Ts 128/19

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 22 czerwca 2020 r. Pozycja 197 POSTANOWIENIE z dnia 15 stycznia 2020 r. Sygn. akt Ts 128/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A.T. w sprawie zgodności: art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: 1) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w zakresie, w jakim kwestionuje zgodność art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) z art. 64 ust. 1 Konstytucji; 2) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 16 sierpnia 2019 r. (data nadania) A.T. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego z wyboru, wystąpiła z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego: 24 kwietnia 2014 r. skarżąca przedłożyła Prezydentowi Miasta K. zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych (ogrodzenia) na działkach nr […], wobec którego organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Istotne w sprawie jest to, że decyzją Prezydenta Miasta K. z 28 października 1999 r. (nr […]; dalej: decyzja podziałowa) dokonano podziału nieruchomości położonych w wyżej wymienionym obrębie. Z jej treści wynikało, że działki o nr […] wydzielono z przezna-czeniem pod drogę, zaś z punktu 1 pouczenia, że działki te przechodzą na własność Gminy K. z dniem, z którym decyzja stanie się ostateczna. Na tej podstawie Gmina K. została ujawniona w księgach wieczystych jako właściciel działek nr […]. Na działkach tych została zbudowana droga wewnętrzna (nieposiadająca kategorii drogi publicznej). Na mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 12 lipca 2012 r. (nr […]) stwierdzono OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 2 jednak nieważność decyzji podziałowej w części opisanej jako punkt 1 pouczenia w brzmie-niu „działki nr […] wydzielone pod budowę drogi z nieruchomości objętych na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Gminy Kraków z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna”. 22 sierpnia 2014 r. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono zakres i miejsce wykonanych elementów ogrodzenia na działkach nr […]. Z niniejszej kontroli WINB sporządził protokół. Opierając się na ustaleniach wynikających z ww. protokołu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) stwierdził, że ujawnione w zgłoszeniu skarżącej roboty budowlane różnią się od tych, które w rzeczywistości zrealizowano. Zmianie uległ bowiem zakres oraz miejsce robót ujętych w zgłoszeniu, w konsekwencji czego powstał inny obiekt budowlany niż wskazany w zgłoszeniu. Dokonując zmiany lokalizacji elementów realizowanego ogrodzenia na działkach nr […], wykonany na działce nr […] fundament pod bramę wjazdową zrealizowany został w pasie drogowym oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako obszar […] KDL, tj. teren dróg publicznych – drogi lokalne, a więc niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie dokonanych ustaleń, PINB decyzją z 8 czerwca 2015 r. (nr ROiK […]) wydał nakaz rozbiórki elementów ogrodzenia na ww. działkach, z uwagi na ich wykonanie bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie. Stanowisko PINB zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z 30 maja 2016 r. (znak: […]). Na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej: WSA) w K., podtrzymując dotychczas podnoszone zarzuty oraz wnosząc o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się postępowaniem cywilnym w zakresie uzgodnienia treści księgi wieczystej działek, na których rozpoczęto realizację inwestycji. Skarga została oddalona wyrokiem WSA z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt […]). W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że rozpoczęcie przez skarżącą budowy ogrodzenia realizowane było niezgodnie ze zgłoszeniem, dodatkowo na działce nr […] niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ponadto na terenie, co do którego skarżącej nie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w pełni uzasadnia wydanie nakazu rozbiórki bez przeprowadzania postępowania legalizacyjnego. Sąd, odnosząc się do kwestii toczącego się postępowania cywilnego w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym w stosunku do działek nr […] podniósł, że nie ma ona charakteru przesądzającego dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważył, że zarówno z ewidencji gruntów, jak i z ksiąg wieczystych wynika, że prawo własności tych działek przysługuje Gminie K., nigdy zaś nie przysługiwało skarżącej. Dlatego nie można uznać, że przed prawomocnym zakończeniem postępowania sądowego, w którym skarżąca kwestionuje ujawnione prawo własności przedmiotowych działek na rzecz Gminy Kraków, skarżącej przysługuje prawo dysponowania tymi nieruchomościami na cele budowlane. Pogląd ten – jak wskazał sąd – stanowił dodatkową i niezależną przesłankę, uzasadniającą nakaz rozbiórki całego ogrodzenia – co wskazały wcześniej rozpatrujące sprawę organy – bez konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną, którą Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt […]) oddalił, podtrzymując stanowisko WSA w całości. Powyższy wyrok został doręczony skarżącej 16 maja 2019 r. Skargę konstytucyjną wniesiono do Trybunału 16 sierpnia 2019 r. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2019 r. wezwano skarżącą do usunięcia, w terminie 7 dni, braków formalnych wniesionej skargi przez: 1) doręczenie odpisu skargi konstytucyjnej wraz z załączonymi dokumentami; 2) doręczenie OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 3 oryginału albo kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem wraz z czterema kopiami: a) decyzji PINB z 8 czerwca 2015 r. (nr […]) oraz decyzji WINB z 30 maja 2016 r. (znak: […]) wraz z uzasadnieniem; b) wyroku WSA z 8 listopada 2016 r. (sygn. akt […]) wraz z uzasadnieniem; 3) wskazanie ostatecznego rozstrzygnięcia; 4) wyjaśnienie, w którym brzmieniu zaskarżony przepis jest kwestionowany przez skarżącą wraz z podaniem właściwych pozycji Dziennika Ustaw; 5) doręczenie oryginału lub poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa szczególnego upoważniającego do sporzą-dzenia i wniesienia skargi konstytucyjnej oraz do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, z dokładnym wskazaniem sprawy, do której zostało udzielone wraz z czterema kopiami; 6) sprecyzowanie, w jaki sposób „art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku (z późn. zm.) prawo budowlane” – narusza wymienione w skardze konstytucyjnej wolności lub prawa skarżącej wraz z uzasadnieniem. Pismem procesowym z 8 października 2019 r. (data nadania) pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do wezwania w sprawie usunięcia braków formalnych skargi. Wskazał, że ostateczne rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji stanowi wyrok NSA z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt […]). Zarzut skarżącej dotyczy art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budo-wlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Skarżąca uważa, że niezgodne z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji jest „rozumienie tego przepisu w ten sposób, że tytuł prawny uprawniający do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynikający z prawa własności może być wykazany jedynie poprzez przedłożenie odpisu z księgi wieczystej (…) pozbawiło [to] Skarżącą możliwości wykazania, że zgodnie z przepisami prawa dokonała zgodnego z prawem zgłoszenia. Przyjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że jedynie wpis w księdze wieczystej uzasadniałby odmienną ocenę prawa Skarżącej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozbawił Skarżącą możliwości obrony swoich praw, w tym prawa do poszanowania własności nieruchomości” (pismo procesowe, s. 2). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p. TK), skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu już w początkowej fazie postępowania spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu, gdy spełnia ona określone przez prawo wymagania oraz nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p. TK. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna w części, w jakiej kwestionuje konsty-tucyjność art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 11869, ze zm.; dalej: u.p.b.) z art. 64 ust. 1 Konsty-tucji, spełnia wymogi formalne wynikające z art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz z przepisów u.o.t.p. TK w stopniu uzasadniającym nadanie jej dalszego biegu. Skarżąca wyczerpała przysługującą jej drogę prawną, ponieważ od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lutego 2019 r. (sygn. akt […]) nie przysługuje żaden zwykły środek zaskarżenia. Dochowany został przewidziany w art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK trzymiesięczny termin do wniesienia skargi, gdyż powyższe rozstrzygnięcie doręczono skarżącej 16 maja 2019 r., a skarga konstytucyjna została złożona do Trybunału Konsty-tucyjnego 16 sierpnia 2019 r. (data nadania). Skarżąca udokumentowała datę doręczenia tego orzeczenia (art. 53 ust. 1 pkt 5 u.o.t.p. TK), od którego nie wniesiono nadzwyczajnego środka zaskarżenia (art. 53 ust. 1 pkt 6 u.o.t.p. TK). OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 4 Skarga przedstawia stan faktyczny sprawy (art. 53 ust. 1 pkt 4 u.o.t.p. TK) oraz argu-menty uprawdopodobniające zarzut naruszenia – wskutek zastosowania art. 3 pkt 11 u.p.b. – konstytucyjnego prawa własności (art. 53 ust. 1 pkt 1-3 u.o.t.p. TK). Skargę konstytucyjną złożył w imieniu skarżącej radca prawny, który przedłożył pełnomocnictwo szczególne do sporządzenia i wniesienia tego środka prawnego, a także do reprezentowania skarżącej w postępowaniu przed Trybunałem. W związku z powyższym i zważywszy na to, że sformułowane przez skarżącą zarzuty nie są oczywiście bezzasadne (art. 61 ust. 4 u.o.t.p.TK), Trybunał – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – postanowił nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej w części, w jakiej kwestionuje zgodność art. 3 pkt 11 u.p.b. z art. 64 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zauważa, że – co prawda w myśl art. 67 u.o.t.p TK – orzekając, związany jest zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu prawnym lub w skardze konstytucyjnej, to jednak w odniesieniu do tego przepisu wielokrotnie wskazywał, że w euro-pejskiej kulturze prawnej ugruntowała się zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą kluczowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczenie (zob. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002; 12 lipca 2005 r., sygn. P 11/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 80; 28 października 2010 r., sygn. P 25/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 82; postanowienie TK z 1 marca 2010 r., sygn. SK 22/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 28). Na skargę konstytucyjną – jak przyjmuje Trybunał – składa się cała wyrażająca ją treść, a w petitum skargi następuje jedynie usystematyzowanie wątpliwości oraz wskazanie kluczo-wych w tym względzie wzorców kontroli (zob. wyroki TK z: 8 lipca 2002 r., sygn. SK 41/01, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 51; 24 lutego 2009 r., sygn. SK 34/07, OTK ZU nr 2/A/2009, poz. 10). Mając powyższe na względzie, Trybunał stwierdza, że wynikająca z uzasadnienia skargi konstytucyjnej i pisma procesowego usuwającego jej braki istota problemu konsty-tucyjnego nakazuje także przyjąć, że skarżąca wiąże naruszenie konstytucyjnego prawa własności przez treść art. 3 pkt 11 u.p.b. w powiązaniu z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) oraz z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) w zakresie, w jakim przepisy te nie przewidują regulacji przyjmującej, że w razie kontrowersji dotyczących prawa własności nieruchomości w sprawach budowlanych zasadą winno być zawieszanie postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego) do czasu zakończenia równolegle toczącego się postępowania cywilnego o uzgodnienie treści księgi wieczystej. Skarżąca domaga się w ten sposób pośredniego badania rzetelności ksiąg wieczystych – oczekuje bowiem tego, żeby w przypadku istnienia wątpliwości co do prawa własności opierać się nie tylko na odpisie z księgi wieczystej, ale także na innych dokumentach świadczących o istnieniu tego prawa, w szczególności, w razie istnienia ostrzeżenia o jego niezgodności. Natomiast w części, w jakiej skarżąca kwestionuje konstytucyjność art. 3 pkt 11 u.p.b. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, skarga nie spełnia określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a skonkretyzowanego w art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p. TK, wymogu wyczerpującego uzasa-dnienia naruszenia przez kwestionowany przepis wskazanej przez nią zasady równości. Trybunał zwraca uwagę, że każdorazowo ocena regulacji prawnej z perspektywy zasady równości winna być poprzedzona szczegółowym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno z punktu widzenia ich cech wspólnych, jak i cech je różniących (por. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., sygn. P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., sygn. P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów do których odnosi się dana norma prawna oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne, jak również zasadności OTK ZU B/2020 Ts 128/19 poz. 197 5 kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (por. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., sygn. K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., sygn. P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108). Sformułowany przez skarżącą zarzut nie spełnia powyższych wymogów. Skarżąca określiła wprawdzie, jakie podmioty porównuje (właściciele ujawnieni i nieujawnieni w księdze wieczystej), ale nie uzasadniła jednak jaką cechą prawnie istotną podmioty te się legitymują. Nie przeprowadziła również testu równości. W konsekwencji Trybunał stwierdza, że nieusunięcie braków formalnych skargi w tym zakresie stanowi – na podstawie art. 61 ust. 4 pkt 2 u.o.t.p. TK – przesłankę odmowy nadania skardze dalszego biegu. Jak bowiem podnosi się w orzecznictwie Trybunału „skarżący obowiązany jest przedstawić konkretne i przekonywające argumenty świadczące o niekonstytucyjności zakwestionowanych regulacji (…). Argumenty te muszą koncentrować się na problemie merytorycznej niezgodności zachodzącej między unormowaniami stanowiącymi przedmiot skargi konstytucyjnej oraz tymi, które określone są w niej jako wzorce kontroli (zob. posta-nowienie TK z 8 maja 2009 r., sygn. Ts 242/07, OTK ZU nr 5/B/2009, poz. 373). Tym samym nie wystarczy, że skarżący wskaże określone przepisy oraz przepisy konstytucyjne, z którymi są one, w jego opinii, niezgodne. Musi on także wyjaśnić, na czym owa niezgo-dność polega. Jest to przesłanka konieczna do uznania dopuszczalności skargi konstytucyjnej” (postanowienie TK z 2 lutego 2012 r., sygn. SK 14/09, OTK ZU nr 2/A/2012, poz. 17). Przesłanka odpowiedniego uzasadnienia zarzutów nie powinna być traktowana powierzchownie i instrumentalnie (zob. wyrok TK z 19 października 2010 r., sygn. P 10/10, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 78; postanowienie TK z 25 lutego 2015 r., sygn. Tw 37/14, OTK ZU nr 1/B/2015, poz. 3). Powyższego zarzutu skarżąca nie powiązała również z prawem własności, albowiem w petitum skargi art. 64 i art. 32 ust. 1 Konstytucji wskazano jako samodzielne wzorce kontroli. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 2 sentencji powyższego postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.