SK 57/23

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 27 grudnia 2023 r. Pozycja 107 POSTANOWIENIE z dnia 6 grudnia 2023 r. Sygn. akt SK 57/23 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz – przewodniczący Justyn Piskorski – sprawozdawca Julia Przyłębska Bartłomiej Sochański Bogdan Święczkowski, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2023 r., skargi konstytucyjnej M.B. o zbadanie zgodności: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o za-pobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie ob-owiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 w związku z § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 87 Konstytucji, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 13 września 2022 r. M.B. (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie, że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. OTK ZU A/2023 SK 57/23 poz. 107 2 w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753; dalej: rozporzą-dzenie o szczepieniach) jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepie-niach jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3, w związku z art. 87 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fak-tycznym: Skarżąca nie poddała małoletniego dziecka szczepieniu w terminach wynikających z komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) w sprawie Programu Szczepień Ochronnych (dalej: PSO). Postanowieniem z 6 listopada 2017 r. wojewoda nałożył na skarżą-cą grzywnę w celu przymuszenia, w następstwie uchylania się od poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym w terminach wynikających z komunikatu GIS w sprawie PSO. Od postanowienia wojewody z 6 listopada 2017 r. skarżąca wywiodła zażalenie do ministra właściwego do spraw zdrowia (dalej: minister). Postanowieniem z 22 grudnia 2017 r. minister utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wojewody. Wyrokiem z 7 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie od-dalił skargę na postanowienie ministra. Skarżąca wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrokiem z 5 maja 2022 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącej. 1.2. Wątpliwości skarżącej koncentrowały się wokół trzech grup zarzutów: 1) naru-szenia zasady dostatecznej określoności przepisów prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji, 2) naruszenia art. 87 Konstytucji stanowiącego katalog źródeł prawa powszechnie obowiązu-jącego w Rzeczypospolitej Polskiej, 3) naruszenia prawa do prywatności – co skarżąca wyra-ziła przez następujący układ wzorców: art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżąca wskazała, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych wprowadza dla osób przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązek pod-dania się szczepieniom ochronnym. W ocenie skarżącej, przepisy prawa powszechnie obo-wiązującego nie określają momentu, w którym obowiązek szczepień ochronnych przeciwko poszczególnym chorobom staje się wymagalny. Ponadto z ustawy o zwalczaniu chorób za-kaźnych oraz rozporządzenia o szczepieniach nie wynika również, ile dawek poszczególnych szczepionek należy podać dziecku. W ocenie skarżącej, w praktyce stosowania zaskarżonych regulacji występuje rozbież-ność interpretacyjna – niektóre z nich uznają, że wymagalność obowiązku poddania się szczepieniu przeciwko konkretnym chorobom i poszczególnymi dawkami wynika z komuni-katu GIS, inne zaś twierdzą, że wymagalność wynika z wezwania skierowanego do rodziców przez lekarza. Zdaniem skarżącej, rozbieżności tej nie można rozstrzygnąć za pomocą środ-ków prowadzących do wyeliminowania niejednolitości stosowania prawa. 1.3. Skarżąca wskazała ponadto, że PSO nie należy do katalogu źródeł powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Jej zdaniem, akt wydawany przez GIS może być zakwalifikowany co najwyżej jako akt prawa wewnętrznego, wiążący jedynie jed-nostki organizacyjne podległe organowi wydającemu, nie zaś obywateli. Skarżąca podkreśli-ła, że nie jest związana treścią tego komunikatu, w szczególności w zakresie konkretyzującym wiek dziecka, w którym należy podać określoną szczepionkę, oraz wskazującym ilość dawek. W ocenie skarżącej, program szczepień ochronnych nakłada na obywateli nowy obowiązek, a w związku z tym powinien mieć formę prawną co najmniej rozporządzenia. Skarżąca pod- OTK ZU A/2023 SK 57/23 poz. 107 3 niosła również, że w obecnym stanie prawnym nie można na jego podstawie – w sposób wią-żący jednostkę – wyprowadzać terminu wymagalności wykonywania poszczególnych szcze-pień. 1.4. Odnośnie do ostatniego z przedstawionych zarzutów skarżąca podniosła, że regu-lacje normatywne wprowadzające obowiązek szczepień stanowią ingerencję w prawo do prywatności wynikające z art. 47 Konstytucji (prawo do decydowania o życiu osobistym). W ocenie skarżącej, obowiązujące przepisy uniemożliwiają osobie obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom albo jej opiekunom prawnym lub faktycznym decyzji o odmowie poddania się tym szczepieniom. Obowiązek szczepień ingeruje zaś w zasadę au-tonomii (samostanowienia) jednostki. Skarżąca zauważyła także, że ograniczenia konstytu-cyjnych praw mogą nastąpić wyłącznie w ustawie, gdy są konieczne i proporcjonalne. Jej zdaniem, kwestionowana regulacja nie spełnia standardu konstytucyjnego, co potwierdza przeprowadzony test proporcjonalności. 2. W piśmie z 7 czerwca 2023 r. Prokurator Generalny przedstawił stanowisko w spra-wie, wnosząc o umorzenie postępowania w zakresie niezgodności z Konstytucją art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepie-niach z uwagi na zbędność wydania wyroku, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), w pozostałym zakresie zaś – ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. 3. W piśmie z 21 czerwca 2023 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. W piśmie z 22 czerwca 2023 r. Minister Zdrowia przedstawił stanowisko, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK w zakresie punktów 1 i 2 petitum skargi z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku oraz na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK w zakresie punktu 3 petitum skargi z uwagi na zbędność wydania wy-roku. W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie postępowania Minister Zdrowia wniósł o stwierdzenie, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu cho-rób zakaźnych są zgodne z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że § 3 rozporządzenia o szczepieniach jest zgodny z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 5. W piśmie z 27 czerwca 2023 r. Rzecznik Praw Dziecka przedstawił swoje stanowi-sko, wnosząc o uznanie, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 i 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 i § 5 rozporządzenia o szczepieniach są zgodne z art. 47 w związ-ku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie są niezgodne z art. 2 oraz art. 87 Konstytucji. 6. W piśmie z 14 lipca 2023 r. Marszałek Sejmu, działając w imieniu Sejmu, przed-stawił stanowisko w sprawie i wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p.TK. ze względu na niedopuszczalność i zbędność wydania wyroku. OTK ZU A/2023 SK 57/23 poz. 107 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarga konstytucyjna jest nadzwyczajnym środkiem ochrony konstytucyjnych praw i wolności, a skuteczność jej wniesienia obwarowano szeregiem wymogów wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). W tym kontekście należy przypomnieć, że w każdym stadium postępowania Trybunał Konstytucyjny jest obowiązany badać, czy nie zachodzą przesłanki obligatoryjnego umorzenia postępowania. Weryfikacja dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie kończy się w fazie jej wstępnego rozpoznania, lecz jest aktualna przez cały czas jej rozpa-trywania (por. postanowienie TK z 25 sierpnia 2020 r., sygn. SK 65/19, OTK ZU A/2020, poz. 41 i przywołane tam orzecznictwo). Ponadto skarga konstytucyjna musi spełniać wymogi formalne, o których mowa w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK. Zgodnie z tym przepisem, skarga powinna zawierać określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obo-wiązkach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; przedstawienie stanu faktycznego; udokumentowanie daty dorę-czenia wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, oraz informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. 2. W niniejszej sprawie skarżąca uczyniła przedmiotem skargi konstytucyjnej przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 1284, ze zm.; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753, ze zm.; dalej: rozporządzenie o szczepieniach). W jej ocenie, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są niezgodne z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, § 3 rozporządzenia o szczepieniach jest niezgodny z wywodzoną z art. 2 Konstytucji zasadą dostatecznej określoności przepisów prawa oraz z art. 47 w związ-ku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia o szczepieniach są niezgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji. 2.1. W odniesieniu do zakresu przedmiotowego sprawy Trybunał przede wszystkim zwrócił uwagę na wyrok z 9 maja 2023 r., sygn. SK 81/19 (OTK ZU A/2023, poz. 50). We wskazanej sprawie postępowanie zostało zainicjowane skargą, która zarówno pod względem zarzutów, jak i uzasadnienia była tożsama z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżącą w niniejszym postępowaniu. W wyniku rozpoznania sprawy o sygn. SK 81/19 Trybunał uznał w części I wyroku, że: „[a]rt. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657, ze zm.) w związku z § 5 rozporządze- OTK ZU A/2023 SK 57/23 poz. 107 5 nia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochron-nych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2172) w zakresie, w jakim termin wymagalności obowiązkowych szczepień ochronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień ochron-nych, określone są w Programie Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, a nie przez ministra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia, jest niezgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej”. W części II wyroku określono, że „[p]rzepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospoli-tej Polskiej”. W pozostałym zakresie Trybunał umorzył postępowanie. Z uwagi na powyższe okoliczności konieczne było dokonanie oceny dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy z punktu widzenia przesłanki ne bis in idem, czyli zakazu ponownego orzekania o tym samym (w tej samej sprawie). Zasada ne bis in idem znajduje zastosowanie, jeżeli te same przepisy zostały już wcześniej zakwestionowane przez inny podmiot w oparciu o te same zarzuty niekonstytucyjności (por. postanowienie TK z 23 czerwca 2022 r., sygn. SK 52/20, OTK ZU A/2022, poz. 42). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK., Trybunał Konstytucyjny wydaje na posiedzeniu niejawnym postano-wienie o umorzeniu postępowania, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne. Zbędność orzekania zachodzi w szczególności właśnie w przypadku ziszczenia się przesłanki ne bis in idem. W związku z powyższym Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie postępowanie w za-kresie trzeciego zarzutu należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK z uwagi na zbędność wydania wyroku. 2.2. W pozostałym zakresie należało przede wszystkim ustalić, czy spełnione zostały wymogi formalne, określone w art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK, warunkujące dopuszczalność skargi konstytucyjnej. W tym zakresie Trybunał miał wątpliwości co do wzorców kontroli wskaza-nych przez skarżącą. 2.2.1. Po pierwsze skarżąca próbowała dowieść niezgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporządzenia o szczepie-niach z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, kwestionując wskazane unormowania z powodu ich nadmiernej, niedopuszczalnej konstytucyjnie ingerencji w jej prawo do decy-dowania o swoim życiu osobistym. W tym zakresie Trybunał podzielił spostrzeżenia dokonane w analogicznej sprawie o sygn. SK 81/19, w której uznał, że wskazanie przez skarżącą jako przedmiotu kontroli art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporzą-dzenia o szczepieniach bez powiązania tych przepisów z innymi jednostkami redakcyjnymi przywołanych aktów normatywnych nie powodowałoby zastrzeżeń w sytuacji, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w imieniu i na rzecz małoletniej córki skarżącej. Zaznacze-nia wymaga, że zarówno w sprawie o sygn. SK 81/19, jak i w niniejszej, skarga została spo-rządzona przez tego samego adwokata, w oparciu o identyczną argumentację; mimo to argu-mentacja w tym zakresie nie została w żaden sposób uzupełniona. Także w niniejszej sprawie Trybunał uznał, że nie był uprawniony do takiej rekon-strukcji skargi konstytucyjnej, która pozwalałaby na jej merytoryczne rozpoznanie we wska-zanym zakresie. 2.2.2. Po drugie, wątpliwości Trybunału wzbudziło powołanie przez skarżącą art. 2 Konstytucji i wywodzonej z niego zasady wymogu dostatecznej określoności przepisów pra-wa jako samodzielnego wzorca kontroli. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał stanął na stanowisku, że art. 2 Konstytu-cji, w którym wyrażono zasadę demokratycznego państwa prawnego, co do zasady nie może stanowić samodzielnego wzorca kontroli w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną, OTK ZU A/2023 SK 57/23 poz. 107 6 albowiem nie jest samodzielnym źródłem praw podmiotowych. W przepisie tym ustrojodaw-ca zawarł wyłącznie zasadę przedmiotową, która wyznacza określony standard kreowania przez ustawodawcę wolności i praw, a także ogólny standard korzystania z nich przez pod-mioty (por. postanowienie z 9 lipca 2012 r., sygn. SK 19/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 87). Niemniej jednak w pewnych wypadkach art. 2 Konstytucji może stanowić wzorzec kontroli skargi konstytucyjnej, choć możliwość ta powinna być traktowana jako subsydiarna i wyjąt-kowa. „Po pierwsze, jeżeli skarżący wskaże wywiedzione z art. 2 Konstytucji prawa lub wol-ności, które wyraźnie nie zostały wysłowione w treści innych przepisów konstytucyjnych, to ten przepis będzie pełnił funkcję samodzielnego wzorca kontroli konstytucyjności prawa (zob. postanowienia z 24 stycznia 2001 r., sygn. Ts 129/00, OTK ZU nr 4/B/2002, poz. 248, z 21 czerwca 2001 r., sygn. Ts 187/00, OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 203, z 6 marca 2001 r., sygn. Ts 199/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 107, z 10 sierpnia 2001, sygn. Ts 56/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 289 oraz wyrok z 12 grudnia 2001 r., sygn. SK 26/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 258). Po drugie, jeżeli skarżący odwoła się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Kon-stytucji dla uzupełnienia lub wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolno-ści statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym, to art. 2 Konstytucji pełnić będzie funk-cję pomocniczego wzorca kontroli występującego w powiązaniu z innym przepisem konsty-tucyjnym (zob. wyrok z 6 lutego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2)” – (wyrok z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; por. postanowienie z 27 października 2021 r., sygn. SK 40/20, OTK ZU A/2022, poz. 8). W realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła jednak żadna z powyższych okoliczności. Skarżąca nie wywiodła z art. 2 Konstytucji prawa podmiotowego niewynikającego z innych przepisów konstytucyjnych. Ponadto nie ma również podstaw by uznać, że art. 2 Konstytucji w przedstawionej przez skarżącą argumentacji pełnił funkcję pomocniczego wzorca kontroli. Wobec powyższego postępowanie w zakresie oceny zgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz § 3 rozporządzenia o szczepieniach z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.