SK 58/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 22 listopada 2024 r. Pozycja 101 POSTANOWIENIE z dnia 22 października 2024 r. Sygn. akt SK 58/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Justyn Piskorski Bogdan Święczkowski, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 października 2024 r., skargi konstytu-cyjnej J.G. i B.G. o zbadanie zgodności: art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z wynikającą z art. 2 zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Pol-skiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 25 maja 2019 r. (data nadania) J.G. i B.G. (dalej: skar-żący) wnieśli o stwierdzenie niezgodności art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: u.g.n.) z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z wynikającą z art. 2 zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Skarżący podnieśli, że art. 76 ust. 1 u.g.n. „przyznaje wojewodzie (w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa) albo właściwej radzie lub sejmikowi (w odniesieniu do nie-ruchomości jednostek samorządu terytorialnego) uprawnienie do podwyższenia stawki pro-centowej opłaty rocznej, nie określając górnej granicy takiego podwyższenia” (skarga, s. 1-2). OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 2 Zaskarżony art. 76 ust. 1 u.g.n. ma następujące brzmienie: „Stawka procentowa opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5, może być pod-wyższona zarządzeniem wojewody w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub uchwałą odpowiedniej rady lub sejmiku w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego. Podwyższenie stawki procento-wej może nastąpić tylko przed oddaniem nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczy-ste”. Natomiast art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n., do którego odsyła zaskarżony przepis, stanowi: „Wysokość stawek procentowych opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego jest uza-leżniona od określonego w umowie celu, na jaki nieruchomość gruntowa została oddana, i wynosi: (…) 5) za pozostałe nieruchomości gruntowe – 3% ceny”. Cytowane przepisy obowiązują w niezmienionym brzmieniu od początku funkcjono-wania ustawy o gospodarce nieruchomościami. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem fak-tycznym: Na mocy uchwały Rady Miasta S. z 19 lutego 1998 r., nr […], w sprawie podwyższe-nia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości grun-towych, wydanej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (ówcześnie: Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74, ze zm.; dalej: u.s.g.) w związku z art. 76 ust. 1 u.g.n. Rada Miasta S. podwyższyła stawkę procentową opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego do wysokości 15% ceny gruntu pod lokalami użytkowymi, czyniąc wyjątek dla pracowni artystycznych. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., skarżący są współwłaścicielami lokalu użytkowego zlokalizowanego w S. […] o powierzchni 18,71 m2 oraz współużytkownikami wieczystymi części działki nr […], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr […]. Skarżący nabyli wskazaną nieruchomość od gminy 18 maja 2007 r. „Opłata roczna została ustalona w wysokości 15% wartości nieruchomości gruntowej na podstawie uchwały Rady Miasta S. z dnia 19 lutego 1998 r. Wysokość stawki procentowej opłaty rocznej wskazana była w akcie notarialnym i w protokole uzgodnień z dnia 19 marca 2007 r., dotyczącym sprzedaży lokalu użytkowego z jednoczesnym oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części działki gruntu” (zob. uzasadnienie wyroku WSA w G. z 14 wrze-śnia 2016 r., sygn. akt […], dołączone do akt sprawy). Prawo użytkowania wieczystego przy-sługujące skarżącym ujawniono w księdze wieczystej 21 maja 2007 r. (skarga, s. 3). Jak podkreślają skarżący, „Gmina Miasta S. pobiera od skarżących począwszy od 2008 roku opłaty roczne z tytułu użytkowania wieczystego w wysokości odpowiadającej 15% wartości nieruchomości. Do chwili obecnej (przez 11 lat) skarżący uiścili na rzecz gminy opłaty roczne odpowiadające 165% wartości nieruchomości. Prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione na okres 99 lat – do upływu tego okresu pozostało około 88 lat” (skarga, s. 3). 5 kwietnia 2016 r. (data doręczenia) skarżący, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., we-zwali Radę Miasta S. do usunięcia naruszenia prawa i ich interesu prawnego przez wyelimi-nowanie wymienionej uchwały Rady z porządku prawnego. W odpowiedzi na to wezwanie, 27 kwietnia 2016 r., Rada Miasta odmówiła jego uwzględnienia. Skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który w wyroku z 14 września 2016 r. (sygn. akt […]), w punkcie 1 stwierdził nieważność § 1 ust. 2 uchwały Rady Miasta S. w sprawie podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych. Zasądził też w punkcie 3 zwrot kosz-tów postępowania na rzecz skarżących. OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 3 Rada Miasta S. skierowała skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA), który wyrokiem z 16 listopada 2018 r. (sygn. akt […]) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 14 września 2016 r. w punktach 1 i 3 oraz oddalił skargę J.G. i B.G. NSA uwzględnił wyjaśnienia Rady Miasta S., że „ustawa nie określa limitu podwyż-szenia stawki procentowej opłaty rocznej. Decyzję o ustaleniu konkretnej stawki procentowej pozostawiono wojewodzie oraz organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego, przy czym doktryna wskazuje na elementy, które mogą mieć decydujące znaczenie dla wyso-kości podwyższonej stawki procentowej, np. na atrakcyjność nieruchomości, w tym m.in. położenie, przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uzbrojenie w infrastrukturę techniczną oraz rynek nieruchomości. Skoro brak jest ustawowego limitu podwyższenia ww. stawki procentowej, to nieuzasadniony jest zarzut, że określona jest ona «dowolnie» czy «rażąco» przekracza podstawową stawkę 3%. Ponadto o stawce nie decyduje przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tylko cel wskazany w umowie, a w braku jego wskazania – faktyczne jego wykorzystanie. Podniosła, że skarżący wykorzystują nieruchomość do prowadzenia działalności gospodarczej. Ani ten cel ani fak-tyczne wykorzystanie nieruchomości nie uległy zmianie” (uzasadnienie wyroku NSA z 16 li-stopada 2018 r., sygn. akt […], dołączone do akt sprawy). Jak podkreślił NSA, „choć zaskarżona uchwała określa stawkę procentową opłaty za użytkowanie wieczyste w znacznej wysokości – ale stawka ta została podwyższona w 1998 r., zatem kilkanaście lat temu i zanim jeszcze skarżący nabyli przedmiotowe prawo. Zatem, w realiach tej sprawy, nie wystąpił element zaskoczenia. Skarżący nabyli prawo użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy zaskarżona uchwała funkcjonowała już jako prawo miejscowe od dziewięciu lat. W związku z powyższym można przyjąć, że nabywając prawo użytkowania wieczystego w stosunku do konkretnej nieruchomości, nabywcy znali, a co najmniej powinni znać przepisy i uwarunkowania miejscowe, dotyczące nieruchomości. Skoro zatem skarżący akceptowali w dacie nabycia prawa, wysokość obowiązującej wówczas – i niezmienionej do chwili obecnej – stawki procentowej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, oznacza to, że tak określona w zaskarżonej uchwale wysokość przedmiotowej opłaty nie powodowała (…) dyskryminacji w życiu gospodarczym, a w związku z tym nie mogła naruszać zasady równo-ści i zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażonych w art. 32 ust. 1 i 2 oraz w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (tamże). W ocenie NSA, „Sąd I instancji naruszył art. 76 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przez niewłaściwe zastosowanie” (tamże). Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji: „Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej”. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 3 u.s.g.: „Samodzielność gminy podlega ochronie sądowej”. Wyrok NSA z 16 listopada 2018 r. (sygn. akt […]) został wskazany przez skarżących jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Precyzując zarzut niezgodności z Konstytucją, skarżący podnieśli, że art. 76 ust. 1 u.g.n. „w części w jakiej przyznaje wojewodzie w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub radzie i sejmikowi w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do po[d]wyższenia stawki procen-towej opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowych wymienionych w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. (oddananych na inne cele niż nieruchomości wymienione w art. 72 ust. 3 pkt 1-4a u.g.n.) bez określenia górnej granicy podwyższonej stawki procentowej opłaty rocznej: a) jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w zw. z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 4 Rzeczypospolitej Polskiej; b) jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Kon-stytucji Rzeczypospolitej Polskiej” (skarga, s. 7). Skarżący argumentowali, że przysługuje im odrębna własność nieruchomości lokalo-wej, która została ustanowiona na podstawie czynności wyodrębnienia prawa własności loka-lu oraz oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste (udziału w tym prawie). W wypadku oddawania w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu (udziału) prawo to jest związane z prawem własności lokalu. Zdaniem skarżących, art. 76 ust. 1 u.g.n. godzi zarówno w przysługujące im prawo użytkowania wieczystego, jak i w przysługujące im pra-wo własności (odrębną własność lokalu), co wynika między innymi z wzajemnego powiąza-nia obu wymienionych praw. Uzasadniając zarzut sprzeczności zaskarżonego przepisu z wywodzoną z art. 2 Kon-stytucji zasadą proporcjonalności, skarżący stwierdzili, że chociaż ingerencja ustawodawcy jest w konstytucyjnie określonych wypadkach dopuszczalna, to jednak nie może być nad-mierna. Ingerencja w prawo użytkowania wieczystego oraz w prawo własności powinna zo-stać oceniona również przez pryzmat zasady proporcjonalności. „W ocenie skarżących, w realiach niniejszej sprawy należy udzielić odpowiedzi między innymi na pytanie, czy spo-śród możliwych środków działania ustawodawca wybrał taki, który można uznać za dolegli-wy w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu. Skarżący stawiają tezę, że odpowiedź na tak postawione pytanie jest negatywna, bowiem (…) art. 76 ust. 1 u.g.n. wprowadza ciężary naruszające podstawowe standardy prawne wyrażające istotę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności lokalu” (skarga, s. 9). Ponadto skarżący sformułowali zarzut pod adresem ustawodawcy, że przez art. 76 ust. 1 u.g.n. „ustanowił istotne odstępstwo od powyższych reguł [tj. mechanizmu zmiany wy-sokości stawki procentowej opłaty rocznej na podstawie art. 73 ust. 2 u.g.n. – uwaga własna] przyznając właściwemu organowi uprawnienie do władczego kształtowania sytuacji prawnej jednej ze stron tj. użytkownika wieczystego. Zgodnie bowiem z cytowanym przepisem, wła-ściwy organ w odniesieniu do nieruchomości należących odpowiednio do Skarbu Państwa oraz do jednostek samorządu terytorialnego ma możliwość podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej względem użytkowników wieczystych nieruchomości wymienionych w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.” (skarga, s. 10). Skarżący zarzucili, że „redakcja przepisu art. 76 ust. 1 u.g.n. umożliwia organowi do-wolne podwyższenie stawki procentowej. Skutkiem braku ograniczeń jest nadmierne obcią-żenie użytkownika wieczystego, z czym skorelowane jest nadmierne wzbogacenie właścicie-la. W ocenie skarżących, nie taki był cel kwestionowanej normy prawnej, w szczególności osiągnięcie celu w postaci uzyskania przez właściciela ekwiwalentu za korzystanie z jego prawa własności, nie powinno następować w drodze nieograniczonej co do wysokości możli-wości ukształtowania stawki procentowej opłaty rocznej” (skarga, s. 14). W przekonaniu skarżących, „przedmiotowa regulacja prawna powinna przewidywać górną granicę podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej. W ocenie skarżących, brak wprowadzenia tego rodzaju mechanizmu ochronnego faktycznie skutkuje tym, że w drodze władczego aktu właściwego organu (aktu administracyjnego) zostają naruszone istota i cha-rakter prawa użytkowania wieczystego oraz opłaty rocznej. Co więcej, ustalenie nadmiernie wysokiej stawki procentowej, a w konsekwencji nadmiernie wysokiej opłaty rocznej, prowa-dzi równocześnie do naruszenia prawa własności (w realiach sprawy z udziałem skarżących – odrębnej własności lokalu). Z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do praw przy-sługujących skarżącym” (skarga, s. 15). Podsumowując uzasadnienie skargi, skarżący wyrazili przekonanie, że „brak określe-nia górnej granicy dla podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej narusza prawo wła-sności lokalu i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, przysługujące skarżącym. OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 5 Ponadto przedmiotowy przepis prowadzi do istotnego ograniczenia praw podmiotowych przysługujących skarżącym, podważając ich istotę” (skarga, s. 18). 2. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 7 października 2019 r. (data wpływu do TK: 9 października 2019 r.) poinformował, że po zapoznaniu się z nadesłanym materiałem postanowił nie przystępować do niniejszej sprawy. 3. Prokurator Generalny w piśmie z 23 grudnia 2019 r. (data wpływu do TK: 30 grud-nia 2019 r.) zajął następujące stanowisko w sprawie: „postępowanie w tej sprawie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U., poz. 2072 ze zm.) – wobec niedopuszczalności wydania orzecze-nia”. W uzasadnieniu Prokurator Generalny stwierdził m.in., że „[s]koro uiszczana przez Skarżących przez cały czas trwania użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej staw-ka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona w uchwale Rady Miasta S. na podstawie zaskarżonego przepisu zanim jeszcze Skarżący nabyli to prawo, to twierdze-nie, iż zaskarżona norma w ogóle ingeruje (art. 31 ust. 3 Konstytucji) – a tym bardziej, że ingeruje ona nadmiernie (art. 2 Konstytucji) – w korzystanie przez Skarżących z praw okre-ślonych w art. 64 ust. l i 2 Konstytucji, nie znajduje uzasadnienia” (s. 26). Zdaniem Prokuratora Generalnego, zarzut o „ograniczaniu” komuś prawa ma sens tyl-ko o tyle, o ile wcześniej prawo to tej osobie przysługiwało. Prowadzi to do wniosku, że po-wołane przez skarżących wzorce kontroli konstytucyjnej są nieadekwatne, ponieważ nie od-powiadają stanowi faktycznemu, na tle którego skarga konstytucyjna została sformułowana. 4. Marszałek Sejmu w imieniu Sejmu w piśmie z 23 stycznia 2020 r. (data wpływu do TK: 23 stycznia 2020 r.) wniósł „o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku”. W uzasadnieniu Marszałek Sejmu stwierdził, że zdaniem Sejmu skarga konstytucyjna rozpoznawana pod sygn. SK 58/19 nie realizuje „przesłanek wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz przesłanek dotyczących konstrukcji skargi jako pisma wynikających z art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (…)”. Uniemożliwia to wydanie wyroku w sprawie z dwóch powodów. „Po pierwsze skarżący domagając się kontroli konstytucyjności art. 76 ust. 1 u.g.n., kwestionują wywodzoną z tego przepisu normę, która nie wynika z powtarzalnego i powszechnego sposo-bu wykładni zaskarżonego przepisu. Po drugie uzasadnienie sformułowanych przez skarżą-cych zarzutów jest w istotny sposób logicznie i metodologicznie niepełne. W istotny sposób odbiega ono zarówno od treści zaskarżonego przepisu, jak i od sposobu jego zastosowania w sprawie skarżących”. W ocenie Sejmu, uzasadnienie skargi jest logicznie niepoprawne oraz merytorycznie niepełne „ze względu na pominięcie w przedstawionej analizie konstytucyjnych praw i wol-ności właścicieli nieruchomości. Skarżący uzasadniają sformułowane zarzuty odnosząc się wyłącznie do kwestii ochrony praw użytkowników wieczystych, jako podmiotów, którym przysługuje konstytucyjna ochrona praw majątkowych wynikająca z art. 64 Konstytucji. Z perspektywy uzasadnienia Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego traktowane są jako podmioty władzy publicznej, które ingerują w konstytucyjne prawa użytkowników wieczystych. Jest to perspektywa błędna. Regulacja praw i obowiązków stron stosunku użyt-kowania wieczystego jest w istocie problemem wyważenia konstytucyjnych praw i wolności zarówno użytkownika wieczystego jak i właściciela nieruchomości, przy czym publiczny sta- OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 6 tus tego drugiego w świetle dyrektywy wynikającej z art. 64 ust. 2 Konstytucji nie powinien prowadzić do upośledzenia poziomu i mechanizmów ochrony jego praw majątkowych. (…) Nie ulega wątpliwości, że do konstytucyjnych uprawnień Skarbu Państwa oraz jednostek sa-morządu terytorialnego jako właścicieli nieruchomości należy podejmowanie decyzji o tym, czy i na jakich warunkach dojdzie do rozporządzenia nieruchomością polegającego na odda-niu jej w użytkowanie wieczyste. Właściciel nieruchomości ma prawo wskazać poziom ko-rzyści ekonomicznych, od których uzyskania uzależnia zgodę na rozporządzenie swoją wła-snością. Jednocześnie wobec funkcjonowania mechanizmów rynkowych właściciel nie może spodziewać się możliwości realizacji oczekiwań na dowolnie wskazanym poziomie. Relacja popytu i podaży kształtuje poziom wysokości wynagrodzenia, której realistycznie można spodziewać się w umowach. Taki mechanizm kształtowania opłat z tytułu rozporządzenia własnością (w tym z tytułu ustanowienia użytkowania wieczystego) znajduje umocowanie w art. 20 Konstytucji. W tym kontekście oraz w kontekście konsensualnego mechanizmu ustalenia wysokości opłaty brak ustawowego wskazania górnej granicy opłaty rocznej nie może być potraktowany jako ingerencja w prawo użytkowania wieczystego”. Konkludując, Sejm zajął stanowisko, że uzasadnienie skargi sformułowane jest „w sposób sprzeczny z istotną treścią zaskarżonego przepisu, pomijające nie tylko problem wykazania istnienia ustalonej w orzecznictwie wykładni tego przepisu, ale sprzeczne nawet ze sposobem wykładni inkryminowanego przepisu dokonanym w sprawie skarżących, a także przedstawiające w wadliwy sposób istotę problemu konstytucyjnego nie może być uznane za poprawne formalnie”. 5. W piśmie procesowym z 3 marca 2020 r. (data wpływu do TK: 5 marca 2020 r.) skarżący odnieśli się do stanowisk uczestników postępowania, krytycznie oceniając ich żąda-nie umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Skarżący podtrzymali w całości petitum oraz uzasadnienie skargi konstytucyjnej. W szczególności podkreślili, że „brak górnej granicy stawki procentowej opłaty rocznej prowadzi do zaprze-czenia istocie prawa użytkowania wieczystego, wyposażając właściciela w źródło pozyskiwa-nia dochodu nieadekwatnego do czasu trwania prawa użytkowania wieczystego i wartości nieruchomości, będącej przedmiotem tego prawa” (pismo, s. 13). II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot oraz dopuszczalność skargi konstytucyjnej. 1.1. W skardze konstytucyjnej z 25 maja 2019 r. (data nadania) J.G. i B.G. (dalej: skarżący) wnieśli o stwierdzenie niezgodności art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.; aktualnie: Dz. U. z 2024 r. poz. 1145; dalej: u.g.n.), który przyznaje wojewodzie (w odniesieniu do nierucho-mości Skarbu Państwa) albo właściwej radzie lub sejmikowi (w odniesieniu do nieruchomo-ści jednostek samorządu terytorialnego) uprawnienie do podwyższenia stawki procentowej opłaty rocznej, nie określając górnej granicy takiego podwyższenia, z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3, a także z wynikającą z art. 2 zasadą zakazu nadmiernej ingerencji w związku z art. 64 ust. 1 i 2, w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.2. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania jest obowiązany do ba-dania, czy nie zachodzi ujemna przesłanka proceduralna wydania wyroku, skutkująca obliga-toryjnym umorzeniem tego postępowania. Badanie przez Trybunał, czy skarga konstytucyjna OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 7 spełnia konstytucyjne i ustawowe wymogi niezbędne do jej rozpoznania, następuje więc także po zakończeniu etapu wstępnego rozpoznania i jej skierowaniu do merytorycznego rozpozna-nia. Skład wyznaczony do merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej nie jest zwią-zany wynikiem jej wstępnej oceny (zob. np. wyrok z 11 lipca 2013 r., sygn. SK 16/12, OTK ZU nr 6/A/2013, poz. 75). Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybuna-łu Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywne-go, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Zgodnie z art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), skarga konstytucyjna musi zawierać „określenie kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji pu-blicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określo-nych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją”. Warunkiem merytorycznego rozpoznania przez Trybunał skargi konstytucyjnej jest zatem uczynienie jej przedmiotem przepisów, które wykazują dwojaką kwalifikację. Po pierwsze, stanowiły podstawę normatywną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu admini-stracji publicznej, wydanego w indywidualnej sprawie skarżących. Po drugie, uczynienie z nich takiej podstawy przez sąd lub organ administracji publicznej spowodowało niedozwo-loną – zdaniem skarżących – ingerencję w sferę ich konstytucyjnie chronionych praw lub wolności (zob. np. postanowienie z 17 maja 2017 r., sygn. SK 38/15, OTK ZU A/2017, poz. 39). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, zaskarżony art. 76 ust. 1 u.g.n. nie jest przepi-sem o charakterze materialnoprawnym, lecz stanowi element normy kompetencyjnej adreso-wanej do określonych organów, a mianowicie: 1) upoważnia wojewodę do wydania zarzą-dzenia o podwyższeniu – w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa – stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n.; 2) upoważnia odpowiednią radę lub sejmik do wydania uchwały o podwyższeniu – w stosunku do nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego – stawki procentowej opłaty rocznej za nieruchomości gruntowe, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 5 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem, rzeczona stawka procentowa opłaty rocznej „może być podwyższona”, co należy rozumieć jako uprawnienie wymienio-nych w tym przepisie organów, nie zaś jako ich obowiązek ustalania stawki powyżej 3% war-tości nieruchomości gruntowej. Uprawnione na podstawie art. 76 ust. 1 u.g.n. organy mają w tym przedmiocie względną swobodę decydowania w oparciu o ocenę miejscowych warun-ków. W szczególności swoboda ta obejmuje kwestię, czy podwyższać stawkę procentową, a także, o ile ją podwyższać. Zasadniczym ograniczeniem jest wymóg, aby podwyższenie stawki procentowej opłaty rocznej nastąpiło przed oddaniem nieruchomości gruntowej w uży-tkowanie wieczyste. Zatem zaskarżony przepis nie kształtował bezpośrednio konstytucyjnych praw albo obowiązków skarżących, chociaż miał oczywiście wpływ na warunki umowy prawa cywilne-go, jaką skarżący zawarli, składając odpowiednie oświadczenie woli przed notariuszem. Jeżeli skarżący oceniają, że warunki tej umowy naruszają ich prawa, to usunięcia tej niesprawiedli-wości mogą poszukiwać w ramach dostępnych instrumentów prawa cywilnego, a nie na dro-dze skargi konstytucyjnej. Stąd też Trybunał Konstytucyjny ocenił, że wbrew twierdzeniom skarżących sam art. 76 ust. 1 u.g.n. nie wprowadza dla skarżących ciężarów naruszających „podstawowe stan- OTK ZU A/2024 SK 58/19 poz. 101 8 dardy prawne wyrażające istotę prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i prawa własności lokalu” (skarga, s. 9). Nadmiernie wysokie (jak twierdzą skarżący) stawki opłat rocznych za użytkowanie wieczyste konkretnej nieruchomości nie wynikają wszak z zaskarżonej normy kompetencyjnej, lecz co najwyżej ze sposobu, w jaki gmina z tych kom-petencji skorzystała, a bezpośrednio z zawartej umowy prawa cywilnego. Na marginesie Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że skarżący wskazując na wy-stępujący ich zdaniem brak legislacyjny w przedmiocie kontroli nie uzasadnili, na czym ten brak miałby polegać i w jaki sposób miałby zostać usunięty, aby poprawić ich sytuację. 2. Umorzenie postępowania. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Konkludując, Trybunał uznał, że analizowana skarga konstytucyjna nie odpowiadała wymogom wynikającym zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i z ustawowych przepisów regulujących postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej, a w związku z tym zachodzą przesłanki umorzenia postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.