SK 82/20

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 14 grudnia 2021 r. Pozycja 69 POSTANOWIENIE z dnia 30 listopada 2021 r. Sygn. akt SK 82/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Krystyna Pawłowicz Stanisław Piotrowicz Rafał Wojciechowski Michał Warciński – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r., skargi konstytucyjnej B.S. o zbadanie zgodności: art. 136 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147) w zakresie, w jakim użyte przez prawodawcę w tych artykułach sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” daje organom administracji publicz-nej możliwość odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości po-mimo niezrealizowania „celu publicznego”, do którego osiągnięcia wywłaszcza-na nieruchomość miała być niezbędna, a który to determinuje możliwość wyda-nia aktów wywłaszczeniowych., z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. B.S. (dalej: skarżący) wniósł 15 grudnia 2017 r. (data nadania) skargę konstytucyjną o stwierdzenie niezgodności art. 136 ust. 1-3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.) w zakresie, w jakim użyte przez prawodawcę w tych artyku-łach sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” daje organom administracji publicznej możliwość odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości pomimo niezrealizowania „celu publicznego”, do którego osiągnięcia wywłaszczana nieruchomość OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 2 miała być niezbędna, a który to determinuje możliwość wydania aktów wywłaszczeniowych. W rezultacie powoduje to, że część podmiotów tej samej kategorii wykluczona jest z możli-wości skutecznego ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, natomiast podmioty publiczne mogą z niej korzystać pomimo braku konstytucyjnej legitymacji do ingerowania we własność prywatną oraz prawnej przyczyny nabycia własności w drodze wywłaszczenia, z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.1. Skarga konstytucyjna została złożona na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją Naczelnika Urzędu Gminy w N. z 15 lutego 1979 r. (dalej: decyzja wywłasz-czeniowa) dokonano – na rzecz Skarbu Państwa – wywłaszczenia działki skarżącego z prze-znaczeniem na budowę zbiornika wodnego […] (dalej: zbiornik wodny). W piśmie z 23 maja 2014 r. skarżący wystąpił o zwrot części wywłaszczonej działki, co uzasadnił faktem, że na jej części nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, albowiem przesunięciu uległy granice lokalizacji zbiornika wodnego. Starosta decyzją z 18 grudnia 2014 r. odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uznając, że nieruchomość ta nie stała się zbędna. Wojewoda, uwzględniając odwołanie skarżącego, decyzją z 1 kwietnia 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Starosta, rozpoznawszy powtórnie sprawę, decyzją z 4 sierpnia 2016 r. postanowił zwrócić na rzecz skarżącego wywłaszczoną nieruchomość, jednocześnie zobowiązując go do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa zwaloryzowanego odszkodowania. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urzą-dzeń Wodnych. Wojewoda uwzględnił powyższe odwołanie i decyzją z 12 września 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł co do istoty sprawy w ten sposób, że odmówił skarżącemu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono rys historyczny sprawy, wskazując, że decyzją z lipca 1976 r. zatwierdzono pod względem urbanistycznym i architektonicznym plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji, wśród których wymieniono m.in. zbiornik wodny oraz kanał wodny. Wyjaśniono, że z decyzji wywłaszcze-niowej wynika, iż nieruchomość skarżącego została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę zbiornika wodnego. Wskazano, że został on wybudowany oraz że jego celem była funkcja retencyjna i ta została zrealizowana. Zaznaczono także, że jego budowa nie była nie-rozerwalnie związana z budową kanału i niezrealizowanie jego budowy nie oznacza braku realizacji celu wywłaszczenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego (dalej: WSA), który wyrokiem z 15 grudnia 2016 r., podzielając stanowisko wyrażo-ne w zakwestionowanej decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA wyja-śnił, że budowa zbiornika wodnego nie była nierozerwalnie związana z budową kanału. Pod-kreślił, że podstawowym celem zbiornika wodnego jest funkcja retencyjna, a skoro został on wybudowany, to cel wywłaszczenia został zrealizowany. Zaznaczył przy tym, że pełnienie wyłącznie tej funkcji, przy jednoczesnym braku kanału, który umożliwiłby zaopatrywanie w wodę okolicznego rolnictwa, przemysłu oraz miasta, nie przekreśla uznania, że cel wy-właszczenia został zrealizowany. Naczelny Sąd Administracji (dalej: NSA) wyrokiem z 10 sierpnia 2017 r. oddalił skargę kasacyjną od wyroku WSA. NSA wyjaśnił, że zbiornik wodny miał pełnić funkcję retencyjną i służyć zaopatrywaniu w wodę ludności, przemysłu i miasta, jak również stworzyć warunki do rozwoju turystyki. Natomiast w związku z brakiem budowy kanału pełni on wy-łącznie funkcję retencyjną. NSA wskazał, że wobec tego został zrealizowany cel szczegóło-wy, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana koncepcji i zaniechanie rea- OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 3 lizacji całego zamierzenia, jak również ewentualne zmiany lokalizacji inwestycji – w ocenie NSA – nie mają wpływu na fakt, że zbiornik służy celom, na jaki został wywłaszczony. 1.2. Skarżący wskazuje na naruszenie jego konstytucyjnego prawa do zwrotu wy-właszczonej nieruchomości w sytuacji braku pierwotnego jej wykorzystania na cel publiczny, na jaki nastąpiło wywłaszczenie. Podkreśla, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nierucho-mości ma charakter osobisty i obligacyjny, które należy zakwalifikować jako „inne uprawnie-nie o charakterze majątkowym” w rozumieniu art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji, uzyskujące szer-szą ochronę na podstawie art. 21 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ocenie skarżącego, użyte przez ustawodawcę w art. 136 ust. 1 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n. sformułowanie „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” nie może być odczytywane w oderwaniu od pojęcia „cel publiczny”, który to cel determinuje możliwość dokonania wy-właszczenia. Skarżący podnosi, że na nieruchomości będącej uprzednio jego własnością wprawdzie zrealizowano cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, tj. wybudowano zbior-nik wodny (s. 12 skargi), jednak zbiornik ten nigdy nie służył realizacji celu publicznego, jakim było dostarczanie wody okolicznemu rolnictwu, przemysłowi oraz miastu (s. 13 skar-gi). Skarżący podkreśla, że organy administracji oraz sądy, na podstawie zakwestionowanych przepisów, mogą odmówić zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wskazując jedynie na zrea-lizowanie jakiejś inwestycji, nie badając przy tym, czy posłużyła ona do osiągnięcia zamie-rzonego „celu publicznego”. 2. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 29 listopada 2018 r. skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, które usunął w pi-śmie z 4 grudnia 2018 r. Postanowieniem z 18 lipca 2019 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, stwierdzając, że skarżący kwestionuje nie treść zaskarżonych przepisów, lecz sposób ich zastosowania w jego sprawie przez sądy i organy administracji publicznej. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe orzeczenie. Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z 15 lipca 2020 r. uwzględnił zażalenie i na-dał dalszy bieg skardze konstytucyjnej. 3. W piśmie z 25 września 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 25 listopada 2020 r. wniósł o umorzenie postępo-wania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Zdaniem Prokuratora Generalnego, sądy administracyjne orzekające w sprawie skarżącego posługują się w uzasadnieniach swo-ich rozstrzygnięć pojęciem „cel wywłaszczenia” jako równoważnym pojęciu „cel publiczny”. Prokurator Generalny wskazuje, że z analizy tych orzeczeń wynika, że sądy te uznały, iż – w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości – doszło do urzeczywistnienia zarówno „celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu”, jak i stanowiącego podstawę tej decyzji – wynika-jącego z art. 112 ust. 3 u.g.n. – „celu publicznego”. W konsekwencji – zdaniem Prokuratura Generalnego – skarżący błędnie wyinterpretował normę prawną z podstawy prawnej wydane-go przez NSA wyroku. Prokurator Generalny podkreśla, że NSA – wbrew twierdzeniom skar-żącego – nie uznał, że realizacja „celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu” jest – pomi-mo braku realizacji „celu publicznego” – przesłanką odmowy orzeczenia zwrotu wywłasz-czonej nieruchomości. Toteż – zdaniem Prokuratora Generalnego – brak jest merytorycznego związku pomiędzy treścią zakwestionowanej normy prawnej a wydanym w sprawie skarżące-go ostatecznym rozstrzygnięciem. OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 4 II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot i wzorce kontroli. 1.1. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uczyniono art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zwią-zku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieru-chomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). 1.2. Skarżący jako wzorce kontroli wskazał art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2. Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 2.1. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału, badanie dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego, lecz jest dokonywane przez cały czas jej rozpoznania (zob. postanowienia TK z: 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; 9 maja 2017 r., sygn. SK 18/16, OTK ZU A/2017, poz. 37 i cytowane tam orzecznictwo). Na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, powodująca konieczność umorzenia postępo-wania (zob. zamiast wielu, wyrok z 30 września 2014 r., sygn. SK 22/13, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 96 i powołane tam orzecznictwo). 2.2. Jednym z warunków merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest okre-ślenie przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł o konsty-tucyjnych wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego (art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu-cyjnym, Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: uotpTK). 2.3. W niniejszej sprawie przedmiot kontroli został określony zakresowo. W uzasad-nieniu skargi skarżący wskazuje, że stawiane przez niego zarzuty wiążą się z wykładnią kwe-stionowanych przepisów przyjętą przez sądy orzekające w jego sprawie. Skarżący zarzuca niezgodność z Konstytucją przepisom w znaczeniu nadanym im w ostatecznym orzeczeniu, o którym stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji. Trybunał dopuszcza taki zarzut jako zarzut nie na wykładnię (stosowanie) prawa, ale na przepis w określonym, choćby jednostkowym rozumie-niu. Zarzut taki musi być jednak właściwie uzasadniony. Wymagany poziom staranności rekonstrukcji wykładni, którą miał według skarżącego zastosować sąd w ostatecznym rozstrzygnięciu, zależy od tego, czy zastosowana wykładnia jest wykładnią utrwaloną i powszechnie stosowaną w judykaturze, czy też ma charakter odo-sobniony, jednostkowy. O ile w pierwszym wypadku wystarczy wykazanie istnienia określo-nego nurtu orzeczniczego oraz tego, że ostateczne rozstrzygnięcie wpisuje się w ten nurt, o tyle w drugim wypadku konieczne jest pełne, rzetelne i niebudzące najmniejszych wątpli-wości wykazanie przez skarżącego, że sąd w swoim orzeczeniu przyjął określoną interpreta-cję, odbiegającą od głównego nurtu orzeczniczego. W praktyce podstawą rozstrzygnięcia nie jest bowiem jeden przepis, ale zastosowanych jest co najmniej kilka, których znaczenie sta-nowi normę – podstawę orzeczenia. Treść takiej normy nie musi być także zdeterminowana określoną wykładnią tylko jednego, spośród kilku, przepisu. Teoretycznie nie jest wyłączone, aby podobną, a nawet identyczną, normę można było uzyskać, stosując określoną wykładnię innego przepisu, który był podstawą, wraz z innymi przepisami, zastosowanej w sprawie normy. Każda zatem wątpliwość co do tego, czy sąd zastosował zarzucaną w skardze odosob-nioną interpretację określonego przepisu, powoduje brak możliwości określenia przedmiotu OTK ZU A/2021 SK 82/20 poz. 69 5 kontroli. W takim wypadku postępowanie przed Trybunałem podlega umorzeniu (por. posta-nowienie TK z 16 grudnia 2020 r., sygn. SK 14/20, OTK ZU A/2021, poz. 3; wyrok TK z 30 czerwca 2021 r., sygn. SK 37/19, OTK ZU A/2021, poz. 54). W związku z tym niezbęd-ne było ustalenie, czy wskazane przez skarżącego znaczenie przepisu zostało w jego sprawie zastosowane. 2.4. Analizując powyższe zagadnienie, należy przypomnieć, że – w ocenie skarżącego – celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu było wybudowanie zbiornika wodnego, na-tomiast „celem publicznym”, na który dokonano wywłaszczenia, było dostarczanie wody okolicznemu rolnictwu oraz przemysłowi i miastu. Skarżący wskazuje, że w jego sprawie doszło do realizacji pierwszego z celów, natomiast – w związku z zaniechaniem wybudowa-nia kanału, który był częścią planu realizacyjnego zagospodarowania inwestycji – nie zreali-zowano drugiego. Zdaniem skarżącego, sądy oraz organy administracji publicznej, analizując zasadność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uznały, że zrealizowanie wyłącznie pierw-szego z celów uzasadnia odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W odniesieniu do takich twierdzeń, Trybunał stwierdził, że nie mają one potwierdze-nia w orzeczeniach zapadłych w sprawie skarżącego. W uzasadnieniu wyroku NSA, wskazanym jako ostateczne rozstrzygnięcie w rozu-mieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, wyjaśniono, że „[a]naliza treści decyzji daje podstawę do przyjęcia, że zbiornik miał pełnić funkcję retencyjną i służyć zaopatrywaniu w wodę ludności i przemysłu miasta (...), jak również stworzyć warunki do rozwoju turystyki. Z uwagi na brak kanału pełni wyłącznie funkcję retencyjną. Należy zatem uznać, że został zrealizowany cel szczegółowy, wynikający z decyzji wywłaszczeniowej. Późniejsza zmiana koncepcji i zanie-chanie realizacji całego zamierzenia wynikającego z planu realizacyjnego, jak również ewen-tualne zmiany konkretnej lokalizacji nie ma wpływu na fakt, że zbiornik służy celom, na jaki został wywłaszczony”. Z powyższego fragmentu jednoznacznie wynika, że NSA nie badał jedynie tego – jak twierdzi skarżący – czy został zrealizowany „cel określony w decyzji o wywłaszczeniu” – budowa zbiornika wodnego, ale również jakie funkcje miał on pełnić, a więc jaki był „cel publiczny” wywłaszczenia. W konsekwencji należy zgodzić się ze stano-wiskiem Prokuratora Generalnego, że wyinterpretowana przez skarżącego z zakwestionowa-nych przepisów norma prawna nie miała zastosowania w sprawie skarżącego. NSA – wbrew twierdzeniom skarżącego – nie uznał, że „realizacja celu określonego w decyzji o wywłasz-czeniu” przy braku realizacji „celu publicznego” stanowi przesłankę odmowy orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Trzeba przy tym podkreślić, że jednym z „celów pu-blicznych” wywłaszczenia była – zdaniem NSA – także retencja wody. Twierdzenia skarżą-cego, że „celem publicznym” wywłaszczenia było jedynie dostarczanie wody okolicznemu rolnictwu oraz przemysłowi i miastu można uznać jedynie za polemikę z ustaleniami NSA. Braki formalne rozpatrywanej skargi konstytucyjnej były przyczyną niedopuszczalno-ści wydania wyroku w sprawie, dlatego postępowanie należało umorzyć (art. 59 ust. 1 pkt 2 uotpTK). Mając powyższe na uwadze, Trybunał postanowił jak w sentencji.