SK 73/21

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 10 stycznia 2023 r. Pozycja 2 POSTANOWIENIE z dnia 13 grudnia 2022 r. Sygn. akt SK 73/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Piotrowicz – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz Julia Przyłębska – sprawozdawca Michał Warciński, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 grudnia 2022 r., skargi konstytucyjnej S.W. o zbadanie zgodności: art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.), rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu ad-ministracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego pro-wadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. S.W. (dalej: skarżący) wniósł 10 marca 2021 r. (data nadania) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumianego w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie OTK ZU A/2023 SK 73/21 poz. 2 2 ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji 1.1. Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego: Skarżący pismem z lipca 2012 r. wniósł o ustalenie warunków zabudowy działek. De-cyzją z maja 2013 r. Wójt Gminy T. (dalej: Wójt) odmówił ustalenia warunków zabudowy. W październiku 2018 r., po prawomocnym zakończeniu powyższego postępowania, skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO) pismo oznaczo-ne jako ponaglenie. Postanowieniem z listopada 2018 r. SKO uznało je za nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy co do istoty decyzją odmowną. W związku z powyższym skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyj-nego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej decyzją odmowną. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania oraz wymierzenia Wójtowi grzywny. Wyrokiem z lutego 2019 r. WSA stwier-dził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że prowadzenie po-stępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę. Od powyższego orzeczenia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Admi-nistracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 18 listopada 2020 r. (sygn. akt […]) uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. NSA w uzasadnieniu odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19), w której stwierdzono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. Odnosząc się z kolei do ponaglenia wskazał na pogląd wyrażony w postanowieniu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), zgodnie z którym wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowa-nia postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania, do-puszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Wniesienie ponaglenia już po zakończeniu postę-powania nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy. Na tej podstawie NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego z 2018 r., będące zażaleniem na przewlekłość postępowania, uznane w sprawie za ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia (…) którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi”. Powyższe orzeczenie zostało wskazane przez skarżącego jako osta-teczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 1.2. Zdaniem skarżącego zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy, rozu-miane w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z któ-rym wniósł skargę do Trybunału, naruszają prawo do sądu w związku z ograniczeniem osobie poszkodowanej przewlekłym prowadzeniem postępowania możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wystąpienia z powództwem na podstawie art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.). Prawo do sądu skarżący wywodzi ze wskazanych jako podstawa skargi art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 30 sierpnia 2021 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. OTK ZU A/2023 SK 73/21 poz. 2 3 3. Pismem z 9 grudnia 2021 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. Prokurator Generalny (dalej: PG) w piśmie z 22 grudnia 2021 r. wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. W pierwszej kolejności PG wyjaśnił, że wśród wskazanych w skardze konstytucyjnej wzorców kontroli wyłącznie art. 45 ust. 1 Konstytucji może być samodzielnym wzorcem. Wskazał również, że art. 31 ust. 3 Kon-stytucji nie wyraża żadnych praw podmiotowych ani wolności. Odnosząc się z kolei do art. 2 Konstytucji wyjaśnił, że mógłby zostać wskazany jako samodzielny wzorzec kontroli pod warunkiem, że skarżący wywiódłby z niego prawa i wolności inne, niż te wynikające z pozo-stałych przepisów konstytucyjnych, czego nie uczynił. Ponadto, w ocenie PG, w skardze – w zasadzie – nie przedstawiono uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanej normy prawnej z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 5. Marszałek Sejmu w piśmie z 2 grudnia 2022 r. przedłożył stanowisko w imieniu Sejmu, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie. W ocenie Sejmu wniesiona skarga – w zdecydowanej części – nie zawiera uzasadnie-nia zarzutu niezgodności kwestionowanej przez skarżącego normy prawnej ze wskazanymi przez niego wzorcami kontroli, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Z kolei w przypadkach, w których skarga zawiera uzasadnienie jest ono lakoniczne i w zwią-zku z tym nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 53 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393). Niezależnie od powyższego, Sejm wskazuje, że pomimo iż skarga jest formalnie skie-rowana przeciwko konkretnemu przepisowi, to skarżący de facto kwestionuje niewłaściwe – jego zdaniem – stosowanie prawa przez sąd, który wydał ostateczne rozstrzygnięcie w jego sprawie. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot skargi konstytucyjnej i przedmiot kontroli. Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.) oraz w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.; dalej: k.p.a.), rozumiany w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”. Postanowieniem z 30 sierpnia 2021 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skar-dze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. oraz nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. W związku z powyższym przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 p.p.s.a. oraz w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., rozumiany, w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia OTK ZU A/2023 SK 73/21 poz. 2 4 w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Przepisowi temu zarzucono niezgodność z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, badanie dopuszczalności rozpo-znania skargi nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego, lecz jest dokonywane przez cały czas jej rozpoznania (zob. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37 i cytowane tam orzecznic-two). Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępowania (zob. zamiast wielu, wyrok z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orzecznictwo). Trybunał stwierdza, że skarga nie spełnia wymogów wskazanych w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Z przepisu tego wynika, że skarżący powinien wskazać w skardze nie tylko, która jego konstytucyjna wolność lub kon-stytucyjne prawo zostały naruszone oraz określić sposób tego naruszenia (pkt 2), ale również uzasadnić zarzut niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatyw-nego ze wskazanymi konstytucyjnymi wolnościami lub prawami, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie (pkt 3). Z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że prawidłowe wykonanie tych obowiązków polega na przedstawieniu przez skarżącego takich argumentów, które uprawdopodobnią ewentualną niekonstytucyjność kwestionowanych prze-pisów (zob. postanowienie TK z 8 czerwca 2011 r., sygn. SK 14/10, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 45). Trybunał nie może zastępować skarżącego w wykonaniu tych obowiązków. To na nim spoczywa bowiem ciężar udowodnienia zarzutu niezgodności z Konstytucją zaskarżo-nych przepisów (zob. postanowienia TK z: 5 czerwca 2013 r., sygn. SK 25/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 68; 13 stycznia 2015 r., sygn. SK 17/13, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 5). Z analizy skargi wynika, że skarżący de facto nie przedstawił uzasadnienia zarzutu niezgod-ności kwestionowanej normy prawnej ze wskazanymi wzorcami kontroli, z powołaniem ar-gumentów lub dowodów na jego poparcie. Ogólne stwierdzenie przez skarżącego, że zakwe-stionowane przepisy naruszają prawo do sądu nie spełnia tego wymogu. Skarżący nie wyja-śnił w szczególności, który z aspektów prawa do sądu został naruszony. Powołując się na wybrane wyroki Trybunału, skarżący nie odniósł jednak stawianych w nich tez do problemu przedstawionego w skardze. W tym kontekście Prokurator Generalny słusznie zauważył, że w uzasadnieniu skargi nie wskazano, czy skarżący zarzuca kwestionowanej normie naruszenie prawa dostępu do sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na przewlekłość postępo-wania administracyjnego, czy naruszenie prawa dostępu do sądu cywilnego, w związku z bra-kiem możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do dochodzenia roszczeń od Skarbu Państwa na drodze cywilnej. Powyższe okoliczności świadczą o niedopuszczalności wydania wyroku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, niedopuszczalność wydania wyroku skutkuje koniecznością umorzenia postępowania. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.