SK 89/22

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 12 maja 2025 r. Pozycja 47 WYROK z dnia 23 kwietnia 2025 r. Sygn. akt SK 89/22 W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Zbigniew Jędrzejewski – przewodniczący Bartłomiej Sochański Jarosław Wyrembak – sprawozdawca, po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 kwietnia 2025 r., skargi konstytucyjnej G.D. o zbadanie zgodności: § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesio-nych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536) w zakresie, w jakim „przewidują, że wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, ustala się w kwocie nieprzekra-czającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), nie mniej niż 60 zł, a jej podwyższenie, lecz do kwoty nieprzekraczającej pełnej opłaty minimalnej, uzależnione jest od uwzględnienia przez Sąd orzekający przesłanek określonych w § 1 ust. 3 ww. rozporządzenia”, z art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konsty-tucji, o r z e k a: § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536) jest niezgodny z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. OTK ZU A/2025 SK 89/22 poz. 47 2 UZASADNIENIE I 1. Wskazana w komparycji skarga konstytucyjna została przedstawiona na tle następu-jącego stanu faktycznego i prawnego: Skarżący został ustanowiony kuratorem dla nieznanej z miejsca pobytu strony pozwa-nej w sprawie o zapłatę. Wyrokiem z września 2020 r. Sąd Okręgowy, na podstawie § 1 roz-porządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536; dalej: rozporządzenie), przyznał mu wynagrodzenie w wysokości 6000 zł za występowanie w sprawie w charakterze kuratora procesowego pozwa-nego. Przyznaną kwotę Sąd Apelacyjny, wyrokiem z marca 2022 r., podwyższył do 8000 zł oraz przyznał skarżącemu 4050 zł tytułem wynagrodzenia kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu pozwanego w postępowaniu apelacyjnym. Skarżący wskazał, że za postępowanie w pierwszej instancji najpierw zostało mu przyznane wynagrodzenie odpowiadające 40% stawki minimalnej za czynności radcy prawnego, a na skutek apelacji zostało podwyższone do ok. 53% tej stawki. Natomiast za postępowanie apelacyjne przyznane zostało wynagro-dzenie w wysokości 36% stawki minimalnej za czynności radcy prawnego i jednocześnie skarżący na gruncie obowiązujących przepisów pozbawiony został prawa do zaskarżenia tego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącego, na skutek obowiązywania § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia doszło do wydania wyroków, w których, w odniesieniu do skarżącego, naruszone zostały zasady: – równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji) przez przyznanie skarżącemu (radcy prawnemu) wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora pozwanego nie-znanego z miejsca pobytu przed sądami obu instancji w łącznej kwocie stanowiącej około 46% wynagrodzenia pełnomocnika powoda (radcy prawnego), podczas gdy sytuacja proce-sowa reprezentantów procesowych stron była taka sama, a nakład pracy skarżącego był nawet większy; – ochrony praw majątkowych (art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji) w postaci prawa do pełnego wynagrodzenia (w stawce minimalnej należnej profesjonalnemu pełnomocnikowi za reprezentację procesową) przez wprowadzenie w drodze norm podusta-wowych regulacji obniżających co do zasady to wynagrodzenie do kwoty nie większej niż 40% stawki minimalnej i uzależnienie przyznania wynagrodzenia w większej wysokości (ale nie większej niż 100% stawki minimalnej) od spełnienia dodatkowych nieostrych kryteriów, które w odniesieniu do radcy prawnego z wyboru uzasadniałyby przyznanie wynagrodzenia do sześciokrotności stawki minimalnej, co także wskazuje na naruszenie zasady równości wobec prawa podmiotów podobnych (art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji); – ochrony wynagrodzenia (art. 64 ust. 2 Konstytucji) przez przyznanie skarżącemu (radcy prawnemu) wynagrodzenia za pełnienie funkcji kuratora pozwanego nieznanego z miejsca pobytu za postępowanie pierwszoinstancyjne w wysokości ok. 53% stawki wyna-grodzenia należnego radcy prawnemu z wyboru, a za postępowanie apelacyjne w wysokości 36% tej stawki, w sytuacji gdy jego nakład pracy i zakres obowiązków odpowiada (a nawet był większy z uwagi na obowiązek poszukiwania pozwanego) nakładowi pracy i zakresowi obowiązków radcy prawnego ustanowionego z wyboru. Skarżący wskazał ponadto, że do ograniczenia jego praw doszło w drodze norm podu-stawowych, które „nawet jeśli przyjąć, że wypełniają delegację ustawową, to jednak czynią to przy naruszeniu konstytucyjnej zasady równości i ochrony praw majątkowych” (s. 10 skargi konstytucyjnej). OTK ZU A/2025 SK 89/22 poz. 47 3 2. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zgłosił udziału w postępowaniu (pismo z 24 li-stopada 2022 r.). 3. Minister Sprawiedliwości jako organ, który wydał kwestionowany przepis, w pi-śmie z 24 listopada 2022 r. wniósł o uznanie, że § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia w zakresie, w jakim przewiduje, że wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w spra-wie cywilnej ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1166), z tym że w kwocie nie mniejszej niż 60 zł, a w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy – w kwocie nieprzekraczającej kwoty minimalnej określonej ww. rozporządzeniem, jest zgodny z art. 32 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Minister Sprawiedliwości wskazał, że kwestionowane rozporządzenie zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1125), do określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w danej sprawie, z uwzględnieniem rodzaju sprawy, stopnia jej zawiłości i nakładu pracy kuratora. W ocenie Ministra Sprawiedliwości, wydane rozporządzenie w pełni realizuje upoważnienie ustawowe, nie wykraczając poza jego zakres. Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zaskarżony przepis nie dyskryminuje kuratorów ustanawianych dla stron nieznanych z miejsca pobytu w sprawie cywilnej i nie narusza sfery praw majątkowych tych podmiotów. Minister Sprawiedliwości przyznał, że kurator podejmuje w procesie wszelkie czynno-ści zmierzające do obrony praw strony. Czynności te obejmują zajmowanie stanowiska co do żądań przeciwnika, składanie wniosków i oświadczeń, uczestniczenie w rozprawach oraz po-dejmowanie innych właściwych ze względu na stan sprawy działań, w tym podnoszenie za-rzutów formalnych, merytorycznych czy składanie środków odwoławczych. Zwrócił jednak także uwagę na to, że prawo nie określa wymagań, jakie należy spełnić, aby zostać kuratorem, w szczególności nie wymaga kierunkowego wykształcenia prawniczego. W praktyce także zakres czynności faktycznie podejmowanych przez kuratora w poszczególnych sprawach by-wa znacząco odmienny. Przepisy nie różnicują przy tym wysokości wynagrodzenia kuratorów pod względem podmiotowym – np. w zależności od posiadanego wykształcenia i wykonywa-nego zawodu. Minister Sprawiedliwości wskazał nadto, że przyjęte rozwiązania muszą uwzględniać nie tylko adekwatność wynagrodzenia pełnomocnika do jakości i ilości jego pra-cy, lecz także możliwości majątkowe społeczeństwa oraz interes społeczny. Minister Spra-wiedliwości podkreślił przy tym możliwość różnicowania wynagrodzenia kuratora przez nie-zawisły sąd, w oparciu o okoliczności sprawy. 4. Prokurator Generalny, w piśmie z 22 grudnia 2022 r., zajął stanowisko, że § 1 ust. 2 i 3 rozporządzenia jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w po-zostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, z uwagi na niedopuszczalność wydania orzeczenia. Prokurator Generalny ocenił, że art. 32 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji nie może sta-nowić samodzielnego wzorca kontroli, ponieważ nie kreuje on w sposób samoistny praw lub wolności jednostki. Odnośnie do sposobu regulacji wynagrodzeń należnych kuratorom, Prokurator Gene-ralny wskazał, że ustawodawca korzysta w tym zakresie ze znacznej swobody regulacyjnej. Dokonanie oceny tych regulacji w świetle art. 64 ust. 2 Konstytucji wymaga ustalenia, czy można wskazać wspólną cechę istotną kuratorów procesowych i radców prawnych, uwzględ-niając zasady ustanawiania przez sąd kuratora dla strony w sprawie cywilnej oraz wymogi OTK ZU A/2025 SK 89/22 poz. 47 4 dotyczące kwalifikacji kuratora. Prokurator Generalny przedstawił w tym kontekście poglądy doktryny, w których zauważa się, że sąd w pierwszej kolejności powinien ustanowić kurato-rem osobę bliską osobie zastępowanej, ale także – że rola kuratora często przypada pracowni-kom sekretariatów sądowych. Dopiero w braku chętnych powołuje się do tej roli członków korporacji prawniczych. Kuratorem może zatem, z uwagi na brak ustawowego określenia jego kwalifikacji, zostać każda osoba, która, w ocenie sądu, daje rękojmię właściwego wykonania obowiązków kuratora. Kuratorzy procesowi stanowią więc grupę dość niejednorodną, w skład której wchodzą osoby o zróżnicowanym wykształceniu i kwalifikacjach. Zdaniem Prokurato-ra Generalnego, między kuratorami procesowymi a radcami prawnymi nie zachodzi takie podobieństwo, które uzasadniałoby równe traktowanie tych grup przez ustawodawcę w sferze wynagrodzenia. Kuratorzy i radcowie prawni nie stanowią grupy podmiotów podobnych, po-siadających, w zakresie prawa do wynagrodzenia, wspólną cechę istotną w rozumieniu art. 64 ust. 2 Konstytucji. 5. W piśmie z 18 stycznia 2023 r. skarżący odniósł się do argumentów podniesionych w stanowiskach Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, podtrzymując zarzut niekonstytucyjności zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej przepisu i wnosząc o roz-poznanie skargi konstytucyjnej na posiedzeniu niejawnym. Skarżący wskazał, że sam prawodawca dostrzega podobieństwo roli kuratora proce-sowego do roli pełnomocnika procesowego, ponieważ nie wprowadził całkowicie odrębnego systemu ich wynagradzania, lecz odwołuje się do stawek adwokackich i radcowskich. Jednak sposób, w jaki to zrobił, jest zdaniem skarżącego sprzeczny z przywołanymi w skardze wzor-cami konstytucyjnymi. Okoliczność, że kuratorami ustanawiani są czasem pracownicy sekre-tariatów sądów lub inne osoby niewykonujące zawodu adwokata lub radcy prawnego nie sprawia, że dopuszczalne jest co do zasady nierówne ich traktowanie. Zdaniem skarżącego, kuratorzy procesowi i pełnomocnicy procesowi, a zwłaszcza ci ustanowieni z urzędu, stano-wią grupę podmiotów podobnych, albowiem ich zadaniem jest reprezentacja strony, działanie w jej interesie, i to z polecenia władzy (w wypadku pełnomocników z urzędu i kuratorów). W ocenie skarżącego, aby nie dochodziło do naruszania norm konstytucyjnych, wynagrodze-nie kuratorów procesowych winno być co do zasady równe wynagrodzeniu pełnomocnika, chyba że jego minimalny nakład pracy przemawiałby za obniżeniem wynagrodzenia. II Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał mo-że rozpoznać skargę konstytucyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie sta-nowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określo-nych w Konstytucji. OTK ZU A/2025 SK 89/22 poz. 47 5 2. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, przedmiotem skargi konstytucyjnej jest § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określe-nia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowio-nych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. poz. 536; dalej: rozporządzenie), który stanowi, że: – „Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej «kuratorem», ustala się w kwocie nieprzekraczającej 40% stawek minimalnych za czynności adwokackie określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2368 i 2400), a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny – w kwocie nieprzekra-czającej 40% stawek minimalnych za czynności radców prawnych określonych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 225 ust. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138), w obu przypadkach nie mniej niż 60 zł.” (§ 1 ust. 1); – „Wysokość wynagrodzenia w sprawach wymagających przeprowadzenia rozprawy ustala się w kwocie wyższej niż określona w ust. 1, a nieprzekraczającej wskazanych stawek minimalnych, jeżeli uzasadnia to: 1) nakład pracy kuratora, w szczególności czas poświęcony na przygotowanie się do działania w postępowaniu, liczba stawiennictw w sądzie, w tym na rozprawach i posiedze-niach, czynności podjęte w sprawie; 2) wartość przedmiotu sporu; 3) stopień zawiłości sprawy” (§ 1 ust. 3). 3. Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, kluczowy i rozstrzygający pro-blem konstytucyjny z punktu widzenia treści skargi wyraża się w stwierdzeniu, że „do ograni-czenia praw skarżącego doszło w drodze norm podustawowych” (s. 9 skargi konstytucyjnej), które „nawet jeśli przyjąć, że wypełniają delegację ustawową, to jednak czynią to przy naru-szeniu konstytucyjnej zasady równości i ochrony praw majątkowych” (s. 10 skargi konstytu-cyjnej). Trybunał przyjął za kluczowy dla rozstrzygnięcia sprawy zarzut naruszenia zasady ochrony praw majątkowych wynikający z art. 64 ust. 2 Konstytucji w kontekście zastosowa-nego poziomu regulacyjnego dotyczącego określenia wynagrodzenia przewidzianego w za-skarżonych przepisach. 4. Uzasadniając wydany w sprawie wyrok, Trybunał Konstytucyjny podkreśla naj-pierw, że prawo kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej do otrzymania od Skarbu Państwa wynagrodzenia pozostaje w związku z treścią art. 64 ust. 2 Konstytucji i jest objęte przewidzianą tam ochroną – jako prawo podmiotowe do praw majątkowych, klasyfi-kowane niekiedy jako tzw. publiczne prawo podmiotowe (z uwagi na to, że chodzi tutaj o prawo aktualizujące się w relacji do Skarbu Państwa). Trybunał dostrzega, że zaskarżony przepis nie pozbawia skarżącego analizowanego prawa konstytucyjnego w aspekcie formal-nym – wypełnia go jednak treścią w aspekcie materialnym. Nie może być wątpliwości co do tego, że rozporządzenie nie może kształtować podmiotowych praw majątkowych w aspekcie materialnym, jeżeli w tym zakresie nie wykonuje ustawy, jak domaga się tego art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie jest możliwe, by przyjąć, że badane rozporządzenie wyko-nuje ustawę, rozstrzygając o wysokości wynagrodzenia kuratora (to jest: o podmiotowych prawach majątkowych w aspekcie materialnym), w sytuacji, gdy ustawa tej materii nie regu-luje, w szczególności nie wyznacza nawet granic bazowych stawek ustalonych rozporządze-niem. OTK ZU A/2025 SK 89/22 poz. 47 6 5. Trybunał podkreśla potrzebę rozpatrywania w sposób łączny aspektów formalnych oraz materialnych konstytucyjnych praw i wolności, w tym prawa, którego ochrony poszuku-je skarżący w związku z wniesioną skargą konstytucyjną. Integralny związek pomiędzy nimi ujawnia się zwłaszcza wówczas, gdy prawa podmiotowe, w aspekcie materialnym, kształto-wane są w sposób, który czyni je iluzorycznymi także w aspekcie formalnym. Trybunał Kon-stytucyjny zastrzega przy tym, że niniejszym wyrokiem nie rozstrzyga, czy zaskarżony prze-pis rozporządzenia czyni iluzorycznym prawo podmiotowe chronione przez art. 64 ust. 2 Konstytucji – co musiałoby oznaczać faktyczne wygaszenie tego prawa w analizowanym za-kresie. Trybunał, wydając wyrok, przedmiotem rozstrzygnięcia nie uczynił kwestii wysokości wynagrodzenia należnego kuratorowi (dla zmaterializowania się, dla zaspokojenia prawa chronionego przepisem art. 64 ust. 2 Konstytucji) – wyrok rozstrzyga inny problem konstytu-cyjny: eksponuje konstytucyjny zakaz lokowania w rozporządzeniu rozstrzygnięć objętych zaskarżonym przepisem, w sytuacji, gdy nie jest możliwe, by uznać, że rozstrzygnięcia te wykonują ustawę, w zakresie materii zastrzeżonej przez Konstytucję dla ustawy. 6. Trybunał podkreśla, że z przyczyn formalnych bezpośrednie skutki niniejszego wy-roku mogą dotyczyć tylko zaskarżonego przepisu. Ze względu na szeroki zakres stosowania zakwestionowanej przez Trybunał metody regulacji w zakresie wysokości stawek wynagro-dzenia za czynności reprezentantów procesowych, Trybunał Konstytucyjny podkreśla bardzo pilną potrzebę rewizji obowiązujących w tym zakresie rozwiązań prawnych z uwzględnie-niem rozstrzygnięcia wyrażonego przez Trybunał w niniejszym wyroku. 7. Zawarte w wyroku rozstrzygnięcie merytoryczne – uzasadnione w punktach po-przedzających – uczyniło zbędnym badanie skargi w zakresie pozostałych zarzutów w niej zawartych. Wobec nich aktualizowała się podstawa umorzenia postępowania, przewidziana w art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393). Biorąc pod uwagę wszystkie przedstawione racje, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.