SK 54/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 27 grudnia 2023 r. Pozycja 104 POSTANOWIENIE z dnia 5 grudnia 2023 r. Sygn. akt SK 54/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Stanisław Piotrowicz – sprawozdawca Justyn Piskorski Julia Przyłębska Bartłomiej Sochański, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 grudnia 2023 r., skargi konstytucyjnej M.Z. o zbadanie zgodności: art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni-kach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) rozumianego w ten sposób, iż wymaga on świadczenia pracy w charakterze pracownika samorządowego w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileu-szowej, z art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. M.Z. (dalej: skarżący) wniósł skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzą-dowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282; dalej: ustawa o pracownikach samorządowych) rozu-mianego w ten sposób, iż wymaga on świadczenia pracy w charakterze pracownika samorzą-dowego w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej, z art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Od 28 sierpnia 1978 r. skarżący był pracownikiem samorządowym, pracował w Urzę-dzie Gminy w B. 12 czerwca 2015 r. został zwolniony z pracy w urzędzie gminy, bez zacho-wania okresu wypowiedzenia. Wyrokiem z 14 października 2015 r. Sąd Rejonowy w K. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 2 (sygn. akt […]) uznał rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia za niezgodne z pra-wem. W okresie od 1 lutego 2017 r. do 31 stycznia 2019 r. skarżący pracował u zarządcy nieruchomości. 6 lutego 2019 r. został ponownie zatrudniony w Urzędzie Gminy w B., a za-tem z przerwą w okresie od 13 czerwca 2015 r. do 5 lutego 2019 r., skarżący był pracowni-kiem samorządowym. 40 lat pracy skarżący osiągnął 18 stycznia 2019 r., tj. w dniu, kiedy nie był pracowni-kiem samorządowym, lecz był zatrudniony u prywatnego pracodawcy – zarządcy nierucho-mości. 6 lutego 2019 r., kiedy skarżący ponownie podjął pracę w urzędzie gminy, wystąpił z wnioskiem o wypłatę nagrody jubileuszowej, o której mowa w art. 36 ust. 2 ustawy o pra-cownikach samorządowych. Pracodawca odmówił wypłaty nagrody. Uznał, że skarżący nabył prawo do nagrody jubileuszowej w dniu, kiedy świadczył pracę poza jednostką samorządową. Skarżący wniósł pozew do Sądu Rejonowego w K. Sąd rejonowy oddalił powództwo w całości, wskazując, że nagroda jubileuszowa wypłacana jest po osiągnięciu określonego stażu pracy w dniu, w którym pracownik nabył do niej prawo (wyrok z 31 października 2019 r., sygn. akt […]). Od powyższego wyroku skarżący wniósł apelację do Sądu Okręgowego w O. W ape-lacji podniósł zarzut błędnej wykładni przepisów ustawy o pracownikach samorządowych. Skarżący wskazał, że sąd pierwszej instancji wyprowadził nieznaną ustawie przesłankę prawa do nagrody jubileuszowej w postaci posiadania statusu pracownika samorządowego w dniu osiągnięcia 40-letniego stażu pracy. Sąd Okręgowy w O. wyrokiem z 7 maja 2020 r. (sygn. akt […]), zmienił wyrok sądu rejonowego w zakresie orzeczenia o kosztach zastępstwa procesowego oraz oddalił apelację skarżącego w pozostałym zakresie. Sąd okręgowy w pełni podzielił ustalenia faktyczne oraz ocenę prawną dokonaną przez sąd rejonowy. Uznał, że skarżący błędnie argumentował, że nie jest wymagane posiadanie statusu pracownika samorządowego w momencie nabycia prawa do nagrody jubileuszowej. W ocenie sądu, posiadanie statusu pracownika samorządowego w chwili nabycia prawa do nagrody jubileuszowej jest niezbędne, aczkolwiek wymóg ten nie wynika z art. 38 ust. 2 lub ust. 5, lecz art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Użycie przez ustawodawcę sformułowania „przepisy aktu prawnego stosuje się do osób «zatrudnio-nych» (…) wyraźnie wskazuje, że w tym wypadku chodzi o osoby aktualnie (tj. w momencie rozstrzygania o danej kwestii formalnej lub materialnej) zatrudnione w jednostkach wymie-nionych w art. 2” (uzasadnienie sądu okręgowego). 1.2. Skarżący wniósł o zbadanie zgodności art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych rozumianego w ten sposób, iż wymaga on świadczenia pracy w charakterze pracownika samorządowego w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej, z art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konstytucji. Podniósł, że kwestionowane przepisy są niekonstytucyjne, ponieważ wymagają świadczenia pracy w charakterze pracownika samorządowego w dniu nabycia prawa do na-grody jubileuszowej, podczas gdy z literalnego brzmienia zakwestionowanego art. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych wynika wprost, że okresy zatrudnienia mają być je-dynie „zakończone”. W ocenie skarżącego, to zakończone w odpowiedniej ilości okresy pracy winny być jedyną przesłanką uprawniającą do nabycia nagrody jubileuszowej. 1.3. Według skarżącego, zakwestionowany art. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach sa-morządowych należy powiązać z art. 2 tej ustawy, zgodnie z brzmieniem którego przepisy ustawy stosuje się do pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin. Nie-konstytucyjne jest bowiem takie rozumienie „okresu pracy” z art. 38 ust. 5 ustawy o pracow-nikach samorządowych, które wymaga, aby osoba posiadająca status pracownika samorzą- OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 3 dowego, w świetle art. 2 tej ustawy, „była jeszcze «zatrudniona» ściśle w dniu nabycia uprawnienia do uzyskania nagrody jubileuszowej, zaś np. zatrudnienie (nawiązanie stosunku pracy) jako pracownik samorządowy dzień później – niweczyłoby takie uprawnienie. Szcze-gólnie, sytuacja taka nie powinna dotyczyć pracowników dotkniętych wadliwym (niezgod-nym z prawem) rozwiązaniem stosunku pracy” (s. 4 skargi). Skarżący wywiódł więc ekspektatywę prawa do nagrody jubileuszowej z tego, że był pracownikiem samorządowym przez większość swojej kariery zawodowej, a także w dniu składania wniosku o nagrodę jubileuszową, choć tego statusu nie posiadał w dniu osiągnięcia 40-letniego stażu pracy. Wymóg zatrudnienia na stanowisku pracownika samorządowego na dzień osiągnięcia wymaganego stażu pracy narusza, w ocenie skarżącego, zasadę szczególnej ochrony pracy (art. 24 Konstytucji), gwarancje ochrony innych niż własność praw majątko-wych (art. 64 ust. 1 Konstytucji) oraz zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). 2. W piśmie z 15 listopada 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w niniejszym postępowaniu. 3. W piśmie z 9 czerwca 2022 r. stanowisko zajął Sejm. Wniósł o umorzenie postępo-wania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. W opinii Sejmu, skarga nie spełnia warunków formalnych warunkujących jej me-rytoryczne rozpoznanie. W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej, Sejm mając na uwadze dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, uznał, że ponieważ zasada sprawiedliwości społecznej nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu zainicjowanym skargą konstytucyjną, postę-powanie w tym zakresie należy umorzyć. W zakresie zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 i art. 24 Konstytucji Sejm uznał, że choć to na skarżącym ciąży obowiązek uzasadnienia zarzutu naruszenia wskazanych wzorców kon-troli, to skarżący tego obowiązku nie spełnił. Nie powołał konkretnych i przekonujących argumentów prawnych na rzecz swoich tez, a mianowicie nie przedstawił argumentów uza-sadniających, że wymóg zatrudnienia w charakterze pracownika samorządowego skutkuje naruszeniem konstytucyjnej ochrony przysługujących mu praw majątkowych. W ocenie Sej-mu, skarżący nie uzasadnił również, że przysługuje mu podlegająca ochronie konstytucyjnej ekspektatywa do nagrody jubileuszowej. 3.2. Niejako z ostrożności procesowej, Sejm przedstawił swoje wątpliwości dotyczące uznania za przedmiot kontroli art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samo-rządowych. W ocenie Sejmu, kwestionowany wymóg zatrudnienia w jednostce samorządowej w dniu nabycia prawa do nagrody jubileuszowej wynika expressis verbis z § 8 ust. 1 uchylo-nego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pra-cowników samorządowych (Dz. U. poz. 936; dalej: rozporządzenie z 2018 r.), który stanowił, że „Pracownik samorządowy nabywa prawo do nagrody jubileuszowej w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody albo w dniu wejścia w życie przepisów wprowadzających na-grody jubileuszowe”. Sejm odwołał się do ukształtowanego w tak obowiązującym stanie prawnym orzecznictwa SN, w którym stwierdzano, że prawo do nagrody powstaje w dniu jubileuszu, który przypada na okres zatrudnienia w jednostce samorządu terytorialnego, z wyjątkiem sytuacji spowodowanej przejściem na emeryturę i rentę (zob. wyrok SN z 8 mar- OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 4 ca 2016 r., sygn. akt II PK 15/15). W ocenie Sejmu, stanowisko zajęte przez SN wzmacnia też treść § 8 ust. 5 rozporządzenia z 2018 r., który nakazuje obliczenie wysokości nagrody jubile-uszowej w oparciu o wynagrodzenie przysługujące pracownikowi samorządowemu w dniu nabycia prawa do nagrody, a jeżeli dla pracownika samorządowego jest to korzystniejsze – wynagrodzenie przysługuje mu w dniu jej wypłaty. I choć, jak zauważył Sejm, powyższy pogląd SN został sformułowany w stanie prawnym ukształtowanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. Nr 50, poz. 398; dalej: rozporządzenie z 2009 r.), które zostało uchylone przez rozpo-rządzenie z 2018 r., to ze względu na to, że treść § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2009 r. została w całości zachowana w rozporządzeniu z 2018 r., pogląd SN jest aktualny. 3.3. Sejm wskazał również, że niepowołanie § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. w tre-ści sądowego rozstrzygnięcia nie stoi na przeszkodzie poddania go kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Trudno bowiem jednoznacznie przesądzić, czy § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. stanowił przedmiot analizy sądu i był podstawą sądowego rozstrzygnięcia. Sąd okręgowy odnosił się jedynie do zarzutów apelacji, które nie obejmowały przepisu rozporzą-dzenia, ponieważ skarżący pominął jego treść. Natomiast nie można wykluczyć, że norma wywodzona z tego przepisu miała pośredni wpływ na wyrok sądu pierwszej instancji, albo-wiem sąd ten przywołał uchwałę SN, która choć zapadła w stanie prawnym ukształtowanym zarządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 1989 r. w sprawie ustala-nia okresów pracy i innych okresów uprawniających do nagrody jubileuszowej oraz zasad jej obliczania i wypłacania (M. P. Nr 44, poz. 358) to została wydana na tle brzmienia przepisu mającego analogiczną treść do § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. 4. W piśmie z 10 czerwca 2022 r. stanowisko zajął Prokurator Generalny (dalej: PG). W jego ocenie, postępowanie winno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. 4.1. W ocenie PG, skarga konstytucyjna nie odpowiada wymogom formalnym warun-kującym jej merytoryczne rozpoznanie przez Trybunał Konstytucyjny. 4.2. Zdaniem PG, sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów wskazuje, że skarżą-cy kwestionuje uzależnienie nabycia prawa do nagrody jubileuszowej przewidzianej w usta-wie o pracownikach samorządowych od spełnienia warunku zatrudnienia w jednostce samo-rządowej wymienionej w art. 2 tej ustawy w dniu upływu okresu uprawniającego do nagrody. Tymczasem zaskarżony art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządo-wych nie dotyczą warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej pracownikom samo-rządowym. Art. 2 określa zakres podmiotowy ustawy o pracownikach samorządowych, wią-żąc status pracownika samorządowego z zatrudnieniem w wymienionych kategoriach jedno-stek, a art. 38 ust. 5 tej ustawy określa okresy podlegające wliczeniu do stażu pracy uprawnia-jącego do nagrody jubileuszowej i pozostałych świadczeń wymienionych w ust. 1-3 art. 38 ustawy. Nie można zatem, w ocenie PG, wyprowadzić z powyższych przepisów kwestiono-wanej przez skarżącego normy, zgodnie z którą warunkiem nabycia przez pracownika samo-rządowego prawa do nagrody jubileuszowej jest zatrudnienie w jednej z jednostek wymienio-nych w art. 2 w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody. Zdaniem PG, kwestionowana przez skarżącego norma wynika z art. 36 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 2 ustawy o pracownikach oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r., precyzującego sposób ustalania daty powstania prawa do nagrody jubileuszowej, w której winny być spełnione przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia. PG uznał więc, że skar-żący „nie wskazał przepisów relewantnych dla oceny kwestionowanego warunku nabycia OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 5 prawa do nagrody jubileuszowej, dotyczącego spełnienia przesłanek stażu pracy oraz zatrud-nienia w podmiocie samorządowym w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody” i wobec tego nie spełnił wymogu wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK, co samodzielnie przesądza o niedopuszczalności merytorycznego rozpozna-nia skargi. 4.3. PG wskazał ponadto, że przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyj-nej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko takie, które dotyka konstytucyjnych praw i wolności, będących źródłem przysługujących skarżącemu praw podmiotowych. Spośród po-wołanych przez skarżącego wzorców kontroli, w ocenie PG, jedynie art. 64 ust. 1 Konstytucji został wskazany prawidłowo. Tylko z tego, z przywołanych przez skarżącego wzorców kon-troli, wynika konstytucyjne prawo przysługujące jednostce. Jednakże skarżący mimo powoła-nia prawidłowego wzorca nie spełnił, w ocenie PG, wymogu w postaci uprawdopodobnienia niekonstytucyjności kwestionowanej regulacji, albowiem „nie tylko nie skonfrontował treści zaskarżonej normy z normą hierarchicznie wyższą i nie określił, na czym miałaby polegać niezgodność tych norm, ale nawet nie podjął próby wykazania, że ekspektatywa prawa do nagrody jubileuszowej za 40 lat pracy od pozwanego Urzędu Gminy, która – zdaniem Skar-żącego – powstała w związku z wieloletnim zatrudnieniem w charakterze pracownika samo-rządowego (vide – s. 5 skargi konstytucyjnej), należała do tych ekspektatyw, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 64 ust. 1 Konstytucji” (s. 17-18 pisma PG). Z kolei pozostałe przepisy, to jest art. 2 i art. 24 Konstytucji, powołane przez skarżą-cego jako samodzielne wzorce kontroli, nie wyrażają praw podmiotowych. Zatem skarga nie spełnia wymogów określonych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przesłanki dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyj-nej. 1.1. Zgodnie z dotychczasowym, utrwalonym stanowiskiem Trybunału, na każdym etapie postępowania Trybunał obwiązany jest badać, czy rozpoznawana skarga spełnia wy-mogi formalne (zob. m.in. wyrok z 28 czerwca 2016 r., sygn. SK 31/14, OTK ZU A/2016, poz. 51; postanowienia z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145; 30 maja 2007 r., sygn. SK 67/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 64; 18 listopada 2009 r., sygn. SK 12/09, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 158; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10, OTK ZU nr 10/A/2010, poz. 131; 18 czerwca 2013 r., sygn. SK 1/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 70; 26 maja 2015 r., sygn. SK 6/13, OTK ZU nr 5/A/2015, poz. 76; 14 listopada 2017 r., sygn. SK 4/16, OTK ZU A/2017, poz. 76; 9 kwietnia 2019 r., sygn. SK 7/19, OTK ZU A/2019, poz. 15). Nadanie skardze dalszego biegu nie przesądza bowiem o spełnieniu formalnopraw-nych przesłanek dopuszczalności orzekania w danej sprawie ani nie wiąże składu wyznaczo-nego do rozpoznania sprawy co do meritum (zob. wyrok TK z 25 września 2019 r., sygn. SK 31/16, OTK ZU A/2019, poz. 53 oraz postanowienia z: 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 30 maja 2007 r., sygn. SK 3/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 62; 16 czerwca 2009 r., sygn. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 6 SK 22/07, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 97; 2 grudnia 2010 r., sygn. SK 11/10; 4 lipca 2011 r., sygn. SK 27/10, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 63; 14 grudnia 2011 r., sygn. SK 29/09, OTK ZU nr 10/A/2011, poz. 130; 17 maja 2017 r., sygn. SK 7/16, OTK ZU A/2017, poz. 42; 20 lutego 2019 r., sygn. SK 30/17, OTK ZU A/2019, poz. 8 oraz 22 lipca 2021 r., sygn. SK 24/20, OTK ZU A/2021, poz. 43). Stąd też również na obecnym etapie postępowania Trybunał zobligo-wany był do oceny, czy rozpoznawana skarga konstytucyjna spełnia wszystkie warunki jej dopuszczalności. 1.2. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji, „Każdy, czyje konstytucyjne wolności lub pra-wa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Try-bunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu norma-tywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji”. Po-nadto w myśl art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo-wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga powinna zawierać: „1) określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podsta-wie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub pra-wach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skar-żący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; 2) wskazanie, która konstytucyjna wolność lub [które konstytucyjne] prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; 3) uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub [wskazanym konstytucyjnym] prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; 4) przedstawienie stanu faktycznego; 5) udokumentowanie daty doręczenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1; 6) informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia”. Mając na uwadze wymienione wyżej wymogi, Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że na gruncie art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej mogą być tylko unormowania wykazujące podwójną kwalifikację. Po pierwsze, „muszą one stano-wić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia, z wydaniem którego skarżący wiąże formuło-wane zarzuty. Po drugie, to w ich treści normatywnej tkwić winna bezpośrednia przyczyna zaistniałego naruszenia praw podmiotowych skarżącego” (postanowienie TK z 18 lipca 2007 r., sygn. Ts 153/06, OTK ZU nr 6/B/2007, poz. 273; zob. też postanowienie TK z 22 października 2007 r., sygn. Ts 291/06, OTK ZU nr 5/B/2007, poz. 241 oraz wyrok TK z 28 października 2015 r., sygn. SK 59/13, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 162). To znaczy, że skarżący może przedmiotem zaskarżenia uczynić tylko te przepisy, które stanowiły podstawę ostatecznego orzeczenia, a zakwestionowane w skardze przepisy zdeterminowały treść wyda-nego orzeczenia w tym aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenie jego konstytucyj-nych wolności i praw. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunału, które skład orzekający podtrzymuje, przyjmuje się również, że skarżący zobowiązany jest wskazać w skardze te konstytucyjne wolności lub prawa, które w jego ocenie, zostały naruszone, oraz wykazać, że jest ich pod-miotem. Przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konstytucyjnej jest zatem tylko takie naruszenie Konstytucji, które dotyka przysługujących skarżącemu praw podmiotowych (zob. np. wyroki TK z: 18 listopada 2014 r., sygn. SK 7/11, OTK ZU nr 10/A/2014, poz. 112 i 9 czerwca 2015 r., sygn. SK 47/13, OTK ZU nr 6/A/2015, poz. 81). OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 7 W postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną wzorca kontroli nie mogą stanowić normy ogólne, określające zasady ustrojowe i normy adresowane do ustawodawcy, narzuca-jące mu pewien sposób regulowania dziedzin życia (zob. wyrok z 17 listopada 2010 r., sygn. SK 23/07, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 103). Zasady te, jako niebędące źródłem praw lub wol-ności konstytucyjnych o charakterze podmiotowym, mogą pełnić funkcję tylko pomocniczego wzorca kontroli, występującego w powiązaniu z innym przepisem konstytucyjnym, i to pod warunkiem, że ich przywołanie zostanie w sposób należyty przez skarżącego uzasadnione (zob. wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Skarga konstytucyjna powinna również zawierać uzasadnienie zarzutu niezgodności z Konstytucją kwestionowanych przepisów z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (zob. postanowienia TK z: 29 czerwca 2016 r., sygn. SK 26/15, OTK ZU A/2016, poz. 48; 20 września 2017 r., sygn. Ts 136/17, OTK ZU B/2018, poz. 32; 7 lutego 2018 r., sygn. SK 20/15, OTK ZU A/2018, poz. 7). To na skarżącym ciąży obowiązek uprawdopo-dobnienia, że naruszenie wskazanych wolności lub praw wynika z treści zakwestionowanych przepisów, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej ostatecznie ukształ-tował sytuację prawną skarżącego, oraz odpowiednie udowodnienie podniesionych zarzutów w kontekście każdego wskazanego wzorca kontroli, wykazanie bezpośredniego i konkretnego ich naruszenia (zob. np. postanowienia TK z: 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 1 lutego 2017 r., sygn. SK 38/14, OTK ZU A/2017, poz. 2). 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. 2.1. Skarga konstytucyjna rozpatrywana w niniejszym postępowaniu czyni przedmio-tem kontroli art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracowni-kach samorządowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 530; dalej: ustawa o pracownikach samorządo-wych). Skarżący kwestionuje uzależnienie nabycia prawa do nagrody jubileuszowej przewi-dzianej w ustawie o pracownikach samorządowych od spełnienia warunku zatrudnienia w jednostce samorządowej wymienionej w art. 2 tej ustawy w dniu nabycia przez pracownika samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej. Zaskarżony art. 38 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi: ,,Do okresów pracy uprawniających do dodatku za wieloletnią pracę, nagrody jubileu-szowej i jednorazowej odprawy w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu nie-zdolności do pracy wlicza się wszystkie poprzednio zakończone okresy zatrudnienia oraz inne okresy, jeżeli z mocy odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy, od któ-rego zależą uprawnienia pracownicze”. Powyższy przepis wskazuje zatem, jakie okresy pracy podlegają wliczeniu do okresów pracy uprawniających do nagrody jubileuszowej i pozostałych dwu dodatkowych świadczeń. Zaskarżony art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych określa podmiotowy zakres tej ustawy. Wiąże status pracownika samorządowego z zatrudnieniem w wymienionych kate-goriach jednostek. Stanowi bowiem, że ,,[p]rzepisy ustawy stosuje się do pracowników samo-rządowych zatrudnionych w: 1) urzędach marszałkowskich oraz wojewódzkich samorządowych jednostkach organizacyj-nych; 2) starostwach powiatowych oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych; 3) urzędach gmin, jednostkach pomocniczych gmin, gminnych jednostkach budżetowych i samorządowych zakładach budżetowych; 4) biurach (ich odpowiednikach) związków jednostek samorządu terytorialnego oraz samo-rządowych zakładów budżetowych utworzonych przez te związki; 5) biurach (ich odpowiednikach) jednostek administracyjnych jednostek samorządu teryto-rialnego”. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 8 Wskazany zatem przez skarżącego jako przedmiot kontroli, art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie dotyczy warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej przysługującej pracownikom samorządowym, ale jedynie wskazuje sposób odpowiedniego liczenia okresów pracy uprawniających do tej nagrody. Nie można z tych przepisów zrekonstruować zakwestionowanej przez skarżącego normy, zgodnie z którą nabycie tej nagrody jest uzależnione od świadczenia pracy w charak-terze pracownika samorządowego w dniu nabycia przez niego prawa do takiej nagrody. Taką normę można wyprowadzić z art. 36 ust. 2 tej ustawy. W myśl bowiem art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, „[p]raco-wnikowi samorządowemu przysługuje wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, nagroda jubileuszowa oraz jednorazowa odprawa w związku z przejściem na emeryturę lub rentę z tytułu niezdolności do pracy oraz dodatkowe wynagrodzenie roczne na zasadach określonych w odrębnych przepisach”. To art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi zatem podstawę prawną przyznania nagrody jubileuszowej i warunkuje jej uzyskanie od zatrudnienia w jed-nym z podmiotów wymienionych w art. 2 tej ustawy. Kolejną przesłankę – stażu pracy – określa z kolei art. 38 ust. 2: stanowi, że „[n]nagroda jubileuszowa przysługuje w wysokości: 1) po 20 latach pracy –75% wynagrodzenia miesięcznego; 2) po 25 latach pracy – 100% wy-nagrodzenia miesięcznego; 3) po 30 latach pracy – 150% wynagrodzenia miesięcznego; 4) po 35 latach pracy – 200% wynagrodzenia miesięcznego; 5) po 40 latach pracy – 300% wyna-grodzenia miesięcznego; 6) po 45 latach pracy – 400% wynagrodzenia miesięcznego”. Ponadto, art. 37 ust. 1 pkt 8 ustawy o pracownikach samorządowych stanowi delega-cję dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia „warunków ustalania prawa do nagrody jubileuszowej i jej wypłacania”. W niniejszej sprawie, z uwagi na to, że 18 stycznia 2019 r. skarżącemu upłynął okres 40 lat pracy, warunki ustalenia prawa pracowników samorządowych do nagrody jubileuszo-wej i jej wypłacenia określały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2018 r.). I tak w myśl obowiązującego wówczas § 8 ust. 1 i 5 rozpo-rządzenia z 2018 r., pracownik samorządowy nabywał prawo do nagrody jubileuszowej „w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody albo w dniu wejścia w życie przepi-sów wprowadzających nagrody jubileuszowe”, a podstawę obliczenia nagrody jubileuszowej stanowiło „wynagrodzenie przysługujące pracownikowi samorządowemu w dniu nabycia prawa do nagrody, a jeżeli dla pracownika samorządowego jest to korzystniejsze – wynagro-dzenie przysługujące mu w dniu jej wypłaty”. W świetle obowiązującego art. 38 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z § 8 rozporządzenia z 2018 r. istniały zatem dwie przesłanki, od spełnienia któ-rych uzależnione było otrzymanie nagrody jubileuszowej. Po pierwsze był to odpowiedni staż pracy, a po drugie – posiadanie statusu pracownika samorządowego w dniu osiągnięcia jubi-leuszu zatrudnienia. Tak samo kwestię tę reguluje § 8 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozpo-rządzenia Rady Ministrów z dnia 25 października 2021 r. w sprawie wynagradzania pracow-ników samorządowych (Dz. U. poz. 1960, ze zm.), które weszło w życie 1 listopada 2021 r. Mając powyższe na uwadze, Trybunał przede wszystkim przypomina i podkreśla, że nagroda jubileuszowa nie jest świadczeniem powszechnym, przysługującym wszystkim pra-cownikom. Nagroda jubileuszowa przysługuje tylko tym pracownikom, których pracodawca do wypłaty takiego świadczenia jest zobowiązany, oczywiście po spełnieniu określonych wa-runków. Pozostali pracownicy nie uzyskują prawa do dodatkowego świadczenia w postaci nagrody jubileuszowej po przepracowaniu pewnego okresu. W aspekcie rozpoznanej sprawy należy zauważyć, że takie dodatkowe świadczenie nie było przewidziane u pracodawcy, u którego skarżący pracował w okresie od 1 lutego 2017 r. OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 9 do 31 stycznia 2019 r., kiedy to był zatrudniony u zarządcy nieruchomości. A to właśnie w tym czasie, dokładnie 18 stycznia 2019 r. skarżący osiągnął 40 lat pracy. Nagrodę jubileuszową przewiduje ustawa o pracownikach samorządowych. Jednakże, kwestionowana przez skarżącego norma, zgodnie z którą warunkiem nabycia przez pracowni-ka samorządowego prawa do nagrody jubileuszowej jest zatrudnienie w jednej z jednostek wymienionych w art. 2 ustawy w dniu upływu okresu uprawniającego do tej nagrody, wynika z art. 36 ust. 2 w związku z art. 38 ust. 2 tej ustawy. To te przepisy określają przesłanki, któ-rych łączne spełnienie warunkuje nabycie prawa do nagrody jubileuszowej przewidzianej w tej ustawie. Z kolei sposób ustalania daty powstania prawa do nagrody jubileuszowej, w której winny być spełnione przesłanki nabycia prawa do tego świadczenia, precyzuje § 8 ust. 1 rozporządzenia z 2018 r. Tymczasem w petitum skargi konstytucyjnej skarżący wskazał jedynie art. 38 ust. 5 w związku z art. 2 ustawy o pracownikach samorządowych, a zatem przepisy, które wprost nie określają przesłanek nabycia prawa do nagrody jubileuszowej, nie pozwalają więc na wy-prowadzenie z nich normy będącej przedmiotem zarzutów skarżącego. Wobec powyższego Trybunał uznał, że skarżący nie spełnił wymogu wynikającego z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK w zakresie prawidłowego okre-ślenia przedmiotu zaskarżenia, a to samodzielnie przesądza o niedopuszczalności meryto-rycznego rozpoznania skargi i konieczności umorzenia postępowania. Trybunał podtrzymuje bowiem wyrażone już w orzecznictwie stanowisko, że niepra-widłowe jest „zaskarżenie przepisów niebędących podstawą prawną tego [ostatecznego] orzeczenia oraz niewskazanie wszystkich przepisów niezbędnych do dekodowania normy prawnej” (postanowienie TK z 19 czerwca 2013 r., sygn. Ts 169/12, OTK ZU nr 3/B/2013, poz. 266), a „skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, ma obowiązek zaskarżenia wszystkich przepisów, z których wynika kwestionowana norma prawna”, albo-wiem Trybunał nie jest uprawniony do „dopisywania” ani „uzupełniania” przedmiotu zaskar-żenia (zob. postanowienie TK z 26 stycznia 2016 r., sygn. Ts 285/15, OTK ZU B/2016, poz. 120 oraz postanowienia TK z: 24 października 2006 r., sygn. Ts 158/06, OTK ZU nr 6/B/2006, poz. 297; 28 lutego 2018 r., sygn. Ts 34/17, OTK ZU B/2018, poz. 86). 2.2. Adekwatność wzorców kontroli. 2.2.1. Niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyj-nej wynika również z nieprawidłowego wskazania przez skarżącego wzorców kontroli w po-staci art. 24 oraz art. 2 Konstytucji. 2.2.2. Jako wzorce kontroli skarżący wskazał art. 24, art. 64 ust. 1 oraz art. 2 Konsty-tucji. Art. 24 Konstytucji stanowi, że „Praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Pol-skiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy”. Przepis ten wyraża ustrojową zasadę ochrony pracy i nadzoru przez państwo nad wa-runkami jej wykonywania. Wyznacza kierunek polityki państwa w zakresie stosunków pra-cowniczych. Nie wynikają z niego żadne prawa podmiotowe (zob. postanowienia TK z: 9 ma-ja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 56; 15 stycznia 2013 r., sygn. SK 21/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 12). Tak też jest w wypadku podanego przez skarżącego jako wzorzec kontroli art. 2 Kon-stytucji i powołania się na wyrażoną w nim zasadę sprawiedliwości społecznej. W myśl art. 2 Konstytucji, „Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Wyrażona tu zasada sprawiedliwości społecznej nie ma jednorodnego charakteru. W orzecznictwie Trybunału wiąże się z nią m.in. równość praw, solidarność społeczną, minimum bezpieczeństwa socjal-nego oraz zabezpieczenie podstawowych warunków egzystencji dla osób pozostających bez OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 10 pracy nie z własnej woli (zob. wyrok TK z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/A/1999, poz. 100). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału Konstytucyjnego wskazane przez skarżącego wzorce kontroli w postaci art. 2 oraz art. 24 Konstytucji nie mogą być samoistny-mi wzorcami kontroli w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej (w odniesieniu do art. 2 Konstytucji zob. np. postanowienia TK z: 26 czerwca 2002 r., sygn. SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53; 23 listopada 2005 r., sygn. Ts 7/05, OTK ZU nr 6/B/2005, poz. 244 oraz wyrok TK z 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2; w odniesieniu do art. 24 Konstytucji zob. postanowienia TK z 9 maja 2007 r., sygn. SK 98/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 56 oraz 15 stycznia 2013 r., sygn. SK 21/12, OTK ZU nr 1/A/2013, poz. 12). Dopuszczalność powołania się na zasadę sprawiedliwości społecznej warunkowana jest wskazaniem konstytucyjnego prawa lub wolności, które doznały uszczerbku na skutek naruszenia tej zasady. Jeśli – jak w niniejszej skardze – skarżący ogranicza się tylko do wska-zania, że w jego ocenie doszło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej, brak jest podstaw do przyjęcia, że zostało wskazane prawo, którego ochrony można dochodzić w trybie skargi konstytucyjnej. Trybunał już wielokrotnie wypowiadał się na temat dopuszczalności powoływania, w postępowaniu wszczętym skargą konstytucyjną, zasad konstytucyjnych jako wzorców kon-troli. Uznawał taką sytuację za wyjątkową, dopuszczalną w dwóch wypadkach: gdy skarżący z zasady prawa wywiódł takie prawa lub wolności, które nie zostały wysłowione w innych przepisach Konstytucji, lub przywołał zasadę prawa dla uzupełnienia i wzmocnienia argu-mentacji na rzecz naruszenia konstytucyjnych praw i wolności (zob. postanowienia z: 24 stycznia 2001 r., sygn. Ts 129/00, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 248; 21 czerwca 2001 r., sygn. Ts 187/00, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 203; 6 marca 2001 r., sygn. Ts 199/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 107, 10 sierpnia 2001 r., sygn. Ts 56/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 289; 19 grudnia 2017 r., sygn. SK 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 87 oraz wyroki z: 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258; 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2; 28 października 2010 r., sygn. SK 19/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 83). W niniejszej sprawie żaden ze wskazanych wyżej wyjątkowych wypadków nie zaist-niał. Art. 24 oraz art. 2 Konstytucji nie są przepisami statuującymi konstytucyjne wolności lub prawa, a skarżący – wskazując je jako wzorce – nie powiązał ich z prawami, których na-ruszenie zarzuca. 2.2.3. Prawidłowe udowodnienie podniesionych zarzutów. Powołany przez skarżącego jako wzorzec art. 64 ust. 1 zdania pierwszego Konstytucji, stanowiący: „Każdy ma prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedzi-czenia”, statuuje konstytucyjne prawo przysługujące jednostce. Przewiduje obowiązek określenia przez ustawodawcę konstrukcji poszczególnych praw ekonomicznych, zapewnienia możliwości czynienia z nich użytku oraz przyznania im odpowiedniej ochrony. Powyższy wzorzec kontroli został przywołany prawidłowo, jednakże poza jego nume-rycznym wskazaniem skarżący nie wypełnił obowiązku precyzyjnego przedstawienia treści wolności lub praw wywodzonych z postanowień art. 64 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji, a naruszonych przez ustawodawcę. Nie określił też, w jaki sposób zostały naruszone jego prawa lub wolności wynikające z tego wzorca i nie przedstawił argumentów na poparcie za-rzutu niezgodności kwestionowanej regulacji z tym wzorcem kontroli. Skarżący ograniczył się jedynie do ogólnego stwierdzenia, że „[n]a ustawodawcy po-zytywnym spoczywa nie tylko obowiązek pozytywny stanowienia przepisów i procedur udzielających ochrony prawnej prawom majątkowym, ale także obowiązek negatywny po- OTK ZU A/2023 SK 54/21 poz. 104 11 wstrzymania się od przyjmowania regulacji, które owo prawo mogłyby pozbawiać ochrony prawnej lub też ochronę tę ograniczać” (s. 4 skargi), oraz wyrażenia poglądu, że zaskarżona regulacja pozostaje w sprzeczności z gwarancjami ochrony innych niż własność praw mająt-kowych. Trybunał uznał zatem, że jakkolwiek skarżący wskazał w skardze wzorzec kontroli zawierający konstytucyjne prawo podmiotowe, to nie można uznać, że zrealizował wymóg art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, a to skutkuje, przy rozpoznaniu merytorycznym, umorzeniem postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.