Ts 104/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 31 marca 2017 r. Pozycja 69 POSTANOWIENIE z dnia 2 grudnia 2016 r. Sygn. akt Ts 104/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Biernat, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej G.F w sprawie zgodności: 1) art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania admi-nistracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) z art. 42 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 101 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania admi-nistracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) z art. 78 Konstytucji Rzeczy-pospolitej Polskiej, 3) art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 7 czerwca 2016 r. (data nadania) G.F. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność: po pierwsze, art. 97 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. ‒ Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016.23, ze zm.; dalej: kpa) w zakresie, w jakim nie przewiduje obligatoryjnego zawieszenia postępowania z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej wywrze wpływ na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego, z art. 42 ust. 3 Konstytucji; po drugie, art. 101 § 3 kpa w zakresie, w jakim ogranicza postępowanie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego do jednoinstancyjnego, co prowadzi do ograni-czenia prawa strony do obrony jej praw i wolności, a także możliwości zaskarżania nieko-rzystnych rozstrzygnięć, z art. 78 Konstytucji; po trzecie, art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016.718, ze zm.; dalej: ppsa) w zakresie, w jakim pozbawia stronę prawa żądania kontroli sądowej postano-wień organów administracji, na które nie przysługuje zażalenie (np. w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego), z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji. OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 2 Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Skarżący był wpisany na listę kwalifikowanych pracowników ochrony fizycznej. Komendant Wojewódzki Policji wszczął 5 maja 2015 r. z urzędu postępowanie w sprawie skreślenia skarżącego z tej listy, gdyż Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. wydał postanowienie z kwietnia 2015 r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów dotyczących popełnienia czynu z art. 191 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. ‒ Kodeks karny (Dz.U.88.553, ze zm.; dalej: kk), tj. przestępstwa stosowania przemocy i groźby bezprawnej w celu wymuszenia zwrotu wierzytelności, zagro-żonego karą pozbawienia wolności od 3 miesięcy do 5 lat. Pismem z 2 czerwca 2015 r. skar-żący wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakoń-czenia postępowania karnego. W postanowieniu z czerwca 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji w S. na podstawie art. 123 § 1, art. 101 § 1 i art. 268a kpa odmówił zawieszenia postę-powania w sprawie skreślenia skarżącego z listy kwalifikowanych pracowników ochrony fi-zycznej. Skarżący wniósł od tego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administra-cyjnego w S., który postanowieniem z września 2015 r. odrzucił ją jako niedopuszczalną. Na-stępnie Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem ze stycznia 2016 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącego od postanowienia sądu pierwszej instancji. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 37 ust. 1 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.1157; dalej: ustawa o TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymaganiom, a także czy nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o TK. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zo-stały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, zakwestionować zgodność z Konstytucją przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie których sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego prawach lub wolnościach albo obowiązkach określonych w Konstytucji. Przesłanką dopuszczalności złożenia skargi konsty-tucyjnej nie jest każde naruszenie Konstytucji, ale tylko naruszenie wyrażonych w niej norm regulujących wolności lub prawa człowieka i obywatela. Dlatego zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK skarga konstytucyjna musi zawierać zarówno wskazanie konstytucyjnych wol-ności lub praw, które zostały naruszone, jak i określenie sposobu ich naruszenia. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie spełnia tego wymogu. Pierwszy zarzut skarżącego dotyczy art. 97 § 1 kpa w zakresie, w jakim przepis ten nie przewiduje obligatoryjnego zawieszenia z urzędu postępowania administracyjnego, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w postępowaniu karnym wywrze wpływ na rozstrzygnięcie postępowania administracyjnego. Kwestionowany przepis stanowi, że: „Organ administracji publicznej zawiesza postę-powanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmar-łej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd”. W przekonaniu skarżącego z uwagi na brak opisanej na wstępie regulacji art. 97 § 1 kpa narusza zasadę domniemania niewinności wynikającą z art. 42 ust. 3 Konstytucji. Organ administracji nie ma bowiem ani obowiązku, ani możliwości zawieszenia postępowania mimo „zauważalnej” potrzeby, by oczekiwać na orzeczenie o winie przez sąd karny. Skarżący pod- OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 3 kreślił, że sądy cywile są związane wyrokami sądów karnych co do winy strony; organy ad-ministracji i sądy administracyjne też powinny być nimi związane. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał stwierdza, że skarżący w swej argumentacji pominął treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zgodnie z którym organ administracji pu-blicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wbrew twierdzeniom skarżącego organ administracji ma więc możliwość (obowiązek) zawie-szenia postępowania, gdy uzna, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od roz-strzygnięcia sprawy przez sąd, w tym sąd karny. Komendant Wojewódzki Policji w S. dokonał analizy stanu faktycznego pod kątem przesłanki wynikającej z art. 97 § 1 pkt 4 kpa i uznał, że w sprawie skarżącego nie może za-stosować tego przepisu (nie zaś ‒ jak twierdzi skarżący ‒ że ze względu na treść tego przepisu nie istnieje możliwość zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez taki sąd). Brak możliwości zawieszenia postępowania organ uzasadnił tym, że art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o ochronie osób i mienia (Dz.U.2014.1099, ze zm.; dalej: ustawa o ochronie) nakazuje skreślić pracownika ochrony z listy kwalifikowanych pracowni-ków ochrony fizycznej nie tylko wtedy, gdy został on prawomocnym wyrokiem sądu skazany za popełnienie przestępstwa umyślnego, lecz także wówczas, gdy wszczęto wobec niego po-stępowanie karne o takie przestępstwo. Innymi słowy to sam fakt przedstawienia zarzutów powoduje, że pracownika należy skreślić z takiej listy. W konsekwencji w sprawie skarżącego nie można było przyjąć, że rozpatrzenie sprawy administracyjnej zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (tj. kwestii winy, jak tego oczekuje skarżący) przez sąd karny. Skoro art. 29 ust. 6 pkt 1 ustawy o ochronie wiąże konsekwencje prawne już z sa-mym wszczęciem przeciwko pracownikowi ochrony postępowania karnego o przestępstwo umyślne, to dla zakończenia sprawy administracyjnej dotyczącej skreślenia z listy pracowni-ków ochrony wystarczające było wszczęcie takiego postępowania. Trybunał podkreśla także, że wbrew stanowisku skarżącego zarówno organy admini-stracji, jak i sądy administracyjne są związane ustaleniami wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa, co wynika z art. 11 ppsa. Ponadto, zgodnie z art. 42 ust. 3 Konstytucji każdego uznaje się za niewinnego, dopó-ki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Zasada domnie-mania niewinności była już wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyj-nego. Trybunał prezentuje stanowisko, że „konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postę-powania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postę-powania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziałujących na sytuację podej-rzanego lub oskarżonego” (wyrok TK z 19 października 2004 r., sprawa K 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 93). W orzecznictwie Trybunału przyjmuje się również, że: „bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej stosowania. Nie oznacza jednak roz-ciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na procedury ustawowe, których celem w ogóle nie jest ustalenie naganności zachowania ludzkiego i wymierzenie sankcji” (wyrok TK z 17 grudnia 2003 r., sprawa SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103). Zakwestionowany przez skarżącego przepis dotyczy instytucji zawieszenia postępo-wania administracyjnego, nie stanowi natomiast podstawy do orzekania o winie czy niewin-ności skarżącego. Skoro art. 97 § 1 kpa nie może prowadzić do ingerencji w gwarancję do-mniemania niewinności, to Trybunał uznał, że skarżący nie wykazał, by w jego sprawie do-szło do naruszenia tej gwarancji. OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 4 Wziąwszy powyższe pod uwagę, Trybunał w odniesieniu do zarzutu niezgodności art. 97 § 1 kpa z art. 42 ust. 3 Konstytucji postanowił odmówić nadania skardze dalszego bie-gu. Drugi zarzut skarżącego dotyczy art. 101 § 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem „na posta-nowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postę-powania służy stronie zażalenie”. Skarżący uważa, że kwestionowany przepis narusza wyni-kające z art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania niekorzystnych rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, wyklucza bowiem wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Jak wynika z załączonych do skargi orzeczeń i przedstawionego opisu stanu faktycz-nego, skarżący nie wniósł zażalenia na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. z czerwca 2015 r. Tym samym nie spełnił przesłanki formalnej wynikającej z art. 79 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 47 ust. 1 TK, polegającej na konieczności uzyskania ostatecznego orzeczenia wydanego na podstawie zaskarżonego przepisu. Skarżący wskazał, że ostatecznym orzeczeniem w jego sprawie jest postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2016 r. W postanowieniu tym Naczelny Sąd Administracyjny nie rozstrzygnął jednak o możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, lecz o dopuszczalności skargi na postanowienie o od-mowie zawieszenia postępowania. Choć w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wspomniał o art. 101 § 3 kpa, to uczynił to jedynie w kontekście ustalenia, czy na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 ppsa od postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego przy-sługuje skarga do sądu administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Trybunał uznał, że skarżący nie uzyskał ostatecznego orzeczenia na podstawie kwestionowanego przepisu, co skutkować musi odmową nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutu niezgodności art. 101 § 3 kpa z art. 78 Konstytucji. Ostatni zarzut skarżącego odnosi się do art. 3 § 2 ppsa, który jest ‒ w jego przekonaniu ‒ niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji, gdyż pozbawia stronę prawa żądania kontroli sądowej postanowień organów administracji, na które nie przysługuje zażalenie, np. w prze-dmiocie odmowy zawieszenia postępowania. Jedyny argument skarżącego na poparcie tezy o niekonstytucyjności art. 3 § 2 ppsa dotyczy tego, że skarżącemu na postanowienie o odmo-wie zawieszenia postępowania nie przysługuje ani zażalenie w administracyjnym toku instan-cji, ani skarga do sądu administracyjnego. W przypadku tego zarzutu Trybunał stwierdza, że kwestionowany w nim przepis był podstawą ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego, jednak dla uprawdopodobnienia jego niekonstytucyjności w omawianym zakresie nie jest wystarczające stwierdzenie, że skar-ga do sądu nie przysługuje. Skarżący musiałby wykazać, że w wypadku braku kontroli sądo-wej postanowień o odmowie zawieszenia postępowania dochodzi do naruszenia istoty prawa do sądu. Trybunał podkreśla, że podczas kontroli działalności administracji publicznej sądy administracyjne poddają ocenie nie tylko akty administracyjne, lecz także przebieg postępo-wania administracyjnego, które poprzedzało wydanie takiego aktu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa sąd administracyjny może uchylić decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie przepi-sów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto na podstawie art. 135 ppsa „Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końco-wego jej załatwienia”. Wskazane przepisy gwarantują stronie postępowania administracyjne-go to, że ewentualne błędy popełnione w postępowaniu administracyjnym, także w zakresie nieuwzględnienia konieczności zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sąd karny, zostaną przez sąd administracyjny uwzględnione. Trybunał przypomina tak- OTK ZU B/2017 Ts 104/16 poz. 69 5 że, że zgodnie z art. 11 ppsa sądy administracyjne związane są ustaleniami wydanego w po-stępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego. W konsekwencji Trybunał uznał, że skarżący nie wykazał tego, by z powodu treści za-skarżonego przepisu doszło do naruszenia jego praw podmiotowych. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.