Ts 127/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 7 listopada 2017 r. Pozycja 222 POSTANOWIENIE z dnia 11 października 2017 r. Sygn. akt Ts 127/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący i sprawozdawca Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz Stanisław Rymar, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 23 listopada 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej K.G., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 16 czerwca 2016 r. (data nadania) K.G. (dalej: skarżący) wniósł o stwierdzenie, że art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 963, ze zm.; dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych) w związku z art. 52 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2016 r. poz. 277, ze zm.; dalej: ustawa o ubezpieczeniu społecznym rolników) jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 32, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem skarżącego zakwestionowany w skardze art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rol-ników narusza zasady: „określoności i spójności systemu prawa w zakresie obejmującym przedawnienie wierzytelności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń oraz innych wierzy-telności z zakresu ubezpieczeń społecznych” (art. 2 Konstytucji); „równego traktowania i równości w prawie podmiotów podobnych”, tj. takich, którym przysługują świadczenia pu-blicznoprawne (art. 32 Konstytucji); „równej ochrony praw podmiotowych” (art. 64 ust. 2 Konstytucji) oraz proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Zakwestionowane w skardze przepisy naruszają także prawo skarżącego do „sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd, rozumian[e] materialnie, [tj.] jako możliwość prawnie skutecznej ochrony praw na dro-dze sądowej” (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Do ingerencji we wskazane zasady i prawa doszło – jak zarzucił skarżący – przez „nieścisłe określenie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia wierzytelności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych, jako OTK ZU B/2017 Ts 127/16 poz. 222 2 daty uprawomocnienia się decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenia, a więc uza-leżnionej od zdarzenia przyszłego i niepewnego”. Postanowieniem z 23 listopada 2016 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 28 listopada 2016 r.) Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze, stwierdziwszy, że wydanie merytorycznego orzeczenia jest niedopuszczalne. Jak wskazał Trybunał, zakwestionowane w skardze art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecz-nych w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie były pod-stawą wyroku Sądu Okręgowego w K. z marca 2016 r., tj. orzeczenia – wskazanego przez skarżącego – jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, a także poprzedzających je rozstrzygnięć. Trybunał zwrócił uwagę na to, że w art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubez-pieczeń społecznych ustalony został termin przedawnienia egzekucji. Tymczasem w postę-powaniu poprzedzającym wniesienie skargi do Trybunału sądy orzekały o zgodności z obo-wiązującym prawem decyzji Prezesa KRUS z czerwca 2014 r. Badały więc, czy istniały pod-stawy do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu pobranych przez niego świadczeń, nie orzekały natomiast o przedawnieniu wykonalności tych decyzji. Zdaniem Trybunału te prze-pisy mogłyby być przedmiotem skargi konstytucyjnej, gdyby na ich podstawie zostało wyda-ne orzeczenie o wykonalności decyzji Prezesa KRUS z czerwca 2014 r. Materialnoprawną podstawą zapadłych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć był natomiast art. 84 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, stanowiący, że osoba, która pobrała nienależne świad-czenie z ubezpieczeń społecznych, jest obowiązana do jego zwrotu wraz z odsetkami usta-wowymi za opóźnienie, w wysokości i na zasadach określonych przepisami prawa cywilnego, z uwzględnieniem art. 84 ust. 11 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Treść wyda-nych w sprawie skarżącego orzeczeń ukształtował także art. 84 ust. 3 ustawy, w myśl którego nie można żądać zwrotu kwot nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych za okres dłuższy niż ostatnie 12 miesięcy, jeżeli osoba pobierająca świadczenia zawiadomiła organ wypłacający świadczenia o zajściu okoliczności powodujących ustanie prawa do świa-dczeń albo wstrzymanie ich wypłaty, a mimo to świadczenia były nadal wypłacane, a w pozo-stałych przypadkach – za okres dłuższy niż ostatnie 3 lata. W postanowieniu z 23 listopada 2016 r. Trybunał zasygnalizował, że przedstawiony w skardze problem braku ram czasowych, w których organ emerytalno-rentowy może doma-gać się zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, był już przedmiotem rozważań sądu kon-stytucyjnego. W wyroku z 5 lipca 2016 r. (P 131/15, OTK ZU nr A/2016, poz. 52) Trybunał orzekł, że art. 84 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zakresie, w jakim „do-puszcza wydanie decyzji nakazującej zwrot nienależnie pobranego świadczenia rehabilitacyj-nego, bez względu na upływ czasu od daty wypłaty tego świadczenia”, jest niezgodny z art. 2 oraz nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jak zauważył Trybunał: „Nieograniczenie żadnym terminem możliwości żądania przez ZUS zwrotu kwot nienależnie pobranych świad-czeń stwarza ryzyko sytuacji, w której ubezpieczony dopiero po kilkunastu latach będzie skonfrontowany z wynikami urzędowej weryfikacji odległych w czasie zdarzeń prawnych. Jakkolwiek kroki podejmowane przez organ rentowy mają na celu przywrócenie prawidłowe-go kształtu rozliczeń z ubezpieczonym, nieokreślenie ostatecznego terminu, kiedy można od ubezpieczonego dochodzić zwrotu świadczenia, bezpośrednio oddziałuje na poczucie bezpie-czeństwa prawnego. Niemożność przewidzenia czasowej perspektywy działań ZUS niewąt-pliwie przyczynia się do powstania stanu niepewności co do ostatecznego kształtu praw i ob-owiązków ubezpieczonych”. W związku z tym Trybunał uznał za celowe wprowadzenie cza-sowego ograniczenia możliwości żądania przez ZUS zwrotu nienależnie pobranych świad-czeń z ubezpieczenia społecznego. Mechanizm ten – jak podkreślił Trybunał – byłby kom-plementarny z art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, tj. przepisem doty-czącym przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń „utrwalonych” w decyzji organu rentowego. Jednocześnie Trybunał stanął na stanowisku, że art. 84 ust. 3 OTK ZU B/2017 Ts 127/16 poz. 222 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie podlega ocenie z punktu widzenia zgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji ze względu na brak cechy relewantnej, uzasadniającej równe trak-towanie organu emerytalno-rentowego i ubezpieczonych. Trybunał jednocześnie nadmienił, że wyrok w sprawie P 131/15 nie musi być dla skarżącego prawnie obojętny. W myśl bowiem art. 190 ust. 4 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konsty-tucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzy-gnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decy-zji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W zażaleniu z 5 grudnia 2016 r. skarżący zakwestionował postanowienie Trybunału, wniósł o uwzględnienie złożonego środka odwoławczego i skierowanie sprawy do rozpozna-nia na rozprawie. Skarżący zarzucił Trybunałowi naruszenie art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rol-ników przez jego błędną interpretację, tj. uznanie, że ustanawia on termin przedawnienia eg-zekucji, a nie termin przedawnienia należności z tytułu nienależnie popranych świadczeń, a ponadto naruszenie art. 79 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i w związku z art. 52 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez uznanie, że zakwestionowane w skardze przepisy nie były podstawą ostatecz-nego orzeczenia oraz poprzedzających je rozstrzygnięć. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadza-jące ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane skargą skarżącego nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wej-ścia w życie u.o.t.p. TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi okre-ślają przepisy u.o.t.p. TK. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyj-nej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 5-8 u.o.t.p. TK). Na etapie roz-poznania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawi-dłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 3. Zdaniem Trybunału kwestionowane postanowienie jest prawidłowe, a argumenty sformułowane w zażaleniu nie podważają poczynionych w nim ustaleń i nie zasługują na uwzględnienie z poniżej przedstawionych przyczyn. 4. Zarzuty sformułowane w zażaleniu koncentrują się na niewłaściwej – zdaniem skar-żącego – wykładni art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Skarżący do-wodzi, że przedstawiony przez Trybunał pogląd, zgodnie z którym przepis ten określa termin przedawnienia egzekucji należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, tudzież wyko-nalności decyzji w przedmiocie zwrotu tych świadczeń, choć – jak zauważa skarżący – nie jest odosobniony w doktrynie, to jednak „jest ewidentnie sprzeczny z literalną wykładnią in- OTK ZU B/2017 Ts 127/16 poz. 222 4 terpretowanego przepisu. Sam art. 84 ust. 7 [ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych] wyraźnie określa bowiem, że jego regulacja obejmuje termin przedawnienia należności, a nie egzekucji, czy też wykonalności decyzji, o których nie wspomniano w nim nawet jednym słowem”. 5. Wprawdzie w art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest mowa o przedawnieniu należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, to jednak statuowana w nim instytucja nie dotyczy sytuacji, w której po upływie określonego terminu możliwe jest uchylenie się od zaspokojenia żądania zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Skarżący nie wziął pod uwagę tego, że w myśl powyższego przepisu dziesięcioletni okres przedawnienia biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej nienależnie pobrane świadczenie. W art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca połączył więc ter-min przedawnienia należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń z uprawomocnie-niem się decyzji organu rentowego ustalającej wysokość tych kwot. W konsekwencji – jak zauważył Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów tego sądu z 16 maja 2012 r. (sygn. akt III UZP 1/12, OSNP nr 23 – 24/2012, poz. 290) – przyjmuje się, że okres, za który organ ren-towy może żądać zwrotu kwot nienależnie pobranego świadczenia, nie jest terminem prze-dawnienia, gdyż termin ten biegnie od daty wymagalności żądania zwrotu, które staje się wymagalne wraz z uprawomocnieniem się decyzji ustalającej wysokość kwot nienależnie pobranych, pomieszczonych w decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z ubezpieczeń społecznych. Termin ten odnosi się do „przedawnienia egzekucji należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń” (zob. także B. Gudowska, [w:] Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Komentarz, s. 851, 852, a także L. Ramlo, [w:] Komen-tarz do art. 84 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Lex 2015, poz. 35). Charakter powyższego terminu przesądził więc o tym, że zakwestionowany w skardze art. 84 ust. 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie był podstawą decyzji Prezesa KRUS, które dopiero ustaliły wysokość kwot nienależnie pobranych przez skarżącego świad-czeń, i zobowiązały go do ich zwrotu. Przepis ten nie kształtował także orzeczeń sądów stwierdzających zgodność tych decyzji z obowiązującym prawem. 6. W tym stanie rzeczy Trybunał stwierdza, że w postanowieniu z 23 listopada 2016 r. zasadnie ustalił, że analizowana skarga nie spełnia podstawowego warunku wskazanego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, i dlatego prawidłowo odmówił nadania jej dalszego biegu. Zażalenie nie podważa podstaw odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, więc Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – postanowił jak w sentencji.