Ts 104/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 stycznia 2019 r. Pozycja 16 POSTANOWIENIE z dnia 9 marca 2018 r. Sygn. akt Ts 104/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.K. w sprawie zgodności: art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 163, art. 165 ust. 1, art. 216 ust. 2 i art. 218 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. UZASADNIENIE W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybu-nału Konstytucyjnego 8 maja 2017 r. (data nadania), M.K. (dalej: skarżąca) zarzuciła nie-zgodność art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.) z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1-3, art. 163, art. 165 ust. 1, art. 216 ust. 2 i art. 218 Konsty-tucji. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycz-nym. Skarżąca i drugi spadkobierca właścicieli wywłaszczonej w 1972 r. nieruchomości zwrócili się do organu administracji o jej zwrot. Decyzją z 29 kwietnia 2009 r. […] Starosta N. odmówił zwrotu nieruchomości. Decyzją z 13 października 2009 r. […] Wojewoda M. uchylił decyzję z 29 kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w celu uzupełnie-nia postępowania wyjaśniającego. Decyzją z 27 czerwca 2013 r. […] Starosta N. odmówił zwrotu nieruchomości. Organ ustalił, że nieruchomość przejęta została na rzecz Skarbu Państwa w 1972 r. na podstawie notarialnej umowy sprzedaży i zrzeczenia się własności zawartej w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z przeznaczeniem pod budowę osiedla. Wniosek o zwrot dotyczy części nie- OTK ZU B/2019 Ts 104/17 poz. 16 2 ruchomości wywłaszczonej. W dniu złożenia wniosku nieruchomość pozostawała w użytko-waniu wieczystym Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. Uprzednio nieruchomość pozostawała w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej, która zrzekła się użytkowania wieczystego przedmiotowej działki na rzecz Skarbu Państwa – Urzę-du Miejskiego w N. Następnie działka przekazana została decyzją Urzędu Miejskiego w N. z 31 stycznia 1989 r. w zarząd na czas nieoznaczony Rejonowemu Przedsiębiorstwu Wodo-ciągów i Kanalizacji w N. Decyzją Zarządu Miasta N. z 11 lipca 1996 r. stwierdzono nabycie przez Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w N. z mocy prawa użytkowa-nia wieczystego działki oraz prawa własności obiektu hydroforni. Decyzją z 6 sierpnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność tej decyzji. W konse-kwencji prawo użytkowania wieczystego wpisane na rzecz Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w N. zostało wykreślone. Zdaniem organu I instancji z powyższego wynika, że przed 1 stycznia 1998 r., tj. przed dniem wejścia w życie u.g.n., przedmiotowa nieruchomość nie była obciążona prawem użytkowania wieczystego i w sprawie nie ma zastosowania art. 229 u.g.n. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nieruchomość stanowi własność Gminy N. Na podstawie tych ustaleń przy-jęto, że budynek hydroforni wraz ze zbiornikami na wodę zrealizowany został w terminie do lat 7 od dnia, w którym nieruchomość została nabyta umową notarialną. W tej sytuacji nieru-chomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia, skoro realizacja celu, na któ-ry została wywłaszczona (nabyta umową notarialną), została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. Fakt, że nieruchomość zagospodarowana została w sposób określony w planie realizacyjnym, zgodnie z celem naby-cia w terminie do lat 7 od daty nabycia, stanowi, w świetle obowiązującej ustawy o gospodar-ce nieruchomościami, negatywną przesłankę zwrotu działki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli skarżąca i drugi spadkobierca właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z 29 kwietnia 2014 r. […] Wojewoda M. utrzymał w mocy zaskarżoną decy-zję. Na tę decyzję skarżąca i drugi spadkobierca właścicieli wywłaszczonej nieruchomości wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., który oddalił ją wyrokiem z 9 października 2014 r. (sygn. […]). Skarga kasacyjna skarżącej od tego rozstrzygnięcia zo-stała oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2016 r. (sygn. […]. Wyrok NSA wraz z uzasadnieniem pełnomocnik skarżącej otrzymał 7 lutego 2017 r. Zdaniem skarżącej art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. są niezgodne z następującymi postanowieniami Konstytucji: art. 2 – zasada demokratycznego państwa prawnego; art. 20 – dotyczącym społecznej gospodarki rynkowej; art. 21 ust. 1 – zasada ochrony własności i prawa dziedziczenia; art. 64 ust. 1-3 – prawo do własności i innych praw majątkowych, równa ochrona tych praw oraz zasada ograniczania własności tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa; art. 163 – domniemanie kompetencji samorządu terytorialnego; art. 165 ust. 1 – posiadanie osobowości prawnej przez jednostki samorządu terytorialnego oraz przysługiwanie im prawa własności i innych praw majątkowych; art. 216 ust. 2 – nabywanie, zbywanie i obciążanie nieruchomości przez Skarb Państwa następuje na zasadach i w trybie określonych w ustawie oraz art. 218 – organizację Skarbu Państwa oraz sposób zarządzania majątkiem Skarbu Państwa określa ustawa. W zarządzeniu z 18 października 2017 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącej 25 października 2017 r.) sędzia Trybunału Konstytucyjnego wezwał skarżącą do usunięcia braku formalnego skargi konstytucyjnej przez doręczenie pełnomocnictwa szczególnego do sporządzenia skargi konstytucyjnej i reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Try-bunałem Konstytucyjnym. 30 października 2017 r. (data nadania) skarżąca doręczyła doku-ment, o którym mowa w zarządzeniu. OTK ZU B/2019 Ts 104/17 poz. 16 3 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę-powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeli-minowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmio-tem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skar-dze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań, jest oczywiście bezzasadna, a także gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 59 ust. 1 pkt 2-4 u.o.t.p. TK. Zaskarżony przez skarżącą art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.; dalej: u.g.n.) stanowi, że nierucho-mość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszcze-niu, z uwzględnieniem art. 137 tejże ustawy, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadko-bierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości (ust. 1). W razie powzięcia zamiaru uży-cia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wy-właszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomo-ści (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który za-wiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez po-przedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3). Stosownie do zakwestionowanego art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wy-właszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną może wnieść „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Z tego względu art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK stanowi, że skarga konstytucyjna zawiera wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone. Skoro art. 163, art. 165 ust. 1, art. 216 ust. 2 i art. 218 Konstytucji nie są źródłem praw podmiotowych jednostki, ale dotyczą samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, to nie jest możliwe zbadanie zgodności z nimi zakwestionowanych przez skarżącą art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Ponadto, jak trafnie zauważył Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 lipca 2015 r. (sygn. SK 26/14, OTK ZU nr 7/A/2015, poz. 101), art. 2 i art. 21 ust. 1 Konstytucji jako prze-pisy o charakterze ustrojowym, co do zasady nie mogą być samodzielną podstawą kontroli konstytucyjności w skargach konstytucyjnych. Normy ustrojowe czy też przepisy adresowane do ustawodawcy mogą pełnić tylko rolę pomocniczą, gdy ich przywołanie zostanie w sposób należyty przez skarżącego uzasadnione (por. reprezentatywny przegląd w wyroku z 1 lipca 2014 r., sygn. SK 6/12, OTK ZU nr 7/A/2014, poz. 68). Warunek ten, w rozpatrywanej spra-wie nie został spełniony. Trybunał przypomina również, że poprzednik prawny skarżącej został pozbawiony prawa własności przez wywłaszczenie. Zatem skarżąca nie może skutecznie powoływać się na przepisy Konstytucji dotyczące ochrony własności. Z tego względu art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji są nieadekwatnymi wzorcami kontroli. OTK ZU B/2019 Ts 104/17 poz. 16 4 Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że analizowana skarga w zakresie, w jakim skarżąca kwestionuje art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 163, art. 165 ust. 1, art. 216 ust. 2 i art. 218 Konstytu-cji, nie spełnia określonego w art. 79 ust. 1 i art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p. TK warunku wskaza-nia naruszonych wolności lub praw. Okoliczność ta jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – podstawą odmowy na-dania rozpatrywanej skardze dalszego biegu we wskazanym zakresie. Niezależnie od powyższego, Trybunał w pełni podziela pogląd sądu I instancji zawar-ty w wyroku z 9 października 2014 r. w sprawie skarżącej, że „ustawy wszak regulują w spo-sób zupełny kwestię zwrotu nieruchomości w ramach instytucji wywłaszczenia, a nie gospo-darowania nieruchomościami. Problem powrotu prawa do byłego właściciela nieruchomości po wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia w ogóle nie mieści się w regulacji art. 136 i art. 137. Dostrzega to też Trybunał Konstytucyjny [w wyroku z 13 grudnia 2012 r., sygn. P 12/11, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 135], nie widząc przeszkód w tym, aby to »usta-wodawca wyszedł poza konstytucyjne minimum regulacji i wprowadził instytucję ustawowe-go prawa wykupu«, bądź »wprowadził inne instytucje prowadzące do odzyskania wywłasz-czonych nieruchomości, np. w postaci prawa pierwokupu lub pierwszeństwa nabycia«. Pro-blem więc nie polega na ewentualnym braku konstytucyjności art. 136 [i art. 137] ustawy, lecz na braku pożądanej przez skarżącego regulacji prawnej”. Stąd też – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p. TK – Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie badania zgodności art. 136 ust. 1-3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji – ze względu na niewskazanie sposobu naruszenia wolności lub praw skarżącej. Mając powyższe na względzie, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażale-nia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.