Ts 17/17

ORZECZNICTWO TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 14 lutego 2019 r. Pozycja 34 POSTANOWIENIE z dnia 21 sierpnia 2017 r. Sygn. akt Ts 17/17 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Grzegorz Jędrejek, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej M.G. w sprawie zgodności: 1) art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji pu-blicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.), 2) art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administra-cyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.) z: art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.), w związku z art. 31 ust. 3 i art. 2 Konstytucji; art. 30 Konsty-tucji oraz art. 32 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 20 stycznia 2017 r. (data nadania) radca prawny M.G. (dalej: skarżąca) zakwestionowała zgodność: po pierwsze, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a.) wyłącznie do decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.; po drugie art. 28 k.p.a. w zakresie, w jakim nie znajduje zastosowania do postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej, z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji, w szczególności z wywodzoną z tych przepisów oraz z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: Konwen-cja) zasadą sprawiedliwości proceduralnej w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji; art. 30 Konstytucji; art. 32 w związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 oraz art. 78 Konstytucji. OTK ZU B/2019 Ts 17/17 poz. 34 2 Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującą sprawą. Decyzją z 12 września 2014 r. (znak: […]) Burmistrz R. (dalej: Burmistrz) odmówił P.K. (dalej: wnioskodawca) udostępnienia informacji publicznej – treści umów cywilnopraw-nych zawartych przez gminę z kancelariami prawnymi na obsługę prawną od 2012 r. do dnia złożenia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. (dalej: SKO) decyzją z 27 lu-tego 2015 r. (nr […]) uchyliło w całości decyzję Burmistrza i przekazało sprawę do ponow-nego rozpatrzenia. Burmistrz, po ponownym rozpatrzeniu wniosku, w decyzji z 5 maja 2015 r. (znak: […]) odmówił udzielenia informacji publicznej w powyższym zakresie. Odwołanie od decyzji Burmistrza wniosła skarżąca. Postanowieniem z 15 lipca 2015 r. (…) SKO, na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 2 ust 1 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium uznało, że skarżąca nie była stroną postępowania. Skarżąca na powyższe postanowienie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Admi-nistracyjnego w K., który wyrokiem z 5 listopada 2015 r. (sygn. […]) oddalił skargę. Skargę kasacyjną, którą od tego orzeczenia wniosła skarżąca, oddalił wyrokiem z 6 września 2016 r. (sygn. […]) Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie sądów administracyjnych obu instancji skarżąca nie była stroną postępowania o udostępnienie informacji publicznej, a tym samym nie była też podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wol-ności i praw. Jej merytoryczne rozpoznanie jest uzależnione od spełnienia warunków określo-nych w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a doprecyzowanych w ustawie z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2016 poz. 2072, dalej: ustawa o TK). Zgodnie z przywołanymi regulacjami skarga powinna spełniać wymogi określone dla pisma procesowego, a nadto zawierać: dokładne określenie ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekły ostatecznie o wolnościach lub prawach albo o obowiązkach określonych w Konstytu-cji i wobec którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, jakie konstytucyjne wolności lub prawa i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naru-szone; a także uzasadnienie wraz z dokładnym opisem stanu faktycznego. Z wyżej przytoczo-nych przepisów wynika, że zarzuty sformułowane w skardze muszą uprawdopodabniać nie-konstytucyjność kwestionowanej regulacji, co oznacza konieczność wywiedzenia z zaskarżo-nych przepisów określonej normy, wskazanie właściwych wzorców konstytucyjnych wyraża-jących prawa podmiotowe przysługujące osobom fizycznym bądź prawnym i – przez porów-nanie treści wynikających z obu regulacji – wykazanie ich wzajemnej niezgodności. W ocenie Trybunału analizowana skarga nie spełnia powyższych wymagań. Na wstępie Trybunał podkreśla, że zgodnie z treścią art. 79 Konstytucji podstawą skargi może być wyłącznie naruszenie przez zaskarżone przepisy konstytucyjnych wolności lub praw. W trybie skargi konstytucyjnej niedopuszczalne jest badanie zgodności zaskarżone-go przepisu z umowami międzynarodowymi. Przepisy konwencji nie mogą zatem być wzor-cem kontroli w takim postępowaniu (zob. wyroki TK z: 17 grudnia 2003 r., SK 15/02, OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103; 7 marca 2005 r., P 8/03, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 20; 20 listo-pada 2007 r., SK 57/05, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 125 oraz 6 października 2009 r., SK 46/07, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 132). Z uwagi na powyższe Trybunał postanowił odmówić nadania skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności zaskarżonych przepisów z po-stanowieniami Konwencji. Pierwszy zarzut skarżącej dotyczy art. 16 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi: „do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, OTK ZU B/2019 Ts 17/17 poz. 34 3 z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmio-tów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmo-wie udostępnienia informacji”. Skarżąca uważa, że przepis ten jest niezgodny z Konstytucją, gdyż nakazuje stosowa-nie przepisów k.p.a. tylko do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostęp-nienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji uniemoż-liwia on skarżącej uczestnictwo w postępowaniu dotyczącym udzielenia informacji publicz-nej, mimo że postępowanie to dotyczy jej interesu prawnego. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, Trybunał stwierdza, że został on sfor-mułowany nieprawidłowo. Zdaniem Trybunału, skarżąca nie uczyniła bowiem przedmiotem zaskarżenia tego przepisu, który stanowił podstawę ostatecznego orzeczenia o jej prawach podmiotowych, tj. prawie do uczestnictwa w postępowaniu z zakresu udzielenia informacji publicznej. Jak stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p., „odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji”. Ustęp 2 tego przepisu ściśle po-wiązany jest z ust. 1, a więc odnosi się wyłącznie do decyzji, o których mowa w tymże ustę-pie, tj. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowa-nia o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W sprawie skarżącej żadna z takich decyzji nie została wydana. Artykuł 16 u.d.i.p. reguluje zasady zwią-zane z wydawaniem decyzji w postępowaniu dotyczącym udzielania informacji publicznej, nie stanowi natomiast przepisu o charakterze ogólnym, który normowałby zasady stosowania regulacji z k.p.a. w tym postępowaniu, ani nie określa jego stron. Z tego powodu nie jest za-sadna teza, na której oparła swój zarzut skarżąca, twierdząc, że z powodu treści tego przepisu nie zastosowano wobec niej przepisów k.p.a., ani też teza, zgodnie z którą przepis ten stano-wił podstawę uznania, że „skarżąca nie może brać udziału w postępowaniu dotyczącym jej interesu prawnego”. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 2016 r., art. 16 ust. 2 u.d.i.p. został przytoczony wyłącznie jako przykład takiego przepisu, który wprost odsyła do regulacji zawartych w k.p.a. Nie stanowił on natomiast pod-stawy uznania, że skarżąca nie może być stroną postępowania toczącego się w sprawie o udo-stępnienie wnioskodawcy informacji publicznej obejmującej między innymi umowę, którą skarżąca zawarła z kierownikiem Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. Przepis ten nie regulu-je bowiem tego zagadnienia. Z powyższego wynika, że skarżąca, wbrew wymogowi określonemu w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, nie uczyniła przedmiotem zarzutu przepisu, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach określonych w Konstytucji, których ochrony domaga się w skardze konstytucyjnej. Nie występuje bowiem związek treściowy między zaskarżonym przepisem a prawami podmiotowymi, których naruszenie skarżąca zarzuca. To powoduje, że zarzut niekonstytucyjności w tym zakresie nie może być poddany merytorycznej ocenie. Drugi zarzut sformułowany przez skarżącą dotyczy art. 28 k.p.a. Skarżąca uważa, że jest on niezgodny z Konstytucją w zakresie, w jakim nie ma zastosowania do postępowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej. Kwestionowany przepis stanowi: „stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek”. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2016 r. uznał, że strony postę-powania z zakresu dostępu do informacji publicznej określają przepisy tej ustawy, tj. art. 2 OTK ZU B/2019 Ts 17/17 poz. 34 4 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisu tego wynika, że stroną takiego postępowania jest wyłącznie wnio-skodawca. Zdaniem Trybunału to z uwagi na treść tego przepisu Naczelny Sąd Administra-cyjny przyjął, że w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. Dlatego też skarżąca, chcąc zakwestionować konstytucyjność braku możliwości swojego uczestnictwa w takim postępowaniu, winna była sformułować zarzut w odniesieniu do art. 2 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 28 k.p.a. Uczynienie przedmiotem zarzutu wyłącznie art. 28 k.p.a. jest niewystarczające w świetle wymogu określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 53 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Artykuł 28 k.p.a. nie stanowił bowiem samodzielnej pod-stawy prawnej orzeczenia o tych prawach podmiotowych, o których ochronę skarżąca wnosi. W konsekwencji Trybunał postanowił odmówić nadania skardze dalszego biegu w zakresie zarzutu niekonstytucyjności art. 28 k.p.a. Na marginesie Trybunał zauważa, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 września 2016 r. odniósł się do stanowiska skarżącej, zgodnie z którym zawarte przez nią z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej umowy cywilnoprawne dotyczące obsługi prawnej nie powinny zostać udostępnione w ramach informacji publicznej, gdyż zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa. Sąd uznał ten pogląd za błędny i stwierdził, że Burmistrz był obowiązany do udzielenia informacji w zakresie, w jakim oczekiwał tego wnioskodawca. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącej przysługuje prawo wniesienia zaża-lenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczenia tego postanowienia.