Ts 138/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 29 marca 2018 r. Pozycja 39 POSTANOWIENIE z dnia 29 marca 2017 r. Sygn. akt Ts 138/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Sp. z o.o. i W.D. w sprawie zgodności: art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, art. 48 ust. 3 pkt 1 i art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lip-ca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) z 1) art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 23 czerwca 2016 r. (data nadania) Sp. z o.o. i W.D. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b, art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie obejmującym słowo „obowiązującego”, z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Kon-stytucji, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Skarżący 16 maja 2008 r. zgłosili w Urzędzie Miasta K. zamiar budowy trzech parterowych, wolnosto-jących, podpiwniczonych budynków gospodarczych na działce nr, obr., w K. 17 lipca 2009 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili czynności kontrolne robót budowlanych, podczas których ustalili m.in., że na działce objętej zgłoszeniem prowadzone są prace w ramach budowy jednego obiektu budow-lanego (kubaturowego). Z uwagi na powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem z sierpnia 2009 r. (znak), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, naka-zał zabezpieczyć obiekt oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do 16 paździer-nika 2009 r. dokumentów niezbędnych do legalizacji realizowanej inwestycji. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z marca 2010 r., nr (sprawa), nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego (kubaturowego) zlokalizo-wanego na działce nr (powstałej w wyniku podziału działki nr), realizowanego bez wymaga- OTK ZU B/2018 Ts 138/16 poz. 39 2 nej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ podkreślił, że do dnia wydania tej decyzji inwe-storzy nie przedłożyli żadnego z dokumentów wymaganych na podstawie przepisów prawa budowlanego do legalizacji samowoli budowlanej. W decyzji z lutego 2011 r. (znak) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z uwagi na nieprecyzyjne orzeczenie i nakazał skarżącym rozbiórkę obiektu budowlanego ‒ budynku o konstrukcji żelbetowej mo-nolitycznej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 18,72x7,0 m – składającego się z trzech od-dylatowanych przekładką styropianową części, zlokalizowanego na działce nr, obr., w K., realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., w wyroku ze stycznia 2012 r., roz-patrzywszy skargę skarżących oraz J.S. i W.S. na decyzję organu drugiej instancji, uchylił tę decyzję. Sąd, uwzględnił skargi J.S. i W.S., i uznał, że organy nieprawidłowo ustaliły strony postępowania, ponieważ wyłączyły z niego J.S. Sąd wyjaśnił, że jest on właścicielem działki nr obręb, jednostka ewidencyjna w K. Działka ta przylegała bezpośrednio do działki nr, na której prowadzono sporną inwestycję, jednak w toku postępowania doszło do podziału tej działki na działkę obejmującą teren inwestycji i wąską działkę, która sąsiaduje z działką J.S. Sąd nakazał organowi drugiej instancji rozważyć kwestię interesu prawnego J.S. i pozosta-łych współwłaścicieli działki nr w tej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z sierpnia 2013 r. nr (znak) uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z marca 2010 r. i nakazał inwestorom rozbiórkę obiektu budowlanego posadowionego w K. przy ul. na dział-ce nr w obrębie, stanowiącego budynek o konstrukcji żelbetowej monolitycznej o wymiarach w rzucie poziomym ok. 18,72x7,0 m – składającego się z trzech oddylatowanych przekładką styropianową części. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym inwe-storzy rozpoczęli realizację innego obiektu niż zadeklarowany w zgłoszeniu, przy czym reali-zacja takiego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Uznał ponadto, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie istniała możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednak aktualna jest ocena, zgodnie z którą orzeczenie nakazu rozbiórki było konieczne, bowiem skarżący zaniechali wypełnienia obowiązków nałożonych na nich przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z sierpnia 2009 r. Ponadto za nową okoliczność w sprawie, zaistniałą po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instan-cji, organ wskazał objęcie działki, na której znajduje się samowola budowlana, od 26 grudnia 2010 r., miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym przez Radę Miasta K. listopada 2010 r. (uchwała). Organ podał, że w planie tym działka objęta jest zaka-zem zabudowy, co samoistnie wyklucza możliwość legalizacji obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w wyroku z lutego 2014 r. oddalił skargi skarżących oraz skargi J.S. i W.S. od decyzji organu drugiej instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku ze stycznia 2016 r. oddalił skargę kasacyjną skarżących i skargę J.S. Skarżący uważają, że z powodu treści kwestionowanych przepisów organy nadzoru budowlanego nie mogły zalegalizować samowoli budowlanej, gdyż nie było możliwe dopro-wadzenie inwestycji do stanu zgodnego z aktualnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących nie mogli oni skorzystać z nabytego z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego prawa do legalizacji samowoli budowlanej, ponieważ w trakcie tego postępowania, z przyczyn od nich niezależnych, wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywał zakaz zabudowy na ich działce. W przekonaniu skarżących różnicowanie sytuacji inwestorów według kryterium obowiązy-wania na danym terenie planu miejscowego pozbawione jest racjonalnego uzasadnienia. Sko-ro inwestycja była realizowana w czasie, gdy plan nie obowiązywał, to legalizacja samowoli budowlanej powinna następować w oparciu o regulacje obowiązujące w tamtym czasie. OTK ZU B/2018 Ts 138/16 poz. 39 3 Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try-bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listo-pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjo-wane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dnia wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określa-ją przepisy ustawy o TK. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zo-stały naruszone, ma prawo na zasadach określonych w ustawie o TK, wnieść skargę do Try-bunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu norma-tywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Skarżący upatrują naruszenie swoich konstytucyjnych praw podmiotowych w tym, że z powodu treści zaskarżonych przepisów nie mogli dokonać legalizacji samowoli budowlanej (zrealizować nabytego prawa do takiej legalizacji, tj. „własnościowego prawa nabytego”, przez uzyskanie korzystnej decyzji administracyjnej po spełnieniu warunków zależnych od inwestora), bowiem w trakcie procedury legalizacyjnej wszedł w życie miejscowy plan zago-spodarowania przestrzennego, obejmujący zakazem zabudowy działkę, na której dokonano samowoli. Ich zdaniem różnicowanie sprawców samowoli według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego jest nieracjonalne. Zgodnie z zakwestionowanym art. 48 ust. 1-4 prawa budowlanego obowiązującego w dacie orzekania przez organy w sprawie skarżących: „[ust. 1:] właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. [ust. 2:] Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: [pkt 1:] jest zgodna z przepisami o planowaniu i zago-spodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: [lit. a:] ustaleniami obowiązującego miej-scowego planu zagospodarowania przestrzennego albo [lit. b:] ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [pkt 2:] nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlane-go lub jego części do stanu zgodnego z prawem ‒ właściwy organ wstrzymuje postanowie-niem prowadzenie robót budowlanych. [ust. 3:] W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: [pkt 1:] zaświadczenia wójta, burmistrza albo pre-zydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zago-spodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospoda-rowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; [pkt 2:] dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu ar-chitektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. [ust. 4:] W przypad-ku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1”. Art. 49 ust. 1 prawa budowlanego przewiduje natomiast: „Właściwy organ, przed wy-daniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: [pkt 1:] zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności OTK ZU B/2018 Ts 138/16 poz. 39 4 z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, [pkt 2:] kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, [pkt 3:] wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane ‒ oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyj-nej. Na postanowienie przysługuje zażalenie”. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niekonstytucyjności art. 49 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, Trybunał przypomina, że stosownie do art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK przed-miotem skargi konstytucyjnej może być przepis, na podstawie którego sąd lub organ admini-stracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego. Z orzeczeń wydanych w sprawie skarżących wynika, że procedura legalizacyjna w ich sprawie została zakończona na podstawie art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, zgodnie z którym nakazuje się rozbiórkę samowoli, jeśli inwestor nie spełni w wyznaczonym terminie nałożo-nych na niego obowiązków przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację samo-woli. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał nakaz rozbiórki opisanego wyżej obiektu, stwierdziwszy, że skarżący nie podjęli jakichkolwiek działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej. W takich okolicznościach sprawy Trybunał uznał, że art. 49 ust. 1 pkt 1 prawa budow-lanego, będący m.in. podstawą sprawdzenia złożonej dokumentacji przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, nie był podstawą prawną ostatecznego orzeczenia o prawach podmiotowych skarżących. Procedura legalizacyjna została bowiem zakończona na wcześniejszym etapie, w wyniku stwierdzenia na podstawie art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, że skarżący nie wy-pełnili w terminie (ani na późniejszym etapie postępowania) nałożonych na nich obowiązków, mających na celu legalizację samowoli budowlanej, co doprowadziło do wydania nakazu roz-biórki. W takich okolicznościach w sprawach prowadzonych na podstawie art. 48 prawa bu-dowlanego nie stosuje się art. 49 tej ustawy. W konsekwencji Trybunał postanowił odmówić nadania skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 49 ust. 1 pkt 1 prawa bu-dowlanego z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, a także z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 2 Konstytucji. Dwa pozostałe zarzuty, w których skarżący kwestionują konstytucyjność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, są w ocenie Trybunału oczywiście bezzasadne. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji podstawą skargi konstytucyjnej może być naru-szenie praw podmiotowych będące skutkiem treści regulacji zastosowanej w sprawie skarżą-cego. Nie może zaś wynikać z zaniedbań, których dopuścił się on w postępowaniu poprzedza-jącym wniesienie skargi. Jak wynika ze stanu faktycznego sprawy przedstawionego w wydanych wobec skarżą-cych rozstrzygnięciach organów administracji i sądów administracyjnych, w czasie, w którym procedura legalizacyjna została w całości przeprowadzona, działka skarżących nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący mimo to nie wypełnili ob-owiązków nałożonych na nich przez organ nadzoru budowlanego, nie podjęli nawet próby ich wykonania. Postępowanie legalizacyjne zakończyło się wydaniem przez Powiatowego In-spektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji z 2 marca 2010 r. o nakazie rozbiórki nie z po-wodu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz z powodu niewy-pełnienia przez skarżących obowiązków nałożonych na nich w postanowieniu z 11 sierpnia 2009 r. Trybunał podkreśla, że kwestionowany przez skarżących art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a i b prawa budowlanego nakazuje organowi administracji wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzonych robót budowlanych, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i za-gospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowe- OTK ZU B/2018 Ts 138/16 poz. 39 5 go planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego pla-nu zagospodarowania przestrzennego, a także gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W sprawie skarżących takie postanowienie zostało wy-dane, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wystąpiła możliwość legaliza-cji samowoli, której dopuścili się skarżący. W ocenie Trybunału uzależnienie możliwości wydania tego postanowienia od zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania w sprawie skarżących nie miało wpływu na ich prawa podmiotowe, skoro w czasie, w którym przeprowadzono procedurę legalizacyjną, plan taki nie obowiązywał. Podobna ocena odnosi się do drugiego zarzutu, tj. niezgodności z Konstytucją art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym w postanowieniu o wstrzymaniu robót nakłada się na inwestora obowiązek przedstawienia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie mógł naruszyć praw podmiotowych skar-żących, bowiem do zakończenia procedury legalizacyjnej miejscowy plan zagospodarowania nie obowiązywał na tym terenie. Trybunał podkreśla, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożo-nych na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego skutkuje wydaniem decyzji nakazują-cej rozbiórkę. Termin ten jest nieprzywracalny, a organy nadzoru budowlanego nie mogą od-stąpić od nakazu rozbiórki. W konsekwencji Trybunał uznał, że ingerencja w prawa podmiotowe skarżących na-stąpiła nie z powodu treści zaskarżonych przepisów, lecz z powodu istotnych zaniedbań, któ-rych dopuścili się w toku postępowania administracyjnego. Późniejsze uchwalenie miejsco-wego planu zagospodarowania przestrzennego nie było bowiem przyczyną wydania wobec skarżących nakazu rozbiórki. Powyższe okoliczności bezpośrednio wpływają na ocenę wniesionej skargi. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym z uwagi na charakter skargi konstytucyjnej jako nadzwyczajnego środka ochrony podstawowych praw i wolności zagwarantowanych w Konstytucji uwzględnienie potrzeby zabezpieczenia interesu prawnego skarżących możliwe jest dopiero w przypadku wykazania przez nich minimalnej choćby staranności w trosce o jego ochronę. Jak stwierdził Trybunał w postanowieniu z 17 marca 1998 r.: „skarga (…) nie może być wykorzystywana jako instrument służący korygowaniu zaniedbań popełnionych w postępowaniu poprzedzają-cym jej wniesienie” (sygn. Ts 27/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 20; zob. także: postanowienie TK z 16 października 2002 r., sygn. SK 41/03, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 77). Z uwagi na powyższe Trybunał uznał, że skarżący nie wykazali, by to z powodu treści zaskarżonych przepisów doszło do ewentualnego naruszenia ich praw podmiotowych. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.