Ts 150/16

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 24 stycznia 2018 r. Pozycja 6 POSTANOWIENIE z dnia 5 grudnia 2017 r. Sygn. akt Ts 150/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Leon Kieres – przewodniczący i sprawozdawca Justyn Piskorski Mariusz Muszyński, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytu-cyjnego z dnia 16 grudnia 2016 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Z.P., p o s t a n a w i a: nie uwzględnić zażalenia. UZASADNIENIE 1. W sporządzonej przez radcę prawnego skardze konstytucyjnej, wniesionej do Try-bunału Konstytucyjnego 18 lipca 2016 r. (data prezentaty), Z.P. (dalej: skarżąca) zarzuciła niezgodność: po pierwsze – art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.; dalej: p.g.k.) z art. 7, art. 64 ust. 2 i art. 217 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji; po drugie – art. 24a p.g.k. w związku z § 49 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2015 r. poz. 542, ze zm.; dalej: rozporządzenie MRRiB) z art. 2, art. 64 ust. 2 i 3 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Zdaniem skarżącej art. 21 ust. 1 p.g.k. jest niezgodny z konstytucyjnymi zasadami le-galizmu, równej ochrony własności i nakładania obowiązków daninowych wyłącznie w dro-dze ustawy w powiązaniu z zakazem zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Z kolei art. 24a p.g.k. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia MRRiB skarżąca zarzuca nie-zgodność z zasadami demokratycznego państwa prawnego, równiej ochrony własności i nie-naruszalności istoty prawa własności w powiązaniu z zakazem zamykania drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. 2. Postanowieniem z 16 grudnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze. OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 2 2.1. W odniesieniu do art. 24a p.g.k. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia MRRiB Trybunał stwierdził, że przepisy te nie stanowiły ani w sensie stricte formalnym, ani materialnym (por. wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r., SK 7/06, OTK ZU 9/A/2007, poz. 108) podstawy wydanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć – zarówno na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Wydana w sprawie skarżącej decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z kwietnia 2011 r. była bo-wiem aktem wymiarowym (dotyczącym ustalenia wysokości należnego podatku), a nie roz-strzygnięciem w przedmiocie wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów i budynków. Z kolei art. 21 ust. 1 p.g.k. był wprawdzie jedną z podstaw prawnych do wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji z kwietnia 2011 r. w sprawie wymiaru zobowiąza-nia pieniężnego wobec skarżącej za 2008 r., jak też stanowił materialną podstawę wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z października 2011 r. oraz wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z września 2012 r., Naczel-nego Sądu Administracyjnego ze stycznia 2015 r. i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z kwietnia 2015 r. Niemniej jednak zachowanie procesowe skarżącej (oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie obrazy przepisów postępowania przez sąd przy wy-daniu wyroku z kwietnia 2015 r.) przesądziło o tym, że wyrok Naczelnego Sądu Administra-cyjnego z marca 2016 r. nie zawiera już przymiotu orzeczenia uprawniającego w myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji do skutecznego zaskarżenia art. 21 ust. 1 p.g.k. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że rozpoznanie merytoryczne skargi konstytucyjnej było niedopuszczalne na podstawie art. 40 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 37 ust. 3 w związku z art. 50 ustawy z dnia 22 lipca 2016 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1157; dalej: ustawa o TK z 2016 r.). 2.2. Trybunał wskazał, że przeciwko nadaniu dalszego biegu skardze konstytucyjnej przemawiały również: po pierwsze – niedopuszczalność powołania jako wzorców kontroli w sprawach skargowych art. 7 oraz art. 217 Konstytucji, gdyż przepisy te nie wyrażają praw podmiotowych chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej; po drugie – oczywista bezza-sadność zarzutu naruszenia art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji przez zaskarżone przepisy; po trzecie – oczywista bezzasadność zarzutu naruszenia art. 77 ust. 2 Konstytucji przez zaskarżone przepisy; po czwarte – okoliczność, iż art. 2 Konstytucji zasadniczo nie może stanowić samo-istnej podstawy kontroli w trybie skargowym (zob. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60). 2.3. Odpis postanowienia Trybunału został doręczony pełnomocnikowi skarżącej 28 grudnia 2016 r. 3. Pismem procesowym, sporządzonym przez radcę prawnego i wniesionym do Try-bunału Konstytucyjnego 3 stycznia 2017 r. (data nadania), skarżąca złożyła zażalenie na po-stanowienie z 16 grudnia 2016 r., w którym zarzuciła Trybunałowi „błędną interpretację art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uznanie, że kwestionowana zgodność przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (…) z Konsty-tucją Rzeczypospolitej Polskiej, w stanie faktycznym ustalonym przez Trybunał w badaniu wstępnym sprawy, nie stanowi podstawy do rozpatrywania skargi konstytucyjnej”. W uzasadnieniu zażalenia skarżąca podniosła, że „nie można się zgodzić” z argumen-tacją Trybunału co do niedopuszczalności zaskarżenia art. 21 ust. 1 i art. 24a p.g.k. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia MRRiB i w tym też zakresie „podtrzymuje tezy i twierdzenia skargi konstytucyjnej”. Ponadto – odnośnie do art. 21 ust. 1 p.g.k. – skarżąca stwierdziła, że sposób sformułowania przez nią zarzutów kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Admini-stracyjnego w Warszawie z kwietnia 2015 r. wynikał z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 3 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadza-jące ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Trybunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: u.o.t.p. TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjowane rozpatrywaną skargą nie zostało zakończone przed 3 stycznia 2017 r., tj. dniem wejścia w życie u.o.t.p. TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi określają przepisy u.o.t.p. TK. 2. Zgodnie z art. 61 ust. 5 u.o.t.p. TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania skardze konstytucyj-nej dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 37 ust. 1 pkt 3 lit. c w związku z art. 61 ust. 7 u.o.t.p. TK). Na etapie rozpo-znania zażalenia Trybunał bada przede wszystkim, czy w wydanym postanowieniu prawidło-wo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania skardze dalszego biegu. 3. Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że odniesienie się do treści zażalenia musi zo-stać poprzedzone uwagami natury ogólnej, dotyczącymi zasady skargowości obowiązującej w postępowaniu przed polskim sądem konstytucyjnym. Zgodnie z art. 67 u.o.t.p. TK (po-przednio: art. 67 ustawy o TK z 2016 r., art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. z 2016 r. poz. 293 oraz art. 66 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym, Dz. U. Nr 102, poz. 643; dalej: ustawa o TK z 1997 r.), Trybunał orzekając, jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi konstytu-cyjnej. Zasada ta wymaga, aby sam skarżący określił akt normatywny lub jego część, które są przedmiotem postępowania. Trybunał nie może z urzędu rozszerzyć tak wskazanego przed-miotu kontroli. Istotne jest przy tym, że niemożność działania Trybunału ex officio zachowuje aktualność we wszystkich stadiach postępowania przed tym organem. Należy zatem przyjąć, że podmiot występujący z zażaleniem na postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu sam określa granice, w ramach których sprawa podlega rozpoznaniu. Niezwykle istotna jest przy tym funkcja, jaką pełni ten środek odwoławczy. Jak wyni-ka z treści art. 61 ust. 5 ustawy o TK, na postanowienie w sprawie odmowy nadania skardze dalszego biegu skarżącemu przysługuje zażalenie do Trybunału w terminie siedmiu dni od daty doręczenia postanowienia. Przedmiotem zażalenia jest wydane w ramach wstępnej kon-troli postanowienie dotyczące oceny strony formalnej skargi. W przepisie tym stanowi się o postanowieniu w sprawie odmowy nadania dalszego biegu skardze, a zatem należy uznać, że zażalenie może odnosić się jedynie do przedstawionych przez Trybunał Konstytucyjny argumentów przemawiających za negatywną oceną strony formalnej skargi. Brak takiego od-niesienia każdorazowo musi zostać oceniony jako niepodważenie zasadności argumentacji zawartej w zaskarżonym postanowieniu i skutkować będzie nieuwzględnieniem zażalenia (por. np. postanowienie TK z 31 października 2011 r., Ts 306/10, OTK ZU nr 5/B/2011, poz. 381). 4. Przystępując do oceny wniesionego przez skarżącą środka odwoławczego, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że skarżąca – mimo iż w petitum wniosła o uchylenie postanowie- OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 4 nia z 16 grudnia 2016 r. w całości – w uzasadnieniu zażalenia odniosła się jedynie do odmo-wy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej w zakresie dopuszczalności zaskarżenia w niniejszej sprawie art. 21 ust. 1 p.g.k. Nie przedstawiła natomiast – co należy podkreślić – żadnej argumentacji kwestionującej odmowę nadania dalszego biegu skardze odnośnie do art. 24a p.g.k. oraz § 49 ust. 1 rozporządzenia MRRiB. Okoliczność ta stanowi samoistną przesłankę przemawiającą za nieuwzględnieniem rozpatrywanego zażalenia we wskazanym wyżej zakresie (por. np. postanowienia TK z: 22 października 2014 r., Ts 297/12, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 388 i Ts 12/13, OTK ZU nr 5/B/2014, poz. 393 oraz 28 grudnia 2015 r., Ts 263/14, OTK ZU nr 6/B/2015, poz. 625). 5. Następnie Trybunał odniósł się do zarzutu skarżącej dotyczącego odmowy nadania dalszego biegu skardze w związku z niedopuszczalnością zaskarżenia art. 21 ust. 1 p.g.k. w niniejszej sprawie. 5.1. W zaskarżonym postanowieniu Trybunał stwierdził, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z marca 2016 r. nie dotyczył kwestii materialnoprawnych, gdyż zarzuty podniesione przez skarżącą w skardze kasacyjnej nie odnosiły się do zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej art. 21 ust. 1 p.g.k., lecz miały jedynie charakter proceduralny. W związku z powyższym rozpoznanie merytoryczne skargi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 21 ust. 1 p.g.k., było niedopuszczalne. W zażaleniu skarżąca podniosła, że nie mogła sformułować zarzutu naruszenia art. 21 ust. 1 p.g.k. w skardze kasacyjnej, gdyż wynikało to z art. 190 p.p.s.a., a „nierespektowanie (…) dyspozycji [tego przepisu] prowadziłoby do odrzucenia skargi kasacyjnej – nota bene z powodów formalnych, a nie merytorycznych”. 5.2. Trybunał stwierdza, że stosownie do dyspozycji art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest związany wykładnią prawa doko-naną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem; musi podporządkować się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konse-kwentnie reagować w razie stwierdzenia niezastosowania się do wskazań dotyczących dal-szego postępowania przed organem administracji publicznej. Wojewódzki sąd administracyj-ny ponownie rozpoznający sprawę ma obowiązek przyjęcia oceny prawnej zawartej w uza-sadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego bez względu na poglądy prawne wy-rażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, z tym jednak zastrzeżeniem, że sąd administracyjny pierwszej instancji (ale także sam Naczelny Sąd Administracyjny – przy po-nownym wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę) może odstąpić od zawartej w orzeczeniu kasacyjnym wykładni prawa i rozpoznać sprawę w granicach określonych w art. 134 § 1 p.p.s.a, jeżeli: po pierwsze – stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpo-znania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają za-stosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny (zob. np. wyrok NSA z 28 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 294/05, CBOSA); po drugie – po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. np. wyrok WSA w War-szawie z 7 czerwca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 2065/04, CBOSA); po trzecie – w innej sprawie została wydana uchwała powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjne-go, zawierająca odmienną wykładnię przepisów prawa (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FSP 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75); po czwar-te – odmienny pogląd prawny na dane zagadnienie sformułował Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w Luksemburgu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 520). OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 5 W wyroku z 13 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 21 ust. 1 p.g.k. w kontekście stanu faktycznego niniejszej sprawy. Sąd ten wyraził pogląd, że użyty w art. 21 ust. 1 zwrot „wymiar podatku” należy interpretować w ten sposób, że przy ustalaniu zobowiązania w podatku od nieruchomości, podatku rolnym i leśnym, powinny zo-stać uwzględnione zawarte w ewidencji gruntów i budynków elementy przedmiotowe i pod-miotowe. Informacje dotyczące funkcji (użytkowego przeznaczenia) zarówno gruntu, jak i budynku mają dla organu podatkowego charakter wiążący i nie mogą być przez niego samo-dzielnie korygowane w ramach postępowania podatkowego, bez zmiany tych wpisów w ewi-dencji. Stosownie do art. 190 p.p.s.a. powyższą wykładnią związany był zarówno sąd pierw-szej instancji rozpoznający ponownie sprawę, jak i Naczelny Sąd Administracyjny rozpozna-jący skargę kasacyjną od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy. Z powyższego wynika, że użyte w art. 190 p.p.s.a. pojęcie wykładni prawa należy ro-zumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Nie można zatem – co do zasady – oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na pod-stawach sprzecznych z tą wykładnią, gdyż skutkowałoby to jej oddaleniem, nawet wówczas, gdy w analogicznych stanach faktycznych i prawnych w innych sprawach wyrażone były po-glądy odmienne. W konsekwencji Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że – wbrew stanowisku przedstawionemu w postanowieniu o odmowie nadania dalszego biegu z 16 grudnia 2016 r. – występował związek pomiędzy art. 21 ust. 1 p.g.k. a kończącym postępowanie wyrokiem Na-czelnego Sądu Administracyjnego z marca 2016 r. Wynikał on właśnie z omówionego wyżej art. 190 p.p.s.a. Okoliczność ta nie może jednakże stanowić podstawy do uwzględnienia zażalenia i przekazania skargi do rozpoznania merytorycznego, gdyż byłoby to niedopuszczalne z po-wodu oczywistej bezzasadności zarzutów niezgodności art. 21 ust. 1 p.g.k. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nieprawidłowego powołania jako wzorców kontroli art. 2, art. 7 i art. 217 Konstytucji. Ponadto zaskarżone art. 24a p.g.k. i § 49 ust. 1 rozporządzenia MRRiB nie stanowiły w sensie stricte formalnym ani materialnym podstawy wydanych w sprawie skarżącej rozstrzygnięć (zarówno na etapie postępowania przed organami admini-stracyjnymi, jak i na etapie postępowania sądowoadministracyjnego), a skarżąca – o czym była mowa w punkcie 4 niniejszego uzasadnienia – nie przedstawiła żadnych argumentów kwestionujących odmowę nadania dalszego biegu skardze w tym zakresie. Z przedstawionych wyżej powodów – na podstawie art. 61 ust. 8 u.o.t.p. TK – posta-nowiono jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Mariusza Muszyńskiego do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt Ts 150/16 Na podstawie art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) zgłaszam zdanie odrębne do postanowienia TK z 5 grudnia 2017 r., sygn. akt Ts 150/16. OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 6 1. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zażalenie na postanowienie z 16 grudnia 2016 r., sygn. Ts 150/16, nie uwzględnił tego zażalenia, a przez to przesądził ostatecznie o nienadawaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu. Nie zgadzam się z takim rozstrzygnięciem Trybunału i uważam, że należało nadać skardze dalszy bieg w zakresie objętym zażaleniem, to znaczy w zakresie dotyczącym kontro-li art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; dalej: p.g.k.). 2. W postanowieniu z 16 grudnia 2016 r. Trybunał odmówił nadania dalszego biegu skardze dotyczącej konstytucyjności art. 21 ust. 1 i art. 24a p.g.k. a także § 49 ust. 1 rozpo-rządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034; dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków). Stwierdził wówczas, że art. 24a p.g.k. i § 49 ust. 1 rozporzą-dzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków nie stanowiły „ani w sensie strice formal-nym ani materialnym (por. wyrok pełnego składu TK z 24 października 2007 r. w sprawie SK 7/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108), podstawy wydawanych w sprawie skarżącej rozstrzy-gnięć – tak na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, jak też na etapie po-stępowania sądowoadministracyjnego”. Trybunał uznał też, że mimo iż art. 21 ust. 1 p.g.k. był jedną z podstaw prawnych wy-dawania rozstrzygnięć na etapie postępowania administracyjnego i w procesie sądowoadmini-stracyjnym, to sposób sformułowania przez skarżącą skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie przesądził o tym, że wyrok NSA z marca 2016 r. nie ma przymiotu orzeczenia uprawniającego do skutecznego zaskarżenia art. 21 ust. 1 p.g.k. w trybie skargi konstytucyj-nej. Przepis ten nie może być przedmiotem kontroli. W postanowieniu z 16 grudnia 2016 r. Trybunał podał też argumenty dotyczące nie-prawidłowego powołania określonych wzorców kontroli i wskazał, że zarzuty skarżącej wo-bec wskazanych przepisów były oczywiście bezzasadne. 3. Uważam, że postanowienie z 16 grudnia 2016 r., sygn. Ts 150/16 było nieprawi-dłowe, a skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym art. 21 ust. 1 p.g.k. należało nadać dalszy bieg, gdyż przepis ten był jedną z podstaw ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w sprawie skarżącej. To znaczy, że Trybunał w postanowieniu, do którego składam zdanie odrębne, powinien uwzględnić zażalenie. 4. Skarżąca jako ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie wskazała wyrok NSA z marca 2016 r., w którym sąd rozpoznawał jej skargę kasacyjną. Postępowanie administracyjne i są-dowoadministracyjne, które zakończyły się wyżej wskazanym wyrokiem dotyczyły ustalenia wymiaru łącznego zobowiązania pieniężnego od nieruchomości. Jednym z przepisów, na podstawie którego wydawano kolejne rozstrzygnięcia w tej sprawie był właśnie art. 21 ust. 1 p.g.k. Trybunał w postanowieniu z 16 grudnia 2016 r. nie wziął tego pod uwagę i skupił się na procesowych przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), na podstawie których wyrokiem z 2 marca 2016 r. NSA oddalił skargę kasacyjną skarżącej ze względu na brak uzasadnionych podstaw do jej wniesienia. 5. Skarżąca w zażaleniu na postanowienie nie zgodziła się z twierdzeniami Trybunału. Wskazała, że sposób sformułowania przez nią zarzutów kasacyjnych od wyroku WSA w Warszawie w odniesieniu do art. 21 ust. 1 p.g.k. wynikał z art. 190 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem „sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokona- OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 7 ną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny”. W wyroku ze stycznia 2015 r. NSA dokonał wykładni art. 21 ust. 1 p.g.k. w sprawie skarżącej. Wykładnią tą był związany sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznający sprawę (WSA w Warszawie) oraz NSA rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego po po-nownym rozpoznaniu sprawy. Oznacza to, że w marcu 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny jako jedną z podstaw orzekania musiał wziąć pod uwagę art. 21 ust. 1 p.g.k. Moim zdaniem, przepis ten należało zatem uznać za jedną z podstaw ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej wbrew temu, co zostało ustalone w postanowieniu z 16 grudnia 2016 r., sygn. Ts 150/16. 6. Trybunał Konstytucyjny rozpoznając zażalenie na wyżej wskazane postanowienie uznał, że odnosiło się jedynie do odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej w zakresie dotyczącym art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101; dalej: p.g.k.). Wprawdzie w petitum zażalenia zawarto wniosek odnoszący się do całości postanowienia z 16 grudnia 2016 r., ale w uzasadnieniu skarżąca nie podała argumentów odnoszących się do pozostałych przepisów, które zostały wskazane jako przedmiot zaskarżenia. Oznacza to, że – wobec braku argumentacji o innych skarżonych przepisach – zażalenie w tym zakresie nie powinno zostać uwzględnione. Trybunał działając w zakresie wyznaczonym w zażaleniu rozważył argumenty skarżą-cej dotyczące wadliwej oceny dopuszczalności skargi w postanowieniu z 16 grudnia 2016 r. w odniesieniu do art. 21 ust. 1 p.g.k. Odmiennie niż skład wydający postanowienie z 16 grud-nia 2016 r., uznał, że „występował związek pomiędzy art. 21 ust. 1 p.g.k. a kończącym postę-powanie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z marca 2016 r.”. Trybunał nie roz-winął tej myśli. Można jednak przyjąć, że z wyżej wskazanego twierdzenia wynika, iż Trybu-nał przyjął art. 21 ust. 1 p.g.k. za podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zainicjo-wanej skargą konstytucyjną. To oznacza, że w ocenie Trybunału, istniał przedmiot kontroli, który mógłby być zbadany w trybie zainicjowanym skargą konstytucyjną. Jednocześnie Trybunał odmówił uwzględnienia zażalenia i przekazania skargi do roz-poznania merytorycznego dlatego, że „byłoby to niedopuszczalne z powodu oczywistej bez-zasadności zarzutów niezgodności art. 21 ust. 1 p.g.k. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz nieprawidłowego powołania wzorców kontroli art. 2, art. 7 i art. 217 Konsty-tucji” (s. 10 uzasadnienia). Stwierdzam, że taki wniosek Trybunału jest nieprawidłowy. To właśnie ze względu na odmienną niż w zakwestionowanym postanowieniu ocenę przez Trybunał charakteru art. 21 ust. 1 p.g.k. (domyślnie uznanego za prawną podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia w spra-wie), należało zweryfikować, czy skarżąca właściwie wskazała wzorce kontroli dotyczące omawianego zarzutu i uprawdopodobniła naruszenie jej konstytucyjnych wolności i praw. Tymczasem Trybunał nie odniósł się do argumentacji skarżącej w sprawie wzorców kontroli (co do których w zażaleniu skarżąca zadeklarowała, że je podtrzymuje). 6.1. Wyjaśniając odmowę uwzględnienia zażalenia w odniesieniu do wzorców doty-czących art. 21 ust. 1 p.g.k. Trybunał wskazał ich następujące grupy: pierwszą, którą były wzorce nieprawidłowo powołane (art. 2, art. 7 i art. 217 Konstytucji) oraz drugą, dotyczącą zarzutów oczywiście bezzasadnych (art. 64 ust. 2 i 3 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W tym miej-scu należy zauważyć, że Trybunał wymienił dodatkowy wzorzec kontroli (art. 64 ust. 3 Kon-stytucji), podczas, gdy w odniesieniu do zarzutu wynikającego z art. 21 ust. 1 p.g.k. nie został on wskazany przez skarżącą. OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 8 O ile można się zgodzić z tezą o nieprawidłowo powołanych wzorcach (którymi są wzorce niewyrażające konstytucyjnych wolności i praw, a zatem takie, które nie mogą być punktem odniesienia w trybie kontroli zainicjowanej skargą konstytucyjną), o tyle podnoszo-na przez Trybunał oczywista bezzasadność zarzutów dotyczących wzorców wyrażających konstytucyjne wolności i prawa musi być wyjaśniona. W szczególności należy stanowczo stwierdzić, że odmowa nadania biegu skardze kon-stytucyjnej z powodu jej oczywistej bezzasadności powinna być stosowana wyjątkowo i tylko w ramach jasno wyznaczonych kryteriów. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał nie podał żadnej argumentacji w tym zakresie. Nie wskazał też, jakimi kryteriami się kierował uznając oczywistą bezzasadność zarzutów skarżącej. Trybunał jednym zdaniem stwierdził tę okolicz-ność, co jest rażąco sprzeczne z perspektywy rzetelności procedury przed TK. 6.2. Należy przypomnieć, że art. 61 ust. 4 pkt 3 otpTK stanowi, że: „Trybunał w skła-dzie jednego sędziego Trybunału wydaje postanowienie o odmowie nadania wnioskowi, o którym mowa w ust. 1, albo skardze konstytucyjnej dalszego biegu, jeżeli: 3) wniosek, o którym mowa w ust. 1, albo skarga konstytucyjna są oczywiście bezza-sadne”. Ustawa stanowi o oczywiście bezzasadnym piśmie inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym, a nie o jego poszczególnych zarzutach. W szczególności poja-wia się pytanie, czy jeśli tylko niektóre zarzuty okażą się oczywiście bezzasadne, to należy odmówić biegu skardze konstytucyjnej. Podniesiony problem powoduje, że trzeba rozważyć znaczenie art. 61 ust. 4 pkt 3 otpTK i jego aplikację. Gdyby Trybunał chciał wykazać istnienie oczywistej bezzasadności skargi konstytu-cyjnej, musiałyby istnieć określone kryteria wyznaczające granice tego pojęcia. Analiza do-tychczasowego orzecznictwa Trybunału ze wstępnej kontroli skarg konstytucyjnych i wnio-sków nie daje odpowiedzi w tym zakresie. Okoliczność, że Trybunał bardzo często powołuje się w swoich postanowieniach na oczywistą bezzasadność, jako przesłankę uzasadniającą odmowę nadania biegu skardze konstytucyjnej lub wnioskowi, nie jest równoznaczna z wy-pracowaniem w orzecznictwie trybunalskim narządzi, które pozwalałyby stwierdzać, kiedy mamy do czynienia z oczywistą bezzasadnością. Co więcej, zdarzają się przypadki, w których Trybunał już we wstępnej kontroli dla uzasadnienia oczywistej bezzasadności pisma inicjują-cego postępowanie dokonuje oceny merytorycznej zarzutów wskazanych w skardze. W ten sposób w niektórych sprawach w składzie jedno- lub trzyosobowym na etapie wstępnej kon-troli dochodzi w istocie do kontroli konstytucyjności prawa, co jest niedopuszczalne. Z tego powodu, także w niniejszej sprawie, dotyczącej zażalenia na postanowienie, stwierdzanie, że określone zarzuty są oczywiście bezzasadne wymagałoby rozważenia tak w kontekście jasnych kryteriów, jak i w związku z art. 61 ust. 4 pkt 3 otpTK. Takie działanie mieściłoby się w zakresie wyznaczonym w rozpatrywanym przez Trybunał zażaleniu. Tym-czasem Trybunał pozostał bierny i ograniczył się do suchego wyrażenia tej oceny. 6.3. Moim zdaniem, w przypadku wzorców z art. 64 ust. 2 Konstytucji i przywołanego związkowo art. 77 ust. 2 Konstytucji należało ustalić, czy skarżąca uprawdopodobniła naru-szenie przez art. 21 ust. 1 p.g.k. tych przepisów konstytucyjnych. Jeśli podała argumenty do-tyczące naruszenia jej konstytucyjnych wolności i praw, to należało stwierdzić, że formalne przesłanki skargi konstytucyjnej zostały spełnione, a zatem skardze należy nadać dalszy bieg. Ewentualne kwestie związane z dopuszczalnością orzekania (w oparciu przesłanki umorzenia zawarte w art. 59 ust. 1 otpTK) powinny być rozpoznane we właściwym składzie orzekają-cym, po nadaniu skardze dalszego biegu. Trybunał rozpatrując zażalenie na postanowienie takich działań nie podjął. Powstała więc sytuacja, w której uznano, że jeden z przepisów wskazanych w skardze był podstawą ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie skarżącej, a jednocześnie nie ustalono, czy doszło do OTK ZU B/2018 Ts 150/16 poz. 6 9 uprawdopodobnienia naruszenia jej wolności i praw konstytucyjnych. Trybunał posłużył się jedynie stwierdzeniem, że zaistniała oczywista bezzasadność zarzutów. Nie wyjaśnił tej oko-liczności w nowej perspektywie związanej ze zmianą podejścia co do przedmiotu zaskarżenia. Nie odniósł się też do tego, czy cała skarga jest oczywiście bezzasadna, jak to powinno wyni-kać z art. 61 ust. 4 pkt 3 otpTK. W tym miejscu chcę nadmienić, że w mojej ocenie nie jest ona bezzasadna. 6.4. Brak wyjaśnienia przez Trybunał, na czym polegała oczywista bezzasadność skargi konstytucyjnej powoduje, że przesłanka ta nie mogła zdecydować o odmowie nadania tej skardze biegu. W związku ze stwierdzeniem, że art. 21 ust. 1 p.g.k. stanowi właściwy przedmiot kontroli i wskazaniu przez skarżącą przepisów, które wyrażają konstytucyjne wol-ności i prawa, a także przedstawieniu argumentów, że dany przepis naruszył art. 64 ust. 2 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji skardze należało nadać bieg. Zagadnienia, które odnosiłyby się do zasadności zarzutów i okoliczności, które mo-głyby przesądzić o umorzeniu postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 otpTK powinny być rozpoznane po nadaniu skardze dalszego biegu. 7. W mojej ocenie, Trybunał w niniejszym postanowieniu naruszył przepisy ustawy o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w zakresie dotyczą-cym stwierdzania przesłanek odmowy nadawania skardze dalszego biegu. Wyżej wskazane uchybienia uzasadnienia postanowienia, jak i przede wszystkim odmienna ocena zasadności skargi, były powodem złożenia zdania odrębnego.