SK 8/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 7 lipca 2017 r. Pozycja 54 POSTANOWIENIE z dnia 5 lipca 2017 r. Sygn. akt SK 8/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący Mariusz Muszyński – sprawozdawca Julia Przyłębska Małgorzata Pyziak-Szafnicka Piotr Tuleja, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2017 r., skargi konstytucyjnej spółki z o.o. z siedzibą w L. o zbadanie zgodności: 1) art. 49 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226, ze zm.) w zakresie, w jakim przenosi do regulacji pozau-stawowej kwestie związane z materią ingerującą w ograniczenie prawa własno-ści przez niedozwolone jego ograniczenie przepisem rangi niższej niż ustawa, z art. 64 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i pod-stawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 1751, ze zm.), 2) § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272) w zakresie, w ja-kim wykraczają poza delegację ustawową, ograniczając własność przez ograni-czenie prawa do wynagrodzenia za szkody, z art. 92 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 2 Konstytucji, a także z art. 1 protokołu powołanego w punkcie 1 i z art. 49 usta-wy powołanej w punkcie 1, 3) § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 w zakresie, w jakim osoby upra-wiające uprawy rolne, których okres produkcji od rozpoczęcia (zasiewu, zasa-dzenia) do zbioru lub utraty przydatności do zbioru, lub obumarcia nie zamyka się w ciągu jednego roku, stawia w sytuacji gorszej niż osoby uprawiające upra-wy jednoroczne, przez ograniczenie wypłaty odszkodowania w związku z terminem wystąpienia szkody bez określania podstawy takiego ograniczenia wysokości wypłacanego odszkodowania, z art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji, a także z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podsta-wowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 2 p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. 15 kwietnia 2015 r. skarżąca spółka (dalej: skarżąca) wniosła o stwierdzenie nie-zgodności: 1) art. 49 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226, ze zm.; dalej: ustawa – Prawo łowieckie) w zakresie, w jakim przenosi do regulacji pozaustawowej kwestie związane z materią ustawy ingerującą w ograniczenie prawa własno-ści przez niedozwolone jego ograniczenie przepisem rangi niższej niż ustawa, z art. 64 ust. 3, art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 1751, ze zm.; dalej: protokół nr 1 do EKPC); 2) § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w upra-wach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272; dalej: rozporządzenie) w zakresie, w jakim wykraczają poza delegację ustawową ograniczając własność przez ograniczenie prawa do wynagrodzenia za szkody, z art. 92 ust. 1, art. 64 ust. 3 i art. 2 Konstytucji oraz z art. 1 proto-kołu nr 1 do EKPC i z art. 49 ustawy – Prawo łowieckie; 3) § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim osoby uprawiające uprawy rolne, których okres produkcji od rozpoczęcia (zasiewu, zasadzenia) do zbioru lub utraty przydatności do zbioru, lub obumarcia nie zamyka się w ciągu jednego roku, stawia w sytuacji gorszej niż osoby uprawiające uprawy jednoroczne, przez ograniczenie wypłaty odszkodowania w związku z terminem wystąpienia szkody bez określania podstawy takiego ograniczenia wysokości wypłacanego odszkodowania, z art. 32 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 i art. 2 Konstytucji, a także z art. 14 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzo-nej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC). Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastęp-stwa procesowego. 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na podstawie następującego stanu fak-tycznego: Skarżąca prowadziła działalność w zakresie uprawy trawników rolowanych na grun-tach rolnych. W jej uprawie powstały szkody wyrządzone przez zwierzęta łowne. W związku ze sporem co do wysokości należnego odszkodowania, skierowała pozew przeciwko Skarbo-wi Państwa. Pozwany uznał powództwo co do części kwoty. Sąd Okręgowy w Z. wyrokiem częściowym z lutego 2013 r. zasądził na rzecz skarżącej uznaną kwotę odszkodowania. Po-nadto wyrokiem z września 2014 r. zasądził od pozwanego na rzecz skarżącej określoną kwo-tę odszkodowania wraz z ustawowymi odsetkami, a w pozostałym zakresie oddalił powódz-two. Wyrokiem z grudnia 2014 r. Sąd Apelacyjny w P. w wyniku apelacji skarżącej zmienił OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 3 wyrok w części dotyczącej odsetek za opóźnienie. W pozostałym zakresie oddalił apelację. Od tego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną. Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania. Rozstrzygnięcia wyżej wskazanych sądów rozpoznających sprawę merytorycznie zo-stały oparte między innymi na § 4 i § 5 rozporządzenia wydanego na podstawie art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. Przepisy kwestionowanego rozporządzenia stanowiły podstawę ograni-czenia przez sąd kwoty należnego skarżącej odszkodowania do stawek procentowych z § 5 rozporządzenia, zależnych od terminu wystąpienia szkody. Sądy orzekające w sprawie skarżącej nie podzieliły jej tezy, że uprawa trawników ro-lowanych jest uprawą wieloletnią, do której nie stosuje się § 5 rozporządzenia. Nie uznały też zarzutu niezgodności z Konstytucją art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. Sąd Apelacyjny w P. w wyroku z grudnia 2014 r., odwołując się do przepisów prawa Unii Europejskiej, wskazał, że rozróżnienie między uprawami ornymi i trwałymi bazuje na kryterium pięcioletniego okresu uprawy. Tego warunku nie spełnia uprawa trawnika rolowa-nego. 1.2. Zdaniem skarżącej, w postępowaniu sądowym zostały naruszone jej prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji), prawo do niedy-skryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji i art. 14 EKPC); prawo do ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji i art. 1 protokołu nr 1 do EKPC); prawo do ograniczenia własności je-dynie w drodze ustawy (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Skarżąca wyjaśniła, że § 4 i § 5 rozporządzenia przesądziły o ograniczeniu należnego jej odszkodowania do stawek procentowych określonych w § 5 rozporządzenia, zależnych od terminu wystąpienia szkody. Jej zdaniem, przepis ten nie powinien mieć zastosowania w jej sprawie, bo jej uprawa ma charakter wieloletni. § 5 rozporządzenia narusza zasadę równości wobec prawa i niedyskryminacji, gdyż osoby uprawiające uprawy rolne, których okres produkcji od rozpoczęcia (zasiewu, zasadze-nia) do zbioru lub utraty przydatności do zbioru lub obumarcia nie zamyka się w ciągu jedne-go roku, są dyskryminowane przez uregulowanie ich sytuacji w sposób mniej korzystny od sytuacji osób uprawiających uprawy roślin jednorocznych. Szkody, których naprawienia do-magała się skarżąca we wszczętym postępowaniu, zostały wyrządzone przez zwierzęta łowne w uprawie, która jest uprawą wieloletnią. Skarżąca wskazała, że § 5 rozporządzenia został oparty na założeniach przyjętych dla upraw jednorocznych. Nie uwzględnia on jednak specyfiki upraw wieloletnich. Jeżeli zwie-rzyna łowna wyrządza szkodę w uprawie wieloletniej w okresie wiosennym, a uprawa jest już gotowa do zbioru, to właściciel uprawy ponosi szkodę o wartości gotowego plonu. Nie ma on również możliwości, aby niskim nakładem kosztów uzupełnić uprawę i uzyskać w terminie plon. Zniszczenie gotowej uprawy powoduje konieczność rozpoczęcia cyklu produkcyjnego od początku. Zgodnie z § 5 pkt 1 rozporządzenia, jeżeli szkoda powstała do 15 kwietnia, to wartość odszkodowania należy ograniczyć do 25% wartości szkody. Ograniczenie to w sto-sunku do właścicieli upraw wieloletnich jest rażąco krzywdzące i niesprawiedliwe. Dyskry-minacja właścicieli uprawy wieloletniej nie została usunięta w żadnym innym przepisie roz-porządzenia. Nie uregulowano w nim odrębnie zasad obliczania odszkodowań za szkody wy-rządzone przez zwierzynę łowną w uprawach wieloletnich. Taki stan prawny powoduje, że wobec właścicieli upraw wieloletnich należy stosować §5 rozporządzenia, pomimo że jest to przepis dyskryminujący. Zdaniem skarżącej, art. 49 ustawy – Prawo łowieckie narusza art. 64 ust. 3 Konstytu-cji, przez przeniesienie do regulacji rangi niższej niż ustawa regulacji, która ingeruje w prawo własności przez ograniczenie ochrony prawa własności. OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 4 § 4 i § 5 rozporządzenia ingerują w prawo własności ograniczając ochronę prawa wła-sności, właścicieli upraw rolnych uszkodzonych przez zwierzynę łowną, przez ograniczenie prawa do wynagrodzenia za poniesione szkody. Wadliwa delegacja ustawowa powoduje na-ruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji zarówno przez przepis zawierający delegację, jak i przez przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej delegacji. Zdaniem skarżącej, również § 4 i § 5 rozporządzenia są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji, gdyż wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wyrażonej w art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. W przepisie tym ustawodawca nie upoważnił Ministra Środowiska do ogra-niczenia prawa do wynagradzania szkód wyrządzonych w uprawach rolnych przez zwierzynę łowną. Ograniczenie prawa do wynagradzania szkód wyrządzonych w uprawach rolnych przez zwierzynę łowną jest sprzeczne z art. 64 ust. 3 Konstytucji. To powoduje naruszenie zasady państwa prawa określonej w art. 2 Konstytucji oraz zasady ochrony prawa własności wynikającej z art. 1 protokołu nr 1 do EKPC. Skarżąca uznała, że zastosowanie § 4 i § 5 rozporządzenia w jej sprawie spowodowało naruszenie konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji). Zaskarżone przepisy powinny zostać uznane za niezgodne z Konstytucją oraz EKPC i protokołem nr 1 do EKPC, a zamiast nich powinny zostać wydane nowe przepisy uwzględniające specyfikę upraw wielo-letnich. 2. 2 września 2016 r. Prokurator Generalny wniósł o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Prokurator wskazał, że zasada ochrony własności wyrażona w art. 64 Konstytucji wymaga, aby odszkodowanie w pełni pokrywało szkody wyrządzone w uprawach przez zwie-rzynę łowną. Obowiązująca w prawie cywilnym zasada pełnego odszkodowania obejmujące-go straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby szkody mu nie wyrządzono, nie ma absolutnego charakteru. Odstępstwa od tej zasady muszą mieć umocowanie w ustawie, a przykładem takiego rozwiązania jest między innymi art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo łowieckie ograniczający zakres szkód wyrządzonych przez zwierzęta łowne jedynie do szkód w uprawach i płodach rolnych, za które odpowiadają wskazane w ustawie podmioty. Prokurator podkreślił, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że przepis ten zawiera dalsze ograniczenia obowiązku napra-wienia szkody (zob. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z 19 maja 2015 r., sygn. akt III CZP 114/14). Prokurator wskazał, że nie ma ugruntowanego orzecznictwa sądów dotyczącego wy-kładni zaskarżonego rozporządzenia, a w szczególności zawartego w nim § 5, który odnosi się do „upraw wymagających zaorania” i przewiduje wskazane wyżej ograniczenia wysokości odszkodowania w takich uprawach z uwagi na termin wystąpienia szkody. Sądy orzekające w sprawie skarżącej zauważyły, że chociaż podstawę jej roszczeń stanowił art. 46 ust. 1 ustawy – Prawo łowieckie, to spór dotyczył w istocie tego, czy § 5 roz-porządzenia powinien mieć w jej sprawie zastosowanie. Sądy nie podzieliły poglądu skarżą-cej, że § 5 rozporządzenia nie odnosi się do jej uprawy. Swoje stanowisko w tym zakresie sądy uzasadniały, powołując się na prawodawstwo Unii Europejskiej. Zdaniem Prokuratora, zarzuty sformułowane w skardze konstytucyjnej sprowadza-ją się do stwierdzenia, że zastosowanie w sprawie skarżącej przewidzianych w § 5 rozporzą-dzenia stawek obniżających odszkodowanie za szkodę wyrządzoną w jej uprawach przez zwierzęta łowne naruszyło jej prawa chronione przez Konstytucję, EKPC i protokół nr 1 do EKPC, poprzez przyjęcie, że uprawa trawnika rolowanego nie jest uprawą wieloletnią. Skar-żąca nie wykazała zatem, że podnoszone przez nią zarzuty niekonstytucyjności mają źródło w zaskarżonych przepisach. Zarzuty te ograniczają się jedynie do stwierdzenia, że orzekające OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 5 w jej sprawie sądy wadliwie zakwalifikowały uprawę do „upraw wymagających zaorania” (§ 5 rozporządzenia). Zdaniem Prokuratora Generalnego, skarżąca nie wykazała, że skarżone przepisy roz-porządzenia były źródłem naruszenia jej konstytucyjnych praw. Toteż bezprzedmiotowa jest ocena zarzutów podnoszonych odnośnie do art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. 3. W piśmie z 24 marca 2017 r. stanowisko zajął Marszałek Sejmu, który wniósł o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. Marsza-łek wskazał, że nie jest uprawniony do przedstawiania stanowiska w sprawie kwestionowa-nych przepisów rozporządzenia, gdyż nie jest organem, który wydał ten akt. Wskazał jedynie, że argumentacja Prokuratora Generalnego w tym zakresie jest słuszna. Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 49 ustawy – Prawo łowieckie, Mar-szałek zauważył, że przepis ten został zmieniony. To jednak nie zdezaktualizowało zarzutów skarżącej dotyczących przepisów rozporządzenia, gdyż na mocy art. 3 ustawy z dnia 22 czer-wca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie (Dz. U. poz. 1082, ze zm.) dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie art. 49 ustawy – Prawo łowieckie pozostają w mocy. Marszałek Sejmu podał w wątpliwość możliwość kwestionowania art. 49 ustawy – Prawo łowieckie zawierającego delegację do wydania przepisów wykonawczych, określają-cych sposób postępowania przy szacowaniu szkód w uprawach i płodach rolnych oraz wypłat odszkodowań za szkody. Przepis ten nie jest bowiem aktem normatywnym, na podstawie któ-rego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach konstytucyjnych skarżącej. Art. 49 ustawy – Prawo łowieckie jest jedynie elementem kontekstu normatywnego, w jakim funkcjonują § 4 i § 5 rozporządzenia. Może on stanowić punkt odniesienia oceny zgodności rozporządzenia z ustawą. Zdaniem Marszałka, argumenty skarżącej przeciwko art. 49 ustawy – Prawo łowieckie są alternatywne do zarzutów podniesionych wobec treści rozporządzenia. Podstawą prawną wyroków zapadłych w sprawie skarżącej były § 4 i § 5 rozporzą-dzenia. Art. 49 ustawy – Prawo łowieckie nie może być przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, a postępowanie w tym zakresie należy umorzyć. 4. W piśmie z 6 lipca 2016 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 5. Minister Środowiska nie zajął stanowiska. 6. Rada Ministrów nie zajęła stanowiska. II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Skarżąca zakwestionowała art. 49 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r. poz. 2168, ze zm.; dalej: ustawa – Prawo łowieckie) oraz § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272; dalej: rozporządzenie). OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 6 1.1. Trybunał Konstytucyjny zwrócił przede wszystkim uwagę na to, że na podstawie art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo łowieckie (Dz. U. poz. 1082, ze zm.; dalej: ustawa zmieniająca) brzmienie art. 49 ustawy – Prawo łowieckie zostało zmienione. W momencie rozpoznawania niniejszej sprawy przez Trybunał zmiana ta nie weszła jednak jeszcze w życie. Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej wchodzi ona bowiem w życie 1 stycznia 2018 r., z wyjątkami, które nie dotyczą kwestionowanych w skardze kon-stytucyjnej przepisów. Ponadto, zgodnie z art. 3 ustawy zmieniającej: „Dotychczasowe prze-pisy wykonawcze wydane na podstawie art. 49 ustawy zmienianej w art. 1 zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 49 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, nie dłużej jednak niż przez 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy”. Nie można więc twierdzić, że przepis ten utracił moc obowiązującą. Zarzuty skarżącej skupiły się na tym, że art. 49 ustawy – Prawo łowieckie narusza art. 64 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, ponieważ przenosi do aktu rangi niższej niż ustawa regulację, która ogranicza ochronę własności. 1.2. Paragraf 4 rozporządzenia określa zasady i sposób szacowania szkód powstałych w wyniku uszkodzenia lub zniszczenia uprawy lub płodów rolnych, a także zasady ustalania wysokości odszkodowania. Paragraf 5 rozporządzenia stanowi, że przy ostatecznym szacowaniu szkody w uprawach wymagających zaorania odszkodowanie ustala się, jeżeli szkoda powstała: 1) do 15 kwietnia – w wysokości 25%, 2) od 16 kwietnia do 20 maja – w wysokości 40%, 3) od 21 maja do 10 czerwca – w wysokości 60%, 4) od 11 czerwca – w wysokości 85% kwoty obliczonej w sposób określony w § 4 ust. 7 rozporządzenia. Skarżąca nie odniosła się szczegółowo do treści kwestionowanych przepisów rozpo-rządzenia. Argumenty dotyczące niekonstytucyjności przedstawiła łącznie. W szczególności podnosiła, że do szacowania szkód w uprawie trawnika rolowanego nie mogły mieć zastoso-wania procentowe stawki redukcyjne z § 5 rozporządzenia. Zdaniem skarżącej, § 4 i § 5 roz-porządzenia, uzależniające wysokość odszkodowania dotyczącego upraw i płodów rolnych od momentu wystąpienia szkody, przesądziły o ograniczeniu należnej jej kompensaty przez za-stosowanie stawek procentowych określonych w § 5 rozporządzenia zależnych od terminów wystąpienia szkody. Okoliczność ta nie ma znaczenia w wypadku trawnika rolowanego, któ-rego uprawa zajmuje około 48-54 miesięcy i dopiero po tym okresie jest uprawą pełnowarto-ściową. Skarżąca wskazała też, że § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z 8 marca 2010 r. naruszają art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz art. 49 ustawy – Prawo łowieckie, gdyż ogra-niczając prawo do wynagrodzenia szkód wyrządzonych w uprawach rolnych przez zwierzynę łowną, wykraczają poza delegację ustawową, a także są niezgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego oraz zasadą ochrony prawa własności wyrażoną w art. 1 protokołu nr 1 do EKPC. 2. Przechodząc do analizy dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej, Trybunał zbadał możliwość oceny zgodności z Konstytucją skarżonych przepisów ustawy – Prawo łowieckie i rozporządzenia. Trybunał może bowiem na każdym etapie postępowania weryfikować, czy nie zacho-dzi konieczność umorzenia postępowania. Badaniu dopuszczalności merytorycznego rozpo-znania sprawy nie stoi na przeszkodzie to, że skardze konstytucyjnej nadano bieg w ustawo-wym trybie. Skład rozpoznający sprawę co do meritum nie jest bowiem związany stanowi-skiem zajętym w zarządzeniu lub postanowieniu zamykającym rozpoznanie wstępne, gdyż w tej fazie postępowania nie są wydawane orzeczenia w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytu- OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 7 cji (zob. np. postanowienia z: 21 listopada 2001 r., sygn. K 31/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 264; 28 maja 2002 r., sygn. K 7/02, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 39; 27 stycznia 2004 r., sygn. SK 50/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 6; 14 grudnia 2004 r., sygn. SK 29/03, OTK ZU nr 11/A/2004, poz. 124; 21 marca 2007 r., sygn. SK 40/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 36). 2.1. Pierwszym z przepisów będących przedmiotem kontroli w niniejszej skardze kon-stytucyjnej jest art. 49 ustawy – Prawo łowieckie. Jest to przepis upoważniający do wydania rozporządzenia, na podstawie którego wydano rozporządzenie, w którym zawarte są kwestio-nowane w skardze konstytucyjnej przepisy § 4 i § 5. Z przeprowadzonej przez Trybunał analizy treści ostatecznego rozstrzygnięcia zapa-dłego w sprawie skarżącej wynika, że art. 49 ustawy – Prawo łowieckie nie był podstawą tego orzeczenia. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, a jego adresatem jest Minister Środowi-ska, który musi wydać akt wykonawczy o określonej treści. To znaczy, że art. 49 ustawy – Prawo łowieckie nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków skarżącej. Dopiero rozporządzenie wydane na podstawie tego przepisu wpływa na jej sytuację prawną. Z powyższego wynika, że kwestionowanie przepisu upoważniającego, niebędącego podstawą orzekania przez sąd w sprawie, w związku z którą wniesiono niniejszą skargę kon-stytucyjną, czyni postępowanie w tym zakresie niedopuszczalnym. Na marginesie należy stwierdzić, że teza skarżącej, iż art. 49 ustawy – Prawo łowiec-kie narusza art. 64 ust. 3 Konstytucji, gdyż przenosi do aktu niższej rangi niż ustawa treści, które ingerują w prawo własności, nie jest wystarczająca, by uprawdopodobnić naruszenie konstytucyjnych wolności i praw, czego wymaga się przy wnoszeniu tego środka ochrony prawnej. Zarzut skarżącej jest niespójny z innymi twierdzeniami podnoszonymi w skardze kon-stytucyjnej. Analizując § 4 i § 5 rozporządzenia skarżąca uczyniła bowiem art. 49 ustawy – Prawo łowieckie wzorcem kontroli. Zatem pośrednio uznała, że upoważnienie ustawowe było legalne, gdyż ustawodawca we właściwy sposób przekazał do uregulowania w rozporządze-niu określony zakres spraw o określonej treści. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że wydanie wyroku w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności art. 49 ustawy – Prawo łowieckie jest niedopuszczalne. 2.2. Kolejnymi przepisami, które zostały wskazane jako przedmiot kontroli w skardze konstytucyjnej, były § 4 i § 5 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika, że przepisy te stanowiły podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej. Okoliczność ta nie przesądza jednak jeszcze o tym, że sprawa może być rozpoznana merytorycznie. Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że dotychczasowe przepisy ustaw regulujących postępowanie przed TK nakładały na podmioty występujące z wnioskami, pytaniami praw-nymi i skargami konstytucyjnymi obowiązek uzasadnienia postawionego zarzutu, z powoła-niem dowodów na jego poparcie. W momencie składania skargi konstytucyjnej obowiązywała ustawa z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o TK należało uzasadnić skargę oraz uzasadnić postawiony zarzut, z powołaniem dowodów na jego poparcie. Taki sam wymóg wynika z obowiązującego art. 53 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072). Trybunał podkreślił, że uzasadnienie zarzutów powinno opierać się na przedstawieniu takiej argumentacji, która uprawdopodobni ewentualną niekonstytucyjność kwestionowanych przepisów. Argumentacja ta nie może się opierać jedynie na subiektywnych odczuciach lub wyobrażeniach inicjatora postępowania. Musi ona zawierać dowody na poparcie przedstawia-nych twierdzeń. Samo sformułowanie zarzutu lub stwierdzenie, że kwestionowany przepis OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 8 jest niezgodny z przepisem aktu wyższego rzędu, nie mogą być uznane za uzasadnienie zarzu-tu w sensie procesowym. Brak uzasadnienia zarzutu niezgodności danego przepisu z przywołanymi wzorcami kontroli jest uchybieniem wymogu ustawowego, który powoduje konieczność umorzenia po-stępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Z analizy niniejszej skargi konstytucyjnej wynika, że odnosi się ona do aktu stosowa-nia prawa przez sąd, a nie do treści kwestionowanych przepisów. Skarżąca podczas postępo-wania sądowego przedstawiała argumenty, że jej uprawa ma charakter wieloletni, a sąd błęd-nie zastosował kwestionowane przepisy do jej sytuacji prawnej. Z uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w Po. z grudnia 2014 r. wynika, że: „Cha-rakter wyłącznie polemiczny ma zarzut dotyczący błędnych ustaleń faktycznych w zakresie przyjęcia, że uprawa trawnika rolowanego nie jest uprawą wieloletnią w sytuacji, gdy jego uprawa trwa dłużej niż 12 miesięcy. Stanowisko powoda pozostaje w całkowitej opozycji do treści postanowień rozporządzenia Komisji (WE) nr (...), zgodnie z którymi – trwałe użytki zielone oznaczają grunty zajęte pod uprawę traw lub innych pasz z roślin zielonych natural-nych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (wysiewanych), nie-podlegające płodozmianowi w gospodarstwie przez okres 5 lat lub dłużej. (…). Aby wprowadzić rozróżnienie między gruntami ornymi, a uprawami trwałymi lub trwałymi użytkami zielonymi stosuje się próg pięcioletni, którego to kryterium uprawa traw-nika rolowanego nie spełnia, a zatem dla ustalenia wysokości odszkodowania zastosowanie mają przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w upra-wach i płodach rolnych”. Skarżąca nie wzięła pod uwagę, że zastosowanie przepisów przez sąd miało związek z tym, że organ ten w inny sposób zakwalifikował jej uprawę. Należy przy tym mieć na uwa-dze, że sąd, ustalając wysokość należnego odszkodowania, orzekał na podstawie obowiązują-cych przepisów prawa; dokonał ich prawidłowej wykładni, co znalazło swój wyraz w treści uzasadnienia wyroku. Zdaniem sądu, trudno uznać uregulowania zawarte w § 4 i § 5 rozpo-rządzenia jako przejaw dyskryminacji przy ustalaniu wysokości należnego skarżącej odszko-dowania. Ponadto skarżąca, kwestionując przed sądem przyjęte zasady obliczenia szkody, nie wskazała przesłanek przemawiających za uznaniem, że uprawa trawnika rolowanego jest uprawą wieloletnią. Przeciwnie, przyznała, że nie jest to uprawa 5-letnia, co zgodnie z odręb-nymi przepisami mogłoby ją do tej kategorii zaliczyć. Skarżąca nie wykazała, że podnoszone przez nią zarzuty dotyczące klasyfikacji upra-wy mają źródło w kwestionowanych przepisach. Zarzut przez nią wskazany ograniczył się do stwierdzenia, że w jej sprawie sądy wadliwie zakwalifikowały uprawę trawników rolowanych do upraw wymagających zaorania w rozumieniu § 5 rozporządzenia. Skarżąca nie wzięła pod uwagę, że wykładnia zastosowana przez sąd w jej sprawie jest oparta na przepisach UE i jest stosowana przez sądy. Trybunał zauważył też, że skarżąca przedstawiła twierdzenia dotyczące niekonstytu-cyjności § 4 i § 5 rozporządzenia łącznie. Przepisy te mają różną treść i są rozbudowane. Nie wiadomo jest zatem, czy skarżąca zakwestionowała całe paragrafy, czy poszczególne punkty w ramach tych jednostek redakcyjnych. To powoduje, że nie zostały spełnione wymogi doty-czące właściwego uzasadnienia skargi konstytucyjnej. Podsumowując, wydanie wyroku w sprawie konstytucyjności zaskarżonych § 4 i § 5 rozporządzenia jest niedopuszczalne ze względu na to, że skarżąca zakwestionowała sposób zastosowania tych przepisów przez sąd w jej sprawie i nie wykazała, w jaki sposób ich treść wpływa na naruszenie jej konstytucyjnych wolności i praw. OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 9 2.3. Trybunał Konstytucyjny zwrócił ponadto uwagę, że wzorcem kontroli zainicjo-wanej skargą konstytucyjną mogą być tylko takie przepisy, które wyrażają określone konsty-tucyjne wolności i prawa. W związku z tym nie mogą być to przepisy Konstytucji, które regu-lują innego rodzaju zagadnienia. Nie mogą to również być przepisy umów międzynarodo-wych wyrażających prawa człowieka. Z tego względu nie mogły być wzorcem kontroli prze-pisy EKPC i protokołu nr 1 do EKPC, a także powołane samoistnie art. 2, art. 32 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Małgorzaty Pyziak-Szafnickiej do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt SK 8/16 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072, dalej: uotpTK) zgła-szam zdanie odrębne do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 lipca 2017 r., sygn. SK 8/16. Nie zgadzam się z umorzeniem postępowania w tej sprawie. Uważam, że skarga powinna być rozpoznana merytorycznie w zakresie kontroli zgodności zakwestionowanych przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie sposobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i pło-dach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272, dalej: rozporządzenie) z art. 92 ust. 1 i art. 64 Konsty-tucji. 1. Rozpatrywana skarga konstytucyjna, jak niemal wszystkie wnoszone do Trybunału, zawiera zarzuty zgłoszone „na wyrost”: nienależycie uzasadnione lub takie, których rozpo-znanie w trybie kontroli skargowej jest niedopuszczalne (tutaj konwencyjne wzorce kontroli). W skardze tej znalazły się jednak także sformułowania uzasadniające w sposób dostateczny poważne zarzuty konstytucyjne, podnoszone zresztą przez skarżącą na wszystkich etapach postępowania sądowego. Zarzuty te wyraża już pierwsze zdanie uzasadnienia skargi, w którym czytamy: „Prze-pisy § 4 i § 5 rozporządzenia (…), wydanego na podstawie (…) art. 49 ustawy – Prawo ło-wieckie (Dz. U. z 2013, poz. 1226 ze zm.), które stanowiły podstawę zapadłych w sprawie Skarżącej wyroków: (…), przesądziły o ograniczeniu należnego Skarżącej odszkodowania do stawek procentowych z § 5 ww. rozporządzenia, zależnych od terminu wystąpienia szkody”. W kolejnym zdaniu skarżąca wskazała, że oznacza to naruszenie prawa do ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji). W dalszym ciągu uzasadnienia skarżąca wyraźnie sformułowa-ła zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego. Jej zda-niem: „Przepisy § 4 i § 5 rozporządzenia (…) są niezgodne z art. 92 ust. 1 konstytucji RP, gdyż wykraczają poza zakres delegacji ustawowej wyrażonej w art. 49 ustawy – Prawo ło-wieckie”, co – według skarżącej – oznacza również naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji. W mojej ocenie, cytowane fragmenty uzasadnienia stanowią dostateczną podstawę merytorycznego rozpoznania sformułowanych w nich zarzutów naruszenia konstytucyjnej gwarancji ochrony własności przez przepisy rangi podustawowej, wydane z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 49 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2015 r. poz. 2168, ze zm.). OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 10 2. Gdy chodzi o zarzut przekroczenia przez ministra zakresu delegacji ustawowej, to wymaganie przez TK głębszego umotywowania tego zarzutu, a zwłaszcza – wskazania do-wodów naruszenia konstytucyjnych praw, uważam za wyraz formalizmu, którego celem jest wyłącznie uzasadnienie decyzji o umorzeniu postępowania. Ocena zarzutu przekroczenia przez akt wykonawczy zakresu upoważnienia ustawowego (art. 92 ust. 1 Konstytucji), ze względu na jego istotę, co do zasady powinna być dokonana na podstawie porównania treści samych przepisów: upoważniającego i wykonującego to upoważnienie ustawowe. Można by postawić pytanie: jakie inne dowody, poza analizą tekstu prawnego, mieliby przytaczać skar-żący dla wykazania, że rozporządzenie wykroczyło poza delegację ustawową do jego wyda-nia? Gdy chodzi o zarzut naruszenia własności, charakterystyczne jest, że skarżąca prze-prowadziła dość obszerną analizę okoliczności faktycznych, której celem było wykazanie uszczerbku majątkowego, do jakiego prowadzi stosowanie kwestionowanych przepisów roz-porządzenia. TK nie potraktował jednak tej analizy jako wspierającego tezę skarżącej dowodu na niezgodne z art. 64 ust. 3 Konstytucji ograniczenie ochrony własności, lecz przyjął, że skarżąca kwestionuje stosowanie prawa w jej sprawie, które – jak wiadomo – nie podlega kontroli sądu konstytucyjnego. W konsekwencji TK uznał, że w skardze „brak uzasadnienia zarzutu niezgodności danego przepisu z przywołanymi wzorcami kontroli”. Pomijając tę nie-konsekwencję stanowiska TK, należy zwrócić uwagę, że jeśli argumentem przemawiającym za umorzeniem ma być skierowanie skargi przeciw sposobowi wykładni i zastosowania pra-wa, celowe byłoby wcześniejsze zasięgnięcie w Sądzie Najwyższym i Naczelnym Sądzie Administracyjnym stosownych informacji (TK dysponuje procesową możliwością zwrócenia się o przekazanie informacji co do praktyki stosowania kwestionowanych przepisów – art. 70 ust. 1 uotpTK) lub przeprowadzenie własnej analizy orzecznictwa sądowego. 3. Choć zdanie odrębne dotyczy postanowienia proceduralnego o umorzeniu postępo-wania, a nie merytorycznej oceny konstytucyjności zaskarżonych przepisów, której TK nie dokonał, trudno powstrzymać się od uwagi, że § 4 i § 5 rozporządzenia w sposób bardzo wy-raźny wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 49 Prawa łowiec-kiego. Przepis ustawy upoważnił ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw rolnictwa, do określenia sposobu postępowania przy sza-cowaniu szkód łowieckich. Tymczasem kwestionowany § 5 rozporządzenia wprowadza dale-ko idące procentowe ograniczenie wysokości odszkodowania ustalanego na podstawie § 4 rozporządzenia. Minister nie został upoważniony do obniżenia wysokości odszkodowania. Co więcej, w świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji ustawodawca nie może dopuścić, by akt rangi po-dustawowej ograniczał odszkodowanie za naruszenie własności. Zauważył to Prokurator Ge-neralny, który w swym stanowisku wyraźnie podkreślił, że art. 46 Prawa łowieckiego zawiera jedyne, dopuszczalne w prawie polskim, ograniczenia (w zestawieniu z zasadami prawa cy-wilnego) zakresu odszkodowania za szkody łowieckie (s. 10, 11 pisma). Już z tego twierdze-nia wynika, że rozporządzenie ograniczające procentowo zakres odszkodowania nie tylko wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego (naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji), ale ponadto stanowi naruszenie prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3 Konstytucji). W tej sytuacji trudno mi zaakceptować stanowisko TK, który uznał, że zawarte w uza-sadnieniu skargi zarzuty opierają się na „subiektywnych odczuciach lub wyobrażeniach” skarżącej. 4. Na zakończenie zwracam uwagę, że z mocy art. 42 pkt 3 uotpTK uczestnikiem po-stępowania przed TK jest zawsze autor kwestionowanego aktu prawnego. W rozpoznawanej sprawie oznacza to udział w sprawie nie tylko Sejmu (ze względu na zaskarżenie przepisu OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 11 ustawy), lecz także autora rozporządzenia, a zatem Ministra Środowiska. Minister nie wyraził jednak swego stanowiska, mimo kilkakrotnego wezwania go przez TK. Brak tego stanowiska potwierdza moje przekonanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Zdanie odrębne sędziego TK Piotra Tulei do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt SK 8/16 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z 5 lipca 2017 r., sygn. SK 8/16. Zgłaszam zdanie odrębne, gdyż nie zgadzam się z przyjętymi podstawami umorzenia postępowania oraz merytoryczną oceną zarzutów sformułowanych w skardze konstytucyjnej. Przede wszystkim nie podzielam poglądu, w myśl którego art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226, ze zm.; dalej: prawo łowieckie) nie stanowił podstawy orzeczenia o prawach skarżącej oraz nie był źródłem naru-szenia jej praw w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Uzasadnienie powyższego poglądu opiera się na stwierdzeniu, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego ma charakter kompetencyjny, nie kształtuje w sposób bezpośredni praw i obowiązków skarżącej. Samo wskazanie, że art. 49 prawa łowieckiego przenosi do aktu niżej rangi niż ustawa treści, które ingerują w prawo własności, jest niewystarczające dla uprawdopodobnienia naruszenia praw skarżącej. W mojej ocenie, źródłem naruszenia praw i wolności człowieka mogą być przepisy upoważniające do wydania rozporządzenia określającego jego sytuację prawną. Skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji gwarantuje, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy, to przepis ustawy upoważniający do dokonania takich ograniczeń w drodze rozporządzenia prowadzi do naruszenia tej gwarancji. Przepis upoważniający powinien wskazywać jakie ma-terie mogą zostać przekazane do rozporządzenia oraz w jaki sposób rozporządzenie może kształtować sytuację prawną osoby. Zawsze jednak zasadnicze materie dotyczące ogranicze-nia prawa własności powinny być regulowane w ustawie. Nie mogę przyjąć argumentacji uzasadnienia, powtarzanej za stanowiskiem Sejmu i Prokuratora Generalnego, że przepis za-wierający upoważnienie ustawowe stanowi jedynie kontekst normatywny, a prawa konstytu-cyjne skarżącej zostały skonkretyzowane wyłącznie w rozporządzeniu. Takie rozumienie art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego w zestawieniu z interpretacją wymogów dopuszczalności skargi konstytucyjnej prowadzi do rezultatu zaprzeczającemu ratio legis art. 79 ust. 1 Konsty-tucji. Oznaczałoby ono, że w drodze skargi konstytucyjnej nie można podnosić zarzutu naru-szenia zasady wyłączności ustawy, jako koniecznego wymogu dopuszczalności ograniczania konstytucyjnych praw. Wymóg ten, wyrażony w art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 i wielu innych przepisach rozdziału drugiego Konstytucji, stanowi kluczową gwarancję prawidłowego ogra-niczania praw konstytucyjnych. Niemożność zarzucania w skardze konstytucyjnej naruszenia tego wymogu podważałaby sens skargi konstytucyjnej. Oznaczałoby, że osoby składające skargi konstytucyjne nie mogą dochodzi ochrony kluczowej gwarancji prawa własności pole-gającej na tym, że ograniczenie prawa własności powinno następować w drodze ustawy. Z podobnych względów nie podzielam poglądu, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego nie stanowił podstawy orzeczenia sądu w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 12 Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat konieczności autonomicznego i szero-kiego rozumienia zwrotu „aktu normatywnego, na podstawie którego sąd (…) orzekł osta-tecznie o jego wolnościach lub prawach”. W zakres tego określenia wchodzą wszystkie prze-pisy, które kształtują normatywną podstawę rozstrzygnięcia sądu i w konsekwencji kształtują sytuację skarżącego (zob. wyrok z 7 marca 2006 r., sygn. SK 11/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 27 i powołane tam orzeczenia; zob. też postanowienie z 14 stycznia 2014 r., sygn. SK 54/12, OTK ZU nr 1/A/2014, poz. 7). Wąskie rozumienie art. 79 ust. 1 Konstytucji, ogra-niczone wyłącznie do przepisów bezpośrednio kształtujących proces wyrokowania oznacza-łoby np. niemożność kwestionowania w trybie skargi konstytucyjnej przepisów procesowych stosowanych w trakcie postępowania. W niniejszej sprawie art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego był m.in. podstawą decyzji walidacyjnych podejmowanych przez sądy oraz wynikających z nich decyzji interpretacyjnych dotyczących zakresu odszkodowania. Inaczej mówiąc, w oparciu o zaskarżony przepis sądy obu instancji rozstrzygnęły o zastosowaniu w sprawie skarżącej § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 8 marca 2010 r. w sprawie spo-sobu postępowania przy szacowaniu szkód oraz wypłat odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych (Dz. U. Nr 45, poz. 272; dalej: rozporządzenie) oraz rozstrzygał, czy kryte-ria dotyczące odpowiedzialności odszkodowawczej znajdują się w ustawie czy w rozporzą-dzeniu. Wydając załączone do skargi konstytucyjnej wyroki, sądy obu instancji uznały, że mogą orzec o roszczeniu odszkodowawczym i jego ograniczeniu na podstawie przepisów rozporządzenia. Możliwość taką stworzył m.in. art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego. Dlatego uważam, że skarżąca prawidłowo wskazała ten przepis jako źródło naruszenia jej konstytu-cyjnych praw i podstawę orzeczeń konkretyzujących te prawa. Zarzut, który należało rozpatrzyć w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego nie uregulował sposobu postępowania przy szacowaniu szkód w uprawach i płodach rolnych oraz sposobu wypłaty odszkodowań. W ramach sposobu postępowania mieści się również problem wprowadzenia kryteriów ograniczenia zakresu od-powiedzialności odszkodowawczej. Skarżąca jednoznacznie wskazała, że materia odesłana do rozporządzenia powinna być uregulowana w ustawie, zgodnie z wymogiem art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zarzut ten w pełni podzielam. Uważam, że art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego na-ruszył art. 64 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca, decydując się na uregulowanie materii wy-mienionych w zaskarżonym przepisie, powinien to uczynić normą ustawową, a nie odsyłać do rozporządzenia. W ustawie powinny zostać określone, co najmniej podstawowe zasady de-terminujące sposób ustalania odszkodowania. Brak takiej regulacji i ogólne odesłanie do roz-porządzenia spowodowały, że wiele kluczowych, z punktu widzenia ochrony prawa własno-ści, postanowień znalazło się w akcie podustawowym. Ilustracją niekonstytucyjności takiego stanu rzeczy są orzeczenia sądów obu instancji, które o zakresie prawa do odszkodowania orzekły w oparciu o przepisy rozporządzenia. Analizując materię samego rozporządzenia, trudno byłoby znaleźć bardziej dobitny przykład naruszenia wymogu art. 64 ust. 3 Konstytu-cji wskazującego, że ograniczenie prawa własności może nastąpić tylko w drodze ustawy. Podsumowując, art. 64 Konstytucji nakłada na ustawodawcę obowiązek wprowadze-nia do systemu prawnego instytucji prawnych gwarantujących ochronę prawa własności. Przykładem takiej konkretyzacji są przepisy prawa łowieckiego, określające sposób wypłaty odszkodowań za szkody w uprawach i płodach rolnych. Z art. 64 ust. 3 Konstytucji wynika, że przynajmniej zasadnicze elementy regulacji, dotyczące sposobu wypłaty odszkodowań, oraz kryteria wpływające na sposób ustalania wysokości szkody powinny być określone w ustawie, a nie w rozporządzeniu wykonawczym. Przepisem, który powinien realizować powyższy wymóg jest przede wszystkim art. 49 ust. 1 prawa łowieckiego. Jeżeli chodzi o zarzuty skargi dotyczące rozporządzenia, to w uzasadnieniu postano-wienia trafnie wskazano, że są one wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony skarżąca wskazu-je, że upoważnienie ustawowe jest zbyt ogólne i nie reguluje istotnych kwestii dotyczących OTK ZU A/2017 SK 8/16 poz. 54 13 odpowiedzialności odszkodowawczej, z drugiej strony, wskazuje, że przepisy rozporządzenia przekraczają zakres ustawowego upoważnienia. Nie można jednak przekroczyć granic, które nie zostały sformułowane. Kwestia wadliwości tego zarzutu oraz braku szerszych rozważań skargi w zakresie rozdziału materii regulacyjnej między ustawę a rozporządzenie, w kontek-ście art. 64 ust. 3 Konstytucji, nie ma w tej sprawie znaczenia. Stwierdzenie niekonstytucyj-ności upoważnienia ustawowego powinno bowiem skutkować utratą mocy obowiązującej całego rozporządzenia. Moje zdanie odrębne dotyczy również składu w jakim Trybunał Konstytucyjny rozpo-znał niniejszą sprawę. Skład ten został ukształtowany z naruszeniem Konstytucji, w szczegól-ności z naruszeniem jej art. 194 ust. 1. Wyznaczony do składu orzekającego w niniejszej sprawie Mariusz Muszyński został wybrany przez Sejm do Trybunału Konstytucyjnego na miejsce już zajęte, do czego Sejm VIII kadencji nie miał prawa. Sejm VII kadencji wybrał na sędziów konstytucyjnych Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego oraz Krzysztofa Ślebza-ka. Wątpliwości prawne dotyczące ustawowej podstawy ich wyboru zostały rozstrzygnięte w wyroku TK z 3 grudnia 2015 r., sygn. K 34/15 (Dz. U. poz. 2129). Rozstrzygnięcie to zostało następnie potwierdzone w postanowieniu TK z 7 stycznia 2016 r. (sygn. U 8/15, OTK ZU A/2016, poz. 1). Podstawa ustawowa wyboru wskazanej trójki sędziów była zgodna z Kon-stytucją. Sejm VIII kadencji nie mógł samodzielnie rozstrzygać wątpliwości dotyczących zgodności z Konstytucją ustawowej podstawy wyboru sędziów, gdyż kompetencja ta na mocy art. 188 pkt 1-3 Konstytucji jest zastrzeżona dla Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwen-cji samodzielna ocena Sejmu, dotycząca niekonstytucyjności podstawy prawnej wyboru sę-dziów Trybunału Konstytucyjnego, nie mogła stanowić podstawy podjęcia prawnie wiążącej uchwały stwierdzającej, że wybór piastuna organu władzy publicznej nie doszedł do skutku (szerzej por. zdanie odrębne Sławomiry Wronkowskiej-Jaśkiewicz do wyroku TK z 16 marca 2017 r., sygn. Kp 1/17, OTK ZU A/2017, poz. 28).