SK 57/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 maja 2026 r. Pozycja 51 POSTANOWIENIE z dnia 21 kwietnia 2026 r. Sygn. akt SK 57/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jakub Stelina – przewodniczący Justyn Piskorski Rafał Wojciechowski Jarosław Wyrembak – sprawozdawca Andrzej Zielonacki, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2026 r., skargi konstytucyjnej M.M. o zbadanie zgodności: art. 90 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060) w zakresie, w jakim umożliwiają nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za brak ubezpie-czenia, od którego to obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie przez przed-łożenie dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej lub wniesienie powództwa o ustale-nie do sądu powszechnego, z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 5 maja 2017 r. (data nadania) M.M. (dalej: skarżąca) wystąpiła o stwierdzenie, że art. 90 ust. 1 i 4 w związku z art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpie-czycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060; aktualnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 367; OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 2 dalej: u.u.o. lub ustawa o ubezpieczeniach) w zakresie, w jakim umożliwiają „nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia, od które-go to obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie poprzez przedłożenie dokumentów po-twierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cy-wilnej lub wniesienie powództwa o ustalenie [nieistnienia tego obowiązku] do sądu powszech-nego”, są niezgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji. 1.1. Skarga wniesiona została na tle następującej sprawy. W wyniku przeprowadzonej kontroli, Ubezpieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (dalej: UFG) wezwał skarżącą do przedstawienia dokumentów potwierdzających zawarcie obowiązkowej umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów albo do uiszczenia opłaty za niespełnienie tego obowiązku, chyba że wykaże brak po jej stronie zobowiązania do zawarcia umowy ubezpieczenia. W reakcji na wezwanie do uiszczenia opła-ty skarżąca wystąpiła do sądu z powództwem przeciwko UFG o ustalenie braku obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia w okresie objętym kontrolą UFG. Rozpoznający sprawę sąd rejonowy oddalił powództwo skarżącej, ustalając istnienie po jej stronie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, sąd okręgowy zaś oddalił apelację od orzeczenia sądu pierwszej in-stancji. 1.2. W tym stanie rzeczy skarżąca wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego ze skar-gą konstytucyjną, wskazując wyrok sądu okręgowego jako ostateczne rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępo-wania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podniosła, że zaskarżone przepisy ustawy o ubezpieczeniach są niezgodne z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zda-niem skarżącej, „[n]aruszenie (…) polega na tym, że na obywatela może zostać nałożony ob-owiązek uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania na podstawie samego tylko wezwania do zapłaty wystosowanego przez Ubezpie-czeniowy Fundusz Gwarancyjny, a w razie zaniechania przedstawienia przez wezwanego dokumentów potwierdzających zawarcie umowy ubezpieczenia lub zaniechania wniesienia pozwu o ustalenie do sądu powszechnego, opłata podlega egzekucji w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjnego, wskutek czego obywatel może być pozbawiony przedmiotu swo-jej własności (kwoty pieniężnej), bez przeprowadzenia formalnego postępowania przed orga-nem państwowym”. Ponadto, skarżąca podniosła w skardze także zarzut naruszenia przysłu-gującego jej prawa do odwołania od rozstrzygnięć władzy publicznej wynikającego z art. 78 Konstytucji w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zasadą zaufania oby-watela do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także z zasadą przyzwoitej legislacji, które wynikają z art. 2 Konstytucji. Skarżąca wskazała w tym kontekście, że „zaskarżone przepisy określają wadliwy tryb postępowania w zakresie weryfikacji istnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadacza pojazdu mechanicz-nego, to jest nie przewidują trybu postępowania administracyjnego dla ustalenia obowiązku [wniesienia] (…) opłaty za brak ubezpieczenia (...)”. 2. W piśmie z 26 czerwca 2020 r. (znak: V.511.296.2020.BW) Rzecznik Praw Oby-watelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu zainicjowanym przedmio-tową skargą konstytucyjną. 3. W piśmie z 15 stycznia 2021 r. (znak: BAS-WAK-1244/20) Sejm Rzeczypospoli-tej Polskiej (dalej: Sejm) przedłożył wyjaśnienia w sprawie przedmiotowej skargi konstytu- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 3 cyjnej wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Sejm podniósł, że art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. nie był podstawą orzeczenia, które w skardze wskazano jako ostateczne. Sejm zwrócił uwagę, że orzekając zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, sąd nie powoływał żadnego z ww. przepisów jako podstawy wyda-nego rozstrzygnięcia. Sejm wskazał, że przepisy te nie miały zatem wpływu na treść zapa-dłych w sprawie orzeczeń, regulują bowiem niezwiązane z nią zagadnienia, które dotyczą przesłanek i trybu nakładania opłaty od zobowiązanego za brak właściwej umowy ubezpie-czenia obowiązkowego (art. 88 ust. 1 u.u.o.) oraz ustalenia wymagalności tej opłaty. Zdaniem Sejmu, sądy nie rozstrzygały zatem sporu, czy opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia została nałożona na skarżącą w sposób zgody z prawem, to jest na przykład we właściwej wysokości, przez kompetentny organ i przy spełnieniu przesłanki wskazanej w art. 90 ust. 1 u.u.o., ani także od kiedy opłata ta byłaby wymagalna. Sejm pod-niósł jednocześnie, że zawarte w art. 90 ust. 4 u.u.o. odesłanie do art. 10 ust. 2 u.u.o. nie stanowiło także podstawy kompetencyjnej rozstrzygnięć sądowych zapadłych w sprawie skarżącej, ponieważ drugi z powyższych przepisów określa jedynie skutek wystąpienia z po-wództwem i nie wpływa ani na jego dopuszczalność, ani na treść rozstrzygnięcia sądowego. Stąd, w opinii Sejmu, podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej mogły być jedynie przepisy wskazane w skardze związkowo, tj. art. 23 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 u.u.o. Ustalenie to doprowadziło Sejm do przekonania, że przedmiotowa skarga konsty-tucyjna jest przynajmniej częściowo niedopuszczalna wobec niespełnienia wymagania wska-zanego w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK. 3.2. Sejm stanął na stanowisku, że analiza brzmienia zakwestionowanych w skardze przepisów nie potwierdziła, by mogła z nich wynikać norma w kształcie wskazanym przez skarżącą w petitum skargi konstytucyjnej. Sejm podniósł, że uwadze skarżącej uszła dokony-wana w praktyce orzeczniczej sądów indywidualna ocena stanu faktyczno-prawnego, a także uprawnienie UFG do umorzenia należnej opłaty w całości lub w części ze względu na sytua-cję zobowiązanego, co dla oceny dopuszczalności przedmiotowej skargi jest – zdaniem Sejmu – zasadnicze. W opinii Sejmu, nie można w tym kontekście podzielić przekonania skarżącej jakoby z zakwestionowanych w skardze przepisów wynikało, że opłata za brak obowiązko-wego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych nie jest egzekwowana jedynie w razie przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia lub ustalenie przez sąd powszechny braku istnie-nia takiego obowiązku. 3.3. Sejm podniósł w dalszej kolejności, że przedmiotowa skarga nie spełniła funkcji podmiotowej, tj. nie służy ochronie praw i wolności jednostki gwarantowanych w Konstytu-cji. W związku z powyższym, zdaniem Sejmu, postępowanie przed Trybunałem winno zostać umorzone, ponieważ uwzględnienie postulatów skarżącej nie będzie miało znaczenia dla zapewnienia ochrony przysługujących jej praw lub wolności konstytucyjnych, na przykład w drodze wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia w celu doprowadzenia do zmiany jej indywidualnej sytuacji prawnej. Jak wskazał Sejm, w sprawie skarżącej sądy nie orzekały bowiem w przedmiocie wysokości opłaty, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.u.o., ani nie roz-strzygały sporu o procedurę właściwą dla kwestionowania zgodności z prawem wezwania, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o. W związku z powyższym Sejm wyraził pogląd, że w sprawie skarżącej sądy wydały rozstrzygnięcia wyłącznie w przedmiocie ustalenia, czy po jej stronie istniał obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia w związku z faktem posiadania określonego pojazdu. Zatem, nawet jeśli Trybunał Konstytucyjny orzekłby o niezgodności OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 4 zaskarżonych przepisów z Konstytucją w zakresie wskazanym w petitum skargi, nie jest – zdaniem Sejmu – możliwe wzruszenie drogą wznowienia postępowania prawomocnego roz-strzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej, tj. wyroku sądu okręgowego dotyczącego ustale-nia posiadania przez nią określonego pojazdu. 3.4. Sejm podniósł ponadto, że opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ma charakter publicznoprawny, zatem zobowiązanego do uiszczenia tej opłaty nie łączy z UFG stosunek cywilnoprawny. Niemniej jednak, ponieważ ww. opłata stanowi ciężar publiczny w rozumieniu art. 84 Konstytucji, sformułowany w skardze zarzut narusze-nia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być, w opinii Sejmu, uznany za niekonstytucyjną ingerencję w sferę własności i innych praw majątkowych. W tym kontek-ście Sejm stanął na stanowisku, że powołanie wzorca z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest niedo-puszczalne. Sejm zwrócił także uwagę, że dla skutecznego zakwestionowania konstytucyjno-ści podatków i ciężarów publicznych nie wystarczy powołanie na ingerencję w sferę mająt-kową sensu largo, lecz wymagane byłoby uprawdopodobnienie, że ingerencja prowadzi do drastycznego i nieproporcjonalnego ograniczenia swobody korzystania np. ze środków mająt-kowych. W związku z tym Sejm podniósł, że skarżąca nieskutecznie powołała się na niepro-porcjonalne naruszenie prawa własności i nie wykazała istnienia okoliczności, w których egzekwowanie przez UFG opłaty mogłoby doprowadzić do drastycznego ograniczenia przy-sługujących jej praw i wolności majątkowej. 3.5. W nawiązaniu do podniesienia przez skarżącą braku w ustawie o ubezpiecze-niach środków zaskarżenia wezwania do uiszczenia opłaty z tytułu braku zawarcia umowy obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów, Sejm podał w wątpliwość, czy wezwanie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o., jest orzeczeniem, czy raczej decyzją wydaną w pierwszej instancji w rozumieniu art. 78 Konstytucji. Sejm przyto-czył w tym zakresie pogląd, że ustalenie opłaty należy uznać za władczą czynność faktyczną, która nie może być uznana za orzeczenie lub decyzję, których wydanie jest czynnością praw-ną. Sejm zwrócił przy tym uwagę, że skarżąca nie wskazała zapadłych w jej sprawie rozstrzy-gnięć, które zamykałyby drogę zaskarżenia władczej czynności faktycznej na podstawie zakwestionowanych w skardze regulacji. Sejm zauważył przy tym, że choć z art. 90 u.u.o. istotnie nie wynika wprost konkretny środek zaskarżenia wezwania do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 88 u.u.o., to dla dopuszczalności skargi konstytucyjnej wymaga się wy-kazania wniesienia niedopuszczalnego środka zaskarżenia w celu uzyskania orzeczenia opar-tego na zaskarżonym przepisie i korespondującego zarazem z przedstawionymi w skardze zarzutami. W tym kontekście Sejm stanął na stanowisku, że nie można przyjąć, by w sprawie skarżącej zapadły orzeczenia, które przesądzałyby o przysługiwaniu lub nieprzysługiwaniu jej środków zaskarżenia względem wezwania skierowanego do niej przez UFG. 4. W piśmie z 13 czerwca 2022 r. (znak: PK VIII TK 88.2020) Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w sprawie przedmiotowej skargi konstytucyjnej, wnosząc o umorze-nie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK wobec niedopuszczalności wy-dania orzeczenia. 4.1. Prokurator podniósł, że skarżąca nietrafnie przyjęła, jakoby wezwanie przez UFG do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia spowodowało powstanie pasywów w jej majątku, prowadząc do ograniczenia prawa własności. Prokurator wyraził w tym zakresie opinię, że opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia ma charakter publicznoprawny i stanowi sankcję wyprowadzaną w celu wypełnienia tego obowiązku. Prokurator podzielił w tym względzie pogląd wyrażany w orzecznictwie sądo- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 5 wym, że choć UFG nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, to wykonuje za-dania z zakresu administracji określone w ustawie w zakresie ustalania i egzekwowania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia. Ponadto, Prokurator zgodził się z wcześniejszym poglądem wyrażanym w orzecznictwie, że obowiązek ponoszenia ciężarów publicznych nie może być oceniany jako ograniczenie prawa własności w kontekście wyma-gań wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 4.2. W odniesieniu do kwestii prawa do odwołania od rozstrzygnięć władzy publicz-nej na gruncie art. 78 Konstytucji powołanego w skardze, Prokurator podniósł, że tryb nali-czania opłat za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczeniowej nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Niemniej rozbieżność poglądów w tym zakresie przenosi – zdaniem Prokuratora – podniesiony przez skarżącą problem na obszar sporu o treść i stoso-wanie prawa, który nie mieści się w granicach właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Pro-kurator stanął przy tym na stanowisku, że skarżąca nie wykazała, by sądownictwo administra-cyjne w sposób jednoznaczny, stały, powszechny i powtarzalny wykluczało swą kognicję w zakresie wezwań UFG. Prokurator zauważył jednocześnie, że skarżąca nie podjęła także próby uruchomienia tego rodzaju kontroli w swojej sprawie, co mogłoby uprawdopodobnić jej zarzut obowiązywania unormowania niezgodnego z Konstytucją. Zdaniem Prokuratora, skarżąca nie przedstawiła także argumentów świadczących o niekonstytucyjności posługiwa-nia się przez ustawodawcę mieszaną metodą regulacji stosunków społecznych, tj. na zasadzie równorzędności stron i podporządkowania, w kwestii regulacji obowiązkowych ubezpieczeń komunikacyjnych. 4.3. Prokurator wskazał, że zarzutem szczegółowym podniesionym w skardze mógł-by być brak możliwości zaskarżania w trybie administracyjnym czynności UFG wzywającej do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia. Czynność ta może bowiem mieć charakter administracyjnoprawny, a stosunek między zobowiązanym i UFG nie ma charakte-ru cywilnoprawnego. Prokurator zauważył jednocześnie, że istota zarzutów skarżącej polegała jednak na ustaleniu nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczeniowej, co ustawo-dawca jednoznacznie powierzył rozstrzygnięciom sądów powszechnych. Prokurator podniósł, że skarżąca nie kwestionowała na przykład wysokości wymierzonej opłaty, a więc innych okoliczności związanych z wezwaniem, nieobjętych właściwością sądu cywilnego. Zdaniem Prokuratora, rozważania te mieszczą się jednak poza zakresem wniesionej skargi i pozostawa-łyby w sprzeczności z jej konkretnym i subsydiarnym charakterem. Prokurator podniósł, że niedopuszczalne jest w związku z tym kwestionowanie konstytucyjności aktu normatywnego w oderwaniu od indywidualnej sprawy, w której mocą konkretnego aktu stosowania prawa doszło do naruszenia wolności lub praw albo obowiązków określonych w Konstytucji. W opinii Prokuratora, skarżąca dysponuje jedynie orzeczeniem stwierdzającym istnienie po jej stronie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia, co w konsekwencji doprowadziło do wezwania jej do uiszczenia opłaty przez UFG. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, rozpoznaniu przed Trybunałem Konstytucyj-nym może podlegać skarga konstytucyjna, w której – na zasadach określonych w ustawie – zakwestionowane są uregulowania wykazujące dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, stanowiły one podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia wydanego w indywidualnej sprawie skar-żącego, a po drugie – uczynienie z nich podstawy ostatecznego rozstrzygnięcia w indywidu- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 6 alnej sprawie spowodowało niedozwoloną ingerencję w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki. Zgodnie z art. 46 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organiza-cji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna jest pismem procesowym, którego treść winna odpo-wiadać warunkom formalnym wskazanym w art. 53 ust. 1-2 u.o.t.p.TK. W myśl art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK skarga konstytucyjna winna zatem zawierać określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ admini-stracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia nie-zgodności z Konstytucją. Zgodnie zaś z art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, skarga zawiera wska-zanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżą-cego – zostały naruszone w związku z wydaniem ostatecznego orzeczenia o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji. Z kolei art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK wymaga, by skarga zawierała uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowane-go przepisu ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Merytorycznie rozpoznana może być zatem skarga konstytucyjna, której uzasadnienie przedstawia argumenty uprawdopodabniające nie-zgodność zakwestionowanego przepisu stanowiącego podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego, ze wskazanymi wzorcami kontroli adekwatnie określającymi naruszo-ne prawo lub wolność skarżącego gwarantowane w Konstytucji. W przeciwnym wypadku uzasadnienie skargi, jako formalnie wadliwe, należy kwalifikować jako równoznaczne z jego brakiem. Ponadto, skład Trybunału wyznaczony do dokonania merytorycznej oceny skargi konstytucyjnej nie jest związany rozstrzygnięciem wydanym na etapie wstępnej weryfikacji formalnej (zob. np. wyrok z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Stąd, na każdym etapie procedury przed Trybunałem skarga podlega kontroli pod kątem ujem-nych przesłanek procesowych, których stwierdzenie skutkuje obligatoryjnym umorzeniem po-stępowania. W związku z powyższym, na etapie rozpoznania merytorycznego, w wypadku stwierdzenia przeszkody formalnej w postaci wadliwości uzasadnienia skargi Trybunał umarza postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 2. W przedłożonej Trybunałowi Konstytucyjnemu skardze konstytucyjnej zakwestio-nowano przepisy ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpie-czeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2060; obecnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 367; dalej: u.u.o.). W obecnym brzmieniu przepisy wymienione związkowo w petitum skargi stanowią, że posiadacz pojazdu mechanicznego jest obowiązany zawrzeć umowę obowiązkowego ubezpieczenia odpowie-dzialności cywilnej posiadaczy pojazdów mechanicznych (art. 23 ust. 1 u.u.o.) oraz że ustale-nia spełnienia lub nieistnienia obowiązku ubezpieczenia można dochodzić przed sądem powszechnym (art. 10 ust. 2 u.u.o.). Ponadto zakwestionowane przepisy stanowią, że Ubez-pieczeniowy Fundusz Gwarancyjny (dalej: UFG) wzywa zobowiązanych do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia albo do przedstawienia dokumentów potwierdzają-cych spełnienie obowiązku ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej, albo do wykazania nieistnienia tego obowiązku (art. 90 ust. 1 u.u.o.), natomiast opłata za brak ubezpieczenia sta-je się wymagalna, jeżeli zobowiązany nie udokumentował zawarcia umowy ubezpieczenia obowiązkowego albo nie wykazał nieistnienia obowiązku ubezpieczenia lub nie wniósł po-wództwa do sądu powszechnego (art. 90 ust. 4 u.u.o.). 3. Skarga konstytucyjna wywiedziona została na tle drogi sądowej wszczętej na skutek skierowania do skarżącej przez UFG wezwania do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej posiadaczy pojazdów, tj. wezwania, o którym OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 7 mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o. Skarżąca sprecyzowała zaś w petitum skargi, że upatruje istnienia niezgodności zakwestionowanych przepisów z Konstytucją w zakresie, w jakim możliwe jest „nałożenie na podmiot podlegający egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za brak ubezpie-czenia, od którego to obowiązku podmiot może uwolnić się jedynie poprzez przedłożenie dokumentów potwierdzających spełnienie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpo-wiedzialności cywilnej lub wniesienie powództwa o ustalenie do sądu powszechnego”. Zda-niem skarżącej, zaskarżone przepisy naruszają przysługujące jej na gruncie Konstytucji prawa i wolności, ponieważ na ich podstawie „na obywatela może zostać nałożony obowiązek uisz-czenia opłaty za brak ubezpieczenia (…) na podstawie samego tylko wezwania do zapłaty (…), a (…) opłata podlega egzekucji w trybie administracyjnego postępowania egzekucyjne-go”, a ponadto „zaskarżone przepisy określają wadliwy tryb postępowania w zakresie weryfi-kacji istnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia (…), to jest nie przewidują postę-powania administracyjnego dla ustalenia obowiązku zapłaty opłaty za brak ubezpieczenia, a w konsekwencji (…) osoba wezwana jest pozbawiona możliwości zaskarżenia rozstrzygnię-cia Ubezpieczeniowego Funduszu Gwarancyjnego oraz tym samym doprowadzenia do wery-fikacji (…) zasadności wezwania do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia (…)” (s. 2-3 skargi). Na podstawie brzmienia petitum i uzasadnienia skargi Trybunał ustalił zatem, że skar-żąca upatruje istnienia problemu konstytucyjnego z jednej strony w trybie, w jakim zobowią-zany do zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej wzywany jest przez UFG do uiszczenia opłaty za niewywiązanie się z tego obowiązku, a z drugiej strony w braku przysługującej zobowiązanemu drogi odwoławczej od czynności UFG skutkujących wezwa-niem do uiszczenia tejże opłaty. W tym kontekście Trybunał ustalił, że problem konstytucyj-ny podniesiony w skardze sytuuje się wyłącznie wokół wymienionego w petitum art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o., który należy uznać za właściwy przedmiot zaskarżenia. 4. Trybunał ustalił w dalszej kolejności, że w związku z wezwaniem do uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 90 ust. 1 u.u.o., skarżąca podjęła drogę sądową, występując z pozwem przeciwko UFG. Sformułowane w pozwie żądanie skarżącej dotyczyło ustalenia nieistnienia po jej stronie obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cy-wilnej, to jest obowiązku, o którym mowa w art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.u.o. Jak podniósł Prokurator Generalny, skarżąca nie kwestionowała w pozwie jakiejkolwiek okolicz-ności związanej z treścią wezwania do uiszczenia opłaty za brak ubezpieczenia. Trybunał podzielił w tej kwestii opinię Prokuratora, że żądanie skarżącej wyrażone w pozwie przeciw-ko UFG sprowadzało się do ustalenia nieistnienia obowiązku zawarcia umowy ubezpiecze-niowej. Trybunał podzielił w tym zakresie także stanowisko Sejmu, że art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. nie miał wpływu na treść orzeczeń zapadłych w sprawie wszczętej pozwem skarżącej, ponie-waż reguluje niezwiązane z nią zagadnienia. Pozew skarżącej przeciwko UFG w żadnym za-kresie nie wywoływał potrzeby odniesienia się przez organ władzy publicznej do czynności podejmowanych przez UFG ani do treści wezwania do uiszczenia opłaty za brak obowiązko-wego ubezpieczenia, o którym mowa w art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. Na tym tle Trybunał ustalił, że skarżąca uzyskała ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji w spra-wie ustalenia zobowiązania do zawarcia umowy ubezpieczenia, z prawem do zaskarżenia orzeczenia wydanego w pierwszej instancji, o czym mowa w art. 78 Konstytucji. Ostateczne rozstrzygnięcie wydane w sprawie skarżącej dotyczyło zatem kwestii wskazanych w art. 10 ust. 2 w związku z art. 23 ust. 1 u.u.o., a nie podniesionego w skardze problemu konstytucyj-nego dotyczącego art. 90 ust. 1 i 4 u.u.o. W konsekwencji Trybunał ustalił jednocześnie, że skarga konstytucyjna dotycząca czynności podejmowanych przez UFG, w tym skutkujących wezwaniem do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia, przybrała charakter abstrakcyjny. Wniesiona bowiem została w oderwaniu od drogi sądowej, w której dokonano OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 8 ustaleń i wydano orzeczenia w sprawie jedynie pośrednio nawiązującej do kwestii dotyczących problemu konstytucyjnego określonego w petitum skargi. 5. Ponadto, Trybunał zwrócił uwagę na nieadekwatność zarzutów i uzasadnienia skar-gi do wskazanych w petitum wzorców kontroli konstytucyjności. Jak wskazano powyżej, z zakresowo ujętego przedmiotu zaskarżenia oraz z uzasadnienia skargi wynika bowiem, że skarżąca upatruje naruszenia przysługujących jej na gruncie Konstytucji praw i wolności w braku procedury odwoławczej od czynności podejmowanych przez UFG oraz w braku możliwości zakwestionowania wezwania do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubez-pieczenia. Podniesione w skardze zarzuty i treść dołączonego uzasadnienia wydają się więc szeroko odnosić do gwarancji wyrażonej w art. 45 Konstytucji. O ile jednak według ugrunto-wanej w orzecznictwie zasady falsa demonstratio non nocet, Trybunał może odczytać zakres zaskarżenia zgodnie z faktycznymi intencjami podmiotu wszczynającego postępowanie w trybie skargi konstytucyjnej, o tyle w świetle art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, Trybunał nie jest uprawniony do zastępowania skarżących w definiowaniu przysługujących im wolności lub praw konstytucyjnych, które w ich opinii zostały naruszone. Tymczasem w zestawieniu z zarzutami dotyczącymi ogólnie pojętego prawa do sądu, w tym prawa dostępu do sądu, prawa do wysłuchania, do odpowiednio ukształtowanej procedury sądowej oraz sprawiedli-wego rozpatrzenia sprawy, jako wzorce kontroli w petitum skargi przytoczono ochronę wła-sności w związku z zasadą proporcjonalności oraz prawo do zaskarżania orzeczeń wydanych w pierwszej instancji w związku z zasadą demokratycznego państwa prawnego. W tym kon-tekście Trybunał podzielił opinię uczestników postępowania, nie znajdując w uzasadnieniu skargi uprawdopodobnienia, że opłata za niedopełnienie obowiązku zawarcia umowy ubez-pieczenia nie ma charakteru publicznoprawnego i nie stanowi zatem ciężaru publicznego w rozumieniu art. 84 Konstytucji. Trybunał przypomina w tym kontekście, że obowiązek po-noszenia ciężarów publicznych nie może być oceniany jako ograniczenie prawa własności w świetle przesłanek wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. W związku z powyższym Trybunał ustalił, że skarga nie zawiera uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, to jest zarzutu niekonstytucyjnej ingerencji w sferę własności i innych praw majątkowych, z uprawdopodobnieniem, że skutkiem ocenianej regu-lacji jest wprowadzenie nieproporcjonalnych ograniczeń, a nie tylko ingerencja w sferę ma-jątkową sensu largo. W związku z powyższym Trybunał ustalił, że skarga nie spełniła w tym zakresie przesłanki formalnej, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. 6. W odniesieniu do wskazanego w skardze jako wzorzec kontroli art. 78 w związku z art. 2 Konstytucji, Trybunał podzielił opinię uczestników postępowania i ustalił, iż skarżąca nie wykazała, że w jej sprawie zapadły rozstrzygnięcia, które dowodziłyby zamknięcia lub nieistnienia drogi zaskarżenia władczej czynności faktycznej UFG dokonanej na podstawie zakwestionowanej w skardze regulacji. Jak wyżej zaznaczono, skarżąca nie wykazała, że jej intencją przy podejmowaniu drogi prawnej w związku z wezwaniem do uiszczenia opłaty za brak obowiązkowego ubezpieczenia było wywołanie orzeczenia opartego na zaskarżonym przepisie i korespondującego zarazem z przedstawionymi w skardze zarzutami skierowanymi przeciwko czynnościom UFG. Trybunał ustalił zatem, że skarżąca dysponuje orzeczeniem rozstrzygającym o istnieniu po jej stronie zobowiązania do zawarcia umowy ubezpieczenia, wydanym w skutek wniesienia apelacji od orzeczenia sądu pierwszej instancji. W tym zakre-sie podniesiony w petitum skargi zarzut naruszenia prawa gwarantowanego w art. 78 Konsty-tucji w związku z wydaniem orzeczenia wskazanego w skardze jako ostateczne należy uznać za niezasadny. W kwestii zaś przedmiotu zaskarżenia wynikającego z treści skargi konstytu-cyjnej brak jest rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, które przesądzałoby ostatecznie o nieprzysługiwaniu środków odwoławczych od czynności UFG. W takim zakresie podnie- OTK ZU A/2026 SK 57/20 poz. 51 9 siony w skardze zarzut naruszenia gwarancji z art. 78 Konstytucji mógłby być z kolei przed-wczesny, lecz dokonanie oceny skargi konstytucyjnej pod tym kątem możliwe byłoby jedynie po spełnieniu przesłanek dopuszczalności merytorycznego rozpoznania. W związku z powyż-szym Trybunał ustalił, że w odniesieniu do przedmiotu zaskarżenia skarga nie spełniła prze-słanki formalnej, o której mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK w związku z art. 79 ust. 1 Konstytucji. 7. W świetle powyższych ustaleń Trybunał przypomina, że z art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż skarga konstytucyjna służy nie ochronie praw ogólnie, lecz ochronie praw podsta-wowych określonych w ustawie zasadniczej naruszonych w związku z wydaniem rozstrzy-gnięcia organu władzy publicznej. Jednocześnie subsydiarność skargi konstytucyjnej polega na tym, że przysługuje ona dopiero z chwilą, gdy sąd lub organ administracji wydał ostatecz-ne rozstrzygnięcie w konkretnej sprawie. Trybunał przypomina ponadto, że w świetle regula-cji konstytucyjnej skarga jest instrumentem immanentnie związanym z dążeniem do sanowa-nia indywidualnej sytuacji prawnej skarżącego ukształtowanej w drodze rozstrzygnięć sądo-wych. Niemniej, „[w] odróżnieniu od skargi powszechnej (actio popularis), inicjujący skargę konstytucyjną działa (…) nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie swojego własnego prawa (…), w sytuacji gdy fakt naruszenia nastąpił rzeczywiście, a nie tylko mógł nastąpić potencjalnie” (postanowienie z 29 listopada 2010 r., sygn. SK 39/08, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 121). 8. Uznając obowiązek kontroli spełnienia przesłanek formalnych skargi konstytucyjnej na tym etapie postępowania, rozpoznanie niniejszej skargi pozostawałoby, w ocenie Trybuna-łu, w sprzeczności z regułami, od których spełnienia ustrojodawca uzależnił możliwość pro-wadzenia merytorycznego postępowania w sprawie skarg konstytucyjnych. Ustalenia powyż-sze przesądzają, że postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 53 ust. 1 pkt 1 i 3 u.o.t.p.TK. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.