SK 5/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 maja 2024 r. Pozycja 43 POSTANOWIENIE z dnia 25 kwietnia 2024 r. Sygn. akt SK 5/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Wojciech Sych – sprawozdawca Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 kwietnia 2024 r., skargi konstytucyjnej A.K. o zbadanie zgodności: 1) art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji pra-wa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097) w zakresie, w jakim uniemożliwia modyfikację (w tym korektę oznaczenia wszystkich pozostawionych nieruchomości) złożonego w terminie określonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypo-spolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych stronie i organowi, który wydał decyzję: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuza-sadnione ograniczenie realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozo-stawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, korzystają-cego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewy-stąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ogranicza-nia konstytucyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez narusze-nie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożli-wia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defektów w funkcjonowaniu archiwów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staran-ności w poszukiwaniu dowodów i dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomości pozostawionych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do nieuza-sadnionej nierówności wobec prawa podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do re- OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 2 kompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu doku-mentów dotyczących utraconych nieruchomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty wyłącznie od efektywności i rzetelności działania urzędników pracujących w archiwach państwowych Ukrainy (a także Białorusi i Litwy) nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej) wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naru-szenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa, także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej le-gislacji i jasności prawa, 2) art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakre-sie, w jakim uniemożliwia modyfikację i korektę złożonego w terminie okre-ślonym w art. 5 ust. 1 tej ustawy (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o po-twierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., a obliguje do pre-cyzyjnego wskazania już w samym wniosku wszczynającym postępowanie (najpóźniej do 31 grudnia 2008 r.) konkretnych nieruchomości, za które wnioskodawca ubiega się o prawo do rekompensaty, w tym do przedstawie-nia dowodów świadczących o ich rodzaju oraz powierzchni, co faktycznie zamyka uprawnionym zabużanom drogę do modyfikacji wniosku po 31 grud-nia 2008 r.: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuza-sadnione ograniczenie realizacji prawa do rekompensaty za mienie pozo-stawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, korzystają-cego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewy-stąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ogranicza-nia konstytucyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez narusze-nie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożli-wia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defektów w funkcjonowaniu archi-wów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staranności w poszukiwaniu dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomości pozostawionych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi grani-cami Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do nieuzasadnionej nierów-ności wobec prawa podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do rekompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu dokumentów doty-czących utraconych nieruchomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty od efektywności i rzetelności działania urzędników pra-cujących w wymienionych archiwach nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do pań-stwa i do prawa, także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej legislacji i jasności prawa, OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 3 p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. A.K. (dalej: skarżący) jest spadkobiercą byłej właścicielki nieruchomości pozosta-wionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. 11 października 2006 r. złożył wniosek o wydanie decyzji na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospo-litej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: u.r.p.r.), potwierdzającej prawo do rekompen-saty z tytułu pozostawienia przez matkę nieruchomości obejmujących majątek w miejscowo-ści Ś. wraz z przyległością w miejscowości K. Wojewoda […] decyzją nr 1994/2014 z 3 li-stopada 2014 r. oraz decyzją nr 2290/2015 z 18 czerwca 2015 r. (dalej: decyzje pierwotne) potwierdził skarżącemu prawo do rekompensaty w związku z pozostawieniem wskazanych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. 10 lutego 2016 r. skarżący otrzymał z ukraińskiego Archiwum Państwowego Obwodu T. dokumenty, z których wynikało, że do jego matki należał również majątek U., nieobjęty decyzjami pierwotnymi. W związku z tym 26 lutego 2016 r. skarżący złożył wniosek o wzno-wienie postępowania w sprawie zakończonej tymi decyzjami z uwagi na wyjście na jaw no-wych okoliczności faktycznych i dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a niezna-nych zarówno organowi orzekającemu w sprawie, jak i wnioskodawcy. Postanowieniem nr 610/2016 z 10 maja 2016 r. Wojewoda […] wznowił postępowanie, a następnie decyzją nr 2767/2016 z 29 czerwca 2016 r. odmówił uchylenia decyzji pierwotnych. Organ pierwszej instancji stwierdził, że we wniosku z 11 października 2006 r. skarżący domagał się rekom-pensaty za nieruchomości pozostawione w miejscowościach Ś. i K., a tym samym wniosek był ograniczony do tych nieruchomości. Złożone obecnie dokumenty dotyczące nieruchomo-ści należących do majątku U. nie stanowią zatem nowych okoliczności lub dowodów, o któ-rych mowa w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.). Poza tym Wojewoda […] zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa złożony do 31 grudnia 2008 r., a po upływie tego terminu rzeczone prawo wygasa. Skarżący wniósł odwołanie do Ministra Skarbu Państwa, który decyzją nr […] z 6 października 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody […], zgadzając się z uzasad-nieniem przedstawionym przez organ pierwszej instancji. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt […]. Sąd ten – powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego – wskazał, że rekompensata przysługuje za konkretną nieruchomość, a w konsekwencji, by wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją w jej przedmiocie był skuteczny, powinien mieścić się w granicach sprawy zakoń-czonej decyzją wydaną w trybie zwykłym, a więc dotyczyć tego samego przedmiotu. Dodat-kowo podkreślił, że stanowisko skarżącego, zgodnie z którym złożenie wniosku o potwier-dzenie prawa do rekompensaty za konkretną nieruchomość obejmuje także żądanie rekom-pensaty za całe pozostawione mienie, a wobec tego skuteczny powinien być wniosek o wznowienie postępowania złożony również po 31 grudnia 2008 r. bez względu na to, o ja- OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 4 kiej nieruchomości orzekano co do tego prawa, prowadziłoby do obejścia materialnoprawne-go terminu składania wniosku, wynikającego z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. Skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 11 września 2018 r., sygn. akt […]. W uzasadnieniu wskazał identyczne argumenty jak sąd pierwszej instancji, zastrzegając zarazem, że art. 20 u.r.p.r. nie znajdował zastosowania w sprawie skarżącego. W skardze konstytucyjnej z 21 grudnia 2018 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nie-zgodności: 1) art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia modyfi-kację (w tym korektę oznaczenia wszystkich pozostawionych nieruchomości) złożonego w terminie określonym w art. 5 ust. 1 u.r.p.r. (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o potwier-dzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospo-litej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., z uwagi na wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych stronie i orga-nowi, który wydał decyzję: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuzasadnione ograniczenie reali-zacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypo-spolitej Polskiej, korzystającego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytu-cyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożliwia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie jedynie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defek-tów w funkcjonowaniu archiwów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staranności w poszukiwaniu dowodów i dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomo-ści pozostawionych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypo-spolitej Polskiej, co prowadzi do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa podmiotów cha-rakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do rekompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu dokumentów dotyczą-cych utraconych nieruchomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty wyłącznie od efektywności i rzetelności działania urzędników pracujących w archiwach pań-stwowych Ukrainy (a także Białorusi i Litwy) nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych (tj. prawa do rekompensaty zabużańskiej) wynikającej z zasady de-mokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa, także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej legislacji i jasności prawa, d) art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175; dalej: protokół), 2) art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. w zakresie, w jakim uniemożliwia mo-dyfikację i korektę złożonego w terminie określonym w art. 5 ust. 1 u.r.p.r. (tj. do 31 grudnia 2008 r.) wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej po 31 grudnia 2008 r., a obliguje do precyzyjnego wskazania już w samym wniosku wszczynającym postępowanie (najpóźniej do 31 grudnia 2008 r.) konkretnych nieruchomości, za które wnioskodawca ubiega się o prawo do rekom-pensaty, w tym do przedstawienia dowodów świadczących o ich rodzaju oraz powierzchni, co OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 5 faktycznie zamyka uprawnionym zabużanom drogę do modyfikacji wniosku po 31 grudnia 2008 r.: a) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji przez naruszenie prawa poszanowania własności oraz innych praw majątkowych i nieuzasadnione ograniczenie reali-zacji prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypo-spolitej Polskiej, korzystającego z ochrony jako prawo o charakterze majątkowym, w sytuacji niewystąpienia przesłanek wynikających z zasady proporcjonalności ograniczania konstytu-cyjnych wolności i praw, b) z art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady równości w drodze wprowadzenia regulacji, która uniemożliwia części zabużan uzyskanie rekompensaty za utracone mienie z uwagi na przypadkowe czynniki w postaci defektów w funkcjonowaniu archiwów obcego państwa, podczas gdy dochowali oni maksimum staran-ności w poszukiwaniu dokumentów oraz informacji w zakresie nieruchomości pozostawio-nych przez ich poprzedników prawnych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, co prowadzi do nieuzasadnionej nierówności wobec prawa podmiotów charakteryzujących się tą samą cechą – „byciem osobami uprawnionymi do uzyskania prawa do rekompensaty, które dołożyły wszelkiej staranności w gromadzeniu dokumentów dotyczących utraconych nieru-chomości”; uzależnienie bowiem realizacji prawa do rekompensaty od efektywności i rzetel-ności działania urzędników pracujących w wymienionych archiwach nie może być uznane za spełniające warunek równej dla wszystkich ochrony prawnej, c) art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez naruszenie zasady ochrony praw słusznie nabytych wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawa, co stanowi naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i do prawa, także przez takie sformułowanie zaskarżonych przepisów, które narusza zasadę rzetelnej legislacji i jasności prawa, d) art. 1 protokołu. 2. Postanowieniem z 2 grudnia 2020 r., sygn. Ts 4/19, Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie badania zgodności art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, odmawiając jego nadania w pozostałym zakresie. 3. W piśmie z 27 maja 2022 r. w imieniu Sejmu stanowisko w sprawie zajął jego Mar-szałek, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wy-roku. Marszałek Sejmu poddał analizie skargę konstytucyjną przede wszystkim z perspek-tywy warunków dopuszczalności jej merytorycznego rozpoznania. Po pierwsze, zauważył, że akcentowana w art. 79 ust. 1 Konstytucji zależność między przedmiotem skargi konstytucyjnej a jednostkowym orzeczeniem wydanym wobec skarżące-go przesądza o legitymacji do wystąpienia z tym środkiem ochrony praw i wolności, a jedno-cześnie nadaje skardze charakter środka inicjowania tzw. konkretnej kontroli prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym. Analizując problem podstawy prawnej ostatecznego orzecze-nia, zwrócił uwagę, że za taką podstawę mogą być uznane tylko te przepisy, które wyrażają normy prawne bezpośrednio określające sytuację prawną skarżącego w chwili wydania osta-tecznego orzeczenia. Konieczną przesłanką skargi konstytucyjnej jest więc wykazanie związ-ku między zakwestionowanym unormowaniem a ostatecznym orzeczeniem, z którego wyda-niem skarżący wiąże zarzut naruszenia jego praw. W konsekwencji skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u pod- OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 6 staw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten jest spełniony wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny wyznacza treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym. Ustalenie spełnienia tego warunku wymaga oceny w świetle stanu faktycznego, w którym zapadło orze-czenie i skonfrontowania podstawy prawnej orzeczenia z przedmiotem zaskarżenia. W tym kontekście Marszałek Sejmu zaznaczył, że kwestia dotycząca tego, czy art. 20 u.r.p.r. znalazł zastosowanie w sprawie skarżącego, była wprost przedmiotem oceny Naczel-nego Sądu Administracyjnego, który wskazał: „wniosek inicjujący postępowanie administra-cyjne złożony w dniu 11 października 2006 r. nie dotyczył wzruszenia wcześniej wydanej decyzji lub zaświadczenia potwierdzających prawo do rekompensaty, a zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 20 ustawy zabużańskiej, a w konsekwencji powoływany w skardze kasacyjnej zarzut odnośnie naruszenia tego przepisu nie jest adekwatny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Przepis art. 20 powołanej ustawy w wersji pierwotnej stanowił, że do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 k.p.a., z wyłączeniem art. 146 § 1. Prawidłowo WSA wyjaśnił, że intencją wprowadzenia do omawianej ustawy m.in. moż-liwości skorzystania z instytucji wznowienia postępowania administracyjnego było przede wszystkim umożliwienie zmiany wydawanych wcześniej i na podstawie odrębnych przepisów prawa zaświadczeń oraz decyzji w sprawach dotyczących mienia zabużańskiego, a nie wzru-szanie ostatecznych decyzji administracyjnych wydanych w trybie obecnie obowiązującej ustawy zabużańskiej”. O przejściowym charakterze omawianej regulacji świadczą również inne orzeczenia sądów administracyjnych. Z uwagi na to, że art. 20 u.r.p.r. nie stanowił podstawy ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, postępowanie w przedmiocie kontroli jego zgodności z Konstytucją powinno ulec umorzeniu. Po drugie, Marszałek Sejmu stwierdził, że w wypadku zarzutów sformułowanych wo-bec art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. ich istota sprowadza się do żądania zmiany w obowiązującym stanie prawnym polegającej na wprowadzeniu uregulowań pozwalających na uzupełnienie wniosku o ustalenie prawa do rekompensaty po 31 grudnia 2008 r., jeżeli pojawią się nowe dowody potwierdzające pozostawienie poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości nieobjętych pierwotnie złożonym wnioskiem. Skarga w tym zakresie dotyczy zatem treści, której wskazane przepisy nie zawierają, a zdaniem skarżącego powinny zawierać. Należy w tym kontekście rozstrzygnąć, czy problem konstytucyjny stanowi przypa-dek pominięcia legislacyjnego, mogącego być przedmiotem badania Trybunału Konstytucyj-nego, czy też jest zaniechaniem ustawodawcy, które pozostaje poza kognicją Trybunału. Granice między zaniechaniami i pominięciami prawodawczymi są dość płynne, co wynika z braku jednoznacznego kryterium pozwalającego oddzielić obie sytuacje. Zaniecha-nie niewątpliwie występuje wówczas, gdy ustawodawca w ogóle nie ustanowił regulacji prawnych, których wprowadzenie do systemu prawnego jest – zdaniem podmiotu inicjujące-go postępowanie – konieczne z punktu widzenia Konstytucji. Pominięcie prawodawcze z ko-lei ma miejsce wówczas, gdy występuje „jakościowa tożsamość” treści niezawartych i unor-mowanych w danym przepisie, w szczególności gdy badane uregulowanie nie odnosi się do wszystkich wypadków, do których zgodnie z wymogami konstytucyjnymi powinno się odno-sić. Dodatkowo w orzecznictwie wskazuje się kryterium pomocnicze rozróżnienia zaniechań i pominięć, jakim jest przesłanka celowego i świadomego działania prawodawcy. Jeżeli dane rozwiązanie zostało w zamierzony sposób pozostawione poza zakresem regulacji, należy je zakwalifikować jako zaniechanie. Co więcej, w wypadku ewentualnych wątpliwości dotyczą-cych oceny określonego niedostatku treściowego regulacji prawnej należy przyjąć, że mamy do czynienia właśnie z zaniechaniem. OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 7 Na gruncie analizowanej sprawy należy – zdaniem Marszałka Sejmu – stwierdzić, że brak w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.r.p.r. treści normatywnej, tj. dozwolenia, by wnioski o usta-lenie prawa do rekompensaty mogły być uzupełniane po 31 grudnia 2008 r., stanowi niepod-legające kognicji Trybunału zaniechanie ustawodawcze. Przewidziana prawem rekompensata nie jest przyznawana za wszystkie nieruchomości pozostawione poza granicami Rzeczypo-spolitej. Jej celem jest – ograniczone do 20% wartości pozostawionych nieruchomości – za-dośćuczynienie byłym właścicielom nieruchomości zabużańskich, zmuszonym do pozosta-wienia swojego majątku nieruchomego poza obecnymi granicami Polski (na kresach wschod-nich), ale pod warunkiem, że w nieprzekraczalnym terminie do 31 grudnia 2008 r. złożą oni (albo ich następcy prawni) wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, w którym wskażą konkretne nieruchomości oraz przedstawią dowody świadczące o ich utracie wraz ze wskazaniem rodzaju i powierzchni owych nieruchomości. Potwierdzenie prawa do rekompen-saty jest możliwe po spełnieniu prawem określonych wymogów, w szczególności złożenia stosownego wniosku we właściwym terminie, który to wniosek zawiera wymaganą prawem treść, a więc wskazuje konkretne nieruchomości. Jako że treść wniosku o potwierdzenie pra-wa do rekompensaty determinuje przedmiotowy zakres tego prawa, brak w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.r.p.r. możliwości modyfikacji i uzupełnienia wniosku w każdym czasie należy uznać za celowy wybór ustawodawcy, czyli zaniechanie prawodawcze. Do podobnych wniosków w swoim orzecznictwie doszedł również Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na to, że zarzut odnoszący się do art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. dotyczy zaniechania ustawodawcy, zdaniem Marszałka Sejmu postępowanie w tym zakresie powinno ulec umorzeniu. 4. W piśmie z 26 maja 2021 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator Generalny przedstawił co do zasady identyczne uzasadnienie swojego wniosku jak Marszałek Sejmu. W szczególności zauważył, że art. 20 u.r.p.r. nie stanowił podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia w sprawie skarżącego, a w konsekwencji postę-powanie w przedmiocie kontroli zgodności art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. z Konsty-tucją powinno podlegać umorzeniu. Z kolei w wypadku zarzutu sformułowanego wobec art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. Prokurator Generalny stwierdził, że dotyczy on niepodlegającego kognicji Trybunału zaniechania prawodawczego. 5. Rzecznik Praw Obywatelskich, zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w sprawie niniejszej skargi konstytucyjnej, poinformował w piśmie z 11 marca 2021 r., że nie zgłasza w nim swojego udziału. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna-łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne-go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarga kon-stytucyjna powinna przy tym spełniać warunki określone w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 8 2. Skarga konstytucyjna inicjująca postępowanie w niniejszej sprawie nie spełniała wymogów warunkujących jej merytoryczne rozpoznanie, co pociągnęło za sobą konieczność umorzenia postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Przedmiotem skargi może być bowiem jedynie zarzut niezgodności określonej regulacji prawnej z Konstytucją, jeżeli na podstawie tej regulacji podjęto rozstrzygnięcie ingerujące w konstytucyjne wolności lub prawa jednostki. Trybunał Konstytucyjny uznał, że skarżący nie wykazał, by przyczyna ewentualnego naruszenia przy-sługujących mu praw lub wolności tkwiła bezpośrednio w zaskarżonych przepisach praw-nych, gdyż w rzeczywistości treść zapadłego w jego sprawie ostatecznego orzeczenia byłaby identyczna nawet, gdyby zakwestionowane przepisy zostały pominięte. Poza tym zakres tre-ściowy, w jakim wskazane regulacje prawne zostały zakwestionowane, nie miał żadnego związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wydanym w wypadku skarżącego. Jednocześnie jeden z zaskarżonych przepisów w ogóle nie znalazł zastosowania w jego sprawie. 3. Podniesione w skardze zarzuty niezgodności z Konstytucją zostały sformułowane wobec wskazanych zakresowo treści normatywnych wyrażonych w art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji pra-wa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rze-czypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097; dalej: u.r.p.r.). Przywołane przepisy sta-nowią: – art. 5 ust. 1 u.r.p.r.: „Potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.”; – art. 6 ust. 1 u.r.p.r.: „Do wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1, należy dołączyć: 1) dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej z przyczyn, o których mowa w art. 1, oraz o rodzaju i powierzchni tych nieruchomości; 2) dowody, które świadczą o posiadaniu obywatelstwa polskiego, o którym mowa w art. 2 i 3; 3) dowody potwierdzające miejsce lub miejsca zamieszkania wnioskodawcy, a w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2, również dowody potwierdzające miejsca za-mieszkania po przybyciu na obecne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osób, o których mowa w art. 2 lub art. 3; w przypadku braku tych dowodów do wniosku dołącza się oświad-czenie wnioskodawcy o miejscu lub miejscach zamieszkania tych osób; 4) oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 1; 5) oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty”; – art. 20 u.r.p.r.: „Do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się art. 145, art. 145a, art. 146 § 2, art. 147-152, art. 154 § 2, art. 155-159 oraz art. 161-163 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że w przypadku zaświadczeń przepisy te stosuje się odpowiednio”. 4. Umarzając postępowanie w niniejszej sprawie, Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę poważne mankamenty wniesionej skargi konstytucyjnej, uniemożliwiające jej meryto-ryczne rozpoznanie. Po pierwsze, należało podkreślić, że pierwotny wniosek skarżącego o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczy-pospolitej Polskiej dotyczył wyłącznie nieruchomości położonych w miejscowościach Ś. oraz K. Jak uznały orzekające w tym wypadku organy administracji publicznej i sądy administra-cyjne, wniosek ten wyznaczył zakres przedmiotowy sprawy rozpoznanej w postępowaniu OTK ZU A/2024 SK 5/21 poz. 43 9 zwykłym. Później otrzymane przez skarżącego dokumenty potwierdzające, że poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej pozostawione zostały również nieruchomości położone w miej-scowości U., nie stanowiły zatem w tej sprawie nowych dowodów, ani nie wskazywały na nowe okoliczności faktyczne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). Już z tego powodu postępowanie wznowieniowe jako postępowanie nadzwyczajne nie mogło zakończyć się uchyleniem decyzji dotychczasowych. Sprawa dotycząca majątku U. była sprawą odrębną w stosunku do sprawy rozpoznanej w postępowaniu zwykłym, której zakres przedmiotowy wyznaczył pierwotny wniosek. Bez znaczenia pozostają zatem podniesione w skardze konsty-tucyjnej zarzuty wobec art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. dotyczące ustalenia granicznego terminu składania wniosków o rekompensatę zabużańską. Nawet gdyby termin ten nie został przekroczony, ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie skarżącego wydane w postępowaniu wznowieniowym byłoby identyczne. Po drugie, zakwestionowane w skardze konstytucyjnej zakresy treściowe art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. nie miały żadnego związku z treścią ostatecznego orzeczenia wydanego w wypadku skarżącego. Obie regulacje zostały bowiem zakwestionowane wyłącznie w zakresie, w jakim uniemożliwiają – po upły-wie terminu wskazanego w art. 5 ust. 1 u.r.p.r. – modyfikację pierwotnego wniosku o po-twierdzenie prawa do rekompensaty, czyli wniosku wszczynającego postępowanie zwykłe. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłego w sprawie skarżącego oddalono jednak skargę kasacyjną na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., w którym oddalono z kolei skargę na decyzję odmawiającą w postępowaniu wznowieniowym uchylenia dotychczasowych decyzji administracyjnych. Nie budzi przy tym wątpliwości, że rozpozna-nie w postępowaniu zwykłym zmodyfikowanego wniosku pierwotnego jest zupełnie czym innym niż rozstrzygnięcie w postępowaniu wznowieniowym w przedmiocie uchylenia wcze-śniejszych decyzji administracyjnych. Po trzecie, w wyroku wydanym w wypadku skarżącego Naczelny Sąd Administracyj-ny stwierdził jednoznacznie, że w stanie faktycznym sprawy nie znajdował zastosowania art. 20 u.r.p.r. Oznacza to w konsekwencji, że art. 20 w związku z art. 5 ust. 1 u.r.p.r. nie sta-nowił podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia.