycznia 2018 r., wy-danym przez starszego referendarza sądowego, WSA w Warszawie odmówił uwzględnienia wniosku. W postanowieniu z 26 marca 2018 r. WSA w Warszawie utrzymał w mocy posta-nowienie starszego referendarza sądowego z 4 stycznia 2018 r. 1.2. Zdaniem skarżącego, postanowienie WSA w Warszawie z 26 października 2017 r. i postanowienie NSA z 7 września 2017 r. w sposób ostateczny ukształtowały stan naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do ochrony sądowej, wynikającego z art. 45 ust. 1 Kon-stytucji. Pośrednio zostały naruszone również: zasada poprawnej legislacji (w tym zasada dostatecznej określoności i zrozumiałości przepisów prawnych), wywodzona z art. 2 Konsty-tucji, oraz zasada rzetelności działania instytucji publicznych, wywodzona z art. 2 oraz pre-ambuły Konstytucji. 1.3. Skarżący, uzasadniając zarzuty ujęte w skardze konstytucyjnej, przywołał wypo-wiedzi trybunalskie na temat prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej (tzw. sprawiedliwości proceduralnej), wymagającej w szczególności odrzucenia dowolności i arbitralności działań sądu. W kontekście tych wypowiedzi skarżący stwierdził, że ustano-wienie przymusu adwokacko-radcowskiego w zakresie wniesienia nadzwyczajnego środka zaskarżenia w postaci skargi o wznowienie postępowania nie może ograniczać korzystania przez stronę z przysługującego jej prawa, lecz musi być skorelowane z rzetelną oceną ewen-tualnego braku możliwości finansowych opłacenia pomocy profesjonalisty z wyboru. Brak spójnych, logicznych i rzetelnych zasad tej oceny prowadzi do ograniczenia prawa do sądu. Zdaniem skarżącego, nie tylko prawo do sądu, ale także zasada poprawnej legislacji (nakazująca stanowienie przepisów jasnych i precyzyjnych) wymagają od ustawodawcy stworzenia rozwiązań legislacyjnych, które zapewniałyby obiektywność i rzetelność oraz wy-kluczały dowolność oceny, czy stronie przysługuje prawo do adwokata z urzędu, a w konse-kwencji czy – wobec braku niezbędnych środków finansowych – będzie ona mogła skorzy-stać z przysługującego jej prawa do złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jakim jest skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący zwrócił ponadto uwagę na to, że zasada rzetelności działania instytucji pu-blicznych również przemawia za koniecznością skonkretyzowania zasad ubiegania się przez stronę postępowania sądowoadministracyjnego o pomoc państwa polegającą na wyznaczeniu pełnomocnika z urzędu w celu złożenia nadzwyczajnego środka zaskarżenia, które gwaranto- OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 4 wałyby obiektywizm, rzetelność i możliwość uzyskania tej pomocy zawsze wówczas, gdy brak pomocy państwa prowadziłby de facto do pozbawienia obywatela możliwości skorzysta-nia z przysługujących mu praw. Tymczasem, jak wskazał skarżący, art. 246 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. nie precyzuje obiek-tywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony postę-powania. Budzi to w niej niepewność co do treści jej praw i obowiązków. Zakwestionowane przepisy nie zapewniają stronie – wymaganej z punktu widzenia art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji – przewidywalności działania sądu, którą mogą gwarantować jedynie od-powiednia spójność i wewnętrzna logika mechanizmów procedury sądowej. Ustawodawca nakłada na stronę postępowania sądowoadministracyjnego wymóg bycia reprezentowaną przez zawodowego pełnomocnika, lecz jednocześnie nie gwarantuje przyznania pomocy takiego pełnomocnika ani nie określa jasnych kryteriów ubiegania się o wyznaczenie pełno-mocnika z urzędu. Tworzy swoistą „pułapkę” prawną, naruszając w ten sposób w szczególno-ści zasadę poprawnej legislacji oraz zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzone z art. 2 Konstytucji. 2. W piśmie z 17 lutego 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował Trybu-nał Konstytucyjny, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 3. W piśmie z 23 lipca 2020 r. stanowisko w sprawie, w imieniu Sejmu, zajął Marsza-łek Sejmu, który wniósł o umorzenie niniejszego postępowania ze względu na niedopuszczal-ność wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu stanowiska Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że skarżący upatruje niekonstytucyjność zaskarżonej regulacji prawnej w braku obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony domagającej się przyznania pra-wa pomocy. Skarżący nie kwestionuje jednak ani samego przymusu adwokackiego w zakresie wniesienia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, ani też obowiązku strony wykazania braku zdolności finansowej poniesienia kosztów postępowania wznowie-niowego. Podnoszona niekonstytucyjność miałaby wiązać się z pominięciem przez ustawo-dawcę określenia kryteriów oceny przez sąd rzeczywistego stanu majątkowego, możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego w sprawach przyznania pomocy prawnej w postępowa-niach sądowoadministracyjnych. Tymczasem z akt sprawy, na kanwie której wniesiona zosta-ła skarga konstytucyjna, wynika – zdaniem Marszałka Sejmu – że w postępowaniu przed WSA w Warszawie dotyczącym wniosku skarżącego o przyznanie mu pomocy prawnej w postaci ustanowienia pełnomocnika z urzędu sytuacja materialna skarżącego w ogóle nie podlegała ocenie. WSA w Warszawie nie stwierdził, że skarżący nie jest w stanie ponieść kosztów sporządzenia przez pełnomocnika z wyboru skargi o wznowienie postępowania przed NSA, a więc WSA w Warszawie nie mógł przyjąć pozaustawowych i dowolnych kryte-riów ewaluacji sytuacji materialnej skarżącego. Oświadczenie skarżącego zawarte w formula-rzu wniosku o przyznanie prawa pomocy okazało się niewystarczające do oceny jego rzeczy-wistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego. Skarżący, pomimo wezwania referendarza sądowego wydanego na mocy art. 255 p.p.s.a., nie przedłożył dodatkowych informacji i dokumentów. W konsekwencji sąd nie zastosował żadnych kryte-riów ocennych w sprawie skarżącego i nie dokonał ewaluacji jego sytuacji materialnej, a po-stępowanie dotyczące przyznania prawa pomocy zakończyło się fiaskiem na etapie groma-dzenia materiału dowodowego z powodu rażącego niedbalstwa strony. Sytuacja faktyczna, w jakiej znalazł się skarżący, nie jest skutkiem braku precyzji lub braku określoności zaskar-żonej regulacji, lecz wynika z zaniedbań skarżącego, za które ten przerzuca odpowiedzialność na prawodawcę. OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 5 Marszałek Sejmu stwierdził również, że – biorąc pod uwagę charakter argumentacji przedstawionej przez skarżącego – skarga konstytucyjna jawi się jako skierowana nie prze-ciwko kwestionowanej regulacji prawnej, lecz przeciwko rozstrzygnięciom sądowym, które zapadły w związku ze skargą skarżącego o wznowienie postępowania przed NSA i jego wnio-skiem o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Skarga została bowiem oparta na tezie, że skarżący otrzymał prawo pomocy w innych sprawach zawisłych przed sądami powszechnymi i administracyjnymi. Nie jest to jednak argument mogący przemawiać za niekonstytucyjno-ścią regulacji; świadczy, co najwyżej, o niejednolitości praktyki sądowej. Marszałek Sejmu podkreślił przy tym, że ewentualne rozbieżności stosowania prawa normującego udzielanie prawa pomocy powinny być eliminowane przez właściwe organy wymiaru sprawiedliwości w ramach nadzoru instancyjnego i judykacyjnego. Nie jest to jednak rolą Trybunału Konsty-tucyjnego. 4. W piśmie z 5 października 2020 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator General-ny, który wniósł o orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny, że: 1) art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakłada na stronę obowiązek wyka-zania, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, jest zgod-ny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji, 2) art. 276 w związku z art. 175 § 1 w związku z art. 246 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 245 § 1-3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakłada na stronę wymóg wniesienia skargi o wznowienie postępowania sporządzonej i podpisanej przez adwokata lub radcę prawnego, jednocześnie nie gwarantując stronie prawa pomocy w zakresie całkowitym lub częściowym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z zasadą poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. Ponadto, zdaniem Prokuratora Generalnego, niniejsze postępowanie w pozostałym za-kresie powinno być umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku przez Try-bunał Konstytucyjny. 4.1. Prokurator Generalny zwrócił uwagę na to, że skarżący zakwestionował w istocie nie tyle samą treść przepisów stanowiących przedmiot zaskarżenia, ile brak w nich pewnej treści (in casu brak jasnych kryteriów oceny sytuacji materialnej strony ubiegającej się o po-moc prawną), bez której przepisy te nie spełniają wymagań konstytucyjnych. Jednakże, w ocenie Prokuratora Generalnego, wskazana przez skarżącego luka w regulacji ustawowej ma charakter pominięcia prawodawczego, wobec czego może być przedmiotem rozpoznania przez Trybunał. Prokurator Generalny przypomniał też o ograniczeniach, które dotyczą możliwości powołania niektórych przepisów konstytucyjnych jako wzorców kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej. Mogą być to tylko przepisy statuujące określone prawa lub wolności konstytucyjne. W niniejszej sprawie taki wzorzec stanowi nie-wątpliwie art. 45 ust. 1 Konstytucji, wysłowiający prawo do sądu. Nie mogą być nim jednak wartości wskazane w preambule Konstytucji. Jednocześnie nie ma przeszkód ku temu, aby wzorcem pomocniczym (związkowym w stosunku do art. 45 ust. 1 Konstytucji) uczynić zasadę poprawnej legislacji wywodzoną z art. 2 Konstytucji. 4.2. Prokurator Generalny, przypomniawszy ustalenia Trybunału odnośnie do treści – stanowiącego element prawa do sądu – prawa do odpowiednio ukształtowanej i rzetelnej procedury sądowej, zgodnej z wymogami sprawiedliwości i jawności, wskazał również na to, że – w świetle orzecznictwa konstytucyjnego – art. 45 ust. 1 Konstytucji nie gwarantuje pra-wa do wznowienia postępowania przed sądem ani do skorzystania z jakiegoś innego nadzwy- OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 6 czajnego środka zaskarżenia prawomocnego orzeczenia sądowego. Określone w ustawach ograniczenia możliwości wznowienia postępowania sądowego nie naruszają per se prawa do sądu, a ustawodawca może suwerennie kształtować przesłanki uruchomienia procedury wznowieniowej. Niemniej jednak, jeśli już ustawodawca przewidział możliwość wnoszenia skarg o wznowienie postępowania sądowego, to sposób ukształtowania przez niego podstaw wznowienia oraz postępowania wznowieniowego może podlegać ocenie w świetle zasady sprawiedliwości proceduralnej. Z tych względów art. 45 ust. 1 Konstytucji stanowi adekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności w niniejszej sprawie. 4.3. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzut skarżącego dotyczący tego, że art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie ustanawia obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony występującej z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, nie zasługuje na uwzględnienie. Co prawda ustawodawca pozostawił organom stosującym ten przepis (sądom i referendarzom sądowym) pewną swobodę decyzyjną w sprawie przyznania prawa pomocy, niemniej – jeśli uwzględni się otoczenie normatywne art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (m.in. art. 252 i art. 255 p.p.s.a.) i wypracowane na jego gruncie orzecznictwo sądów administracyjnych – zakres tej swobody nie prowadzi do dowolności (arbitralności) orzeka-nia. Niezależnie od powyższego, nie istnieje właściwie możliwość skonstruowania przepisów w taki sposób, ażeby wykluczyć jakikolwiek margines swobody ich odczytania (na co zwracał uwagę Trybunał w orzecznictwie). Art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie pozostawia sądowi możliwo-ści swobodnego decydowania o przyznaniu prawa pomocy, lecz przewiduje konieczność wy-kazania przez stronę – zgodnie z kryteriami określonymi w art. 252 i art. 255 p.p.s.a. – że nie jest ona w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania. Tymczasem art. 252 i art. 255 p.p.s.a. wskazują precyzyjne kryteria oceny sytuacji materialnej strony ubiegającej się o pra-wo pomocy. Dokumenty źródłowe, na podstawie których może być dokonywana ocena, okre-śla natomiast § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 sierpnia 2015 r. w sprawie okre-ślenia wzoru i sposobu udostępnienia urzędowego formularza wniosku o przyznanie prawa pomocy w postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz sposobu dokumentowania stanu majątkowego, dochodów lub stanu rodzinnego wnioskodawcy (Dz. U. poz. 1257). 4.4. Prokurator Generalny, odnosząc się do zarzutu dotyczącego nałożenia na stronę zamierzającą ubiegać się o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przymusu adwokacko-radcowskiego w sytuacji, w której nie jest zagwarantowany dostęp do prawa po-mocy oparty na kryteriach obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd, przypomniał, że przymus adwokacko-radcowski, choć niewątpliwie stanowi ograniczenie możliwości wno-szenia niektórych środków zaskarżenia, jednocześnie realizuje przede wszystkim funkcję gwarancyjną. Rozwiązanie takie ma zapewniać, że środki zaskarżenia nie będą wnoszone w sprawach, w których nie występują przesłanki ich wniesienia, oraz że będą sporządzone przez osoby posiadające stosowną wiedzę i doświadczenie zawodowe w tym zakresie. Pod-stawową przesłanką przyznania profesjonalnego pełnomocnika we wszystkich tych postępo-waniach, w których ustawodawca zastrzegł przymus adwokacko-radcowski, jest okoliczność związana z sytuacją majątkową strony postępowania. Nie ma przy tym konstytucyjnego wymogu, aby przyznać profesjonalnego pełnomocnika stronie składającej jakikolwiek nad-zwyczajny środek zaskarżenia. W świetle konstytucyjnego prawa do sądu takie uprawnienie powinno być zapewnione wyłącznie tym podmiotom, które wykażą, że za względu na brak odpowiednich środków nie są oni w stanie ponieść kosztów wynagrodzenia takiego pełno-mocnika. Kryteria przyznania prawa pomocy są zaś uregulowane w art. 246, art. 252 i art. 255 p.p.s.a. OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 7 II Na rozprawie 18 listopada 2020 r. uczestnicy postępowania podtrzymali swoje stano-wiska zajęte w pismach procesowych. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Treść skargi konstytucyjnej. 1.1. W niniejszym postępowaniu Trybunał Konstytucyjny rozpoznał skargę konstytu-cyjną J.W. (dalej: skarżący) z 10 kwietnia 2018 r., wniesioną na podstawie art. 79 ust. 1 Kon-stytucji, zgodnie z którym: „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszo-ne, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyj-nego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podsta-wie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Przed przystąpieniem do zasadniczych rozważań Trybunał uznał za uzasadnione wyja-śnić, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej Trybunał nie jest uprawniony do kontroli prawidłowości rozstrzygnięć sądowych wydanych w sprawie, na kanwie której skarżący wniósł skargę. Trybunał nie jest bowiem instancją odwoławczą od orzeczeń sądów ani nie sprawuje nadzoru judykacyjnego nad sądami, a skarga konstytucyjna nie jest kolejnym środkiem zaskarżenia ostatecznych rozstrzygnięć sądowych. Innymi słowy, ocena sposobu wykładni i zastosowania prawa przez sądy, które orzekały w sprawie skarżą-cego, nie leży w kompetencji Trybunału i nie może stanowić przedmiotu postępowania sądo-wokonstytucyjnego. Trybunał wielokrotnie wyjaśniał już w odniesieniu do skargi konstytu-cyjnej, że przedmiotem kontroli Trybunału nie mogą być akty stosowania prawa, a więc osta-teczne orzeczenia sądów lub decyzje innych organów władzy państwowej zapadłe w indywi-dualnej sprawie skarżącego (skarga nie może być „skargą na stosowanie prawa”), lecz mogą nim być tylko akty normatywne, na podstawie których rozstrzygnięcia te zostały wydane (skarga musi być „skargą na przepis”) – (zob., spośród wielu, wyrok z 11 maja 2016 r., sygn. SK 16/14, OTK ZU A/2016, poz. 21). Przeprowadzenie kontroli konstytucyjności w postę-powaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną jest możliwe tylko wtedy, gdy zarzucana nie-konstytucyjność dotyczy treści normatywnej przepisu prawa, a nie sposobu jego zastosowania w indywidualnej sprawie skarżącego. 1.2. W skardze konstytucyjnej skarżący zwrócił się do Trybunału o orzeczenie, że: 1) art. 246 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim nakłada na stronę obowią-zek wykazania, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania, bez ustanowienia obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji i wyrażoną w pream-bule Konstytucji zasadą rzetelności działania instytucji publicznych, 2) art. 276 w związku z art. 175 § 1 w związku z art. 246 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 245 § 1-3 p.p.s.a. w zakresie, w jakim nakłada na stronę wymóg wniesienia skargi o wznowienie postępowania sporządzonej i podpisanej przez adwokata lub radcę prawnego, jednocześnie nie gwarantując stronie prawa do uzyskania w tym OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 8 zakresie zwolnienia od kosztów w zakresie całkowitym lub częściowym, a w kon-sekwencji uzyskania pomocy prawnej, według obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny jej sytuacji materialnej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji w związku z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą rzetelności dzia-łania instytucji publicznych. 1.2.1. Zakwestionowany w punkcie 1 petitum skargi konstytucyjnej art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jest elementem regulacji prawnej dotyczącej przyznawania prawa pomocy osobie fizycznej będącej stroną postępowania przed sądami administracyjnymi. Prawo pomocy może być przyznane w zakresie całkowitym albo częściowym (zob. art. 245 § 1 p.p.s.a.). Jak wyni-ka z art. 245 § 2 i 3 p.p.s.a., prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego; prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zaś zwolnienie tyl-ko od opłat sądowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatko-wego lub rzecznika patentowego. Art. 246 § 1 p.p.s.a. określa przesłanki przyznania prawa pomocy osobom fizycznym. Przyznanie go w zakresie całkowitym następuje, gdy strona wy-każe, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania (zob. pkt 1 przywoła-nego przepisu). Przyznanie go w zakresie częściowym następuje z kolei, jeśli strona wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania ko-niecznego dla siebie i rodziny (zob. pkt 2 przywołanego przepisu). Prawo pomocy nie przy-sługuje natomiast w razie oczywistej bezzasadności skargi (zob. art. 247 p.p.s.a.). Prawo pomocy przyznaje się na wniosek strony, który musi spełniać wymagania opi-sane w art. 252 § 1-2 p.p.s.a. To na stronie ciąży obowiązek wykazania, że zaistniały okolicz-ności uzasadniające przyznanie prawa pomocy. Jeżeli oświadczenie strony zawarte we wnio-sku okazuje się niewystarczające do oceny jej rzeczywistego stanu majątkowego i możliwości płatniczych oraz stanu rodzinnego lub budzi wątpliwości, strona jest wzywana na mocy art. 255 p.p.s.a. do złożenia, we wskazanym terminie, dodatkowego oświadczenia lub przed-łożenia dokumentów źródłowych dotyczących stanu majątkowego, dochodów lub stanu ro-dzinnego. Przedmiotem zaskarżenia w punkcie 1 petitum skargi konstytucyjnej skarżący uczynił formalnie art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. określający przesłanki przyznania prawa pomocy w zakre-sie całkowitym. W treści uzasadnienia skargi sformułował jednak swoje zastrzeżenia zarówno do punktu 1 w art. 246 § 1 p.p.s.a., jak i do punktu 2 tego przepisu, który opisuje przesłanki przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym (zob. np. s. 12). Z kopii dokumentacji za-łączonej do skargi konstytucyjnej wynika, że w skierowanym do Naczelnego Sądu Admini-stracyjnego w Warszawie (dalej: NSA) wniosku z 12 lipca 2017 r. (data prezentaty: 14 lipca 2017 r) skarżący domagał się wyłącznie przyznania adwokata z urzędu w celu złożenia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Nie żądał zwolnienia od kosztów. Innymi słowy, domagał się przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym (w zakresie przyznania profesjonalnego pełnomocnika z urzędu). W tym zakresie jego wniosek był rozpa-trywany przez WSA w Warszawie. W konsekwencji Trybunał, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, przyjął, że rzeczywistym przedmiotem skargi był art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a., stanowiący, że przyznanie stronie prawa pomocy w zakresie częściowym następuje, gdy strona wykaże, iż nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerb-ku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Zasada związania granicami skargi konstytu-cyjnej, wyznaczająca ramy kognicji Trybunału w niniejszej sprawie, przesądziła o tym, że poza kontrolą pozostał formalnie art. 246 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący zarzucił art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a., że – wobec braku określenia obiektyw-nych, jednoznacznych i wiążących sąd administracyjny kryteriów oceny sytuacji materialnej OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 9 strony – narusza konstytucyjne prawo do sądu (wysłowione w art. 45 ust. 1 Konstytucji), a także pośrednio zasady konstytucyjne, takie jak zasada poprawnej legislacji i zasada zaufa-nia obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (wywodzone z art. 2 Konstytucji) oraz zasada rzetelności działania instytucji publicznych (wspomniana w preambule Konstytu-cji). Zdaniem skarżącego, w sytuacji, w której skuteczne złożenie skargi o wznowienie postę-powania sądowoadministracyjnego zostało uzależnione m.in. od przymusu adwokacko-radcowskiego, brak jasnych kryteriów ubiegania się o pomoc w tym zakresie stanowi swoistą „pułapkę”, uniemożliwiającą stronie skuteczne skorzystanie z tego nadzwyczajnego środka zaskarżenia. Samo zaś postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy cechują zaś do-wolność i uznaniowość sądu co do oceny sytuacji finansowej strony. 1.2.2. W punkcie 2 petitum skargi konstytucyjne skarżący wymienił z kolei kilka przepisów p.p.s.a., ujętych za pomocą formuły „w związku”. Zakwestionował art. 276 w związku z art. 175 § 1 w związku z art. 246 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 245 § 1-3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 276 p.p.s.a.: „Do skargi o wznowienie postępowania stosuje się odpo-wiednio przepisy o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, jeżeli przepisy niniejszego działu nie stanowią inaczej. Jednakże, gdy do wznowienia postępowania właściwy jest Na-czelny Sąd Administracyjny, stosuje się odpowiednio przepisy art. 175 [p.p.s.a.]”. Art. 175 p.p.s.a. stanowi, że skarga kasacyjna do NSA powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, z zastrzeżeniem § 2-3 tego przepisu (§ 1). Skarga kasacyjna może być ponadto sporządzona przez: doradcę podatkowego – w sprawach obowiązków podatkowych i celnych oraz w sprawach egzekucji administracyjnej związanej z tymi obo-wiązkami, lub rzecznika patentowego – w sprawach własności przemysłowej (§ 3). Wymogu adwokacko-radcowskiego nie stosuje się, jeśli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem albo jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 2). Wymogu tego nie stosuje się też wtedy, gdy stroną postępowania jest Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej, a także wówczas, gdy czynności w postę-powaniu za organy administracji rządowej, państwowe jednostki organizacyjne nieposiadają-ce osobowości prawnej lub Skarb Państwa podejmowane są przez Prokuratorię Generalną Rzeczypospolitej Polskiej (§ 2a). Przywołane już art. 245 § 1-3 i art. 246 § 1 p.p.s.a. określają, odpowiednio, zakres prawa pomocy oraz warunki jego przyznania w zakresie całkowitym albo częściowym. Zarzuty sformułowane przez skarżącego w odniesieniu do przepisów wskazanych w punkcie 2 petitum skargi konstytucyjnej również dotyczyły braku obiektywnych, jedno-znacznych i wiążących sąd administracyjny kryteriów oceny sytuacji materialnej strony ubie-gającej się o przyznanie prawa pomocy. 2. Dopuszczalny zakres orzekania w niniejszej sprawie. 2.1. Przed przystąpieniem do oceny trafności zarzutów podniesionych przez skarżące-go, Trybunał miał obowiązek ustalić, czy pozostają spełnione wszystkie warunki merytorycz-nego rozpoznania jego skargi konstytucyjnej. Na każdym etapie postępowania Trybunał bada bowiem, czy nie wystąpiła negatywna przesłanka procesowa skutkująca obligatoryjnym jego umorzeniem. Nie ma żadnych przeszkód proceduralnych, żeby weryfikacja taka miała miej-sce po zakończeniu wstępnego rozpoznania skargi oraz jej skierowaniu do merytorycznego rozpoznania. Może bowiem zdarzyć się tak, że negatywna przesłanka wystąpi już po nadaniu skardze biegu, lecz przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał. Na etapie merytorycznego rozpoznania Trybunał może też dostrzec uchybienia formalne, która istniały już w momencie wniesienia skargi konstytucyjnej. Nadanie skardze biegu nie konwaliduje skargi i nie usuwa OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 10 obarczających jej wad formalnych (zob. np. postanowienie z 14 listopada 2017 r., sygn. SK 4/16, OTK ZU A/2017, poz. 76, wraz z przywołanymi tam judykatami). 2.2. W pierwszej kolejności Trybunał rozważył stanowisko Marszałka Sejmu, który wniósł o umorzenie postępowania w całości z uwagi na niedopuszczalność wydania przez Trybunał wyroku. Za umorzeniem miałyby przemawiać, zdaniem Marszałka Sejmu, dwa zasadnicze argumenty. Po pierwsze, skarżący dopatruje się niekonstytucyjności regulacji prawnej w braku obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony postępowania sądowoadministracyjnego domagającej się przyznania prawa pomocy, podczas gdy w sprawie skarżącego, na kanwie której wniósł on skargę konstytucyj-ną, w ogóle nie zapadły żadne orzeczenia sądowe, w których sądy, stosując dowolne (pozau-stawowe) kryteria, oceniałyby sytuację materialną skarżącego. Odmowa przyznania prawa pomocy skarżącemu wynikała z jego własnej niedbałości, polegającej na niewłaściwym wy-konaniu wezwania referendarza sądowego – wydanego na podstawie art. 255 p.p.s.a. – do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów. Problem mógłby zatem dotyczyć, co naj-wyżej, kwestii związanych z postępowaniem dowodowym; nie mógł dotyczyć pominięcia określenia przez ustawodawcę merytorycznych kryteriów udzielania prawa pomocy. Po dru-gie, skarga konstytucyjna jawi się, w ocenie Marszałka Sejmu, jako skarga na sposób zasto-sowania prawa w indywidualnej sprawie skarżącego – skierowana przeciw orzeczeniom sądowym kończącym tę sprawę. Skarga konstytucyjna została bowiem oparta na argumencie, że w innych postępowaniach przed sądami administracyjnymi i powszechnymi, w których skarżący był stroną, uzyskał on orzeczenia o przyznaniu prawa pomocy. Wskazane przez Marszałka Sejmu argumenty nie stanowiły jednak dostatecznego uza-sadnienia umorzenia w całości postępowania w niniejszej sprawie. Akta zgromadzone w niniejszej sprawie rzeczywiście świadczą o tym, że przyczyną odmowy przyznania skarżącemu prawa pomocy było „niepełne” („wybiórcze”) udzielenie przez niego odpowiedzi na wezwanie referendarza sądowego do złożenia dodatkowych oświadczeń i dokumentów źródłowych, wobec czego „nie [było] możliwe dokonanie rzetelnej oceny sytuacji finansowej skarżącego i jego możliwości płatniczych. (…) [N]a podstawie informacji udzielonych przez skarżącego nie [było] możliwe jednoznaczne ustalenie jego możliwości płatniczych, skoro nie została wyjaśniona kwestia wysokości wydatków obciąża-jących skarżącego” (postanowienie starszego referendarza sądowego w WSA w Warszawie z 22 września 2017 r.). Jednocześnie jednak Trybunał dostrzegł, że kwestie dowodowe zwią-zane z postępowaniem w sprawie przyznania prawa pomocy mają charakter wtórny wobec materialnych przesłanek przyznania tego prawa w tym sensie, że – żeby prawidłowo zreali-zować obowiązek dowodowy i przedłożyć stosowne oświadczenia i dokumenty źródłowe – strona powinna mieć pewność co do okoliczności, które musi ona udowodnić. Jasne i pre-cyzyjne określenie tych okoliczności jest również istotne z punktu widzenia wymagań spra-wiedliwego i rzetelnego postępowania z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy, ponieważ wyznacza organom rozpoznającym wniosek kryteria podjęcia decyzji o przyznaniu prawa pomocy, określa warunki wykorzystania instytucji wezwania, o której mowa w art. 255 p.p.s.a., a także wskazuje ramy ewentualnej kontroli instancyjnej decyzji dotyczącej prawa pomocy. Art. 246 § 1 p.p.s.a. w sposób jednoznaczny nakłada na stronę składającą wniosek cię-żar udowodnienia okoliczności, od których ustawodawca uzależnił decyzję o przyznaniu pra-wa pomocy. W sprawie, na kanwie której została wniesiona skarga konstytucyjna rozpozna-wana przez Trybunał w niniejszym postępowaniu, organy sądowe uznały, że skarżący „nie wykazał w sposób bezsporny, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, która uzasadnia-łaby przyznanie prawa pomocy” (ww. postanowienie starszego referendarza sądowego w WSA w Warszawie z 22 września 2017 r.). W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej skarżący OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 11 podniósł, że ustawodawca nie wskazał w art. 246 § 1 p.p.s.a. spójnych, logicznych i rzetel-nych zasad przyznawania prawa pomocy, w efekcie czego strona postępowania sądowoadmi-nistracyjnego nie ma pewności co do swoich praw i obowiązków (innymi słowy: co do zakre-su koniecznego udowodnienia okoliczności uzasadniających przyznanie jej prawa pomocy), a zapadające na podstawie tego przepisu decyzje organów władzy publicznej obarczone są dowolnością i uznaniowością (zob. m.in. s. 12 i 13 uzasadnienia skargi konstytucyjnej). Z tych względów Trybunał stwierdził, że ocena trafności sformułowanych w skardze konsty-tucyjnej zarzutów dotyczących art. 246 § 1 p.p.s.a. (w skutecznie zaskarżonym zakresie) była niezbędna do ustalenia, czy na gruncie tego przepisu dochodzi do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu w związku z nadmierną niejasnością przepisów określających przesłanki sko-rzystania z ustawowego prawa pomocy. Trybunał nie podzielił również drugiego argumentu podniesionego przez Marszałka Sejmu, którego zdaniem skarga konstytucyjna została skierowana przeciw orzeczeniom orga-nów sądowych wydanym w indywidualnej sprawie skarżącego, a nie przeciw przepisom będącym podstawą prawną tych orzeczeń. W uzasadnieniu skargi rzeczywiście zostały sfor-mułowane wypowiedzi ocenne dotyczące orzeczeń, na mocy których WSA w Warszawie odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy, określonych jako wydane w postępowaniu cechującym się dowolnością i uznaniowością w ewaluacji danych zawartych w przedstawio-nych oświadczeniach i dokumentach źródłowych, niemniej – jak podkreślił to sam skarżący – owe cechy postępowania w sprawie przyznania prawa pomocy miałyby być konsekwencją brzmienia zaskarżonych przepisów (zob. s. 13 uzasadnienia skargi konstytucyjnej). Te wywo-dy skarżącego zostały poprzedzone sformułowaniem zarzutów niezgodności przepisów usta-wowych z wzorcami konstytucyjnymi, analizą treści wzorców kontroli oraz wyjaśnieniem, z jakich powodów zaskarżone przepisy naruszyły wymagania wynikające z tych wzorców. Trybunał stwierdził zatem, że rozpoznawana w niniejszym postępowaniu skarga konstytucyj-na miała charakter tzw. skargi na przepis, w której skarżący sformułował zarzuty nadające się do rozpoznania przez Trybunał, a dotyczące zgodności przepisów ustawowych zastosowa-nych w sprawie skarżącego z wymaganiami konstytucyjnymi w zakresie konstytucyjnych wolności i praw skarżącego (tj. prawa do sądu). 2.3. Jednocześnie jednak Trybunał dostrzegł, że zarzuty podniesione w punkcie 2 peti-tum skargi konstytucyjnej zostały skoncentrowane również na braku określenia przez ustawo-dawcę obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryteriów oceny sytuacji materialnej strony występującej z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy w związku z zamiarem złoże-nia skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący nie przedstawił osobnych wątpliwości konstytucyjnych dotyczących przymusu adwokacko-radcowskiego jako takiego (wynikającego z art. 175 § 1 w związku z art. 276 zdanie drugie p.p.s.a.). Nie zaskarżył też zasady odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu przed sądem pierwszej instancji do skarg o wznowienie postępowania, która to zasada została ujęta w art. 276 zdanie pierwsze p.p.s.a. Nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać niekonstytucyjność art. 245 § 1-3 p.p.s.a. Skarżący skoncentrował rozważania na braku dostatecznej określoności kryteriów przyznania prawa pomocy. Problematykę tę reguluje właśnie art. 246 § 1 p.p.s.a. (wskazany jako tzw. związkowy przedmiot kontroli również w punkcie 2 petitum skargi kon-stytucyjnej). Z tego względu Trybunał uznał, że kontrolę konstytucyjności w niniejszej sprawie na-leżało skoncentrować na art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. 2.4. Trybunał odniósł się również do kwestii wzorców kontroli konstytucyjności. 2.4.1. Skarżący – jako konstytucyjne prawo podmiotowe, które miałoby doznać naru-szenia na skutek zastosowania zakwestionowanej regulacji w jego indywidualnej sprawie OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 12 – wskazał prawo do sądu, wysłowione w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał nie miał wątpli-wości, że przywołany przepis konstytucyjny mógł być adekwatnym wzorcem kontroli w ni-niejszym postępowaniu, pomimo to, że do naruszenia podstawowego prawa do sądu miałoby dojść w związku z wniesieniem przez skarżącego nadzwyczajnego środka zaskarżenia mają-cego prowadzić do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, które zostało zakoń-czone prawomocnym orzeczeniem. Trybunał wyjaśniał już w orzecznictwie, że minimalnym standardem dotyczącym po-stępowań sądowych – obejmującym postępowania, w ramach których sądy „sprawują wymiar sprawiedliwości” w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji – jest standard ich dwuinstancyj-ności. Zgodnie z art. 176 ust. 1 Konstytucji, postępowanie sądowe jest co najmniej dwuin-stancyjne. Na gruncie art. 45 ust. 1 i art. 176 ust. 1 Konstytucji Trybunał przyjmuje, że „Konstytucja nie gwarantuje ani powszechnego prawa do kontroli orzeczenia przez trzecią instancję (kasacja), ani jakiegoś ogólnego prawa do wznawiania postępowania” (postanowie-nie z 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47). Nie istnieje konstytu-cyjne prawo podmiotowe do trzeciej instancji sądowej. Z wyjątkiem sytuacji przewidzianej bezpośrednio w art. 190 ust. 4 Konstytucji („wznowienie trybunalskie”), nie istnieje również konstytucyjne prawo podmiotowe do wznawiania postępowań zakończonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi. „[N]awet całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu, ponieważ ani art. 45 ust. 1, ani art. 77 ust. 2 Konstytucji [wysłowiający zakaz zamykania drogi sądowej] nie zawierają gwarancji możliwości rewidowania prawomocnych orzeczeń w jakichkolwiek sytuacjach” (tamże). Z drugiej strony, „wymóg ukształtowania procedury sądowej zgodnie ze standardami spra-wiedliwości proceduralnej obejmuje nakaz ustanowienia rozwiązań, które zapewnią jednostce adekwatną ochronę przed prawomocnymi orzeczeniami, obarczonymi szczególnie poważny-mi wadami i naruszającymi wartości konstytucyjne” (wyrok z 21 lipca 2009 r., sygn. K 7/09, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 113). Ustawodawca, korzystając z kompetencji w zakresie określenia postępowań przed są-dami (zob. art. 176 ust. 2 Konstytucji), może podjąć decyzję o ustanowieniu środków praw-nych pozwalających wzruszyć prawomocne orzeczenia sądowe w wypadkach, gdy jest to uzasadnione potrzebą ochrony zasady praworządności. Wówczas zasada ochrony stabilności obrotu prawnego, której elementem jest ochrona trwałości prawomocnych orzeczeń sądo-wych, doznaje ograniczenia przez wzgląd na inną wartość konstytucyjną również mającą umocowanie w art. 2 Konstytucji, tj. zasadę praworządności. Niemniej ustawodawca, realizu-jąc decyzję o ustanowieniu nadzwyczajnych środków zaskarżenia, nie ma pełnej swobody normowania reguł ich wnoszenia i rozpoznawania. Po pierwsze, określając zakres dopusz-czalności takich środków, musi należycie wyważyć konkurujące wartości konstytucyjne. Po drugie, same postępowania sądowe zainicjowane wniesieniem nadzwyczajnych środków za-skarżenia muszą spełniać wymagania wynikające z prawa do sądu. Na tle instytucji kasacji w postępowaniach karnych Trybunał stwierdził, że „[j]ak już wskazano, Konstytucja nie gwarantuje prawa do rozpoznania każdej sprawy w trzech instan-cjach. Jeżeli jednak ustawodawca kreuje instytucję kasacji, wówczas musi respektować zasa-dy sprawiedliwości proceduralnej oraz zasady przyzwoitej legislacji (…). We wszystkich wy-padkach, w których ustawodawca uznał za uzasadnione ustanowienie dostępu do kasacji, mu-si to być unormowane w zgodzie z normami, zasadami i wartościami konstytucyjnymi (…). Konstytucyjny standard sprawiedliwej procedury sądowej stosuje się zatem nie tylko do po-stępowania w pierwszej i drugiej instancji. Wychodzić należy bowiem z założenia, że gwa-rancje proceduralne wyrażone w art. 45 i art. 2 Konstytucji odnoszą się także do postępowań nadzwyczajnych, takich jak postępowanie kasacyjne czy postępowanie w przedmiocie wzno-wienia postępowania karnego zakończonego prawomocnym orzeczeniem sądowym” (wyrok z 16 stycznia 2006 r., sygn. SK 30/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 2). Stanowisko to Trybunał OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 13 potwierdził na gruncie spraw dotyczących ustawowych reguł wnoszenia i rozpoznawania skarg o wznowienie postępowań zakończonych prawomocnymi orzeczeniami sądowymi (zob. np. wyrok z 7 września 2006 r., sygn. SK 60/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 101, w któ-rym Trybunał stwierdził, że „[p]ozbawienie prawa do wznowienia postępowania, jednej z dróg ubiegania się o sprawiedliwe rozstrzygnięcie sądowe, niewątpliwie jest ograniczeniem prawa do sądu”), a także skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnych orze-czeń (zob. np. wyrok z 12 lipca 2011 r., sygn. SK 49/08, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 55). W wyroku z 10 grudnia 2019 r., sygn. SK 16/19 (OTK ZU A/2019, poz. 71) Trybunał – podsumowując swój dorobek orzeczniczy – potwierdził, że jeśli ustawodawca w ramach przysługującej mu kompetencji legislacyjnej zdecydował się wprowadzić mechanizm wzno-wieniowy ponad standard wymagany konstytucyjnie, to „powinien mieć na względzie gwa-rancje wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten zapewnia konstytucyjne prawo do sądu, na które składają się: prawo do uruchomienia procedury sądowej, prawo do odpowied-nio ukształtowanej procedury, zgodnie z zasadami sprawiedliwości, jawności i dwuinstancyj-ności, prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia sprawy oraz prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju organu rozpoznającego sprawę (te elementy składowe prawa do sądu były wskazywane we wszystkich orzeczeniach dotyczących wznowienia postępowania, w których art. 45 ust. 1 Konstytucji był wzorcem kontroli). Znaczenie gwarancji wynikają-cych z tego przepisu w odniesieniu do wznowienia postępowania jest jednak ograniczone (w niektórych orzeczeniach Trybunał mówił nawet wprost o «nieco niższym standardzie» – por. np. wyrok o sygn. SK 11/09 […]). Skoro «Konstytucja nie poręcza ogólnego prawa podmiotowego do wznowienia postępowania cywilnego jako komponentu prawa do sądu» (wyrok o sygn. SK 2/09 […]), a «prawo do wznowienia postępowania nie może być uważane za bezpośredni przedmiot ochrony art. 45 ust. 1 Konstytucji» (wyrok o sygn. SK 26/17 […]), to nawet «całkowite pominięcie instytucji wznowienia postępowania nie mogłoby naruszać konstytucyjnego prawa do sądu» (postanowienie z 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02 […]). W rezultacie, ustawodawca może stosunkowo suwerennie kształtować kategorię spraw podle-gających wznowieniu, zakres podmiotów legitymowanych do składania skarg o wznowienie, przesłanki jej uruchomienia, a także skutki orzeczeń (por. np. wyroki o sygn.: P 11/02, SK 2/09, K 10/15 i SK 26/17). Obowiązany jest jednak przestrzegać prawa do odpowiedniego ukształtowania procedury zgodnie z wymogami sprawiedliwości proceduralnej oraz zasad poprawnej legislacji (por. zwłaszcza wyrok o sygn. SK 2/09)”. W niniejszej sprawie Trybunał, potwierdzając swoje dotychczasowe stanowisko prawne, uznał art. 45 ust. 1 Konstytucji za adekwatny wzorzec kontroli konstytucyjności re-gulacji zakwestionowanej przez skarżącego – tym bardziej że niniejsza sprawa nie dotyczyła bezpośrednio ustawowych reguł wnoszenia i rozpoznawania skarg o wznowienie postępowa-nia sądowoadministracyjnego, lecz dotyczyła reguł przyznawania – w ramach tzw. postępo-wań wpadkowych – prawa pomocy (polegającego in casu na ustanowieniu pełnomocnika z urzędu na potrzeby sporządzenia skargi wznowieniowej). 2.4.2. W swojej skardze konstytucyjnej skarżący podniósł również naruszenie zasad konstytucyjnych: zasady poprawnej legislacji, zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady rzetelności działania instytucji publicznych. Wskazane zasady konstytucyjne nie implikują automatycznie wolności ani praw pod-miotowych, które mogłyby samodzielnie podlegać ochronie w trybie przewidzianym w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Niemniej zasady te – uwzględniane jako tzw. związkowe wzorce kontroli – wskazywać mogą na kontekst naruszenia konstytucyjnie chronionych wolności i praw skarżą-cych. Nie ma zatem przeszkód, aby Trybunał uwzględniał tego typu zasady podczas kontroli konstytucyjności prawa w postępowaniach zainicjowanych wniesieniem skarg konstytucyj-nych, o ile skarżący wykażą, w jaki sposób naruszenie tych zasad miało wpływ na naruszenie przysługujących im wolności i praw chronionych konstytucyjnie. OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 14 W niniejszej sprawie skarżący podniósł, że wobec braku – wymaganej z punktu wi-dzenia standardów poprawnej legislacji – jasności i precyzji kryteriów przyznawania prawa pomocy w postępowaniach sądowoadministracyjnych, ustawodawca nie zapewnił należytej ochrony przysługującemu skarżącemu prawu do sądu. Trybunał stwierdził, że ujęty w ten sposób zarzut należało rozpoznać, uwzględniając jako wzorzec kontroli art. 45 ust. 1 Konsty-tucji w związku z zasadą określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał stwierdził, że skarżący nie przedstawił odrębnych argumentów, które miałyby przemawiać za naruszeniem zasady ochrony zaufania obywateli do państwa oraz zasady rzetelności działania instytucji publicznych. Naruszenie tych dwóch zasad ma raczej stanowić konsekwencję niedochowania standardów jasności i precyzyjności podczas określania przez ustawodawcę materialnych kryteriów przyznawania prawa pomocy w postę-powaniach sądowoadministracyjnych. Trybunał uznał, że dodatkowe rozpatrywanie kwestii zgodności zaskarżonej regulacji z zasadą zaufania obywateli do państwa i zasadą rzetelności działania instytucji publicznych jest w niniejszej sprawie zbędne. 2.5. Trybunał, uwzględniwszy powyższe ustalenia formalne, stwierdził, że zakres orzekania w niniejszej sprawie objął zgodność art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim jest stosowany podczas rozpoznawania wniosku osoby fizycznej o przyznanie prawa pomocy złożonego w związku ze wznowieniem postępowania przed NSA – z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z zasadą określoności przepisów prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji. Ponadto Trybunał postanowił umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie na pod-stawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393). 3. Ocena konstytucyjności zaskarżonej regulacji. 3.1. Jako prawo konstytucyjne, które doznało naruszenia na skutek zastosowania za-skarżonej regulacji w jego indywidualnej sprawie, skarżący wskazał prawo do sądu wysło-wione w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prawo to miało doznać naruszenia na skutek nieokreślenia w art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obiektywnych i jednoznacznych kryteriów oceny sytuacji mate-rialnej strony, które wiązałyby sąd rozpoznający wniosek strony – złożony w związku ze wznowieniem postępowania przed NSA – o przyznanie prawa pomocy w postaci ustanowie-nia profesjonalnego pełnomocnika procesowego. Zgodnie z decyzją ustawodawcy, możliwość uruchomienia postanowienia wznowieniowego przed NSA jest uzależniona od sporządzenia skargi wznowieniowej przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego (zob. art. 175 w związku z art. 276 zdanie drugie p.p.s.a.). Trybunał wielokrotnie wypowiadał się już w swoim orzecznictwie na temat zakresu i treści ochrony wynikającej z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z orzecznictwa wynika m.in., że do konstytucyjnych gwarancji składających się na prawo do sądu, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji, należy prawo dostępu do sądu, a więc prawo przedstawienia sądowi do rozstrzygnięcia „sprawy” dotyczącej uprawnień i obowiązków podmiotu, który postępowanie sądowe uruchamia (zob. np. wyrok z 26 listopada 2019 r., sygn. P 9/18, OTK ZU A/2019, poz. 70, wraz z cytowanym orzecznictwem). Jednocześnie funkcjonalnie powiązany z art. 45 ust. 1 Konstytucji art. 77 ust. 2 Konstytucji wysłowia zakaz zamykania przez ustawę sądowej drogi dochodzenia naruszonych wolności i praw. W kontekście tych gwarancji konstytucyj-nych Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę na niedopuszczalność ustanawiania barier eko-nomicznych w praktyce uniemożliwiających stronie uruchomienie postępowań sądowych (zob. np. wyrok z 11 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/16, OTK ZU A/2018, poz. 80, wraz z cy-towanym orzecznictwem). W sprawie rozpoznawanej przez Trybunał w niniejszym postępo-waniu zakaz ustanawiania nadmiernych ekonomicznych barier dostępu do sądu miał tym OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 15 większe znaczenie, że ustawodawca nałożył na strony domagające się wznowienia postępo-wania przed NSA przymus posiadania profesjonalnego pełnomocnika (zob. przywołany art. 175 w związku z art. 276 zdanie drugie p.p.s.a.), co wiąże się z kolei z koniecznością po-niesienia kosztów pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika. Konstytucyjne prawo do sądu obejmuje też gwarancję sprawiedliwej i rzetelnej proce-dury sądowej. Zdaniem Trybunału, nie ulega wątpliwości, że jednym z czynników, które mo-gą sprzyjać sprawiedliwemu i rzetelnemu rozpatrzeniu sprawy przez sąd, jest możliwość ko-rzystania przez stronę z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika procesowego. W szczególności, przy pomocy fachowego pełnomocnika strona realizuje prawo do wysłu-chania, w tym do rzeczowego przedstawienia swoich racji. Z tego względu Trybunał wskazywał już, że pomoc państwa dla strony, która nie jest w stanie ponieść kosztów profe-sjonalnej pomocy prawnej, jest istotna z uwagi na zapewnienie realizacji prawa do sprawie-dliwego i rzetelnego rozpatrzenia sprawy. „Zapewnienie pomocy prawnej osobom, których ze względu na sytuację materialną nie stać na ponoszenie kosztów tej pomocy, należy do obo-wiązków władzy publicznej. Stanowi to jedną z gwarancji urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do sądu. Obowiązek ten ma charakter obowiązku publicznoprawnego. Jego ciężar roz-dzielony jest pomiędzy Skarb Państwa i korporacje zawodowe – radców prawnych i adwoka-tów” (wyrok z 29 sierpnia 2006 r., sygn. SK 23/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 94). Trybunał stwierdził nawet, że możliwość ustanowienia pełnomocnika z urzędu, podobnie jak możli-wość uzyskania zwolnienia od kosztów sądowych są wręcz „newralgicznymi polami realiza-cji prawa do sądu” (wyrok z 16 czerwca 2008 r., sygn. P 37/07, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 80). W wypadku spraw o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego przed NSA posiadanie umocowanego profesjonalnego pełnomocnika, który sporządzi stosowną skargę, jest jednym z formalnych warunków sine qua non skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego (zob. art. 276 zdanie drugie p.p.s.a., który nakazuje odpowiednie stosowa-nie art. 175 p.p.s.a.). W tych wypadkach nie chodzi już nawet o zapewnienie stronie fachowej pomocy prawnej na etapie rozpoznawania przez sąd meritum sprawy wznowieniowej, lecz chodzi o możliwość uruchomienia w ogóle postępowania wznowieniowego. Trybunał uznał jednocześnie za uzasadnione przypomnieć także, że prawo do sądu nie ma absolutnego charakteru w tym sensie, że możliwość korzystania z poszczególnych gwa-rancji składających się na treść tego prawa może być ograniczana – w granicach wyznaczo-nych przez art. 31 ust. 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. „Ograniczenia te mogą mieć charakter finansowy, co jest uzasadnione interesem publicznym, polegającym tu na zapewnieniu nale-żytego właściwego funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Z Konstytucji nie wynika, że pełną realizację prawa do sądu zapewnić może tylko całkowita bezpłatność postępowania. Nie istnieje też konstytucyjny nakaz nieodpłatności postępowań sądowych i obciążenia ich kosztami Skarbu Państwa” (wyrok z 29 kwietnia 2020 r., sygn. P 19/16, OTK ZU A/2020, poz. 12). Wydatki za stronę zwolnioną od kosztów sądowych wykładane są z części budżetu sądu administracyjnego, w zakresie tego zwolnienia (zob. art. 242 p.p.s.a.). Koszty nieopłaco-nej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponosi, co do zasady, Skarb Państwa (zob. art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze, Dz. U. z 2020 r. poz. 1651; art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych, Dz. U. z 2020 r. poz. 75). Z tych powodów Trybunał podkreślał w orzecznictwie, że „ustawodawca, regulując koszty postępowania sądowego, musi starannie wyważyć rozmaite dobra jednostkowe i ogól-nospołeczne. Urzeczywistnienie przez państwo konstytucyjnego prawa do sądu wymaga znacznych środków finansowych. Ustawa nie może ustanawiać nadmiernych ograniczeń do-stępu, a jednocześnie musi uwzględnić usprawiedliwione interesy ogólnospołeczne w spraw-nym funkcjonowaniu sądów, stworzyć odpowiedni system pokrywania kosztów sprawnego funkcjonowania sądów i wprowadzić niezbędne mechanizmy zabezpieczające przed naduży-waniem prawa do sądu poprzez podejmowanie prób dochodzenia na drodze sądowej roszczeń OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 16 oczywiście bezzasadnych” (wyrok z 12 września 2006 r., sygn. SK 21/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 103). Stanowisko to należy odnieść odpowiednio do problematyki wyzna-czania stronom pełnomocników procesowych działających z urzędu, którym wynagrodzenie za udzieloną pomoc prawną finansowane jest ze środków publicznych. Celowe, oszczędne i rzetelne dysponowanie środkami publicznymi jest bowiem warunkiem zachowania stabilno-ści finansowej państwa, która również stanowi jedną z wartości chronionych konstytucyjnie. „Istnienie ograniczeń w zwalnianiu od kosztów lub w uzyskiwaniu bezpłatnej pomocy praw-nej nie będzie równoznaczne z przekreśleniem samego prawa do sądu, jeśli te ograniczenia mieszczą się w granicach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (…). Konieczne jest – za-równo przy stanowieniu zasad ponoszenia kosztów procesu, jak i przy określaniu ich poziomu – wyważenie wielu sprzecznych interesów różnych podmiotów, a także udzielenie ochrony interesowi publicznemu” (wyrok o sygn. P 37/07). Z tych też powodów w literaturze prawniczej trafnie, zdaniem Trybunału, zwraca się uwagę na to, że „[i]nstytucja prawa pomocy stanowi jedną z istotnych gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do sądu poprzez umożliwienie dostępu do sądu podmiotom, które z uwagi na sytuację finansową nie są w stanie pokryć samodzielnie wszystkich kosztów związanych z prowadzeniem postępowania sądowego lub z powodu skomplikowanego cha-rakteru sprawy i braku dostatecznej wiedzy nie są w stanie realizować swoich uprawnień i obowiązków procesowych bez udziału profesjonalnego pełnomocnika. Prawo pomocy ma [jednocześnie] charakter wyjątkowy, powinno zatem znajdować zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy pokrycie przez stronę kosztów związanych z prowadzeniem postępowania jest obiektywnie niemożliwe” (H. Knysiak-Sudyka, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Komentarz i orzecznictwo, Warszawa 2017). Podobne stanowisko zajmują sądy administracyjne, które również zwracały uwagę, że „udzielenie stronie prawa pomocy w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest formą jej dofinansowania z budżetu państwa i przez to powinno się sprowadzać do przypad-ków, w których zdobycie przez stronę środków na sfinansowanie udziału w postępowaniu sądowym jest rzeczywiście, obiektywnie niemożliwe” (postanowienie NSA z 6 października 2004 r., sygn. akt GZ 61/04, źródło: orzeczenia.nsa.gov.pl; teza utrwalona w orzecznictwie administracyjnym – zob. np. postanowienia NSA z: 28 października 2011 r., sygn. akt II OZ 1040/11; 10 września 2014 r., sygn. akt I OZ 714/14). Podczas oceny zasadności wnio-sku o przyznanie pomocy prawnej „sąd musi rozważyć z jednej strony interes państwa w po-bieraniu opłat za rozstrzyganie sprawy, a z drugiej – interes strony w dochodzeniu swych praw przed sądem i zachować odpowiednią proporcję między tymi nimi” (postanowienie NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt II FZ 80/09). NSA również podkreśla, że „[p]rawo pomo-cy jest szczególną instytucją postępowania przed sądami administracyjnymi, która ma na celu zagwarantowanie konstytucyjnego prawa do sądu osobom, które nie są w stanie samodzielnie ponieść kosztów postępowania sądowego, a tym samym realizację uprawnień wynikających z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listo-pada 1950 roku (…). (…) [P]rawo dostępu do sądu nie ma [jednak] charakteru absolutnego i może być przedmiotem uzasadnionych prawnie ograniczeń. W przypadku, gdy dostęp jed-nostki do sądu jest ograniczony czy to przez działanie prawa, czy faktycznie, ograniczenie tego prawa nie będzie sprzeczne z cytowanymi wyżej przepisami Konstytucji i Konwencji, gdy ograniczenie dostępu do sądu nie narusza samej istoty tego prawa, gdy zmierza do reali-zacji uzasadnionego prawnie celu, oraz gdy zachowana została rozsądna relacja proporcjonal-ności pomiędzy stosowanymi środkami a celem, do realizacji którego stosowane środki zmie-rzały. Stąd ograniczona ilość funduszy publicznych dostępna na udzielanie pomocy prawnej sprawia, że koniecznością systemu wymiaru sprawiedliwości jest przyjęcie procedury selek-cji, a sposób, w jaki ta procedura funkcjonuje w poszczególnych sprawach, winien być po- OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 17 zbawiony arbitralności lub dysproporcjonalności i nie powinien rzutować na istotę prawa do-stępu do sądu” (postanowienie NSA z 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OZ 647/11). Z uwagi na fakt, że prawo pomocy stanowi formę realizacji prawa do sądu, „nie może być ono przyznane podmiotowi, który ze swojego prawa czyni nienależyty użytek. (…) [W]ymóg ponoszenia kosztów sądowych zmusza każdą stronę inicjującą postępowanie sądowe do zastanowienia się nad celowością składania nieracjonalnych i bezprzedmiotowych skarg, a w konsekwencji po-noszonych kosztów. Niedopuszczalne jest bowiem używanie uprawnień procesowych do ce-lów innych od tych odpowiadających ich przeznaczeniu. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego; jednak nie może umknąć uwadze, że prawo to powinno być wykonywane zgodnie z celem społecznym danego prawa, czyli zgodnie z celem, ze względu na który zostało mu ono przy-znane” (postanowienie NSA z 24 lipca 2012 r., sygn. akt II FZ 519/12). „Celem instytucji prawa pomocy, która w istocie oznacza dofinansowanie strony postępowania przez Skarb Państwa, jest zagwarantowanie prawa do sądu osobom najuboższym (…), znajdującym się w wyjątkowo złej sytuacji materialnej, które całkowicie nie są w stanie wygospodarować środków na pokrycie kosztów związanych z dochodzeniem swych praw przed sądem. Stosu-jąc prawo pomocy nie można chronić czy też zwiększać majątku osób prywatnych, gdyż ce-lem instytucji prawa pomocy jest zapewnienie dostępu do sądu osobom, którym brak środków finansowych ten dostęp uniemożliwia” (postanowienie NSA z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II FZ 174/14; zob. także postanowienie NSA z 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II FZ 1517/13). 3.2. Jak już zostało to wspomniane, w postępowaniu sądowoadministracyjnym na prawo pomocy składają się dwie instytucje, mianowicie zwolnienie od kosztów sądowych oraz przyznanie profesjonalnego pełnomocnika. Strona może uzyskać prawo pomocy w jed-nej albo w obu postaciach. W zależności od potrzeb wynikających z sytuacji materialnej stro-ny, a także m.in. charakteru sprawy, prawo pomocy – jak wynika z przywołanego już art. 245 § 1 p.p.s.a. – może być przyznane w zakresie całkowitym albo częściowym. Prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmuje zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwo-kata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (zob. art. 245 § 2 p.p.s.a.). Prawo pomocy w zakresie częściowym obejmuje zaś zwolnienie tylko od opłat są-dowych w całości lub w części albo tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego (zob. art. 245 § 3 p.p.s.a.). Ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego umożliwia stronie postępowania sądowo-administracyjnego korzystanie z profesjonalnej pomocy prawnej bez ponoszenia przez nią wynagrodzenia i wydatków fachowego pełnomocnika. Ustawodawca przyjął, że decyzje o przyznaniu prawa pomocy w postępowaniach sądowoadministracyjnych podejmować będą właściwe wojewódzkie sądy administracyjne (zob. art. 254 p.p.s.a.), tj. sądy pierwszej instancji, w których sprawy mają się toczyć, toczą się albo się toczyły. Co do zasady, decyzję podejmuje referendarz sądowy przy właściwym wojewódzkim sądzie administracyjnym (zob. art. 258 § 1 i 2 p.p.s.a.), lecz w szczególnie uza-sadnionych wypadkach może ją podjąć sąd (zob. art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Kryte-ria przyznania prawa pomocy osobie fizycznej będącej stroną postępowania przed sądem ad-ministracyjnym określa art. 246 § 1 p.p.s.a. Prawo pomocy w zakresie całkowym przyznaje się, jeśli wykaże ona, że nie jest w stanie ponieść jakichkolwiek kosztów postępowania. Z kolei prawo pomocy w zakresie częściowym przyznaje się, jeśli wykaże ona, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Przyznanie prawa pomocy jest obowiązkiem sądu – pod warunkiem że strona wykaże, iż spełnione zostały przesłanki określone w art. 246 § 1 p.p.s.a. Na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych Trybunał ustalił, że kryteria ma-terialne wskazane w art. 246 § 1 p.p.s.a. są jedynymi kryteriami, jakie determinują decyzję OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 18 o przyznaniu prawa pomocy. Tezę tę potwierdza orzecznictwo administracyjne. Zdaniem NSA, „[j]edyne bowiem kryterium od jakiego uzależnia ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [tj. jej art. 246 § 1 pkt 1] przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym, tj. zwolnienia od kosztów i przyznania pełnomocnika z urzędu, ma charakter materialny – jest nim brak możliwości poniesienia jakichkolwiek kosztów postępowania” (postanowienie z 18 lutego 2005 r., sygn. akt OZ 1516/04). Wobec tego „wskazywana w za-skarżanym postanowieniu zaradność skarżącej ujawniona w toku postępowań sądowych, po-dobnie jak niski stopień skomplikowania spraw stanowiących przedmiot rozstrzygnięcia i okoliczność brania przez Sąd z urzędu pod uwagę także tych naruszeń prawa, które nie zo-stały przez stronę podniesione – nie mogą stanowić podstawy odmowy udzielenia skarżącej prawa pomocy w jakimkolwiek zakresie” (postanowienie NSA z 31 marca 2005 r., sygn. akt II OZ 118/05). Również na gruncie zaskarżonego w niniejszym postępowaniu przed Trybuna-łem art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. NSA stwierdził, że „sytuacja materialna wnioskodawcy ocenia-na w odniesieniu do konkretnego postępowania sądowoadministracyjnego stanowi jedyną podstawę przy orzekaniu o udzieleniu prawa pomocy. Rozstrzygnięcie przez Sąd o przyzna-niu prawa pomocy z przyczyn innych niż sytuacja materialna wnioskodawcy byłoby bowiem rozstrzygnięciem dokonanym z podstaw niedopuszczalnych i nie znajdujących uzasadnienia w ustawie” (postanowienie z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II GZ 2/07). Stąd też „rozstrzy-gnięcie o ustanowieniu pełnomocnika z urzędu nie może być uzależnione od wysokości przewidywanych kosztów ponoszonych przez Skarb Państwa, czy też zależne od oceny Sądu potrzeby udziału takiego pełnomocnika. Ustawodawca nie wprowadził bowiem takich kryte-riów przyznawania prawa pomocy” (postanowienie NSA z 29 października 2009 r., sygn. akt II FZ 429/09). Podsumowując, jedynymi przesłankami warunkującymi przyznanie prawa pomocy w postępowaniu sądowoadministracyjnym są przesłanki dotyczące sytuacji materialnej osoby fizycznej ubiegającej się o skorzystanie z tego prawa (zob. np. postanowienie NSA z 10 kwiet-nia 2014 r., sygn. akt II OZ 352/14). Sądy administracyjne nie uzależniają decyzji o przyzna-niu prawa pomocy od innych pozaustawowych przesłanek nieodnoszących się do sytuacji materialnej osoby wnioskującej. 3.3. W zależności od tego, czy wniosek strony dotyczy przyznania prawa pomocy w zakresie całkowitym, czy też w zakresie częściowym, inaczej wyartykułowane zostały w art. 246 § 1 p.p.s.a. kryteria mające służyć ocenie sytuacji materialnej strony. Przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym uzależnione zostało od wykazania, że ubiegająca się o nie osoba fizyczna nie jest w stanie ponieść „jakichkolwiek kosztów postępowania”. Osoba taka uzyska prawo pomocy w zakresie częściowym, jeśli wykaże, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku „utrzymania koniecznego” dla siebie i rodziny. Kryteria te są oceniane przez referendarza sądowego, a decyzja zapada na posiedzeniu nie-jawnym (zob. art. 258 § 2 pkt 7 p.p.s.a.); w uzasadnionych wypadkach oceny dokonuje bez-pośrednio sąd (zob. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że postępowanie w sprawie przyznania prawa pomocy toczy się przed sądem albo urzędnikiem sądowym. Takie postępowanie samo w sobie musi spełniać standard postępowania sprawiedliwego i rzetelnego. Standard ten – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Trybunału – wyklucza zaś dowolność i arbitralność orzeczeń sądowych (zob. np. wyrok z 22 marca 2017 r., sygn. SK 13/14, OTK ZU A/2017, poz. 19), a to z kolei wiąże się z koniecznością ustawowego określenia jasnych i precyzyjnych kryte-riów rozpatrywania spraw, wyznaczających ramy swobody decyzyjnej sądów (lub upoważ-nionych na mocy ustawy urzędników sądowych, jakimi są referendarze sądowi). Wymagania konstytucyjne dotyczące jasności i precyzyjności przepisów prawa Trybunał również obja-śniał już wielokrotnie, wskazując, że są one elementem ogólniejszej zasady poprawnej legi-slacji wywodzonej z art. 2 Konstytucji. W niniejszej sprawie Trybunał, nie powtarzając OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 19 wszystkich swoich ustaleń orzeczniczych w tym zakresie, uznał za celowe przypomnieć tylko, że wynikający z art. 2 Konstytucji zakaz formułowania przepisów niejasnych i nieprecyzyj-nych nie wyklucza per se możliwości posługiwania się przez ustawodawcę pojęciami i zwro-tami niedookreślonymi – pod warunkiem, wszakże, że możliwe jest ustalenie ich desygnatów. Z tego względu „w celu stwierdzenia niezgodności z Konstytucją nie wystarcza tylko i wy-łącznie abstrakcyjne stwierdzenie niejasności tekstu prawa, wynikającej z posłużenia się przez ustawodawcę wyrażeniem czy zwrotem niedookreślonym. Zwroty niedookreślone są bowiem zawarte w klauzulach, których celem jest umożliwienie organom stosującym prawo – zwłasz-cza sądom – uwzględnienie wielości okoliczności faktycznych” (wyrok o sygn. P 37/07, dotyczący dopuszczalności odmowy uwzględnienia wniosku o zwolnienie od kosztów sądo-wych z uwagi na „oczywistą bezzasadność” dochodzonego roszczenia). Całkowite wyelimi-nowanie z brzmienia przepisów pojęć i zwrotów niedookreślonych oraz klauzul generalnych byłoby nie tylko niecelowe, ale także, nierzadko, niemożliwe z legislacyjnego punktu widze-nia. Zdaniem Trybunału, „[p]osłużenie się zwrotami i wyrażeniami niedookreślonymi oraz klauzulami generalnymi wynika nieraz z konieczności uwzględnienia podczas kształtowania norm prawnych (abstrakcyjnych i generalnych) różnorodności okoliczności faktycznych, któ-re obejmuje hipoteza normy. Taka technika legislacyjna pozwala uniknąć nadmiernej kazui-styki, która w skrajnej postaci prowadzi do przekreślenia abstrakcyjnego charakteru norm prawnych” (wyrok z 9 czerwca 2015 r., sygn. SK 47/13, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 81, w którym zawarto szerokie omówienie zasady określoności przepisów prawa). Trybunał zwracał już przy tym uwagę również na to, że nie w każdym wypadku nie-precyzyjne brzmienie lub niejednoznaczna treść przepisu uzasadniają tak daleko idącą inge-rencję w system prawny, jaką jest wyeliminowanie z niego tego przepisu w wyniku wyroku Trybunału. „Do wyjątków należą sytuacje, gdy dany przepis, zawierający zwrot niedookre-ślony będzie sam w sobie w takim stopniu wadliwy, że w żaden sposób, przy przyjęciu róż-nych metod wykładni, nie daje się interpretować w sposób racjonalny i zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niejasność przepisu może uzasadniać stwierdzenie jego niezgodności z Konstytucją, o ile jest tak daleko posunięta, iż wynikających z niej rozbieżno-ści nie da się usunąć za pomocą zwyczajnych środków mających na celu wyeliminowanie niejednolitości stosowania prawa. Pozbawienie mocy obowiązującej przepisu z powodu jego niejasności jest więc środkiem ostatecznym [ultima ratio], stosowanym dopiero wtedy, gdy inne metody usuwania skutków niejasności treści przepisu, w szczególności przez jego inter-pretację w orzecznictwie sądowym, okażą się niewystarczające” (wyrok o sygn. P 37/07; tak też m.in. w wyroku o sygn. SK 47/13). 3.4. W niniejszej sprawie zarzuty skarżącego dotyczyły braku określenia przez usta-wodawcę w art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. obiektywnych, jednoznacznych i wiążących sąd kryte-riów oceny sytuacji materialnej strony domagającej się przyznania prawa pomocy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, przyznanie prawa pomocy osobie fizycznej na-stępuje w zakresie częściowym, „gdy wykaże [ona], że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania, bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny”. Skarżący nie zakwestionował ani obowiązku wykazania przez stronę zaistnienia prze-słanek przyznania prawa pomocy w zakresie częściowym, ani pojęcia „kosztów postępowa-nia” (które zostało określone zresztą przez ustawę – zob. m.in. art. 205 p.p.s.a.). Niekonstytu-cyjność art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący wywiódł z niezgodności sposobu ujęcia meryto-rycznych przesłanek przyznania prawa pomocy ze standardami poprawnej legislacji. Prze-słankę tę wyznacza pojęcie „uszczerbku utrzymania koniecznego” dla siebie i rodziny. Trybunał musiał zatem zbadać, czy pojęcie „uszczerbku utrzymania koniecznego” przekracza dopuszczalny próg niedookreśloności przepisów prawa, skutkując tym samym niedopuszczalną ingerencją (nieuzasadnionym ograniczeniem) w prawo do sądu osoby fi- OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 20 zycznej ubiegającej się o ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika do sporządzenia skargi o wznowienie postępowania przed NSA. 3.4.1. Po pierwsze, Trybunał stwierdził, że użyte w art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pojęcie „uszczerbku utrzymania koniecznego”, jaki musi być wykazany przez osobę fizyczną ubiega-jącą się w związku z postępowaniem przed sądem administracyjnym o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, nie jest pojęciem niedookreślonym w stopniu, który unie-możliwiałby w ogóle jednolitą i zgodną z Konstytucją jego wykładnię, a przez to uzasadniał-by orzeczenie o niekonstytucyjności art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez Trybunał. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika m.in., że przez „uszczerbek utrzy-mania koniecznego dla siebie i rodziny”, o którym mowa tym przepisie, „należy rozumieć zachwianie sytuacji materialnej i bytowej strony skarżącej w taki sposób, iż nie jest ona w stanie zapewnić sobie minimum warunków socjalnych” (postanowienie NSA z 29 stycznia 2008 r., sygn. akt I FZ 437/07; teza podtrzymana w późniejszym orzecznictwie: zob. np. po-stanowienie NSA z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt I FZ 91/18). W postanowieniu z 13 lutego 2009 r. (sygn. akt II OZ 127/09) NSA – odwołując się do swoich wcześniejszych judykatów – wyjaśnił, że „kosztami «koniecznego utrzymania» w rozumieniu tego przepisu [tj. art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a.] są niezbędne wydatki zmierzające do zaspokojenia podstawowych potrzeb ży-ciowych, głównie mające charakter wydatków okresowych. Do kosztów tych należy więc bezspornie zaliczyć wydatki na żywność, odzież, środki czystości, leczenie, edukację oraz wydatki związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych. Do tych ostatnich należą przede wszystkim koszty stałych opłat z tytułu czynszu, opłat za gaz, energię elektryczną, wodę, wywóz śmieci. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 czerwca 2006 r. ([sygn. akt] I OZ 805/06 […]), stwierdzając, że przez wydatki ko-nieczne należy rozumieć wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych (żyw-ność, mieszkanie, ubrania)”. Przyjęte przez NSA stanowisko prawne jest konsekwentnie podtrzymane i rozwijane w orzecznictwie administracyjnym. W postanowieniu z 20 stycznia 2012 r. (sygn. akt II FZ 833/11), NSA przypomniał, że „[w] orzecznictwie podkreśla się, iż przez uszczerbek utrzy-mania koniecznego dla siebie i rodziny należy rozumieć zachwianie sytuacji materialnej i bytowej strony Skarżącej w taki sposób, iż nie jest ona w stanie zapewnić sobie oraz rodzi-nie minimum warunków socjalnych (...), natomiast przez wydatki utrzymania koniecznego należy rozumieć wydatki na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, takie jak żyw-ność, mieszkanie, odzież i niezbędne opłaty, jednak z pewnością do wydatków tych nie nale-ży pokrycie kosztów wyjazdów wakacyjnych dzieci. W orzecznictwie ugruntowany jest rów-nież pogląd, iż posiadanie majątku co do zasady wyklucza możliwość przyznania prawa po-mocy, jednak reguła ta nie odnosi się do sytuacji, w których osoby wnioskujące o przyznanie tego prawa nie mają realnej, obiektywnej możliwości uzyskania z posiadanego majątku jakie-gokolwiek dochodu”. Z kolei w postanowieniu z 27 lipca 2017 r. (sygn. akt II OZ 819/17) NSA uznał, że nie budzi wątpliwości, iż „prawo pomocy w opisanym zakresie powinno być udzielane przede wszystkim osobom bez źródeł stałego dochodu i bez majątku oraz pozba-wionym (obiektywnie) możliwości uzyskania środków na ten cel z jakichkolwiek źródeł. Warunkiem uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako strona tego postę-powania jest bowiem partycypowanie w kosztach tego postępowania, o ile posiada ona stały miesięczny dochód”. W postanowieniu z 20 października 2017 r. (sygn. akt II OZ 1321/17), NSA oddalił zażalenie na postanowienie o odmowie przyznania prawa pomocy, wyjaśniając, że „[o]braz sytuacji finansowej skarżącego nie uprawnia do przyjęcia, aby spełniona została ustawowa przesłanka warunkująca przyznanie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosz-tów sądowych, tj. aby skarżący wykazał w wiarygodny sposób, że nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. Skarżący nie jest osobą bezrobotną, bez źródła stałego dochodu, bez majątku, a przede OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 21 wszystkim taka sytuacja bytowa uprawnia do przyznania prawa pomocy w w/w zakresie. Po-siadając stałe źródło dochodu skarżący zobowiązany był poczynić oszczędności we własnych wydatkach na potrzeby postępowania sądowego do granic zabezpieczenia koniecznych kosz-tów utrzymania. Nie można bowiem przyjąć, aby był on obiektywnie pozbawiony możliwości uzyskania wymaganej kwoty pieniężnej na ten cel z własnych środków majątkowych”. Rów-nież w postanowieniu z 25 października 2017 r. (sygn. akt II FZ 561/17), NSA zwrócił uwa-gę, że w świetle art. 243 § 1 i art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a „postępowanie w przedmiocie prawa pomocy jest postępowaniem wnioskowym, podejmowanym na wniosek osoby, w której inte-resie jest wypełnienie przesłanek przyznania prawa ubogich. W tym przypadku chodzi o wy-kazanie, że strona nie jest w stanie ponieść pełnych kosztów postępowania bez uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny. W orzecznictwie przyjmuje się, że taki charakter wydatków mają niezbędne wydatki zmierzające do zaspokojenia podstawowych potrzeb ży-ciowych, głównie mające charakter wydatków okresowych. (…) Przedstawiona sytuacja wskazuje, że rodzina Skarżącego [kwestionującego przed NSA postanowienie wojewódzkie-go sądu administracyjnego o odmowie przyznania prawa pomocy] nie znajduje się na skraju ubóstwa. Za osoby ubogie uznaje się zaś przykładowo bezrobotnych bez prawa do zasiłku, osoby pozbawione majątku i źródła dochodu”. Na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych w literaturze fachowej (zob. np. H. Knysiak-Sudyka, uwagi do art. 246, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administra-cyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2016) podejmuje się niekiedy próby ujęcia w przykładowy katalog okoliczności wyłączających możliwość uzyskania prawa pomocy, do których zalicza – się m.in.: – osiąganie przez osobę fizyczną stałego miesięcznego dochodu, w szczególności przewyższającego minimalne wynagrodzenie za pracę, – uzyskiwanie stałego bieżącego dochodu z tytułu świadczonych usług, posiadanie środków trwałych i wierzytelności krótkoterminowych, przy relatywnie niskich przewidywa-nych kosztach postępowania w stosunku do wielkości osiąganego przez stronę przychodu i posiadanego majątku, – posiadanie nieruchomości znacznej wartości, – posiadanie przez stronę znacznych wierzytelności, – posiadanie zgromadzonych oszczędności, choć wyjątkowe okoliczności pozwalają na odstępstwo od tej reguły, – powołanie się jedynie na hipotetyczne niebezpieczeństwo utraty płynności finanso-wej, bez wykazania braku posiadania dostatecznych środków na pokrycie kosztów postępo-wania, – sprzeczność faktów podanych we wniosku o przyznanie prawa pomocy z przedsta-wionymi informacjami dotyczącymi majątku i dochodów, – okoliczność, że skarżący jest w stanie ponosić koszty wnoszonych przez siebie licz-nych skarg i zażaleń, mimo że podał, iż utrzymuje się z niskiego dochodu, – sytuacja, w której spółka osiąga dochód i mimo znacznego zadłużenia względem in-nych podmiotów reguluje ciążące na niej zobowiązania. Oczywiście, orzecznictwo administracyjne, dotyczące sensu pojęcia „uszczerbku utrzymania koniecznego” osoby fizycznej składającej wniosek o przyznanie prawa pomocy i jej rodziny, rozwijało się na tle konkretnych spraw w sposób kazuistyczny. Niemniej, istotny upływ czasu, jaki upłynął od wejścia w życie art. 246 § 1 p.p.s.a. (którego brzmienie nie ule-gło zmianie od chwili uchwalenia p.p.s.a. w 2002 r.), pozwolił sądom administracyjnym wy-pracować szczegółowe wskazówki interpretacyjne. Z tych względów Trybunał podzielił pre-zentowany w literaturze prawniczej pogląd, że „przesłanki przyznania prawa pomocy skon-struowane w art. 246 § 1 i 2 p.p.s.a. mają [co prawda] charakter ocenny, jednak sięgając do poglądów doktryny i orzecznictwa, można wskazać pewne utrwalone kierunki ich interpreta- OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 22 cji” (H. Knysiak-Sudyka, Skarga…). Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostawał też fakt, że tożsame pojęcie „uszczerbku utrzymania koniecznego” od lat funkcjonuje również na gruncie procedury cywilnej (zob. art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach są-dowych w sprawach cywilnych, Dz. U. z 2020 r. poz. 755, ze zm., a także art. 117 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, Dz. U. z 2020 r. poz. 1575; dalej: k.p.c.). Wszystkie te ustalenia Trybunału przeczą twierdzeniu skarżącego, jakoby art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. prowadzić miał do dowolności i uznaniowości podczas dokonywania przez sąd lub referendarza sądowego ewaluacji sytuacji materialnej osoby fizycznej składają-cy wniosek o przyznanie prawa pomocy w zakresie częściowym, a przez to do nieprzewidy-walności wydanych na jego podstawie orzeczeń. 3.4.2. Dodatkowo Trybunał stwierdził, że ustawodawca zadbał o odpowiednie rozwią-zania formalno-proceduralne, które służą temu, aby stosowanie ocennej przesłanki „uszczerb-ku utrzymania koniecznego” przez sądy lub referendarzy sądowych nie miało charakteru arbitralnego. Po pierwsze, rozstrzyganie w sprawie przyznania prawa pomocy – mające w stosunku do postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej charakter tzw. sprawy wpadkowej – zo-stało przez ustawodawcę przekazane do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. art. 254 § 1 p.p.s.a.). Tymczasem, z konstytucyjnego punktu widzenia, nie jest bez-względnie konieczne, aby decyzje o przyznaniu prawa pomocy podejmowały właśnie sądy. Teoretycznie możliwe są – przy spełnieniu innych wymagań konstytucyjnych dotyczących np. równości w zakresie korzystania z prawa pomocy i sprawiedliwej procedury podejmowa-nia decyzji o jego przyznaniu – rozwiązania, które przewidywałyby, że o ustanowieniu dla strony pełnomocnika z urzędu decydowałyby organy samorządów zawodowych, urzędnicy Ministerstwa Sprawiedliwości, kierownicy sekretariatów sądowych itp. Trybunał zauważył, że powierzenie sądom kompetencji w zakresie podejmowania decyzji o przyznaniu prawa pomocy stanowi rozwiązanie optymalne z punktu widzenia konstytucyjnego prawa do sądu, albowiem pozostawia wyłącznie sądowi rozstrzyganie w kwestii wpływającej na pozycję pro-cesową strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Po drugie, art. 258 § 1 i 2 p.p.s.a. przenosi co prawda na referendarzy sądowych kom-petencje związane z rozpoznawaniem wniosków o przyznanie prawa pomocy, w tym kompe-tencję w zakresie wydania postanowienia o jego przyznaniu albo o odmowie przyznania, jednakże – w świetle orzecznictwa konstytucyjnego – dopuszczalność przekazywania refe-rendarzom sądowym niektórych kompetencji sądów niepolegających bezpośrednio na spra-wowaniu wymiaru sprawiedliwości nie budzi wątpliwości (zob. m.in. wyrok z 12 maja 2011 r., sygn. P 38/08, OTK ZU nr 4/A/2011, poz. 33) – pod warunkiem że ustawodawca zapewni referendarzom sądowym szczególny status prawny, który będzie gwarantował ich merytoryczne kompetencje i niezależność w zakresie wykonywania czynności sądowych. Referendarzem sądowym w sądzie administracyjnym może zostać osoba, która ukończyła wyższe studia prawnicze w Polsce i uzyskała tytuł magistra (albo ukończyła prawnicze studia zagraniczne uznane w Polsce) i która posiada co najmniej trzyletnie doświadczenie zawodowe na stanowiskach związanych ze stosowaniem lub tworzeniem prawa administracyjnego (zob. art. 27 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm.; dalej: p.u.s.a.). Zgodnie z art. 29 § 1 p.u.s.a., do sytuacji prawnej referendarzy sądowych w sądach administracyjnych odpowiednie zastosowanie znaj-dują przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. – Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 365, ze zm.). Wszystkie te rozwiązania ustawowe dają, zdaniem Trybunału, gwarancję posiadania przez referendarzy sądowych kwalifikacji zawodowych i warunków pracy niezbędnych do samodzielnej i niezależnej oceny sytuacji materialnej osoby fizycznej ubiegającej się o przyznanie prawa pomocy w związku z postępowaniem sądowoadministra-cyjnym. OTK ZU A/2020 SK 5/20 poz. 62 23 Po trzecie, stosownie do art. 258 § 4 p.p.s.a., w szczególnie uzasadnionych wypadkach czynności związane z rozpoznaniem wniosku o przyznanie prawa pomocy może wykonywać bezpośrednio wojewódzki sąd administracyjnych. Po czwarte, postanowienia wydane w sprawie przyznania prawa pomocy nie tylko wymagają uzasadnienia i doręczenia stronom z urzędu, lecz także są one zaskarżalne – co gwarantuje możliwość weryfikacji ich poprawności. Co więcej, skorzystanie ze środka za-skarżenia nie wiąże się z koniecznością uiszczenia opłat sądowych (zob. art. 261 p.p.s.a.). Jeśli postanowienie w sprawie przyznania prawa pomocy zostało wydane przez referendarza sądowego, stronie przysługuje prawo sprzeciwu do wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. art. 259 § 1 p.p.s.a.), który orzeka jako sąd drugiej instancji, stosując odpowiednio prze-pisy o zażaleniu. Wniesienia sprzeciwu wstrzymuje wykonanie postanowienia referendarza sądowego (zob. art. 260 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a.). A więc ustawodawca zagwarantował, że rozstrzygnięcie przez urzędnika sądowego o możliwości skorzystania z prawa pomocy, warunkujące dalszą sytuacją procesową strony postępowania sądowoadministracyjnego, bę-dzie podlegało kontroli sądu. Z orzecznictwa trybunalskiego wynika zaś, że „Konstytucja nie zabrania ustawodawcy podjąć decyzji o zaangażowaniu urzędnika sądowego w rozstrzygnię-cie sporu o prawo. (…) Z perspektywy konstytucyjnej istotne jest, aby ostateczne i wiążące rozstrzygnięcie sprawy należało do sądu sprawującego wymiar sprawiedliwości” (wyrok o sygn. P 38/08). Jeśli z kolei w wypadkach przewidzianych w art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. decyzję o przyznaniu prawa pomocy podjął wojewódzki sąd administracyjny, na jego postanowienie – stosownie do art. 258 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. – przysługuje zażalenie do NSA. Zatem także w tzw. sprawie wpadkowej zastosowany został przez ustawodawcę konsty-tucyjny standard dwuinstancyjnej procedury sądowej. 3.5. Trybunał, podsumowując powyższe rozważania, podzielił pogląd prawny wyra-żony w uchwale 7 sędziów NSA z 2 grudnia 2010 r. (sygn. akt II GPS 2/10), zgodnie z któ-rym „[n]ie jest kwestionowane, że samo wprowadzenie obowiązku ponoszenia przez strony opłat sądowych i wydatków, ani też obowiązku reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego, rzecznika patentowego) nie jest sprzeczne z art. 45 ust. 1 Konstytucji, jednakże pod warunkiem, że stworzony zostanie odpowiedni system środków zapewniających korzystanie z prawa do sądu osobom, które nie są w stanie, z uwagi na sytuację materialną ponieść tych opłat lub kosztów ustanowienia pro-fesjonalnego pełnomocnika”. Taki system został stworzony przez ustawodawcę, który prze-widział możliwość uzyskania przez stronę prawa pomocy (w tym ustanowienia profesjonal-nego pełnomocnika z urzędu), określił przesłanki przyznania tego prawa w sposób dający możliwość ustalenia ich treści (w wypadku przyznawania prawa pomocy w zakresie częścio-wym taką przesłanką jest „uszczerbek utrzymania koniecznego”), powierzył kompetencje w zakresie podejmowania decyzji wojewódzkim sądom administracyjnym lub mianowanym przy nich urzędnikom sądowym, jakimi są referendarze sądowi, a także zagwarantował me-chanizmy weryfikacji orzeczeń albo poprzez sprzeciw od postanowienia referendarza sądo-wego do wojewódzkiego sądu administracyjnego, albo poprzez zażalenie na postanowienie takiego sądu wnoszone do NSA. W tych warunkach Trybunał orzekł, że zaskarżony w niniejszej sprawie art. 246 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim jest stosowany podczas rozpoznawania wniosku o przyzna-nie prawa pomocy złożonego w związku ze wznowieniem postępowania przed NSA, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji w związku z zasadą określoności przepisów prawa wyni-kającą z art. 2 Konstytucji. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.