SK 8/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 18 grudnia 2023 r. Pozycja 93 WYROK z dnia 4 lipca 2023 r. Sygn. akt SK 8/20* W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Andrzej Zielonacki – przewodniczący Piotr Pszczółkowski Jakub Stelina Wojciech Sych – sprawozdawca Michał Warciński, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lipca 2023 r., skargi konstytucyjnej D.Ł. o zbadanie zgod-ności: 1) art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-dami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) ,,w zakresie, w jakim przepis ten wiąże sądy administracyjne oraz organy podatkowe rów-nież w sprawach innych osób niż oskarżony, przeciwko któremu zapadł pra-womocny, skazujący wyrok w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym i przez to pozbawia te inne osoby, jeśli są podatnikami podatku od towarów i usług, prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług o po-datek naliczony”, 2) art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towa-rów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, ze zm.) w związku z art. 11 ustawy powołanej w punkcie 1 ,,w zakresie, w jakim pozbawia podatnika podatku od towarów i usług prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług o podatek naliczony ze względu na przyjęcie, że faktury wystawione na rzecz tego podatnika stwierdzają czynności, które nie zostały dokonane, które to przyjęcie wynika ze związania sądów administracyjnych i organów podatkowych prawomocnym, skazującym wyrokiem w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym, niewydanym wobec tego podatnika, ale wydanym wobec oskarżonego będącego kontrahentem podatnika i wystawcą tych fak-tur” – z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, * Sentencja została ogłoszona dnia 11 lipca 2023 r. w Dz. U. poz. 1323. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 2 o r z e k a: Art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.) w zakresie, w jakim wiąże sądy administracyjne również w sprawach innych osób niż osoba, przeciwko której wydano prawomocny, skazujący wyrok w postępowaniu karnym, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 stycznia 2019 r. (data nadania), D.Ł. wystąpił z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego wyroku. 1.1. Skarga została sformułowana na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z 20 czerwca 2013 r. Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. określił skarżącemu zobowiązanie podatkowe w podatku od towarów i usług za poszczególne miesią-ce od stycznia do grudnia 2011 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w W. z 15 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyro-kiem z 30 kwietnia 2014 r. (sygn. akt […]) uchylił decyzję organu podatkowego drugiej in-stancji. W następstwie tego wyroku Dyrektor Izby Skarbowej w W. decyzją z 22 września 2014 r. uchylił decyzję organu kontroli skarbowej z 20 czerwca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. decy-zją z 25 maja 2015 r. określił skarżącemu, który prowadził działalność gospodarczą, kwoty zobowiązań w podatku od towarów i usług za miesiące od stycznia do grudnia 2011 r. z po-minięciem podatku naliczonego, a wynikającego z faktur wystawionych przez kontrahenta skarżącego. Zdaniem organu, faktury te nie potwierdzały rzeczywistych transakcji handlo-wych. Były one bowiem tzw. pustymi fakturami, gdyż ich wystawieniu nie towarzyszyła do-stawa towarów. Nie mogły w związku z tym stanowić – zgodnie z art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 931, ze zm.; dalej: VATu) – podstawy do odliczenia wy-nikającego z nich podatku naliczonego. Dyrektor Izby Skarbowej w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, decyzją z 15 września 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z 25 maja 2015 r. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrahent skarżącego został skazany prawomocnymi wy-rokami za przestępstwa wynikające z art. 62 § 2 ustawy z dnia 10 września 1999 r. – Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2013 r. poz. 186, ze zm.) polegające na tym, iż w okresie od paź-dziernika 2007 r. do listopada 2011 r. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wy-stawił w sposób nierzetelny 266 faktur VAT na rzecz skarżącego na łączną wartość brutto 6 099 497,67 zł. Organ drugiej instancji ustalił, że kontrahent przyznał się do zarzucanych mu OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 3 czynów, zarówno podczas przesłuchania w trakcie dochodzenia prowadzonego przez organ kontroli skarbowej, jak i w toku rozprawy sądowej. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, oddaloną przez Wojewódzki Sąd Ad-ministracyjny w W. wyrokiem z 3 marca 2016 r. (sygn. akt […]). Wyrokiem z 30 kwietnia 2018 r. (sygn. akt […]) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) oddalił skargę kasacyjną skarżącego. W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że z prawomocnych wyroków karnych wynikało, iż kontrahent wystawił na rzecz skarżącego faktury niedokumentujące realnych dostaw towarów w nich ujętych. W tej sytuacji, w ocenie NSA, sąd pierwszej instancji prawi-dłowo przyjął, iż jest związany ustaleniem, że faktury te nie potwierdzały rzeczywistych zda-rzeń gospodarczych, co było istotą przestępstwa, za które został skazany kontrahent skarżące-go. Taka identyfikacja faktur „[m]ieściła się zatem wprost w pojęciu «ustalenia (…) co do popełnienia przestępstwa», które mocą art. 11 [ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.)] wiążą sąd administracyjny” (uzasadnienie wyroku NSA z 30 kwietnia 2018 r., s. 13). 1.2. Skarżący zarzucił, że: art. 11 p.p.s.a. w zakresie, w jakim wiąże sądy administra-cyjne oraz organy podatkowe również w sprawach innych osób niż oskarżony, wobec którego został wydany prawomocny wyrok skazujący w postępowaniu karnym lub karnym skarbo-wym, i przez to pozabawia te osoby prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług (dalej: VAT) o podatek naliczony, oraz art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu w zakresie, w jakim pozbawia podatnika VAT prawa do pomniejszenia należnego podatku VATu o poda-tek naliczony ze względu na przyjęcie, że faktury wystawione na rzecz tego podatnika stwier-dzają czynności, które nie zostały dokonane, a stwierdzenie to jest wynikiem związania są-dów administracyjnych i organów podatkowych prawomocnym wyrokiem skazującym wyda-nym w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym wobec osoby będącej kontrahentem skarżącego – są niezgodne z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skarżący twierdzi, że na podstawie zakwestionowanych przepisów został pozbawiony „prawa do wykazania, za pomocą wszelkich środków dowodowych, faktu nabycia towarów od swojego kontrahenta, gdyż to wykazanie uznano za pozostające w sprzeczności z tezami wyroków karnych wydanych wobec tego kontrahenta” (skarga, s. 1), co w konsekwencji do-prowadziło do naruszenia jego prawa do sądu, w tym prawa do wysłuchania i prawa do spra-wiedliwego procesu. Skarżący zarzucił także naruszenie wynikających z art. 2 Konstytucji zasad: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz spra-wiedliwości proceduralnej w ten sposób, że „działania kontrahenta skarżącego, na które skar-żący nie ma żadnego wpływu mogą pozbawić go prawa do odliczenia podatku VAT (…) z tego względu, że działania te doprowadziły do wydania wobec kontrahenta skarżącego wy-roku skazującego przez sąd karny, którym związane są sądy administracyjne i organy podat-kowe” (skarga, s. 1-2). Ponadto, w ocenie skarżącego, kwestionowane przepisy naruszyły jego prawo do wła-sności i prawo do ochrony własności, zagwarantowane w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, w ten sposób, że „określono u skarżącego zaległość podatkową, wbrew okolicznościom faktycz-nym, których skarżącemu nie pozwolono wykazać, a konieczność zapłaty tej zaległości przez skarżącego prowadzi do pozbawienia go prawa własności majątku” (skarga, s. 2). 2. W postanowieniu z 30 grudnia 2019 r., sygn. Ts 11/19 (OTK ZU B/2020, poz. 62) Trybunał Konstytucyjny nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg. 3. W piśmie z 5 marca 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 4 4. W piśmie z 26 czerwca 2020 r. Sejm Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Sejm), repre-zentowany przez Marszałka, wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybuna-łem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopusz-czalność wydania wyroku. 4.1. Sejm zwrócił uwagę, że uzasadnienie zarzutu niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji jest „niezwykle lakoniczne” i „trudno [je] potrakto-wać jako prawidłowe pod względem formalnoprawnym” (pismo z 26 czerwca 2020 r., s. 12). W ocenie Sejmu, nie można na jego podstawie stwierdzić, na czym ma polegać niezgodność z Konstytucją kwestionowanych przepisów. Tak sformułowane uzasadnienie nie spełnia wy-mogu formalnego wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, co pociąga za sobą umorze-nie postępowania w tym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 4.2. W odniesieniu do powołanego jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytucji, Sejm wskazał, że tam, gdzie skarżący dekoduje z tego przepisu zasadę zaufania obywatela do pań-stwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę bezpieczeństwa prawnego, postrzega on ów przepis jako samodzielny wzorzec kontroli, co zasadniczo jest niedopuszczalne w tym trybie postępowania. Skarżący zaś nie wyprowadził z art. 2 Konstytucji prawa podmiotowego lub wolności, nieujętych w innych normach konstytucyjnych, co jest ewentualnym warunkiem dopuszczalności powołania tego przepisu jako samoistnego wzorca kontroli w skardze kon-stytucyjnej. W zakresie wyprowadzanej przez skarżącego z art. 2 Konstytucji zasady sprawie-dliwości proceduralnej, którą zdaje się on wiązać z prawem do sądu, Sejm podkreślił, że za-sada ta mieści się w bardziej szczegółowej regulacji, tj. właśnie w art. 45 ust. 1 Konstytucji. W skardze konstytucyjnej nie wyprowadza się nic ponad to, co już wynika z tego przepisu, wobec czego art. 2 Konstytucji nie pełni w istocie pomocniczego wzorca kontroli. W zakresie kontroli zgodności zakwestionowanych przepisów z art. 2 Konstytucji, Sejm wniósł więc o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 4.3. Analizując przedmiot kontroli, Sejm zwrócił uwagę, że postawiony przez skarżą-cego problem konstytucyjny ma swoje źródło wyłącznie w art. 11 p.p.s.a. Normatywnym źró-dłem tego problemu nie jest natomiast art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu, którego ewentualna niezgodność z Konstytucją może mieć co najwyżej charakter pochodny i jest ściśle uzależ-niona od wcześniejszego stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 11 p.p.s.a. Następnie Sejm przedstawił analizę art. 11 p.p.s.a., przywołując stosowne orzecznic-two oraz poglądy przedstawicieli doktryny. Skonkludował ten wywód stwierdzeniem, że w sprawie podatkowej skarżącego doszło do prawidłowego zastosowania tego przepisu. Przy-toczył także ratio legis kwestionowanej regulacji. Ponadto odwołał się do orzecznictwa Try-bunału, który na etapie wstępnej kontroli formalnej kilku skarg konstytucyjnych, w których sformułowane zostały zarzuty podobne do postawionych w niniejszej sprawie, odmówił na-dania im dalszego biegu z powodu oczywistej bezzasadności tych zarzutów. Mając powyższe na uwadze, Sejm wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie ze względu na oczywistą bezzasadność zarzutu skarżącego, iż art. 11 p.p.s.a. – przez to, że wiąże sądy administracyjne i organy podatkowe ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, co dotyczy tak-że spraw podatkowych osób, które nie występowały w tym postępowaniu karnym w charakte-rze oskarżonego – narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. Powołując szeroko tezy z orzeczeń Try-bunału, uzasadnił, że art. 11 p.p.s.a. nie determinuje bez reszty przebiegu i wyniku postępo-wania podatkowego, a jedynie wiąże sądy administracyjne i organy podatkowe w zakresie ustaleń wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego. Znaczy to, OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 5 że sądy i organy podatkowe zasadniczo dokonują własnych ustaleń faktycznych i prawnych, które służą rozstrzygnięciu sprawy podatkowej. 5. W piśmie z 12 sierpnia 2020 r. Prokurator Generalny (dalej: Prokurator) wniósł o orzeczenie przez Trybunał, że art. 11 p.p.s.a. w zakresie, w jakim przewiduje związanie ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego sądy administracyjne także w sprawach innych osób, niż osoba przeciwko której wyrok ten został wydany, jest zgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz o umorzenie postępowania w pozosta-łym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5.1. W ocenie Prokuratora, skarżący nie uzasadnił należycie zarzutów naruszenia przez kwestionowane przepisy art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 2 Konstytucji. Ponadto Prokurator zwrócił uwagę, że art. 2 Konstytucji nie może być samoistnym wzorcem kontroli w postępo-waniu skargowym. W powyższym zakresie Prokurator wniósł zatem o umorzenie postępowa-nia ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5.2. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego względem art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu, Prokurator uznał, że w istocie źródła naruszenia wzorca wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji skarżący upatruje wyłącznie w art. 11 p.p.s.a. Kwestionuje bowiem regulację, która prowadzi do zastosowania wobec podatnika art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu na skutek związania organów podatkowych i sądów administracyjnych ustaleniami prawomocnego wy-roku skazującego, wydanego wobec innej osoby, co do popełnienia przestępstwa polegające-go na wystawieniu przez skazanego tzw. pustych faktur na rzecz tegoż podatnika. Skarżący nie kwestionuje natomiast unormowania wyłączającego prawo do obniżenia podatku należne-go oraz zwrotu różnicy podatku lub zwrotu podatku naliczonego na podstawie faktur stwier-dzających czynności, które nie zostały dokonane. W związku z tym postępowanie w zakresie zarzutów dotyczących art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5.3. W niniejszej sprawie, w ocenie Prokuratora, merytorycznie rozpoznany może zo-stać jedynie zarzut niezgodności art. 11 p.p.s.a. – w zakresie wskazanym w skardze – z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Prokurator w szczególności zwrócił uwagę, że przewidziane w art. 11 p.p.s.a. związa-nie sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego odnosi się tylko i wyłącznie do ustaleń dotyczących popełnienia przestępstwa, jeżeli jest to istotne z punktu widzenia postępowania sądowoadministracyjnego. W zakresie wykraczającym poza wskaza-ne ustalenia organy podatkowe i sądy administracyjne mogą zatem dowodzić okoliczności pozwalających na ustalenia faktyczne i prawne niezbędne do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy podatkowej. Związanie sądu administracyjnego prawomocnym wyrokiem skazującym sądu karnego ma na celu uniknięcie rozbieżności w orzecznictwie w związku z tak istotną kwestią, jak przypisanie jakiejś osobie tego, że popełniła przestępstwo, a także eliminuje po-trzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego dla ustalenia tych samych fak-tów w różnych postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym (co nie zna-czy, że dołączenie skazującego wyroku sądu karnego do akt sprawy zwalnia organy podatko-we z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego). W konsekwencji zarzut naruszenia prawa do sądu Prokurator uznał za niezasadny, co pociągnęło za sobą wniosek o stwierdzenie przez Trybunał zgodności art. 11 p.p.s.a. – w za-kresie wskazanym w skardze – z art. 45 ust. 1 Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 6 II Na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i try-bie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) Trybunał Konstytucyjny, po zapoznaniu się z pisemnymi stanowiskami uczestników postępowania oraz pozostałymi dowodami zgromadzonymi w sprawie, stwierdziwszy, że stanowią one wystar-czającą podstawę do wydania orzeczenia, postanowił rozpoznać sprawę na posiedzeniu nie-jawnym. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. D.Ł. (dalej: skarżący) sformułował w skardze konstytucyjnej dwa zarzuty. Po pierwsze, zakwestionował art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) ,,w zakresie, w jakim przepis ten wiąże sądy admi-nistracyjne oraz organy podatkowe również w sprawach innych osób niż oskarżony, przeciw-ko któremu zapadł prawomocny, skazujący wyrok w postępowaniu karnym lub karnym skar-bowym i przez to pozbawia te inne osoby, jeśli są podatnikami podatku od towarów i usług, prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług o podatek naliczony”. Po drugie, zarzucił niezgodność z Konstytucją art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2174, ze zm.; obecnie: Dz. U. z 2022 r. poz. 931, ze zm.; dalej: VATu) w związku z art. 11 p.p.s.a., ,,w zakresie, w jakim pozbawia podatnika podatku od towarów i usług prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług o podatek naliczony ze względu na przyjęcie, że faktury wystawione na rzecz tego podatnika stwierdzają czynności, które nie zostały dokonane, które to przyjęcie wynika ze związania sądów administracyjnych i organów podatkowych prawomocnym, ska-zującym wyrokiem w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym, niewydanym wobec tego podatnika, ale wydanym wobec oskarżonego będącego kontrahentem podatnika i wy-stawcą tych faktur”. Jako wzorce kontroli w odniesieniu do obu zaskarżonych przepisów skarżący wskazał art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. 2. Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zarzutów Trybunał dokonał analizy formalnej skargi. Wprawdzie w postanowieniu Trybunału z 30 grudnia 2019 r., sygn. Ts 11/19 (OTK ZU B/2020, poz. 62) skardze został nadany dalszy bieg, jednak nie zwalnia to Trybunału na etapie kontroli merytorycznej z obowiązku zbadania, czy w sprawie nie wystę-pują ujemne przesłanki procesowe, pociągające za sobą konieczność umorzenia postępowa-nia. Trybunał nie jest bowiem związany postanowieniem o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, wydanym na etapie wstępnej kontroli formalnej. 2.1. Jako jeden z wzorców kontroli skarżący wskazał art. 2 Konstytucji, przy czym w petitum skargi wymienił go jako wzorzec samodzielny, doprecyzowując, że zakwestiono-wane przepisy naruszają następujące zasady, wywodzone z określonej w powołanym wzorcu zasady demokratycznego państwa prawnego: zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, bezpieczeństwa prawnego oraz sprawiedliwości proceduralnej. Natomiast w uzasadnieniu skargi, w części zatytułowanej „Uzasadnienie zarzutu niezgodności art. 11 p.p.s.a. i art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a) ustawy o VAT z art. 2 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 7 RP” (skarga, s. 15), skarżący powołał art. 2 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji, co zdaje się świadczyć o niesamodzielności tego przepisu jako wzorca kontroli. Kwestia, w jakim charakterze został powołany jako wzorzec kontroli art. 2 Konstytu-cji, ma kluczowe znaczenie z punktu widzenia warunków formalnych skargi. Co do zasady bowiem, przepis ten nie może być samodzielnym wzorcem kontroli w tym trybie postępowa-nia, chyba że skarżący wskaże wywiedzione z niego prawa lub wolności, które nie zostały wyraźnie wysłowione w treści innych przepisów Konstytucji (zob. np. postanowienia TK z: 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225 oraz 20 lutego 2008 r., sygn. SK 27/07, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 22 oraz wyroki TK z: 13 stycznia 2004 r., sygn. SK 10/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 2; 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 114 oraz 10 lipca 2000 r., sygn. SK 21/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144). Skarżący może także odwołać się do jednej z zasad wyrażonych w art. 2 Konstytucji dla uzu-pełnienia lub wzmocnienia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w innym przepisie konstytucyjnym – wówczas będzie on pełnić funkcję pomocniczego wzor-ca kontroli występującego w powiązaniu z innym przepisem konstytucyjnym. W każdym wa-riancie jest to jednak możliwość wyjątkowa i subsydiarna (zob. np. wyrok TK z 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75). Analizując uzasadnienie skargi, Trybunał doszedł do wniosku, że niezależnie od spo-sobu ujęcia art. 2 Konstytucji został powołany w skardze jako samodzielny wzorzec kontroli. Powołanie jako pozostającego w związku z nim art. 45 ust. 1 Konstytucji nie zmienia bowiem charakteru art. 2 Konstytucji jako głównego wzorca, który ma być uzupełniony przez art. 45 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym konieczne było ustalenie, czy skarżący wywiódł z tego przepisu konstytucyjne prawo lub wolność, niewyrażone w innych przepisach Konstytucji, które zostały, w jego ocenie, naruszone przez zakwestionowane przepisy. Trybunał przypo-mniał, że istota wywodzonych z art. 2 Konstytucji zasad: ochrony zaufania obywateli do pań-stwa i stanowionego przez nie prawa oraz bezpieczeństwa prawnego opiera się na wymaganiu pewności prawa i polega w szczególności na zakazie zastawiania na obywatela pułapek praw-nych, kreowaniu uprawnień pozornych lub formułowaniu przez państwo obietnic bez pokry-cia (zob. np. wyroki TK z: 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138 i 19 grudnia 2002 r., sygn. K 33/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 97). Analiza skargi jednoznacznie wykazała, że skarżący nie spełnił warunku dopuszczają-cego uczynienie art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli. Wymienił on bowiem jedynie hasłowo zasady wynikające z zasady demokratycznego państwa prawa, statuowanej w art. 2 Konstytucji, nie wskazując, jakie prawo podmiotowe chronione przez te zasady, które nie jest zawarte w innym przepisie Konstytucji, zostało, w jego ocenie, naruszone. Uzasad-nienie zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji skarżący ograniczył do ponownego przedstawie-nia stanu faktycznego, w związku z którym sformułował skargę. Szczególnie uwzględnił oko-liczności dotyczące sytuacji jego kontrahenta, który przyznał się do wystawiania na rzecz skarżącego tzw. pustych faktur i który, zdaniem skarżącego, „w ten prosty sposób zakończył (…) wszystkie swoje problemy podatkowe i karne, a cała odpowiedzialność za to działanie została przerzucona na skarżącego, który w procesie [kontrahenta] nie mógł brać udziału i o którym mógł nic nie wiedzieć” (skarga, s. 15). Uzasadnienie sprowadza się zatem w głów-nej mierze do krytyki zachowania kontrahenta skarżącego i podawania przykładów korzyści płynących dla oskarżonych w sprawach o wystawianie tzw. pustych faktur, którzy „dobro-wolnie poddadzą się odpowiedzialności” (skarga, s. 15-16). Niezależnie od tego, że tak sfor-mułowane zarzuty i ich uzasadnienie nie spełniają warunków dopuszczalności ich meryto-rycznego rozpoznania przez Trybunał, należy ponadto zauważyć, że w sprawie kontrahenta skarżącego w ogóle nie doszło do zastosowania instytucji dobrowolnego poddania się odpo-wiedzialności (na co zwrócił uwagę także sam skarżący – zob. skarga, s. 15). OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 8 Nawet jeśli przyjąć, że skarżący, zarzucając naruszenie zasady sprawiedliwości proce-duralnej, chciał wzmocnić zarzut naruszenia prawa do sądu, wynikającego z art. 45 ust. 1 Konstytucji, to i tak w tym zakresie skarga nie spełnia warunku formalnego. Odczytując z art. 2 Konstytucji zasadę sprawiedliwości proceduralnej, skarżący nie wywiódł z niej nic, ponad to, co wynika z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W związku z tym nie spełnił warunku do-puszczalności powołania art. 2 Konstytucji jako wzorca pomocniczego, wzmacniającego lub uzupełniającego argumentację dotyczącą naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze, postępowanie w zakresie badania zgodności zakwestio-nowanych przepisów z art. 2 Konstytucji zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. 2.2. Kolejnym wzorcem kontroli skarżący uczynił art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. W skardze wskazał, że statuowane w tym przepisie prawa: do własności i do ochrony własno-ści zostały naruszone w ten sposób, że na podstawie zakwestionowanych przepisów „określo-no u skarżącego zaległość podatkową, wbrew okolicznościom faktycznym, których skarżą-cemu nie pozwolono wykazać, a konieczność zapłaty tej zaległości przez skarżącego prowa-dzi do pozbawienia go prawa własności majątku” (skarga, s. 2). Zdaniem skarżącego, wykładnia zaskarżonych przepisów „prowadzi do obowiązku zapłaty podatku, co stanowi naruszenie prawa równej dla wszystkich ochrony własności (…) [oznaczającej] zakaz różni-cowania intensywności ochrony pomiędzy podmiotami prawa prywatnego, osobami fizycz-nymi lub prawnymi, podmiotami prawa publicznego czy też państwem” (skarga, s. 17). Trybunał przypomniał, że skarżący ma obowiązek, wynikający z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, przedstawienia konkretnych i przekonujących argumentów świadczących o nie-zgodności z Konstytucją kwestionowanych regulacji. Tym samym nie tylko powinien on wskazać, jakie konstytucyjne prawa lub wolności zostały naruszone przez zaskarżone przepi-sy, lecz także opisać sposób tego naruszenia. Argumenty skarżącego muszą koncentrować się na problemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między przepisami wskazanymi w skardze jako przedmiot kontroli oraz tymi, które są określone jako wzorce. Nie wystarczy zatem, że skarżący wskaże określone przepisy oraz przepisy konstytucyjne, z którymi są one, w jego opinii, niezgodne, lecz musi wyjaśnić, na czym owa niezgodność polega (zob. np. po-stanowienia TK z: 24 lipca 2002 r., sygn. SK 44/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 57; 28 lutego 2007 r., sygn. SK 78/06, OTK ZU nr 2/A/2007, poz. 21; 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Konfrontując powyższe wymogi z treścią uzasadnienia zarzutu naruszenia prawa wła-sności i prawa do równej ochrony własności przez zakwestionowane w skardze przepisy, Trybunał ocenił, że nie spełnia ono wymogu formalnego określonego w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK. Uzasadnienie jest lakoniczne, ogólnikowe, a przede wszystkim niejasne. Zdaniem Trybunału, skarżący nawet nie podjął próby wykazania, na czym miałoby polegać naruszenie praw wynikających z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji przez art. 11 p.p.s.a. i art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu. W szczególności niezrozumiałe są twierdzenia, że powołane przepisy „powodują powstanie u skarżącego zaległości podatkowej wbrew okolicznościom faktycznym” oraz że ich wykładnia „prowadzi do obowiązku zapłaty podatku, co stanowi naruszenie prawa równej dla wszystkich ochrony własności”. Postępowanie w zakresie dotyczącym wzorca wynikają-cego z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji zostało w związku z tym umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z powodu niedopuszczalności wydania wyroku. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 9 2.3. Podsumowując, w efekcie formalnej analizy przepisów wskazanych w skardze ja-ko wzorce, za jedyną dopuszczalną podstawę kontroli zgodności zakwestionowanych przepi-sów z Konstytucją Trybunał uznał jej art. 45 ust. 1. 3. Odnosząc się do przepisów wskazanych jako przedmiot kontroli oraz sposobu uję-cia zarzutu przez skarżącego, Trybunał zrekonstruował następujący problem konstytucyjny: 3.1. Zgodnie z zaskarżonym art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu kar-nym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd admini-stracyjny. Skarżący zarzucił, że przepis ten narusza prawo do sądu, w tym prawo do wysłu-chania i prawo do sprawiedliwego procesu, ponieważ związanie prawomocnym skazującym wyrokiem karnym dotyczy nie tylko oskarżonego, przeciwko któremu zapadł wyrok, o któ-rym mowa w tym przepisie, lecz także osoby, wobec której toczy się postępowanie podatko-we, lecz która nie występowała w postępowaniu karnym jako oskarżony. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, osoba ta zostaje pozbawiona możliwości wykazywania w postępowaniu podatkowym okoliczności, które przemawiają na jej korzyść, ale są sprzeczne z ustaleniami prawomocnego skazującego wyroku karnego. Skutkiem powyższego jest, zdaniem skarżące-go, pozbawienie tej innej osoby, jeśli jest podatnikiem podatku od towarów i usług, prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług o podatek naliczony. 3.2. Na podstawie drugiego z kwestionowanych w skardze przepisów, art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu, nie stanowią podstawy do obniżenia podatku należnego oraz zwrotu różni-cy podatku lub zwrotu podatku naliczonego faktury i dokumenty celne w przypadku, gdy wy-stawione faktury, faktury korygujące lub dokumenty celne stwierdzają czynności, które nie zostały dokonane – w części dotyczącej tych czynności. Na tle tego przepisu, powołując go w związku z art. 11 p.p.s.a., skarżący sformułował zarzut niezgodności z Konstytucją ,,w za-kresie, w jakim pozbawia [on] podatnika podatku od towarów i usług prawa do pomniejszenia należnego podatku od towarów i usług o podatek naliczony ze względu na przyjęcie, że faktu-ry wystawione na rzecz tego podatnika stwierdzają czynności, które nie zostały dokonane, które to przyjęcie wynika ze związania sądów administracyjnych i organów podatkowych prawomocnym, skazującym wyrokiem w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym, niewydanym wobec tego podatnika, ale wydanym wobec oskarżonego będącego kontrahen-tem podatnika i wystawcą tych faktur”. Analizując ten zarzut, Trybunał doszedł do wniosku, że jego rzeczywistym źródłem nie jest art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu, lecz art. 11 p.p.s.a. Skarżący nie zakwestionował bo-wiem przewidzianej w art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu zasady, że nie można obniżyć podatku należnego oraz zwrócić różnicy podatku lub zwrócić podatku naliczonego na podstawie faktur lub dokumentów celnych stwierdzających czynności fikcyjne. Podważył natomiast to, że przepis ten jest stosowany w sytuacji, w której fikcyjność tych czynności jest stwierdzana na podstawie prawomocnego wyroku sądu karnego wydanego wobec innej osoby niż podatnik. Zarzuty względem art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu są zatem pochodną zarzutów sformułowa-nych względem art. 11 p.p.s.a. Świadczy o tym także argumentacja zawarta w skardze, zgod-nie z którą „sam wyrok skazujący wystarczy do zastosowania regulacji art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a) ustawy o VAT (…)”, a podatnik „[w] żaden sposób nie będzie mógł zakwestionować zastosowania [tego przepisu], ponieważ jego stosowanie będzie «naturalną» konsekwencją zastosowania wcześniej art. 11 p.p.s.a.” (skarga, s. 9). Skarżący ponadto nie uzasadnił, w jaki sposób art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu narusza prawo do sądu. Wobec powyższego postępowanie w zakresie kontroli zgodności z Konstytucją art. 88 ust. 3a pkt 4 lit. a VATu zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 10 3.3. W efekcie kontroli warunków formalnych przedmiotem kontroli w niniejszym po-stępowaniu pozostał zatem – co do zasady – art. 11 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w petitum skargi, wzorcem kontroli zaś art. 45 ust. 1 Konstytucji. Trybunał dokonał oceny, czy zgodne z prawem do sądu jest wynikające z tego przepisu związanie sądów administracyjnych ustale-niami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popeł-nienia przestępstwa także w sprawach innych osób, niż osoba, przeciwko której wyrok ten został wydany. 4. Prawo do sądu, statuowane w art. 45 ust. 1 Konstytucji, to prawo każdego do „sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał Kon-stytucyjny wielokrotnie dokonywał wykładni tego przepisu, ustalając treść poszczególnych elementów składających się na wyrażone w nim prawo. Linia orzecznicza w tym zakresie jest więc utrwalona, w związku z czym Trybunał ograniczył się do przypomnienia kwestii naj-ważniejszych z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie. Prawo do sądu obejmuje: po pierwsze, prawo dostępu do sądu, tj. uruchomienia pro-cedury przed sądem – organem o określonej charakterystyce (właściwym, niezależnym, bez-stronnym i niezawisłym), po drugie, prawo do odpowiednio ukształtowanej procedury sądo-wej (zgodnej między innymi z wymogami sprawiedliwości i jawności), po trzecie, prawo do wyroku sądowego, tj. do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd, po czwarte, prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (zob. zamiast wielu: wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r., sygn. SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). W niniejszej sprawie skarżący zarzucił naruszenie prawa do sądu w aspekcie prawa do wysłuchania i prawa do sprawiedliwego procesu. Odnosząc się do tych aspektów prawa sta-tuowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że istota spra-wiedliwości proceduralnej zawiera się w zapewnieniu stronom możliwości korzystania z praw i gwarancji procesowych oraz zagwarantowaniu rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Tak rozumiana rzetelność proceduralna obejmuje w szczególności prawo do: wysłu-chania, informowania, zapewnienia uczestnikom przewidywalności przebiegu postępowania, ujawnienia w sposób czytelny motywów rozstrzygnięcia, a także sprawne rozstrzygnięcie sprawy w rozsądnym terminie (zob. np. wyroki TK z: 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 8 listopada 2001 r., sygn. P 6/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 248; 31 stycznia 2005 r., sygn. SK 27/03, OTK ZU nr 1/A/2005, poz. 8 i 22 października 2015 r., sygn. SK 28/14, OTK ZU nr 9/A/2015, poz. 149). Skarżący zarzucił, że wprawdzie nie zamknięto mu drogi sądowej w sensie formal-nym, lecz wskutek zastosowania zakwestionowanego przepisu uniemożliwiono mu prawnie skuteczną ochronę jego praw na drodze sądowej, czyli pozbawiono go prawa do sądu w sen-sie materialnym. Trybunał przypomniał w związku z powyższym, że choć Konstytucja wprowadza do-mniemanie drogi sądowej, nie znaczy to, że wszelkie ograniczenia sądowej ochrony interesów jednostki są niedopuszczalne. W szczególnych, wyjątkowych okolicznościach może dojść do kolizji prawa do sądu z inną normą konstytucyjną, poddającą pod ochronę wartości o równym lub nawet większym znaczeniu dla funkcjonowania państwa lub rozwoju jednostki. Koniecz-ność uwzględnienia obu norm konstytucyjnych może przemawiać za wprowadzeniem pew-nych ograniczeń zakresu przedmiotowego prawa do sądu (por. wyroki: z 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50, sygn. SK 19/98). Ograniczenia takie są jednak dopuszczalne jedynie w niezbędnym zakresie, jeżeli urzeczywistnienie danej wartości konsty-tucyjnej nie jest możliwe w inny sposób. Zasadność wprowadzenia tych ograniczeń powinna OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 11 podlegać ocenie z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji, statuu-jących zasadę proporcjonalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności. Art. 31 ust. 3 Konstytucji przewiduje, że ograniczenia w zakresie korzystania z kon-stytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada proporcjonalności znalazła rozwinięcie jeszcze na gruncie poprzed-nich uregulowań konstytucyjnych (zob. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94, OTK z 1995 r., cz. I, s. 128-138). Za niezmiennie aktualne uznać należy stwierdzenie, iż dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest przeprowadzenie testu, na podstawie którego można stwierdzić, że ograniczając prawa lub wolności jednostki, prawodawca spełnił trzy przesłanki. W tym celu należy udzielić od-powiedzi na trzy pytania: 1) czy dane ograniczenie może doprowadzić do zamierzonych skut-ków (przesłanka przydatności); 2) czy jest ono niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związane (przesłanka konieczności) oraz 3) czy efekty ograniczenia pozostają w odpowiedniej proporcji do ciężarów nałożonych na obywatela (przesłanka proporcjonalno-ści sensu stricto). Uwzględniając powyższe, Trybunał dokonał oceny zarzutów sformułowanych przez skarżącego wobec art. 11 p.p.s.a. z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo do sądu, w tym także sprawiedliwość proceduralna, jest bowiem prawem podstawowym, do którego ma zastosowanie zasada proporcjonalności. Ograniczenie tego prawa powinno zatem spełniać przesłanki, o których stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z uwagi na uniwersalny charakter zasady statuowanej w powołanym przepisie, Trybunał, analizując zasadność zarzutu niezgodnego z Konstytucją ograniczenia wolności i praw, bierze ją pod uwagę z urzędu, nawet jeśli nie została powołana jako wzorzec kontroli w piśmie ini-cjującym postępowanie przed Trybunałem (zob. wyrok TK z 10 grudnia 2019 r., sygn. SK 16/19, OTK ZU A/2019, poz. 71). W niniejszej sprawie wzorcem kontroli Trybunał uczy-nił zatem art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 5. Ocenę poprzedziło jednak kilka uwag ogólnych dotyczących przepisu będącego przedmiotem kontroli. Art. 11 p.p.s.a. wprowadza na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego insty-tucję rozszerzonej prejudycjalności wyroku karnego (prejudycjalności sensu largo). Polega ona na związaniu sądu administracyjnego ustaleniami co do popełnienia przestępstwa. Sąd ten nie może dokonywać zatem ustaleń, których w tym zakresie dokonał sąd karny. Istnienie wy-roku karnego nie jest przy tym konieczną przesłanką rozstrzygnięcia sprawy sądowoadmini-stracyjnej (inaczej niż w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prejudycjalnością sensu stricto, to jest, gdy rozstrzygnięcie sprawy karnej ma wiążące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy są-dowoadministracyjnej, np. wówczas, gdy sąd administracyjny uchyla decyzję wydaną w wy-niku przestępstwa – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowa-nia administracyjnego, Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.; dalej: k.p.a.), natomiast ma wiążącą moc dowodową w zakresie zawartych w wyroku ustaleń faktycznych, które mogą mieć zna-czenie dla rozstrzygnięcia o administracyjnoprawnych skutkach zdarzeń (zob. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, komentarz do art. 11, Nb 1 i 20, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2023). Zasada związania sądu administracyjnego wyrokiem sądu karnego odnosi się wyłącz-nie do prawomocnych wyroków skazujących. Znaczy to, że sąd administracyjny nie jest związany wyrokiem uniewinniającym, orzeczeniem o umorzeniu postępowania lub umarzają- OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 12 cym warunkowo postępowanie. Związanie dotyczy ponadto wyroków skazujących za prze-stępstwo, nie odnosi się więc do wyroków skazujących za popełnienie wykroczenia (zob. więcej na temat różnego rodzaju rozstrzygnięć i zakresu związania nimi sądu administracyj-nego na podstawie art. 11 p.p.s.a. – J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, op. cit. oraz po-wołane tam orzecznictwo). Przez pojęcie „ustalenia prawomocnego wyroku” należy rozumieć ustalenia wynikają-ce z sentencji wyroku karnego dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmioto-wej przestępstwa oraz miejsca i czasu jego popełnienia (zob. np. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2070/09 i 19 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 2204/15; wszystkie po-wołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych pochodzą z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest natomiast związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku karnego, a zatem jest uprawniony do oceny – tak jak innych dowodów w sprawie – ustaleń zawartych w uzasadnie-niu wymienionego wyroku (zob. np. wyrok NSA z 19 lipca 2011 r., sygn. akt I FSK 790/10). W orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również wśród przedstawicieli doktry-ny nie ulega wątpliwości, że adresatem art. 11 p.p.s.a. są nie tylko sądy administracyjne, lecz także – pośrednio – organy administracji publicznej, w tym organy podatkowe. Znaczy to, że sąd administracyjny nie może podważać ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz akceptuje ustalenia organu admini-stracyjnego zgodne z ustaleniami takiego wyroku. Jednocześnie sąd będzie musiał uznać za błędne ustalenia organu, o ile nie będą korespondowały z zasadą związania ustaleniami pra-womocnego wyroku skazującego (zob. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, op. cit. oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w niniejszej sprawie należy podkreślić, że art. 11 p.p.s.a., stanowiąc o związaniu sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, nie odnosi tego związania tylko do wy-roku skazującego podatnika, będącego stroną danego postępowania podatkowego, a następnie sądowoadministracyjnego. Tego rodzaju wyrokiem sąd administracyjny jest związany także co do ustaleń dotyczących popełnienia przestępstwa przez inne osoby, na przykład kontrahen-tów strony skarżącej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie prejudycjalności wyroku kar-nego wyłącznie do skazanego występującego jako strona postępowania przed organami, a następnie przed sądem (por. wyroki NSA z: 26 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 262/07; 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 434/07; 30 lipca 2008 r., sygn. akt I FSK 826/07; 26 mar-ca 2010 r., sygn. akt I FSK 587/09; 23 stycznia 2018 r., sygn. akt I FSK 892/16). 6. Analizując sprawę skarżącego, Trybunał stwierdził, że art. 11 p.p.s.a. został w niej zastosowany w sposób zgodny z jednolitą, utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyj-nych, aprobowaną przez doktrynę prawa administracyjnego. Przyznaje to także sam skarżący, który w uzasadnieniu skargi powołał liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne, interpretu-jące kwestionowany przepis. Skarżący uważa jednak, iż stosowanie zasady rozszerzonej pra-womocności wyroku karnego pomija to, że „osoba, która nie uczestniczyła w postępowaniu karnym i nie mogła wpłynąć na jego przebieg, będzie również adresatem normy prawnej wy-nikającej z art. 11 p.p.s.a.” (skarga, s. 8) i w konsekwencji, mimo że nie była oskarżona, zo-stanie pozbawiona prawa do sprawiedliwego procesu i obarczona skutkami działań oskarżo-nego, na które nie miała wpływu. Skarżący twierdzi także, iż „w demokratycznym państwie prawnym nie można prymatowi jednej dziedziny prawa nad innymi przypisywać tak doniosłej roli, że przysłania on takie fundamentalne prawa i wolności jednostki, jak prawo do sądu (…)” (skarga, ibidem). OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 13 6.1. Z zarzutami skarżącego nie sposób się zgodzić. Podniesione przezeń argumenty zdają się sugerować, że jedyną podstawą rozstrzygnięcia jego sprawy podatkowej, na której oparły się organy podatkowe i sądy administracyjne, był wyrok skazujący jego kontrahenta za przestępstwo wystawiania tzw. pustych faktur, których nabywcą – co trzeba podkreślić – był skarżący. Tymczasem ustalenia prawomocnego skazującego wyroku karnego są tylko jednym z elementów, które bierze pod uwagę sąd administracyjny, wydając rozstrzygnięcie w danej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny wydaje wyrok na pod-stawie akt sprawy. Znaczy to, że podstawą orzekania sądu administracyjnego jest materiał zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami obydwu instancji (zob. np. A. Kabat, komentarz do art. 133, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, red. B. Dauter, A. Ka-bat, M. Niezgódka-Medek, opubl. LEX/el. 2021) i „obejmuje pełne i dostatecznie wnikliwe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego z uwzględnieniem racji podniesionych przez stronę skarżącą” (wyrok NSA z 6 sierpnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2431/11). Nie ulega zatem wątpliwości, że sądy administracyjne nie ograniczają się jedynie do powtórzenia ustaleń poczynionych w prawomocnym wyroku karnym. Ponadto należy przypomnieć, że sąd administracyjny jest związany wyłącznie treścią sentencji prawomocne-go wyroku wydanego w postępowaniu karnym. Znaczy to, że jest on uprawniony do oceny – tak jak i innych dowodów w sprawie – ustaleń sądu karnego zawartych w uzasadnieniu wyro-ku. Uzasadnienie nie ma bowiem mocy wiążącej, ponieważ jest jedynie ilustracją dochodze-nia przez sąd do rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z 25 lipca 2006 r., sygn. akt I FSK 425/05). Odnosząc się do roli art. 11 p.p.s.a. w poprzedzającym postępowanie sądowadmini-stracyjne postępowaniu administracyjnym, wyjaśnić należy, że w k.p.a. nie ma regulacji prawnej, z której wynikałoby, że ustalenia dokonane w postępowaniu sądowym stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu wiążą organ administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wprost wskazuje się jednak, że wyroki karne skazujące np. wspólników czy też kontrahentów osoby będącej stroną postępowania muszą być brane przez organy pod uwagę (i w konsekwencji przez sąd administracyjny). Potencjalnie może to budzić pewne wątpliwości, czy na tym etapie postępowania, ze względu na ograniczenie dowodowe wyni-kające z art. 11 p.p.s.a., są zachowane standardy prawa do sądu. W orzecznictwie sądów ad-ministracyjnych jednolicie prezentowane jest stanowisko, że „nie oznacza to jednak, iż (…) dołączenie [wyroków karnych] do akt sprawy zwalnia organy z obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego” (wyrok NSA z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 262/07). Pod-kreśla się także, że ustalenia co do faktów zawarte w sentencji prawomocnego wyroku sądu wprawdzie nie są przedmiotem postępowania dowodowego w sprawie, są wiążące dla organu administracji publicznej i nie podlegają weryfikacji w odróżnieniu od innych faktów w postę-powaniu administracyjnym, jednak mogą być przedmiotem oceny ze względu na odmienność postępowania administracyjnego od postępowania sądowego (zob. wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 58/07). „Ograniczając w art. 11 ustawy [p.p.s.a.] związanie sądów administracyjnych – a co za tym idzie, także organów administracji publicznej – jedynie do sentencji wyroku karnego skazującego, ustawodawca uczynił to nie bez powodu, albowiem w ten właśnie sposób pozostawił konieczny oraz niezbędny orzecznictwu organów admini-stracji margines swobody w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego” (wyrok NSA z 28 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 1271/19). Trybunał podkreśla zatem, że pośrednie stosowanie art. 11 p.p.s.a. także przez organy postępowania administracyjnego nie powoduje, że postępowanie dowodowe na tym etapie staje się fikcją. Po pierwsze, przeciwne wnioski wynikają wprost z orzecznictwa sądów administracyjnych. Po drugie, k.p.a. nakazuje orga-nom administracji publicznej działać zgodnie z prawem (zasada praworządności, której pier-wotnym źródłem jest art. 7 Konstytucji), rozstrzygać wątpliwości na korzyść strony, uwzględniać interes społeczny i interes obywateli, prowadzić sprawę sprawiedliwie (zasada OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 14 pogłębiania zaufania do administracji publicznej), zapewnić stronie i innym uczestnikom po-stępowania czynny udział w nim (por. art. 6-16 k.p.a.). Kontrola przestrzegania przez organy tych zasad w postępowaniu administracyjnym dokonywana jest przez sądy administracyjne. Po trzecie zaś, przyjęcie przez Trybunał Konstytucyjny przy ocenie zgodności zakwestiono-wanego przepisu z Konstytucją założenia, że organy administracji, dysponując prawomocnym skazującym wyrokiem karnym, nie prowadzą postępowania dowodowego, czyli nie prze-strzegają zasad ogólnych postępowania administracyjnego, stanowiłoby aprobatę przez Try-bunał poglądu, że organy władzy publicznej naruszają wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadę praworządności, nakazującą im działanie na podstawie i w granicach prawa. W tym świetle twierdzenia skarżącego, że „norma prawna wynikająca z art. 11 p.p.s.a. uniemożliwiła (…) przeprowadzenie jakichkolwiek dowodów (…) i dokonanie ich oceny w zakresie ustalenia, czy [oskarżony] sprzedawał skarżącemu towary” (skarga, s. 9) nie mają żadnego oparcia w treści normatywnej kwestionowanego przepisu. Zasada związania sądów administracyjnych ustaleniami prawomocnego skazującego wyroku karnego wydanego w sprawie innej osoby niż oskarżony nie narusza gwarancji prawa do sądu wynikających z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W szczególności nie pozbawia prawa do wysłuchania i prawa do sprawiedliwego procesu – skarżący w toku prowadzonego postępowania miał zagwarantowa-ną możliwość prezentowania dodatkowych dowodów przemawiających za zasadnością jego stanowiska, natomiast ich nieuwzględnienie przez organy podatkowe i następnie sąd admini-stracyjny – jako sfera stosowania prawa – pozostaje poza kontrolą Trybunału Konstytucyjne-go. Nie ulega jednak, w ocenie Trybunału, wątpliwości, że skarżącego – podczas prowadzo-nego postępowania sądowoadministracyjnego i poprzedzającego je postępowania podatkowe-go – obejmowały wszelkie gwarancje wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Świadczy o tym okoliczność, że w jego sprawie, w toku postępowania kontrolnego przeprowadzono liczne czynności dowodowe, w tym także wnioskowane przez skarżącego, i to w oparciu o te czyn-ności organy podatkowe przyjęły, że dokonał on obniżenia podatku należnego na podstawie tzw. pustych faktur (zob. decyzja Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. z 25 maja 2015 r., s. 28 i n.). 6.2. Niezależnie od powyższej konkluzji, mając na uwadze charakter prawa do sądu (zob. uwagi zawarte w pkt. 4, III cz. uzasadnienia), potencjalną kolizję tego prawa z innymi konstytucyjnymi wartościami oraz sformułowany przez skarżącego zarzut nadmiernej inge-rencji w jego prawo do sądu, Trybunał ocenił art. 11 p.p.s.a. także z punktu widzenia art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie ulega wątpliwości, że spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności, tj. ograniczenie zostało ustanowione w usta-wie. Analizując dopuszczalność ograniczenia prawa do sądu z perspektywy przesłanki przydatności, Trybunał zwrócił w pierwszej kolejności uwagę, że skarżący w swej argumen-tacji całkowicie pominął ratio legis wprowadzenia do systemu prawnego art. 11 p.p.s.a. Tym-czasem zasada związania sądu administracyjnego skazującym wyrokiem sądu karnego została ustanowiona po to, by unikać rozbieżności w orzecznictwie sądów karnych i innych w związ-ku z tak istotną kwestią, jak przypisanie określonej osobie tego, że popełniła przestępstwo. Wiążąca wypowiedź w tej kwestii może pochodzić od sądu karnego i takiej wypowiedzi inne sądy nie powinny podważać, ani ponownie zajmować się badaniem tych okoliczności, które są istotne dla stwierdzenia, kto i jaki czyn zabroniony ustawą popełnił (zob. M. Romańska, komentarz do art. 11, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komen-tarz, wyd. VI, red. T. Woś, Warszawa 2016). „Związanie to zostało wprowadzone, aby unik-nąć sytuacji, w których na podstawie tych samych stanów faktycznych zapadałyby różne OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 15 orzeczenia w postępowaniu karnym i sądowoadministracyjnym” (wyrok WSA w Łodzi z 8 marca 2013 r., sygn. akt I SA/Łd 1002/12). Rozwiązanie to eliminuje także potrzebę prowadzenia podwójnego postępowania dowodowego w celu ustalenia tych samych faktów w różnych postępowaniach sądowych i w postępowaniu administracyjnym. Art. 11 p.p.s.a. służy więc także zapewnieniu sprawno-ści (ekonomii) postępowania. W ocenie Trybunału, nie ulega wątpliwości, że zakwestionowana regulacja realizuje założone przez ustawodawcę cele, spełniając tym samym kryterium przydatności. Analizując kryterium konieczności, Trybunał podkreślił, że art. 11 p.p.s.a. i statuowa-na w nim zasada rozszerzonej prawomocności wyroków karnych chronią konstytucyjne war-tości, tj. zasadę pewności prawa i stabilności orzeczeń sądowych, które mają swe źródło w wynikającej z art. 2 Konstytucji zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Ogranicze-nia w postępowaniu dowodowym wynikające z art. 11 p.p.s.a. są zatem niezbędne dla ochro-ny innych konstytucyjnych wartości. W kategoriach konstytucyjnych stabilność orzeczeń sądowych służy zapewnieniu bezpieczeństwa i porządku publicznego, tj. wartości wymienio-nych w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok TK, sygn. SK 16/19), których ochrona uspra-wiedliwia ograniczenie innego konstytucyjnego prawa – w tym wypadku prawa do sądu. Try-bunał Konstytucyjny uznał przy tym, że celu tego nie da się osiągnąć w żaden inny sposób. Trybunał zwrócił także uwagę, że sądy administracyjne nie mają wątpliwości, iż art. 11 p.p.s.a. nie narusza prawa do sądu gwarantowanego w art. 45 Konstytucji. W wyroku z 16 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 922/16, NSA stwierdził, że „[p]rzeciwnie wprowadzenie do postępowań sądowych normy, która zapewnia poszanowanie prawomocnych wyroków sądów właściwych w sprawach orzekania o popełnieniu przestępstwa i zapewnienie jednolito-ści orzecznictwa sądowego w tym zakresie sprzyja realizacji zasady demokratycznego pań-stwa prawnego, wynikającej z art. 2 ustawy zasadniczej”. W świetle dotychczasowych ustaleń przydatność i konieczność art. 11 p.p.s.a. w kwe-stionowanym zakresie dla realizacji założonego przez ustawodawcę celu nie budziły wątpli-wości. Pozostawało więc jedynie ocenić, czy nie odbywa się to w sposób nadmiernie rygory-styczny, tj. czy spełniona jest przesłanka proporcjonalności sensu stricto. Dokonana przez Trybunał analiza normatywna i analiza praktyki stosowania art. 11 p.p.s.a. na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. pkt 5, III cz. uzasadnienia), potwierdzają, że ograniczenie dowodowe wynikające z kwestionowanego przepisu, którego adresatem są sąd administracyjny i – pośrednio – organ administracji publicznej, nie uniemoż-liwiają stronie postępowania wnioskowania o przeprowadzenie w toku postępowania admini-stracyjnego wszelkich dowodów, które uznaje ona za celowe do wykazania swoich racji. Art. 11 p.p.s.a. nie zwalnia także organu administracji publicznej z obowiązku wszechstron-nego wyjaśnienia sprawy, zgodnie z zasadami ogólnymi k.p.a. Kontrolę formalną w tym za-kresie sprawuje sąd administracyjny, do którego skarga przysługuje stronie postępowania administracyjnego. Trybunał ponownie zwrócił uwagę, że zasada związania sądu administra-cyjnego prawomocnym skazującym wyrokiem karnym jest interpretowana restrykcyjnie i wąsko – obejmuje jedynie ustalenia wynikające z sentencji takiego wyroku. Nie wiążą zatem sądu (ani organu) żadne inne rozstrzygnięcia sądu karnego ani rozstrzygnięcia wydane w in-nych postępowaniach niż karne. Co więcej, nie ma charakteru wiążącego uzasadnienie skazu-jącego wyroku karnego. W tym więc zakresie organ dokonuje w pełni samodzielnych ustaleń, respektując przy tym zasady ogólne postępowania administracyjnego. Zdaniem Trybunału zatem, zakwestionowana regulacja nie nakłada na obywatela nieproporcjonalnych ciężarów, które są nie do pogodzenia z realizacją interesu publicznego wyrażonego w art. 11 p.p.s.a. Podsumowując, w ocenie Trybunału, art. 11 p.p.s.a. spełnia wszystkie kryteria testu proporcjonalności. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 16 6.3. Obszerna część uzasadnienia skargi poświęcona została porównaniu treści art. 11 p.p.s.a. z jego odpowiednikiem na gruncie procedury cywilnej, art. 11 ustawy z dnia 17 listo-pada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1805, ze zm.; dalej: k.p.c.), zgodnie z którym „[u]stalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd w postępowaniu cywilnym [zdanie pierwsze]. Jednakże osoba, która nie była oskarżona, może powoływać się w postę-powaniu cywilnym na wszelkie okoliczności wyłączające lub ograniczające jej odpowiedzial-ność cywilną [zdanie drugie]”. Zdaniem skarżącego, „[p]omimo tego, że w ustawie p.p.s.a. brakuje odpowiednika drugiego zdania art. 11 k.p.c., to ze względu na: 1) fakt, że ustawa p.p.s.a. była wzorowana na k.p.c. 2) zasady wykładni prawa, w tym wykładni systemowej 3) represyjność prawa podatkowego – należałoby przy stosowaniu instytucji związania pra-womocnym wyrokiem sądu karnego stosować reguły wykładni wypracowane przez procedurę cywilną” (skarga, s. 10). Odnosząc się do tej argumentacji, Trybunał zwrócił uwagę, że skarżący zdaje się nie zauważać tego, iż ograniczony zakres stosowania zasady związania sądu administracyjnego wyrokiem karnym w porównaniu z identycznie sformułowaną zasadą w postępowaniu cywil-nym wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania przed sądami administracyjnymi, które – co do zasady – nie prowadzą postępowania dowodowego, a więc są ograniczone w ustalaniu faktów, jak również nie rozstrzygają sprawy administracyjnej co do istoty, tzn. nie ingerują merytorycznie w treść stosunku administracyjnoprawnego. Zasadniczo nie jest zatem możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. sądowi z urzędu lub na wniosek stron przysługuje wprawdzie uprawnienie (a nie ob-owiązek) do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to nie-zbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia po-stępowania w sprawie, jednak celem postępowania dowodowego, o którym mowa w powoła-nym przepisie, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowa-nia administracyjnego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II FSK 1259/17). Art. 11 p.p.s.a. zatem, mimo podobień-stwa do art. 11 k.p.c., pełni w postępowaniu sądowoadministracyjnym odmienną funkcję ani-żeli art. 11 k.p.c. w procedurze cywilnej. Należy go więc rozumieć w ten sposób, że zakazuje on sądowi podważania ustaleń organu administracji publicznej zgodnych z ustaleniami pra-womocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administracyjnego zgodnych z ustaleniami karnego wyroku skazującego (por. J. Drachal, J. Jagielski, P. Goła-szewski, op. cit. oraz powołane tam orzecznictwo). Wnioski wyciągane przez skarżącego w tym zakresie są zatem nieuprawnione, a za-prezentowana argumentacja nie uchyla domniemania zgodności art. 11 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. Na marginesie jedynie Trybunał zwraca uwagę, że hipotetyczny wyrok Trybuna-łu, uwzględniający zarzuty skarżącego, podważałby ustanowioną przez ustawodawcę rolę sądów administracyjnych, będących sądami prawa, a nie faktów, oraz naruszałby przyjętą przezeń koncepcję postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest kontrola wy-łącznie legalności działania organów administracji publicznej. 7. Podsumowując, art. 11 p.p.s.a. w zakresie wskazanym w sentencji niniejszego wy-roku, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 17 Zdanie odrębne sędziego TK Michała Warcińskiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt SK 8/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) zgłaszam zdanie odrębne do wyroku TK z dnia 4 lipca 2023 r. o sygn. akt SK 8/20. Postępowanie w tej sprawie podlegało umorzeniu także w zakresie, w którym niniej-szy skład wydał wyrok. Powołany w tym orzeczeniu wzorzec kontroli – art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji jest bowiem w sprawie wzorcem nieadekwatnym. Według utrwalonego orzecznictwa Trybunału prawo do sądu wyrażone w art. 45 ust. 1 Konstytucji obejmuje w szczególności: po pierwsze, prawo dostępu do sądu, a więc prawo do uruchomienia procedury przed sądem – organem właściwym, niezależnym, bezstronnym i niezawisłym; po drugie, prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej, zgod-nie z wymaganiami sprawiedliwości oraz jawności; po trzecie, prawo do wyroku sądowego, a więc prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyroki TK z: 9 czerwca 1998 r., sygn. K 28/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 50; 16 marca 1999 r., sygn. SK 19/98, OTK ZU nr 3/1999, poz. 36; 10 maja 2000 r., sygn. K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109; 31 marca 2005 r., sygn. SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; 18 grudnia 2007 r., sygn. SK 54/05, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 158). Zgodnie z zaskarżonym art. 11 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami admini-stracyjnymi ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazujące-go co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. W skardze zarzucono przed-miotowi kontroli, że narusza prawo do sądu skarżącego przez uniemożliwienie mu zajęcia stanowiska co do ustaleń faktycznych prawomocnego wyroku skazującego nawet inną niż on osobę. Niezależnie bowiem od tego, czy wyrok taki dotyczy strony postępowania administra-cyjnego, ustalenia co do popełnienia przestępstwa nie mogą być przez nią podważane w po-stępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut skargi jest zatem zarzutem naruszenia prawa do bycia wysłuchanym w postępowaniu sądowym. Według ugruntowanego orzecznictwa Trybunału prawo to stanowi jeden z elementów prawa do sądu, a ściślej – prawa do sprawiedliwego procesu (por. wyroki TK z: 12 marca 2002 r., sygn. P 9/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 14; 17 września 2002 r., sygn. SK 35/01, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 60; 11 czerwca 2002 r., sygn. SK 5/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41). W jednym z orzeczeń Trybunał stwierdził, że zgodnie z wymaganiami sprawiedli-wości proceduralnej „uczestnicy postępowania muszą mieć realną możliwość przedstawienia swoich racji, a sąd ma obowiązek je rozważyć. Podstawą sądowego rozstrzygnięcia mogą być tylko takie okoliczności i dowody, do których mogli się ustosunkować uczestnicy postępowa-nia. Jest to zasada określana jako «prawo do wysłuchania»; przyjmuje się, iż w demokratycz-nym państwie prawnym prawo do sądu nieuwzględniające prawa do wysłuchania byłoby fik-cją” (wyrok z 13 maja 2002 r., sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31). Powoływane w skardze konstytucyjne prawo do sądu jest w istocie prawem do sądu administracyjnego. Jest zatem zdeterminowane ufundowanymi przez Konstytucję ustrojem, pozycją oraz kompetencjami sądownictwa administracyjnego. Prawo do sądu administracyj-nego gwarantuje zatem tylko te prawa, które są objęte konstytucyjnymi założeniami sądow-nictwa administracyjnego. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 18 Sądownictwo administracyjne w Polsce ustanawia w szczególności art. 175 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. W myśl art. 184 Konstytucji sądownictwo administracyjne sprawują Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne. Z kolei art. 176 ust. 1 Konstytucji nakazuje co najmniej dwu-instancyjność postępowania także przed sądami administracyjnymi. Rudymentarny w niniejszej sprawie jest jednak zakres kompetencji sądów administra-cyjnych. Według powoływanego już art. 184 Konstytucji sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten, wykładany w zgodzie z zasadą trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji), stanowi, że sądy ad-ministracyjne sprawują jedynie kontrolę legalności orzeczeń (decyzji) organów administracji publicznej. Nie mają kompetencji do rozstrzygania istoty spraw administracyjnych, jak czynią to organy administracji. Nie roztrząsają zasadności czy słuszności decyzji administracyjnych, ale kontrolują ich zgodność z prawem procesowym oraz materialnym. W przeciwnym wy-padku sąd administracyjny pełniłby także funkcję organu władzy wykonawczej, naruszając przez to zasadę trójpodziału władz. Wskazany zakres kompetencji sądów administracyjnych determinuje konstytucyjny model postępowania przed nimi. W szczególności sąd administracyjny nie może czynić wła-snych ustaleń stanu faktycznego, będącego podstawą kontrolowanej decyzji administracyjnej, a jedynie kontrolować, czy postępowanie organu administracji, wiodące do takich ustaleń, jest zgodne z przepisami prawa. Prawo do sądu administracyjnego obejmuje zatem prawo do wy-słuchania, ale tylko w powyższym zakresie. Strona postępowania przed sądem administracyj-nym, z racji kompetencji tego sądu, nie może w ramach prawa do wysłuchania przedstawiać ze skutkiem prawnym swojej wersji stanu faktycznego, stanowiącego podstawę decyzji admi-nistracyjnej. Może jedynie twierdzić i wskazywać dowody na poparcie takiego twierdzenia, że postępowanie organu administracji prowadzące do określonych ustaleń faktycznych było nielegalne. Mając to na uwadze, należy stwierdzić, że niemożność podważenia ustaleń faktycz-nych prawomocnego wyroku skazującego jest wobec prawa do wysłuchania przez sąd admi-nistracyjny indyferentna, pozostaje bowiem poza ramami jego gwarancji. Powołany w skar-dze przedmiot kontroli nie może więc ani realizować prawa do wysłuchania, ani naruszać go, choćby nawet w zgodzie z wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności sensu largo. Zastosowany w niniejszym wyroku wzorzec kontroli jest zatem wobec przed-miotu kontroli nieadekwatny, dlatego postępowanie przed Trybunałem także w tym zakresie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK. Z powyższych względów złożyłem niniejsze zdanie odrębne. Zdanie odrębne sędziego TK Andrzeja Zielonackiego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r., sygn. akt SK 8/20 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgłaszam zda-nie odrębne do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 lipca 2023 r. (sygn. SK 8/20). OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 19 I Nie zgadzam się z wydanym przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięciem. Uwa-żam, że w niniejszej sprawie należało orzec, iż art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim wiąże sądy administracyjne oraz organy administracyjne (podatkowe) również w sprawach innych osób niż oskarżony, przeciwko któremu zapadł prawomocny, skazujący wyrok w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym, jest nie-zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji. II W pierwszej kolejności uważam, że umorzenie postępowania odnośnie do art. 2 Kon-stytucji było błędne. W tym miejscu odsyłam do moich uwag poczynionych w punkcie II zdania odrębnego do wyroku TK z 22 czerwca 2022 r. o sygn. SK 32/19 (OTK ZU A/2022, poz. 53). Wskazany wzorzec w aspekcie zasad bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa – w szczególności w świetle wyroku pełnego składu z 8 grudnia 1999 r. o sygn. SK 19/99 (OTK ZU nr 7/1999, poz. 161) oraz wyroków z: 10 lip-ca 2000 r. o sygn. SK 21/99 (OTK ZU nr 5/2000, poz. 144), 14 września 2001 r. o sygn. SK 11/00 (OTK ZU nr 6/2001, poz. 166), 9 czerwca 2003 r. o sygn. SK 12/03 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51), 8 kwietnia 2014 r. o sygn. SK 22/11 (OTK ZU nr 4/A/2014, poz. 37) i 16 grudnia 2020 r. o sygn. SK 26/16 (OTK ZU A/2020, poz. 69) – mógł być wzorcem „sa-modzielnym” w niniejszej sprawie i jako taki mógł stanowić dla Trybunału nawet jedyny punkt odniesienia. Niemniej jednak skarżący wyraźnie na s. 15-16 powiązał ten przepis usta-wy zasadniczej z art. 45 ust. 1 Konstytucji i do tak określonego wzorca kontroli należało się odnieść. III Przechodząc już do oceny samego rozstrzygnięcia, muszę stwierdzić, że w niniejszej sprawie Trybunał usankcjonował przepis, który w istocie podważa sens postępowania dowo-dowego na etapie postępowania administracyjnego, które poprzedza procedowanie przed są-dem administracyjnym. Cóż z tego, że jednostka nieskazana w sprawie karnej lub karnej skarbowej może w postępowaniu administracyjnym dowodzić swoich racji i cóż z tego, że organ administracyjny nawet te racje mógłby hipotetycznie uwzględnić, przeprowadzając we własnym zakresie postępowanie dowodowe, które potwierdzałoby stanowisko jednostki, jak i tak rozstrzygnięcie administracyjne w takiej sytuacji podlega uchyleniu. Uchyleniu, albo-wiem art. 11 p.p.s.a. zakazuje sądowi administracyjnemu brania pod uwagę okoliczności wy-łączających lub ograniczających – ogólnie rzecz ujmując – odpowiedzialność administracyj-noprawną osoby, która nie była oskarżona; art. 11 w powiązaniu z art. 153 p.p.s.a. wymusza zaś – po uchyleniu rozstrzygnięcia administracyjnego przez sąd – na organie administracyj-nym pominięcie własnych ustaleń odnośnie do osoby innej, niż oskarżona w postępowaniu karnym lub karnym skarbowym. Osoba nieoskarżona (nieskazana) nie ma żadnych gwarancji proceduralnych przed sądem administracyjnym, a tym bardziej przed organem administracyj-nym, gdyż automatycznie ustalenia wyroku karnego wydanego wobec innej osoby pełnią tu funkcję prejudykatu. Co istotne – inaczej, aniżeli w postępowaniu cywilnym, gdyż tam art. 11 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1805, ze zm.; dalej: k.p.c.) w zdaniu drugim pozwala osobie nieoskarżonej w sprawie karnej na dowodzenie braku lub ograniczenia jej odpowiedzialności cywilnej. OTK ZU A/2023 SK 8/20 poz. 93 20 Argument, że postępowanie sądowoadministracyjne w Polsce przyjęło model kasato-ryjny, a przez to nie można byłoby art. 11 p.p.s.a. skonstruować, tak jak art. 11 k.p.c., jest chybiony; zgodnie z art. 184 Konstytucji sądy administracyjne działają na podstawie ustawy (ustrojodawca milczy, w jakim modelu sądowa kontroli administracji ma się odbywać), co oznacza, że to od decyzji ustawodawcy zwykłego zależy model kontroli sądowoadministra-cyjnej; w 2002 r. przyjęto model kasatoryjny, choć np. na podstawie art. 149 § 1b p.p.s.a., dodanego przez art. 1 pkt 40 lit. b ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), sąd administracyjny – w razie bezczynności organu administracyjnego – może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasad-nionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. IV Podsumowując, art. 11 p.p.s.a. w obecnym brzmieniu – w mojej ocenie – narusza kon-stytucyjne prawo do sądu w państwie demokratycznym, albowiem pozbawia jednostkę prawa do rzetelnego rozpatrzenia jej sprawy – wprost na poziomie sądu administracyjnego, a po-średnio na poziomie organu administracyjnego. Prawo do sądu – w pełnym jego konstytucyjnym wymiarze – nie może nigdy przybie-rać iluzorycznej formy. Teoretyczna możliwość przedstawienia swoich racji czy powołania dowodów przez stronę nie czyni zadość normie zawartej w art. 45 ust. 1 Konstytucji (jak też wywodzonej z tego przepisu w powiązaniu z art. 2 ustawy zasadniczej), gdy i tak regulacja ustawowa – czyli art. 11 p.p.s.a. – nie daje sądowi administracyjnemu żadnego pola manewru przy rozstrzyganiu sprawy. Z powyższych przyczyn zdecydowałem się na zgłoszenie zdania odrębnego.