Ts 136/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 9 marca 2018 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 11 stycznia 2018 r. Sygn. akt Ts 136/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz  przewodnicząca i sprawozdawca Leon Kieres Piotr Pszczółkowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 20 września 2017 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej R.M., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 30 czerwca 2017 r. (data nadania) R.M. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.) w zakresie, w jakim przepis ten wiąże inne składy orzeka-jące sądów administracyjnych, jeśli uznają one, że stan faktyczny i prawny wykazuje istotne podobieństwo ze sprawą rozstrzygniętą już wcześniej innym prawomocnym orzeczeniem, z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 2 Konstytucji. 2. Postanowieniem z 20 września 2017 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Trybunał uznał, że skarżący nie uprawdopodobnił, by z powodu treści art. 170 p.p.s.a. doszło do naruszenia jego praw podmiotowych. Zarówno treść przepisu, sposób jego stosowania przez sądy administracyjne oraz konkretna aplikacja przepisu w sprawie skarżącego nie potwierdziły zarzutu naruszenia prawa do niezawisłego sądu gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z kolei w części dotyczącej zgodności art. 170 p.p.s.a. z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konsty-tucji Trybunał Konstytucyjny uznał skargę za oczywiście bezzasadną. 3. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wniósł o jego uchylenie i nadanie skardze dalszego biegu. Zdaniem skarżącego złożona skarga spełnia wymogi formalne określone w przepisach ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK). OTK ZU B/2018 Ts 136/17 poz. 33 2 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyj-nej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym. Bada w szczególności, czy w wydanym postanowieniu prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 2. Trybunał Konstytucyjny uznaje, że postanowienie o odmowie nadania rozpatrywa-nej skardze konstytucyjnej dalszego biegu jest prawidłowe, a zarzuty sformułowane w zaża-leniu nie zasługują na uwzględnienie. 3. W pierwszej części zażalenia, skarżący – nawiązując do treści wyroku NSA z lute-go 2017 r. wydanego w jego sprawie oraz odnosząc się do rozważań zawartych w wyroku z czerwca 2015 r. – podkreślił odmienność podmiotową i przedmiotową obu tych postępo-wań. Różnica ta, jego zdaniem, wyklucza możliwość, by w wyroku dotyczącym sytuacji prawnej skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny zastosował art. 170 p.p.s.a. Ponadto, w przekonaniu skarżącego, Trybunał Konstytucyjny przekroczył granice wstępnej kontroli skargi konstytucyjnej, gdyż nie powinien na tym etapie oceny strony formalnej skargi wcho-dzić w meritum podniesionego problemu konstytucyjnego. 4. Zdaniem Trybunału każdy z tych zarzutów jest chybiony. 4.1. Krytyczna ocena skarżącego, dotycząca zastosowania przez NSA art. 170 p.p.s.a. mimo braku przesłanek do wykorzystania tego przepisu w sprawie, nie pozostaje w związku z podstawami odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu, wskazanymi w za-skarżonym postanowieniu. W ramach wstępnej kontroli skargi Trybunał stosował przepisy u.o.t.p. TK, nie zaś regulacje zawarte w p.p.s.a. i dlatego zażalenie powinno odnosić się do podstaw prawnych postanowienia z 20 września 2017 r. Sygnalizowane odmienności w po-stępowaniach przed NSA, mające wykluczyć możliwość zastosowania przez sąd administra-cyjny II instancji art. 170 p.p.s.a., nie mają znaczenia dla oceny prawidłowości trybunalskiego postanowienia i sprowadzają się do niedopuszczalnego kwestionowania zasadności (prawi-dłowości) orzeczenia sądu wydanego w sprawie skarżącego. 3.2. Niezależnie od powyższego Trybunał Konstytucyjny przypomina, że model skargi konstytucyjnej funkcjonujący w Polsce opiera się na założeniu, że jest to środek inicjujący konkretną kontrolę konstytucyjności prawa. W konsekwencji skarga konstytucyjna może od-nosić się wyłącznie do takiego fragmentu aktu normatywnego (najczęściej jest to przepis lub grupa przepisów), który ukształtował sytuację prawną podmiotu wnoszącego skargę. Kontrola Trybunału mogłaby więc dotyczyć – jak wynika z art. 79 ust. 1 Konstytucji – „ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o (…) wolnościach lub prawach albo o (…) obowiązkach określonych w Konstytucji”. Konkretność kontroli konstytucyjności prawa oznacza również to, że sąd konstytucyjny dokładniej, niż w przypadku innych trybów kontroli, analizuje stan faktyczny i prawny sprawy; szczególne znaczenie ma bowiem to, czy skarżący dochował należytej sta-ranności i podjął wszystkie dostępne kroki prawne, które mogły zapobiec ukształtowaniu jego sytuacji prawnej w sposób budzący wątpliwości z punktu widzenia standardu konstytucyjne-go (zob. postanowienie TK z 3 lipca 2007 r., SK 4/07, OTK ZU 7/A/2007 poz. 83). OTK ZU B/2018 Ts 136/17 poz. 33 3 3.3. Konkretny charakter kontroli konstytucyjności prawa w postępowaniu inicjowa-nym skargą konstytucyjną znalazł wyraz normatywny w art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK. Zgodnie z tym przepisem skarżący jest zobowiązany wskazać, która konstytucyjna wolność lub prawo i w jaki sposób – jego zdaniem – zostały naruszone oraz uzasadnić zarzut niezgod-ności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego ze wskazaną konsty-tucyjną wolnością lub prawem, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. 3.4. Co prawda w zaskarżonym postanowieniu przepis ten nie został numerycznie przywołany, to jednak wnioski wyprowadzone przez Trybunał dotyczące formalnej popraw-ności rozpatrywanej skargi konstytucyjnej były właściwe. 3.5. Przede wszystkim trafne i zasadne było przytoczenie z treści rozstrzygającego sprawę skarżącego wyroku NSA rozważań tego sądu co do znaczenia art. 170 p.p.s.a. dla tre-ści orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób istotny nawiązał do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu o sygn. akt I OSK 2440/13 (s. 13 wyroku) i wyprowadził wniosek o związaniu poglądem, zgodnie z którym „z samego faktu położenia nieruchomości w grani-cach miasta, (…) nie można wyciągać wniosku o ich niepodleganiu przepisom dekretu z dnia 6 września 1944 r. o reformie rolnej”. Jednak już w następnym fragmencie orzeczenia Sąd „abstrahował” od wyroku o sygn. I OSK 2440/13 i wyraził własne stanowisko, w myśl którego „samo położenie nieruchomości w granicach administracyjnych miasta, nie stanowi przeszkody do uznania jej za nierucho-mość ziemską w rozumieniu przepisów dekretu” (s. 14 wyroku). Na dalszych czterech stro-nach wyroku NSA uzasadnił, dlaczego taka wykładnia przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej: dekret) jest właściwa. 3.6. Stanowisko NSA w tym zakresie jest fundamentalne dla oceny analizowanej skargi konstytucyjnej, a tym samym dla uznania skuteczności zażalenia. Z materiału proce-sowego sprawy, na co zwrócił uwagę Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, wyni-ka, że treść art. 170 p.p.s.a. miała drugoplanowe (jeśli w ogóle) znaczenie dla ukształtowania sytuacji prawnej skarżącego. NSA dokonał bowiem subsumpcji i poczynił własne ustalenia faktyczne (w oparciu o akta sprawy) i prawne, rozstrzygając władczo na podstawie przepisów dekretu. Można nawet przyjąć, że bez odwołania się do art. 170 p.p.s.a. treść rozstrzygnięcia NSA w sprawie skarżącego byłaby identyczna. Do opisanych w wyroku wniosków sąd do-szedł, opierając się na przepisach prawa materialnego, akcentując jedynie możliwość zasto-sowania art. 170 p.p.s.a. 3.7. Powyższe ustalenia prowadzą do konkluzji, że zażalenie nie podważa prawidło-wości zakwestionowanego postanowienia. Wprawdzie niewyrażenie wprost podstaw odmowy jest uchybieniem tego rozstrzygnięcia, to jednak stanowisko Trybunału było uprawnione: skarżący wbrew wymogom wynikającym z art. 53 ust. 1 pkt 2 i 3 u.o.t.p. TK nie wykazał, że zaskarżony w skardze przepis doprowadził do negatywnego ukształtowania jego sytuacji prawnej. 3.8. Trybunał Konstytucyjny stwierdza zatem, że skarżący w zażaleniu nie podważył prawidłowości postanowienia z 20 września 2017 r. w części dotyczącej zarzutu niezgodności art. 170 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konstytucji. 4. Odrębną częścią zażalenia są zarzuty skarżącego dotyczące wzorców kontroli wy-nikających z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Skarżący zauważa, że powiązał wskazane naruszenia OTK ZU B/2018 Ts 136/17 poz. 33 4 prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz prawa do równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) z art. 2 Konstytucji. 4.1. Skarżący ma rację, że powiązanie art. 2 z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji było dostatecznie precyzyjne i dlatego pogląd wyrażony w zakwestionowanym postanowieniu (pkt 4.1.), że nie doszło do wskazania takiej korelacji, należy uznać za zbyt rygorystyczny. 4.2. Jednak, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, Trybunał w punkcie 5 postanowienia dokonał oceny zarzutów niezgodności art. 170 p.p.s.a. z art. 45 ust. 1 Konsty-tucji w powiązaniu z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji i uznał je za oczywiście bezzasadne. 4.3. Taka kwalifikacja zarzutów skargi była właściwa. Po pierwsze skarżący porów-nywał moc prawną orzeczeń wydanych w indywidualnych sprawach w składzie trzyosobo-wym z abstrakcyjnymi uchwałami NSA podejmowanymi w składach rozszerzonych (s. 4-5 skargi). Już z samych użytych przez skarżącego określeń orzeczeń i uchwał (odpowiednio: indywidualne i abstrakcyjne) wynika daleko idąca odmienność, która nie pozwala na porów-nywanie obu tych instrumentów procesowych, a tym bardziej na formułowanie konkluzji, że ich inne traktowanie przez ustawodawcę narusza spójność aktu prawnego. 4.4. Także zarzut niezgodności art. 170 p.p.s.a. z art. 32 ust. 1 w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji był bezzasadny w stopniu oczywistym. Skarżący domaga się oceny konstytu-cyjności odmiennego traktowania stron postępowania, których sytuacja procesowa różni się „w zależności od tego, czy miała już miejsce sprawa »podobna« czy nie”. Odmienne trakto-wanie obu grup podmiotów jest uzasadnione właśnie tym, czy rozpatrywana sprawa jest pre-cedensowa, czy istnieje możliwość odniesienia się do istniejącej praktyki sądowej. Różnica ta może uzasadniać odmienności regulacyjne w postępowaniu sądowoadministracyjnym. 4.5. Należy raz jeszcze podkreślić, że zarzuty dotyczące art. 170 p.p.s.a. i tak mają znaczenie drugoplanowe, gdyż przepis ten nie miał przesądzającego znaczenia dla sytuacji prawnej skarżącego. Ta została bowiem ukształtowana w oparciu o przepisy dekretu. Trybu-nał zwraca uwagę na przedstawiony w wyroku z lutego 2017 r. pogląd Naczelnego Sądu Ad-ministracyjnego, zgodnie z którym „cele reformy rolnej, wyrażone w dekrecie, a także posłu-giwanie się przez prawodawstwo przedwojenne pojęciem nieruchomości ziemskich położo-nych w obrębie miast, potwierdza poprawność wykładni art. 2 ust. 1 lit. e dekretu dokonanej przez Sąd I instancji, że w przypadku nieruchomości położonych w granicach administracyj-nych miast o przeznaczeniu ich na cele reformy rolnej przesądzał związek funkcjonalny z nieruchomością ziemską przejmowaną na cele reformy rolnej”. 4.6. W niniejszej sprawie nie wystąpiła konieczna przesłanka rozpoznania skargi, jaką jest uzależnienie – w konkretnym wypadku – sytuacji skarżącego od orzeczenia Trybunału co do zgodności z Konstytucją kwestionowanego przepisu. Innymi słowy: nawet uwzględnienie przez Trybunał Konstytucyjny skargi i uznanie, że kwestionowany przepis jest niezgodny ze wskazanymi w niej wzorcami kontroli konstytucyjnej nie zmieniłoby sytuacji prawnej skarżą-cego. W jego sprawie nie doszło do zasadnego i skutecznego podważenia kwestionowanego przepisu, jak stanowi art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. postanowienia TK z: 8 września 2004 r., sygn. SK 55/03, OTK ZU nr 8/A/2004 poz. 86, pkt 2.4. uzasadnienia; 21 września 2006 r., sygn. SK 10/06, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 117, pkt 2 i 4 uzasadnienia). 5. W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia.